AMPARO DIRECTO 307/2012. 31 DE MAYO DE 2012. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: JUAN MANUEL SERRATOS GARCÍA. PONENTE: EDUARDO FARÍAS GASCA. SECRETARIO: DANIEL MARCELINO NIÑO JIMÉNEZ.

"Atendiendo a la competencia ampliada del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y toda vez que actualmente dicho tribunal es de plena jurisdicción, con base en la reforma del Artículo 237 del Código Fiscal de la Federación del 31 de diciembre del 2000, es necesario incorporar un nuevo procedimiento para el efecto de hacer más efectivo el cumplimiento de sus propias resoluciones, incluyendo las resoluciones en materia de suspensión. Lo anterior implica un gran paso para lograr una auténtica justicia administrativa, y de esta manera avanzar en el tan anhelado camino de la optimización de la administración de justicia en nuestro país ..."

Como puede verse, el legislador en aras de dejar las bases que tiendan a preservar un Estado de derecho en que los particulares cuenten con medios de defensa idóneos y adecuados para defender sus intereses y sus derechos de orden administrativo, otorgó mayores atribuciones al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para la mayor eficacia del control de la legalidad de los actos de la administración pública federal, dotándolo de plena autonomía para dictar sus fallos, que tuvieran a su cargo dirimir las controversias que se suscitaran entre la administración pública federal y los particulares.

Bajo ese contexto, se introduce en la ley, como novedad, la posibilidad de que los particulares puedan impugnar ante las Salas de dicho tribunal, no sólo actos administrativos de carácter individual dentro del ámbito de competencia del referido tribunal, sino también las diversas resoluciones administrativas de carácter general que expidan las autoridades en ejercicio de sus facultades.

Lo anterior, cuando éstas sean contrarias a la ley de la materia, siempre y cuando sean autoaplicativas o cuando el interesado las controvierta en unión del primer acto de aplicación, excluyéndose la competencia del Tribunal a los reglamentos y demás normas generales de mayor jerarquía.

Bajo esa óptica, en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el artículo 2o. dispone lo siguiente:

"Artículo 2o. El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

"Asimismo, procede dicho juicio contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación.

"Las autoridades de la administración pública federal, tendrán acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley."

Pues bien, el legislador introdujo un nuevo mecanismo para impugnar actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, entre los que pueden situarse, las resoluciones de miscelánea fiscal o modificatorias de las mismas, cuando sean autoaplicativos, dentro del plazo de cuarenta y cinco días, contados a partir de su vigencia.

O bien, dentro del mismo plazo, cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación, esto es, como heteroaplicativas.

Sobre la distinción entre normas autoaplicativas y heteroaplicativas, es evidente que el legislador federal acogió en gran medida, los conceptos derivados de la doctrina y criterios surgidos del Poder Judicial de la Federación, en torno a la impugnación de normas generales a través del juicio de amparo, como medio de control de la constitucionalidad de dichas normas.

El autor de la ley, trajo pues, al juicio contencioso, esta distinción entre normas de individualización condicionada (heteroaplicativas) e incondicionada (autoaplicativas) originada principalmente en la práctica del juicio de amparo.

Lo anterior, desde luego, con una finalidad práctica y tendente a establecer un sistema de impugnación de normas generales administrativas, de jerarquía inferior a los reglamentos, que permitan al gobernado controvertir su legalidad, cuando los preceptos de esas normas administrativas se contrapongan a la ley de la materia que regulen.

De no ser así, no se entendería por qué el legislador hizo esa distinción entre normas autoaplicativas y heteroaplicativas como requisitos de procedencia del juicio contencioso administrativo.

Sin embargo, si bien no está del todo clara la connotación de "acto de aplicación" que se introdujo en la ley en comento, atendiendo a lo antes expresado sobre los motivos e intención del legislador al establecer este nuevo mecanismo de impugnación de normas de observancia general, de menor jerarquía que los reglamentos, con motivo de su primer acto de aplicación.

Cierto es que se llega a la convicción de que el legislador no sujetó para la procedencia del juicio contencioso administrativo, a que ese acto de aplicación irreductiblemente provenga de una resolución definitiva a las que se refiere el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Ello es así, cuenta habida que siendo congruentes con la génesis de la distinción entre normas de individualización condicionada y normas de individualización incondicionada, se reitera que el legislador llevó esa distinción (originada en el juicio de amparo), con una finalidad práctica, tendente a la ampliación de la tutela de los derechos de índole administrativo de que gozan los gobernados.

En otras palabras, puede afirmarse válidamente que del contenido de los artículos 2o. y 13 de la ley invocada, no se desprende que el legislador haya indicado que el "acto de aplicación" de la norma general impugnada, necesariamente deba tener origen en la actuación de una autoridad fiscal o administrativa, sino que dejó abierta la posibilidad de que ese acto de aplicación puede constar en la autoaplicación o autoliquidación a cargo del particular.

Máxime que, si el juicio de nulidad sólo procede contra "resoluciones definitivas", se tiene que las normas generales impugnables a través del juicio contencioso, por sí, tienen el carácter de "definitivas".

De modo que en los citados artículos, se da la oportunidad al demandante de inconformarse de normas generales (entiéndase actos definitivos), con motivo de su primer acto de aplicación, por lo que no se deja en incertidumbre a los contribuyentes para ejercer tal derecho.

En esa medida, se considera que el artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no es violatorio en perjuicio del quejoso de las garantías de legalidad y seguridad jurídica, previstas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no prever un tercer inciso para aquellos casos en que sea el propio contribuyente quien se autoliquide o se autoaplique el pago correspondiente de determinado impuesto.

Lo anterior, ya que al existir una autoaplicación debe equipararse al supuesto previsto en la fracción I, inciso a) del artículo 13 en comento, pues es obvio que el gobernado desde ese momento conoce el acto de aplicación, sin que pueda darse una interpretación contraria y restrictiva, pues se llegaría a la hipótesis de que en aquéllos casos en que el gobernado se haga una autoaplicación o liquidación no pueda correrle término alguno a pesar de que conoce el acto de autoridad que generó.

Por ende, se insiste, el término de cuarenta y cinco días previsto en la hipótesis legal en estudio, empezará a transcurrir desde el momento en que el contribuyente tenga conocimiento del acto que impugna, por el hecho de haber sido él mismo quien lo autoaplicó; ya que dicho supuesto se equipara, por analogía, a aquel en donde se haya llevado a cabo una notificación por parte de la autoridad fiscal, pues en ambos casos, el contribuyente tuvo conocimiento de la resolución impugnada.

Además, tampoco asiste la razón al quejoso al hacer depender la inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, de una omisión legislativa, al no incorporar un inciso c) a su fracción I, en el que se prevea el plazo para impugnar una norma que se autoapliquen los contribuyentes.

Lo anterior es así, ya que, como ha quedado establecido en párrafos anteriores, cuando el contribuyente se autoliquida o autoaplica determinada norma, en el caso particular la tarifa publicada en el Diario Oficial de la Federación, el tres de febrero de dos mil seis, actualizada de dos mil dos a dos mil cinco, especificada en el primer párrafo del artículo 177 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, el plazo de cuarenta y cinco días para promover el juicio de nulidad previsto en el artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, debe considerarse incluido en el supuesto de aquel en donde se haya llevado a cabo una notificación por parte de la autoridad fiscal, conforme a la fracción I, inciso a), de dicho numeral.

Ello, pues en ambos casos, el contribuyente tiene conocimiento de la resolución que puede impugnar mediante dicho juicio, máxime que al existir autoaplicación, es el propio quejoso quien genera el acto y, por ende, detona el plazo para la interposición de la demanda de nulidad, pues es obvio que desde ese momento conoce del acto de aplicación; de ahí que resulta innecesaria la previsión expresa al respecto.

Una vez realizado el estudio relativo a la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, este Tribunal Colegiado, procede al examen de los restantes conceptos de violación en los que se plantean cuestiones de legalidad.