DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0016/2015

De acuerdo a lo expresado por la jurisprudencia constitucional el ámbito facultativo “recae en los órganos ejecutivos y legislativos de los niveles de gobierno. De acuerdo con la Constitución, son cinco facultades mediante las cuales ejercerán sus atribuciones: facultad legislativa, reglamentaria, ejecutiva, deliberativa y fiscalizadora. Las facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa son de titularidad de los órganos deliberativos. En tanto, que las otras dos facultades: reglamentaria y ejecutiva, son de titularidad de los órganos ejecutivos”. (DCP 0011/2013 de 27 de junio)

Corresponde declarar la incompatibilidad del término “adopta”, dado que el concepto de esta palabra implica hacer propios los pareceres, métodos o ideologías de otros; o tomar resoluciones o acuerdos con previo examen, finalmente puede entenderse como comportarse de un modo determinado; en síntesis el término cuestionado, reconoce al sujeto cierto margen de libertad para determinar unilateralmente su comportamiento sobre un objeto determinado, lo que no sucede respecto a la adopción de la forma de gobierno, que es potestad exclusiva del constituyente, materializando en la Ley Fundamental, las bases esenciales del gobierno de los órganos que integran el poder público; al respecto el art. 11.I de la CPE, determina que “La República de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres”.

A partir del precepto constitucional mencionado, todos los niveles de gobierno, es decir, el Estado central, como las entidades territoriales autónomas, tienen por misión ejercer las formas de gobierno determinadas en la Norma Suprema, sin gozar de la facultad de optar por una forma específica, dado el mandato imperativo de la CPE.

A partir del nuevo orden constitucional y como resultado de consolidar la legitimidad del Estado en la sociedad civil, ésta tiene la potestad de participar y controlar que todos los niveles de gobierno estatal y quienes administren recursos fiscales, diseñen, elaboren y ejecuten políticas públicas encaminadas a la satisfacción de las necesidades colectivas, a través de la provisión de bienes y servicios públicos eficientes, eficaces y de calidad; facultad que abarca el derecho de efectuar el seguimiento a la utilización transparente y pública de los recursos financieros, denunciando todo acto de corrupción.

Cumpliendo con la reserva legal determinada en el art. 242 de la CPE, la Ley de Participación y Control Social (LPCS), en su art. 5, establece que tanto la participación como el control social constituyen un derecho de carácter participativo y exigible, mediante el cual todo actor social supervisará y evaluará la ejecución de la gestión estatal, el manejo apropiado de los recursos económicos, materiales, humanos, naturales y la calidad de los servicios públicos y servicios básicos, para la autoregulación del orden social.

La previsión contiene una incongruencia en su redacción, debido a que pretende que una ley que corresponde a otro nivel de gobierno (nivel central del Estado), sea parte de la Carta Orgánica Municipal, sin considerar que de acuerdo al art. 60.I de la LMAD, aquella se trata de una norma rígida, que sólo puede ser modificada siguiendo un procedimiento cualificado que concluye con su aprobación mediante referendo; en consecuencia, técnicamente no es pertinente determinar que una norma que no fue sometida a control previo de constitucionalidad y aprobada por referendo, asuma la misma preeminencia que una disposición que pasó por este procedimiento formando parte de la norma institucional básica del municipio.

De acuerdo a la parte final del art. 5.II de la CPE, los gobiernos autónomos regionales, municipales e indígena originario campesinos, deberán utilizar los idiomas propios de su territorio y uno de ellos debe ser el castellano; en consecuencia, entendiendo que la autonomía, implica el ejercicio de las facultades constitucionales establecidas en el art. 272 de la Ley Fundamental, por los órganos de gobierno, es decir por el órgano legislativo y ejecutivo, el precepto contenido en el art. 5 de la Norma Suprema, no alcanza sino a dichos órganos y a las entidades y empresas que fuesen creadas por cada gobierno autónomo, pero de ningún modo, el gobierno municipal, podrá imponer esta obligación a otras entidades o instituciones, que aun encontrándose en la jurisdicción municipal, no dependen del mencionado gobierno.

Conviene precisar que siendo el municipio el espacio geográfico que integra una unidad territorial, no puede atribuirse al mismo la función de órganos de gobierno, antes bien, éstos integran y forman parte indisoluble de las entidades territoriales autónomas y se constituyen en la fuente por la que dimana el gobierno de las unidades territoriales, que en ámbito municipal se denominan municipios; por tanto, es el Gobierno Autónomo Municipal y no el municipio la instancia que estando encargada de la gestión pública, tiene a su cargo, cumplir, hacer cumplir y promover el ejercicio efectivo y pleno de los derechos que gozan los estantes y habitantes del municipio.

Debe tenerse presente que un deber jurídico implica una obligación impuesta por una norma jurídica, que tiene por objeto lograr coercitivamente la realización de una conducta específica positiva o negativa; se trata en el fondo de una restricción de la libertad exterior, derivada de la facultad concedida a un órgano para exigir dicha una conducta.

El nuevo modelo de Estado tiene como sustento principal a la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país, tal como establece el art. 1 de la CPE; el concepto de lo plural, como eje esencial en el que descansa dicho modelo, es consecuencia de admitir y reconocer que Bolivia es una confluencia de bolivianas y bolivianos, naciones y pueblos indígena originario campesinos de origen ancestral y comunidades interculturales, que coexisten en el marco de la promoción, respeto y resguardo de cada cultura.

El Constituyente entiende a este proceso de simbiosis cultural, como interculturalidad, que conforme a la citada DCP 0001/2013, implica: “el instrumento para la cohesión y la convivencia armónica y equilibrada entre todos los pueblos y naciones. La interculturalidad tendrá lugar con respeto a las diferencias y en igualdad de condiciones.

El art. 241 de la CPE en sus parágrafos I, II y V establece que el pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada participará en la construcción de las políticas públicas y ejercerá el control social sobre la gestión pública en todos los niveles del Estado, así como a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales.

De acuerdo a los aludidos preceptos constitucionales la participación y control social no es un deber ciudadano, sino un derecho fundamental de naturaleza política que permite involucrar al pueblo soberano a través de la sociedad civil organizada en la participación, evaluación y supervisión del manejo de la cosa pública, desde cuya perspectiva no corresponde que una norma básica institucional otorgue a este ejercicio una cualidad distinta a la prevista en la Norma Fundamental.

En el marco de esta normativa, las entidades públicas en general, están reatadas a que los acuerdos suscritos, no comprometan la soberanía del Estado, respondiendo a la misma línea establecida para la suscripción de tratados internacionales a cargo del nivel central del Estado; por ejemplo el art. 377 de la CPE, determina que todo tratado internacional sobre recursos hídricos, garantizará la soberanía del país, condición que se despliega en relación todo recurso natural.

De acuerdo al art. 272 de la CPE, la autonomía implica entre otros aspectos, el ejercicio de la facultad legislativa por un gobierno autónomo en relación a las competencias exclusivas y compartidas asignadas por la Norma Suprema y en el ámbito de la jurisdicción territorial que corresponde a la unidad territorial que gobierna.

Lo precedentemente definido por la Constitución, supone que un nivel de gobierno, ya sea el nivel central del Estado o las entidades territoriales autónomas, tienen la titularidad de todas las facultades: legislativa, ejecutiva y reglamentaria, es decir, elabora la ley (órgano deliberativo), reglamenta la ley (órgano ejecutivo) y ejecuta la competencia (órgano ejecutivo), pudiendo transferir o delegar la reglamentación y la ejecución a otro nivel de gobierno.

La incorporación del control y participación social en la carta constitucional tiene por objetivo principal generar y garantizar espacios que permitan a la sociedad civil organizar sus propios  mecanismos de control de la gestión pública, sin formar parte del aparato estatal, a objeto de precautelar por la independencia de este poder social.

Así las organizaciones sociales serán actores fundamentales en el diseño de las políticas públicas, el seguimiento a la gestión y al desempeño laboral de las y los servidores públicos, constituyendo un mecanismo que transversalmente participa y controla el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada entidad o empresa con participación estatal

Al respecto la Constitución Política del Estado, dispone que el pueblo soberano a través de la sociedad civil organizada, participará en el diseño y control social de las políticas y funciones públicas en todos los niveles del Estado, velando por el manejo transparente de la información y de los recursos públicos, denunciando ante las instancias competentes, cuando detecte irregularidades en el ejercicio de la función pública o promoviendo la revocatoria de mandato de autoridades electas.

Por su parte el art. 241.V de la Carta Fundamental, señala que será la propia sociedad civil la que se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, siendo obligación principal del Estado garantizar la generación de espacios para el cumplimiento de esta actividad constitucional, que será regulada por ley.

Por su parte, La Ley de Participación y Control Social, tiene por finalidad “Consolidar la participación y control social como elementos transversales y continuos de la gestión pública; y en los procesos de planificación, seguimiento a la ejecución y evaluación de las políticas públicas y las acciones del Estado Plurinacional, en todos sus ámbitos y niveles territoriales”.

El art. 4.II.4 de la citada ley, proclama a la independencia y autonomía como principio esencial de la participación y control social, entendido como la “Capacidad para decidir y actuar con libertad y sin depender de un mando o autoridad. Las acciones de la participación y control social no se subordinarán a ningún Órgano y/o autoridad del Estado, ni recibirá instrucciones o presiones de ningún poder fáctico, que vele por intereses particulares contrarios al interés general”.

Asimismo, el citado artículo establece que el ejercicio de la participación y control social también se desarrolla bajo el principio de complementariedad, por el cual este mecanismo en su lucha contra la corrupción y los intereses particulares incrustados en la administración pública, coadyuvará a la fiscalización y control gubernamental en todos los niveles del Estado Plurinacional; concordante con esta disposición el art. 24.III de la misma ley, ratifica que la fiscalización y/o control gubernamental es función y competencia específica del Estado, destinada a la investigación, control y sanción del manejo incorrecto de los recursos públicos.

En el marco de las disposiciones constitucionales y legales descritas precedentemente, se infiere que la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, el cual tiene el deber de generar los espacios necesarios para el ejercicio de esta actividad social.

Los parágrafos I y II del art. 284 de la CPE, determinan que el Concejo Municipal estará compuesto por concejalas y concejales elegidas y elegidos mediante sufragio universal; correspondiendo a las naciones y pueblos indígena originario campesinos que no conformen su propia autonomía, elegir a sus representantes ante ese órgano deliberante de acuerdo a sus normas y procedimientos propios y lo dispuesto sobre el particular en la respectiva Carta Orgánica.

Ello quiere decir, que el órgano legislativo municipal está integrado por un número de concejales municipales elegidos según las reglas de la democracia representativa y por concejales municipales que representan a las NPIOC, que coexistan en la jurisdicción municipal en condición de minorías elegidos o designados según sus normas y procedimientos propios.

Sin embargo, del sentido gramatical asignado a la previsión observada, se deduce que el Concejo Municipal estaría integrado tanto por concejales municipales, como por representantes de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, quienes, según lo normado por el estatuyente, no tendrían la condición de “concejales municipales”, aspecto que no condice con el sentido esencial del precepto constitucional mencionado porque crea una especie de categoría de funcionarios públicos electos, integrantes del órgano deliberativo municipal, que no reconoce la Constitución.

En otros términos, la previsión analizada, no atribuye la condición de concejal municipal, a las autoridades que bajo mecanismos de la democracia comunitaria, han sido elegidos, designados o nominados por sus naciones o pueblos indígena originario campesinos, para ejercer dicha función pública; lo que implica una suerte de trato discriminatorio expresamente prohibido por el art. 14.II de la CPE, para quienes representan a dichos pueblos ante el órgano legislativo municipal.

De otra parte, en el marco del art. 271 de la CPE, el art. 27 de la LMAD, regula la creación de distritos municipales, considerados como espacios desconcentrados de administración, gestión, planificación, participación ciudadana y descentralización de servicios, de acuerdo a la cantidad de población existente en un territorio determinado, que podrán ser administrado por subalcaldías, conforme a la carta orgánica o norma municipal.

Por su parte el art. 28 de la misma ley marco, establece que a iniciativa de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, los municipios crearán distritos municipales indígena originario campesinos, basados o no en territorios indígena originario campesinos, o en comunidades indígena originaria campesinas, como espacios descentralizados.

En atención a las normas anteriormente citadas, se advierte que la constitución de distritos indígena originario campesinos, como espacios descentralizados de planificación y gestión pública, emerge únicamente de la voluntad de dichos pueblos o naciones; por su parte, puede afirmarse que el ejercicio de participación política ante el órgano deliberante del gobierno municipal de quienes representan a los mencionados pueblos y naciones, no está condicionado a la constitución previa de distritos IOCs, cuyo derecho puede extinguirse ante la única eventualidad de que esos pueblos, previamente hubiesen conformado una autonomía indígena originaria campesina, tal como se desprende del 284.II de la CPE.

En cuanto a la suscripción de contratos de concesión para la explotación de recursos naturales o estratégicos de competencia municipal, cabe señalar que conforme a las competencias de este nivel de gobierno, la norma regula sobre la explotación de áridos y agregados, mediante la citada modalidad contractual; inicialmente cabe traer a colación el mandato establecido en el art. 348.I de la CPE, que dispone: “Son recursos naturales los minerales en todos sus estados, los hidrocarburos, el agua, el aire, el suelo y el subsuelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro electromagnético y todos aquellos elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento”.

De otro lado, por prescripción de la aludida Disposición Transitoria Octava de la Ley Fundamental, la explotación de áridos y agregados no debe sustentarse en el sistema concesional, porque bajo esta modalidad, el Estado en su nivel de gobierno municipal, se limitaría a la percepción de una regalía, sin tener la facultad de controlar y participar, junto con los pueblos y comunidades indígena originario campesinas, en los beneficios de esta actividad extractiva.

Esta previsión guarda cierta relación con lo prescrito por el art. 173 de la CPE, cuando dispone que la “Presidenta o el Presidente del Estado podrá ausentarse del territorio boliviano por misión oficial, sin autorización de la Asamblea Legislativa Plurinacional hasta un máximo de diez días”; empero, el precepto transcrito, contiene dos elementos que hacen a la esencia de la norma y que no son valorados por el estatuyente municipal, esto es, que la ausencia de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), se produce por misión oficial; y segundo, que el tiempo concedido al Presidente del Estado, está vinculado a que la misión oficial se ejercite fuera del territorio nacional.

Como efecto de la implantación del nuevo orden constitucional, el poder público del Estado se organiza y estructura a través de los órganos legislativo, ejecutivo, judicial y electoral; y a objeto de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y libertades públicas, la relación entre dichos órganos debe fundamentarse en el principio de independencia, separación, coordinación y cooperación funcional.

En esta línea y tratándose de un modelo de Estado que reconoce la existencia de gobiernos autónomos territoriales con facultades legislativas, ejecutivas, fiscalizadoras y reglamentarias, corresponde que sus órganos de gobierno, sometan sus facultades constitucionales al mismo principio de independencia, separación coordinación y cooperación de funciones, conforme dispone el art. 12.II de la LMAD, porque de ello también dependerá el respeto y la vigencia de los derechos y libertades públicas de los estantes y habitantes de cada unidad territorial.

Empero, la previsión analizada expresa una suerte de dependencia funcional de la máxima autoridad del órgano ejecutivo ante el Concejo Municipal, al considerar que éste goza de la prerrogativa de considerar la licencia a la máxima autoridad del órgano ejecutivo por razones de carácter particular, como si aquella autoridad fuese un funcionario más, dependiente del Concejo Municipal; prescripción normativa que no guarda concordancia con las formas de relacionamiento mandadas a establecer por el art. 12 del texto constitucional, bajo las cuales y para el caso en particular deben agotarse en una especie de comunicación oficial exponiendo las causas que motivan el alejamiento temporal de la máxima autoridad edilicia, a objeto de proveer su reemplazo en las condiciones previstas por el art. 286 de la CPE.

Como se manifestó anteriormente, tratándose de un modelo de Estado que reconoce la existencia de gobiernos autónomos territoriales con facultades legislativas, ejecutivas, fiscalizadoras y reglamentarias, corresponde que sus órganos de gobierno, sometan sus facultades constitucionales al mismo principio de independencia, separación coordinación y cooperación de funciones, conforme dispone el art. 12.II de la LMAD, porque de ello también dependerá el respeto y la vigencia de los derechos y libertades públicas de los estantes y habitantes de cada unidad territorial.

En efecto, de acuerdo a lo previsto en el art. 283, el órgano deliberante es el órgano del gobierno municipal encargado de deliberar, fiscalizar y legislar para dicho gobierno, consiguientemente, no tiene facultades para ejecutar las políticas públicas, planes, programas y proyectos concordantes con la planificación del desarrollo urbano, en cuyo ámbito el ejecutivo municipal puede aplicar sanciones administrativas a los ciudadanos por inobservancia o contravención a normas municipales; se trata de operaciones administrativas de gestión que solo atañen al ejecutivo municipal y que por su naturaleza, no pueden involucrar al órgano deliberante, dado que éste no forma parte de la estructura administrativa destinada a gestión municipal; de proceder en sentido contrario, es decir, resolviendo impugnaciones formuladas por los ciudadanos, el órgano deliberante, sería una instancia más de decisión sobre operaciones administrativas de gestión municipal, que no podrían ser fiscalizadas por el mismo órgano, al no gozar de independencia para realizar esta labor constitucional.

Por otro lado, considerar al órgano legislativo, como una instancia superior para la resolución de recursos administrativos, que impugnan actos administrativos del órgano ejecutivo, supone inevitablemente que este órgano está supeditado al órgano fiscalizador, sentido normativo que no goza de sustento constitucional, tomando en cuenta que todo nivel de gobierno, se rige por el principio de independencia, separación, coordinación y cooperación de los órganos que lo componen, tal como proclama el art. 12 de la CPE.

A objeto de perfeccionar el ejercicio de la autonomía, los gobiernos autónomos municipales, pueden elaborar su Carta Orgánica, que como norma institucional básica fija las instituciones políticas del Gobierno Autónomo Municipal y desarrolla las competencias constitucionales, ejercidas a través de los instrumentos jurídicos señalados.

El art. 12 de la CPE, establece “I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. II. Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado. III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”.

La Ley 1551 de 20 de abril de 1994, definía a las organizaciones territoriales de base como sujetos de la participación popular integradas por comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales, que se organizaban según sus usos, costumbres y disposiciones estatutarias; representadas por hombres y mujeres, capitanes, jilacatas, curacas, mallcus secretarios generales y otros designados según las normas y procedimientos precedentemente señalados, encargados de identificar, priorizar, participar y cooperar en la ejecución y administración de obras de bienestar colectivo, con prioritaria atención en los ámbitos de educación, vivienda, salud, producción y deporte; promovían acciones relativas a la preservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible; representaban y gestionaban la modificación de acciones, decisiones, obras o servicios prestados por los órganos públicos cuando eran contrarios al interés comunitario; proponían el cambio o la ratificación de las autoridades de salud y educación; y accedían a información sobre el destino de los recursos de la participación popular.

La nueva Ley Fundamental ha constitucionalizado el derecho de la sociedad civil organizada a participar y controlar la gestión pública en todos los niveles de gobierno y en el conjunto de las funciones públicas de todos los órganos, entidades, instituciones y empresas estatales y privadas con participación estatal, con el propósito de velar por el correcto uso de los recursos y bienes del Estado, en el cometido de alcanzar los objetivos de gestión institucional, directamente vinculados con el bienestar colectivo o el vivir bien.

El art. 241 de la CPE, determina que el pueblo soberano por medio de la sociedad civil organizada participará en el diseño de las políticas públicas; para cuyo fin será la propia sociedad civil la que organizará la estructura y composición de la participación y control social, correspondiendo a las entidades del Estado, generar los espacios necesarios para el cumplimiento de esta fundamental actividad.

En el marco de lo dispuesto por el art. 242 de la CPE, la Ley de Participación y Control Social, define que la participación y control social se ejercerá por actores orgánicos, comunitarios y circunstanciales; figurando en el primer grupo los sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales, organizados y reconocidos legalmente; el segundo grupo está integrado por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas; siendo actores de tercer nivel las personas naturales que circunstancialmente se organicen para un determinado fin, que una vez alcanzado conllevará su extinción.

De acuerdo al art. 16 de la aludida ley, los actores colectivos legalmente reconocidos, nominarán a sus representantes para el ejercicio de la participación y control social; y circunstancialmente cualquier ciudadana o ciudadano, podrá adscribirse voluntariamente a los espacios permanentes de esta actividad.

En consecuencia, al margen de que las organizaciones territoriales de base, ya no tienen existencia jurídica, dada la abrogatoria de la Ley de Participación Popular, conforme dispone la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, actualmente estas organizaciones, son una parte de todos los actores sociales encargados de ejercer la participación y control social, cuyas instancias no requieren el registro previo de su personalidad jurídica por los gobiernos municipales para cumplir su rol social de control y seguimiento de la gestión pública, dado que por mandato constitucional es deber de la propia sociedad civil, organizarse de forma independiente para ejercer la participación y control social en todos los entes vinculados con la actividad estatal.

Por otra parte los arts. 300.I.12 y 300.I.13 de la CPE, establecen que: “Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: ‘12. Otorgar personalidad jurídica a organizaciones sociales que desarrollen actividades en el departamento’, y ‘13.Otorgar personalidad jurídica a Organizaciones No gubernamentales, fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro que desarrollen actividades en el departamento’”.

Finalmente, corresponde destacar que el art. 283 de la CPE determina que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa…”, siendo por tanto la característica esencial de los gobiernos autónomos, la potestad constitucional de emitir leyes municipales, que en el marco de las competencias asignadas por el constituyente, tienen la misma jerarquía normativa que las leyes emitidas por el nivel central del Estado.

En este nuevo contexto y respecto al régimen municipal, el instrumento jurídico por el cual se ejercen las competencias exclusivas y compartidas, son las leyes municipales, entendidas como normas jurídicas dotadas de generalidad y coerción, que definen, orientan y desarrollan principalmente las políticas concernientes a los gobiernos municipales.

Bajo este entendimiento, no corresponde que el estatuyente municipal, asigne a otras normas jurídicas, como son las ordenanzas municipales, las mismas cualidades que caracterizan a una ley municipal, aunque aquel instrumento hubiese sido el de mayor jerarquía en el extinto régimen municipal del periodo republicano de Bolivia.

Tal como se expresó precedentemente, el art. 12 de la CPE, define la organización y estructura su poder público del Estado Plurinacional, a través de los órganos legislativo, ejecutivo, judicial y electoral, los cuales ejercen sus funciones en el marco del principio de independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.

Anualmente las entidades del sector público y las personas colectivas con participación fiscal mayoritaria, deben elaborar sus estados financieros del ejercicio fiscal vencido, a objeto de conocer su situación económica y financiera, así como los cambios experimentados en la gestión concluida; este documento constituye el producto final del movimiento contable anual de dichas entidades y tiene por objetivo final, conocer la situación patrimonial y la evolución económico-financiera de los entes públicos o con participación estatal, para la toma de decisiones económicas.

De conformidad con el art. 41 de las Normas Básicas de Contabilidad Integrada, los estados financieros reflejan la situación y cuantificación de los bienes y derechos, así como las obligaciones a favor de terceros; el resumen analítico del aumento o disminución de los recursos económicos netos, emergente de las operaciones de recursos y gastos corrientes; el flujo de efectivo por actividades de operación de inversión o financiamiento; los recursos estimados, las modificaciones presupuestarias, el presupuesto vigente, la ejecución acumulada y otros aspectos que hacen a la gestión económica y financiera integral de cada entidad.

Esta información refleja el conjunto de actividades y operaciones sustentadas en la implantación y ejecución de los sistemas de administración y control previstos y regulados por la Ley 1178, cuya aplicación es de exclusiva responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva de la entidad, al tenor de la primera parte del art. 27 de la citada ley.

Corresponde a este funcionario público, dirigir y ejecutar los planes, programas y proyectos previstos por la entidad de acuerdo a los sistemas de administración y control; por lo que el incumplimiento a esta obligación, genera responsabilidad ejecutiva cuando se advierte que la gestión ejecutiva ha sido deficiente o negligente como efecto de una falta de evaluación y mejora de los sistemas operativos de administración, de contabilidad e información gerencial; no se hubiese generado información que transparente la gestión; o no se dispuso el ajuste oportuno de las estrategias, políticas, planes y programas de la entidad, a objeto de alcanzar los resultados esperados con eficacia, economía y eficiencia.

Al efecto, sólo la MAE de la entidad, será competente para aprobar o rechazar los estados financieros de su propia gestión, respondiendo por la dirección y toma de decisiones de las actividades y operaciones ejecutadas en un periodo fiscal, no obstante la obligación de órgano deliberante, que en el ejercicio de su potestad fiscalizadora, deberá analizar la pertinencia, confiabilidad y veracidad de la información contenida en los estados financieros y sin perjuicio de la remisión de esta información ante los instancias establecidas por ley.

Con este fin, el art. 114.IX.3.4 de la LMAD, dispone que los gobiernos autónomos tienen la obligación de presentar a las instancias delegadas del órgano ejecutivo del nivel central del Estado, los estados financieros de cada gestión fiscal, la información de la evaluación física y financiera y otras relacionadas a la gestión institucional en los plazos que establezcan las instancias mencionadas del órgano ejecutivo y de acuerdo a los arts. 46, 47 y 48 de las Normas Básicas de Contabilidad Integrada, es decir, conteniendo la firma de la MAE, el responsable del área financiera y del contador general en ejercicio de dichas funciones al momento de la emisión de esta información.

De acuerdo al art. 283 de la CPE, el Concejo Municipal ejerce la facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias; y el órgano ejecutivo tiene a su cargo la potestad ejecutiva y reglamentaria; esta separación de facultades establecida por el Constituyente, implica que cada órgano es independiente en el ámbito de sus atribuciones, no estando subordinado el uno respecto del otro.

En el marco de la citada disposición constitucional, tanto el Concejo Municipal como el órgano ejecutivo conforman el Gobierno Autónomo Municipal, ejercido en condiciones de independencia, separación e igualdad jerárquica, pero a la vez bajo un contexto de cooperación y coordinación funcional, tal como manda el art. 12 de la LMAD, concordante con el art. 12 de la CPE.

Su aplicación varía entre los estados, principalmente en cuanto al funcionario responsable y los efectos que produce; países como España, Venezuela y Argentina, aplican la censura al presidente del gobierno, al vicepresidente y al jefe de gabinete, respectivamente; en tanto que países como Colombia, Ecuador y Perú, reconocen la censura sólo contra los Ministros de Estado; además, estos dos últimos, condicionan el alejamiento de los ministros a la previa aceptación de la renuncia por el presidente del gobierno.

Sin embargo, en este último caso debe tomarse en cuenta que estos servidores públicos, tienen a su cargo la dirección de políticas gubernamentales sectoriales de toda la Administración Pública, condición en la cual son corresponsables con el presidente del Estado Plurinacional de la gestión y los resultados alcanzados, así se desprende de lo establecido en el art. 132 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, concordante con el art. 165.II de la Norma Suprema; características que no se presentan respecto a los funcionarios del más alto nivel jerárquico de los órganos ejecutivos de las entidades territoriales autónomas.

En este marco, la interpelación y censura a dichos funcionarios con efectos de destitución, afecta al principio de independencia y separación de órganos, que prevé el art. 12.I de la CPE, así como a la garantía jurisdiccional contemplada en el art. 117.I de la misma Ley Fundamental, toda vez que no se configuran los elementos esenciales de viabilidad de este instituto, esto es, imposición de juicio político a personal técnico y ausencia de solidaridad o corresponsabilidad con la o el alcalde municipal.

Según lo previsto en el art. 12 de la CPE, el Estado organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. Asimismo, las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí.

Bajo el sustento jurídico constitucional mencionado, la DCP 0001/2013, ha señalado lo siguiente: “En el marco del Fundamento Jurídico III.4 de este fallo, ‘Forma de Gobierno’, se debe señalar que una óptima separación de facultades y funciones debería estar acompañada con la separación de administraciones, cuestión que deberá ser construida de manera progresiva y paulatina de acuerdo a la realidad y necesidad de cada municipio. Sin embargo, se debe evitar las prácticas discrecionales respecto de las sanciones que anteriormente los Concejos Municipales aplicaban a los Alcaldes, pues actualmente estos últimos gozan de una legitimidad cualitativa basada en la elección directa de los mismos, cuestión que los hace diferentes respecto del marco jurídico preconstitucional caduco de la Ley de Municipalidades.

Recordemos que el art. 50 de la LM, incluso regulaba la figura del ‘Voto Constructivo de Censura’ que establecía que: ‘I. El Alcalde Municipal, electo conforme al parágrafo VI del Artículo 200° de la Constitución Política del Estado, podrá ser removido mediante Voto Constructivo de Censura. II. La Censura Constructiva, como medida de excepción, se produce cuando el Concejo Municipal ha perdido la confianza en el Alcalde Municipal. III. La Censura Constructiva produce la remoción del Alcalde. Los procesos de responsabilidad ejecutiva, administrativa, civil o penal se sujetarán a lo previsto por la Ley Nº-1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos’. Dicho artículo y su procedimiento establecido en el art. 51 de la LM, al no responder al nuevo modelo de Estado, fue derogado por las Disposiciones Derogatorias de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’.

Ello no significa que los Alcaldes quedan exentos de sanciones, pues el Concejo Municipal deberá encontrar los mecanismos necesarios que acompañen la facultad fiscalizadora que desempeñan, y deberán acudir a las instancias competentes para que estas sean las que vayan a sancionar al Alcalde respecto de sus faltas.

Recordemos que el art. 108.8 de la Norma Suprema, señala como deber de los bolivianos ‘Denunciar y combatir todos los actos de corrupción’, para lo cual la norma constitucional ha establecido mandatos que permite contar al Estado con una fuerte y determinante política anticorrupción, entre estos mandatos están la retroactividad de la ley en casos de corrupción, la creación de la Procuraduría General del Estado, el Control y Participación Social, la nueva distribución competencias que establece al ‘Sistema de Control Gubernamental’ como competencia concurrente, permitiendo a las entidades territoriales autónomas implementar instancia de control gubernamental, sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado (arts. 299.II.14 CPE y 137.III de la LMAD).

En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes.

Ello en el afán de evitar posicionamientos discrecionales que respondan a intereses personales, coyunturales o responda a alianzas políticas por intereses circunstanciales, ha sido derogado y fuera del marco jurídico la figura del voto constructivo, que se sustentaba en un mecanismo administrativo de substanciación.

La observación a este artículo no tiene el propósito de dejar sin responsabilidades a la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, sino todo lo contrario, pues todas las autoridades electas, de ambos órganos deben estar sometidas a sanciones homólogas establecidas por una ley municipal, y no a sanciones que respondan a circunstancias. La observación a este artículo se fundamenta en el respeto al voto del ciudadano, al respeto al principio democrático, al principio de igualdad e independencia de órganos, al principio de reciprocidad, y al respeto del ejercicio de los derechos políticos, pero también a la gobernabilidad de un gobierno autónomo municipal.”

De acuerdo a lo precedentemente señalado no corresponde que el Concejo Municipal procese y sancione al Alcalde Municipal por responsabilidad administrativa o ejecutiva, dado que la facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa otorgada al Concejo Municipal prevista en el art. 283 de la CPE, no abarca la potestad de convertirse en una instancia de juzgamiento y sanción de los actos del alcalde municipal, cuya autoridad será juzgado por estas formas de responsabilidad, de acuerdo a la norma que confiera esta competencia a la instancia municipal pertinente; siendo obligación del órgano deliberante denunciar y/o constituirse en parte civil o querellante contra el ejecutivo municipal, promoviendo su juzgamiento ante la autoridad legal competente, cuando se advierta la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal contra aquélla autoridad edil.

La norma analizada hace referencia a un supuesto parámetro “étnico” dentro de la jurisdicción del Municipio de Mizque, cuyo concepto corresponde al modelo de Estado perteneciente al periodo republicano de Bolivia vigente hasta la década pasada, que a través de su marco constitucional reconocía que Bolivia era un Estado multiétnico y pluricultural, conceptos que son superados bajo el nuevo orden constitucional, toda vez que lo “étnico” supone la existencia de razas, que a lo largo de la historia humana, ha permitido justificar el ejercicio del poder para el sometimiento de unas respecto de otras, contexto beligerante del que no estuvieron exentos los pueblos y naciones ancestrales que hoy coexisten en el actual territorio boliviano; es evidente y está claramente demostrado que no existe más que la raza humana, la que por diferentes factores principalmente exógenos, se matiza mediante culturas distintas con sus propias cosmovisiones, lo que no implica que la genética sea distinta en relación a cada cultura.

El art. 302.I.22 de la CPE, confiere a los gobiernos autónomos municipales la competencia exclusiva para disponer la expropiación de inmuebles en su jurisdicción, cuando medien razones de utilidad y necesidad pública municipal, conforme al procedimiento establecido por ley; así como establecer limitaciones administrativas y de servidumbre a la propiedad, por razones de orden técnico, jurídico y de interés público.

Tratándose de una competencia exclusiva efectivamente el gobierno municipal tiene la facultad para legislar sobre la materia; y de hecho la propia norma constitucional, detalla este aspecto en cuanto a la expropiación, la cual deberá ejecutarse conforme al procedimiento establecido en la Ley Municipal; luego, puede aplicarse el mismo sentido cuando se trate de la imposición de limitaciones administrativas o servidumbres a la propiedad en general, normando por Ley Municipal, las condiciones técnicas, jurídicas o de orden público, más los respectivos procedimientos, para materializar la aplicación de estas medidas administrativas.

Se conviene entonces, que la participación del órgano deliberante en el ejercicio de esta competencia, se limitará a la emisión de la ley correspondiente que de manera general regule los aspectos mencionados; siendo responsabilidad del ejecutivo municipal, ejecutar caso por caso el ejercicio de esta competencia, a través de sus propios instrumentos normativos, toda vez, que se trata de operaciones administrativas que solo pueden ejecutarse por el órgano ejecutivo; por esta razón el órgano deliberante, no es competente para aprobar la aplicación de dichas medidas, porque siendo un órgano fiscalizador, no puede refrendar actos administrativos de gestión municipal concernientes exclusivamente al órgano ejecutivo; lo contrario implica, vulnerar el principio de separación e independencia de órganos, que proclama el art. 12 de la CPE.

Cumpliendo con el mandato del art. 271 de la CPE, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, regula a partir de su art. 75 la transferencia y delegación de competencias como mecanismo emergentes de procesos de concertación, destinados a facilitar la ejecución de políticas públicas para la prestación de bienes y servicios de modo oportuno, eficaz y eficiente entre los diferentes niveles de gobierno que reconocidos por la Constitución Política del Estado.

La implementación de estos mecanismos, deben sustentarse en los principios de igualdad, complementariedad y reciprocidad que rigen las relaciones entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, como también entre éstas, según establecen los arts. 270 y 276 de la CPE, de manera que entre todos los niveles de gobierno no existe subordinación y gozan del mismo rango constitucional.

Concordante con lo expresado, la última parte del art. 75 de la LMAD, establece que: “La transferencia se hará efectiva cuando las entidades territoriales autónomas emisora y receptora la ratifiquen por ley de sus respectivos órganos deliberativos.”; es decir, la ley que aprueba la transferencia de competencias, es el resultado de un proceso concertación entre los niveles de gobierno interesados en ello; lo propio sucede con la delegación dado que en este caso, el ejercicio de la competencia delegada, responderá a los términos del respectivo convenio suscrito entre partes, conforme se desprende lo de prescrito por el art. 76.I de la citada ley.

Los antecedentes descritos permiten deducir que los gobiernos autónomos, emitirán sus leyes solo para aprobar o ratificar la voluntad gubernamental de las entidades involucradas en ejercer una competencia del modo más adecuado a los intereses colectivos; pero de ningún modo cuando las pretensiones de las partes no logren consolidar la aplicación de estos mecanismos de movilidad competencial; porque un acto legislativo de rechazo, desnaturaliza las características esenciales de una ley que en el caso de la previsión analizada, solo sería de aplicación particular  y a un nivel de gobierno que no está supeditado al órgano legislativo emisor.

De acuerdo al art. 283 de la CPE, “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”, que al tenor del art. 272 de la misma Norma Suprema, ejerce las facultades reglamentaria y ejecutiva de la facultad legislativa atribuida al órgano deliberante.

En primer término es preciso señalar que los parágrafos I y II del art. 284 de la CPE, determinan que el Concejo Municipal estará compuesto por Concejalas y Concejales, elegidas y elegidos mediante sufragio universal; correspondiendo a las naciones y pueblos indígena originario campesinos que no conformen su propia autonomía, elegir a sus representantes ante ese órgano deliberante de acuerdo a sus normas y procedimientos propios y lo dispuesto sobre el particular en la respectiva carta orgánica.

Ello quiere decir, que el órgano legislativo municipal está integrado por un número de concejales municipales elegidos según las reglas de la democracia representativa y por concejales municipales que representan a las NyPIOCs., que coexistan en la jurisdicción municipal en condición de minorías elegidos o designados según sus normas y procedimientos propios.

Sin embargo, del sentido gramatical asignado a la previsión observada, puede deducirse que el Concejo Municipal estaría integrado tanto por concejales municipales, como por representantes de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, quienes, según lo normado por el estatuyente, no tendrían la condición de concejales municipales, aspecto que no condice con el sentido esencial del precepto constitucional mencionado y crea una especie de categoría de funcionarios públicos electos municipales, que no reconoce la Constitución.

En otros términos, la previsión analizada, podría entenderse de manera que no atribuya la condición de concejal municipal, a las autoridades que bajo mecanismos de la democracia comunitaria, fueran elegidos, designados o nominados por sus naciones o pueblos indígena originario campesinos, para ejercer dicha función pública; lo que implica una suerte de trato discriminatorio expresamente prohibido por el art. 14.II de la CPE, para quienes representan a dichos pueblos ante el órgano legislativo municipal.

Por otro lado, en el marco del art. 271 de la CPE, el art. 27 de la LMAD, regula la creación de distritos municipales, considerados como espacios desconcentrados de administración, gestión, planificación, participación ciudadana y descentralización de servicios, de acuerdo a la cantidad de población existente en un territorio determinado, que podrán ser administrados por subalcaldías, conforme a la carta orgánica o norma municipal.

Por su parte el art. 28 de la misma ley marco, establece que a iniciativa de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, los gobiernos municipales crearán distritos indígena originario campesinos, basados o no en territorios indígena originario campesinos, o en comunidades indígena originaria campesinas, como espacios descentralizados.

En atención a las normas anteriormente citadas, se advierte que la constitución de distritos indígena originario campesinos, como espacios descentralizados de planificación y gestión pública, emerge únicamente de la voluntad de dichos pueblos o naciones; por su parte, puede afirmarse que el ejercicio de participación política ante el órgano deliberante del gobierno municipal de quienes representan a los mencionados pueblos y naciones, no está condicionado a la constitución previa de distritos IOCs, cuyo derecho puede extinguirse ante la única eventualidad de que esos pueblos, previamente hubiesen conformado una autonomía indígena originaria campesina, tal como se desprende del 284.II de la CPE.

De acuerdo al art. 272 de la CPE, la autonomía implica entre otros aspectos, el ejercicio de la facultad legislativa por un gobierno autónomo en relación a las competencias exclusivas y compartidas, asignadas por la Norma Suprema y en el ámbito de la jurisdicción territorial que corresponde a la unidad territorial que gobierna.

Respecto a la configuración del proceso administrativo interno sobre el cual la previsión analizada, señala que la comisión conformada al efecto elevará un informe al Concejo Municipal, conviene precisar que el art. 297.II de la CPE, dispone que “Toda competencia que no esté incluida en la Constitución será atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por ley”.

Concordante con el precepto constitucional citado, el art. 72 de la LMAD señala que las competencias no incluidas en el texto constitucional serán atribuidas al nivel central del Estado y este definirá mediante ley su asignación de acuerdo al art. 297.I de la CPE, esto es, como competencia privativa del nivel central, exclusiva, concurrente o compartida con los demás niveles de gobierno territorial.

Las normas constitucionales relativas a la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno territorial, establecidas desde el art. 298 hasta el art. 304, no aluden al régimen del servidor público, por lo que en previsión al art. 297.II de la Carta Fundamental, esta competencia debe ser atribuida al nivel central del Estado.

Por su parte el art. 71 de la LMAD, determina que: “Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de competencia nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma donde corresponderá su respectiva legislación”.

A su vez, el art. 70.II de la LMAD refiere que: “No será necesaria una nueva ley, siempre que exista una norma vigente de igual rango para el ejercicio de una competencia, correspondiendo su reglamentación y ejecución sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 410 de la Constitución Política del Estado”.

De acuerdo a las disposiciones aludidas, es preciso mencionar que la Ley 1178, constituye una norma marco que implanta un enfoque funcional de los sistemas de administración de administración y control gubernamentales, entre los que figura el sistema de administración de personal, destinado a lograr la eficiencia en la función pública, la determinación de los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y mecanismos para su provisión, la aplicación de mecanismos de evaluación y retribución del trabajo, la capacitación de servidores públicos y los procedimientos de retiro de los mismos.

Para la implantación efectiva de este sistema, se promulgó la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 relativa al Estatuto del Funcionario Público, cuyo art. 2 establece su objeto relativo a: “…regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad”.

Por su parte el art. 17 de esta disposición legal, instaura el régimen disciplinario del funcionario público, bajo los siguientes términos: “El régimen disciplinario define el tratamiento a las situaciones que contravienen el presente Estatuto, el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria en cada entidad. Se rigen por lo dispuesto en el Régimen de Responsabilidad por la Función Pública regulado por la Ley N°1178, de Administración y Control Gubernamentales y sus disposiciones reglamentarias”.

Por su parte el art. 18 del DS 26237 de 29 de junio de 2001, modificatorio del DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, que reglamenta la responsabilidad por la función pública, prescribe que el proceso interno “es el procedimiento administrativo que se incoa a denuncia, de oficio o en base a un dictamen dentro de una entidad a un servidor o ex servidor público a fin de determinar si es responsable de alguna contravención y de que la autoridad competente lo sancione cuando así corresponda. Consta de dos etapas: sumarial y de impugnación, la cual a su vez está integrada por los recursos de revocatoria y jerárquico”.

Luego, dentro de las garantías jurisdiccionales que prevé la Constitución, figura aquella relativa a la facultad de someter a revisión, toda resolución o fallo por la misma instancia emisora y/o por otra legitimada para ello. Sobre el particular el art. 180.II de la Norma Suprema garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales, principio que al formar parte del derecho fundamental al debido proceso, extiende su aplicación al ámbito administrativo, según reconoce la vasta jurisprudencia constitucional pronunciada sobre esta temática. 

No obstante de ello, la regulación analizada, si bien atribuye a la Comisión de Ética varias facultades que corresponden a una autoridad sumariante (disponer la apertura del proceso y sustanciarlo en la vía sumaria), no le reconoce la potestad de fallar sobre el fondo, pronunciando la respectiva sentencia administrativa, quedando cerrada su actuación luego de presentar un informe al Concejo Municipal, cuya instancia se reserva la potestad de resolver el proceso administrativo interno en única instancia, dada la ausencia de otro nivel que pueda revisar el fallo.

Estructurado de este modo el proceso administrativo interno, se advierte que el mismo vulnera tanto los principios de inmediatez e inmediación, contemplados en el art. 180.I de la CPE, como el principio de impugnación aludido precedentemente, toda vez que el Concejo Municipal sentenciará, sin haber participado en la producción de las pruebas ofrecidas por las partes.

La iniciativa legislativa ciudadana forma parte de las formas de ejercicio de la democracia directa y participativa que proclama la Constitución en su art. 11.II, que puede ser entendida como un mecanismo democrático reconocido por la Constitución, por el cual las personas en general, sin tener la calidad de representantes o mandatarios electos ante los órganos deliberantes, pueden presentar propuestas destinadas a regular diferentes ámbitos de la vida en sociedad relativas a las necesidades y demandas sociales e implica la participación responsable de la propia sociedad civil en la construcción de bien común o el vivir bien.

Con este propósito, el art. 162 de la Ley Fundamental, detalla todos los niveles legitimados para presentar iniciativas legislativas, figurando en primer lugar las y los ciudadanos en general, así como diferentes instancias y representantes de órganos de gobierno, sin establecer ningún tipo de limitación sobre el objeto y alcance de las iniciativas.

Empero, la norma en estudio aísla ciertas materias (tributaria, presupuestaria y de organización territorial) de la esfera normativa que puede ser objeto de este tipo de mecanismo democrático, probablemente por confundir con otra forma de ejercicio democrático, como es el referendo, que por prescripción del art. 14 de la Ley del Régimen Electoral (LRE), están excluidas de consideración a través de este mecanismo de participación democrática directa, posiblemente porque conforme al art. siguiente de esta norma del nivel central del Estado, el resultado del referendo será de vigencia inmediata, obligatoria y vinculante para gobernantes y gobernados.

Ello no sucede con la iniciativa legislativa ciudadana, dado que en esencia, se trata de una propuesta que se hace conocer al órgano deliberante, para que éste evalúe, es decir, someta a un estudio técnico y pondere los efectos jurídicos, sociales, económicos y políticos que conllevaría la aplicación de la norma propuesta.

El Plan Nacional de Desarrollo presentado por el gobierno central en la gestión 2006, propone la transformación de las estructuras del Estado boliviano sobre la base de cuatro concepciones políticas referidas a la Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática, que en el lapso de un decenio, deben confluir en la consolidación del Vivir Bien de todo el colectivo social.

A través de la política referida a la “Bolivia Democrática”, se espera que hasta año en curso, el control social y la participación ciudadana se consolide como un instrumento inclusivo de la sociedad civil, en el diseño, seguimiento y evaluación de las políticas de desarrollo nacional y regional, alcanzando un alto nivel de transparencia en la gestión pública y disminuyendo drásticamente los niveles de corrupción.

Para este fin la política de la “Bolivia Democrática”, abarca a los sectores de coordinación con los movimientos sociales y sociedad civil; descentralización y gestión pública y transparencia. La implementación del último sector, está a cargo del Ministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, cuya misión es liderar la gestión pública transparente, mediante la ejecución de iniciativas de transparencia y lucha contra la corrupción.

De conformidad con el art. 125 del DS 29894, las unidades de transparencia y lucha contra la corrupción, tienen por objeto principal transparentar la gestión pública de las entidades de las cuales dependen, asegurando el acceso a la información pública; promoviendo la ética de los servidores públicos; desarrollando mecanismos para la implementación del control social; y velando porque las máximas autoridades de la entidad, efectúen de forma regular la rendición pública de cuentas, incluyendo los estados financieros, informes de gestión y memorias anuales.

En consideración a las normas citadas, se advierte que las unidades de transparencia del sector público, como instancias encargadas de transparentar la gestión pública, coadyuvan directamente con la labor de los órganos ejecutivos; de ahí que dicha unidad no puede depender del órgano legislativo municipal, porque éste terminaría involucrándose en la gestión municipal del ejecutivo, afectando su legitimidad para fiscalizar los actos de administración de la cosa pública, lo que conllevaría una evidente vulneración al artículo 12.III de la CPE, que prohíbe expresamente que las funciones de los órganos públicos, sean reunidas en un solo órgano.

El art. 14.V de la CPE, dispone que las leyes bolivianas se aplican a todas las personas, naturales o jurídicas bolivianas o extranjeras, en el territorio boliviano; siendo función de la Policía Boliviana garantizar la defensa de la sociedad, la conservación del orden público y el cumplimiento de las leyes en todo el territorio boliviano, según prescribe el art. 251.I de la misma Norma Suprema.

En el marco de las normas constitucionales mencionadas, se infiere que la fuerza pública, tiene por misión principal velar por la aplicación coactiva de la ley, cuando su cumplimiento no deviene del ejercicio libre y voluntario del primer deber ciudadano que establece la Constitución en su art. 108, esto es, “conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”, término en el cual, quedan comprendidos todos los instrumentos normativos que atañen al gobierno del nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, que como normas jurídicas pueden ser objeto de cumplimiento forzoso.

De lo anterior, se sigue que no están dotadas de esta particularidad, las normas jurídicas que regulan el funcionamiento interno de los órganos de gobierno, porque su regulación y alcance no involucra a la ciudadanía en general y se agota en el cumplimiento por parte de los funcionarios del órgano emisor, cuya omisión motivará eventualmente la aplicación de los mecanismos coercitivos internos de la entidad.

Como efecto de la implantación del nuevo orden constitucional, el poder público del Estado se organiza y estructura a través de los órganos legislativo, ejecutivo, judicial y electoral; y a objeto de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y libertades públicas, la relación entre dichos órganos debe fundamentarse en el principio de independencia, separación, coordinación y cooperación funcional.

En esta línea y tratándose de un modelo de Estado que reconoce la existencia de gobiernos autónomos territoriales con facultades legislativas, ejecutivas, fiscalizadoras y reglamentarias, corresponde que sus órganos de gobierno, sometan sus facultades constitucionales al mismo principio de independencia, separación coordinación y cooperación de funciones, conforme dispone el art. 12.II de la LMAD, porque de ello también dependerá el respeto y la vigencia de los derechos y libertades públicas de los estantes y habitantes de cada unidad territorial.

Empero, la previsión analizada expresa una suerte de dependencia funcional de la máxima autoridad del órgano ejecutivo ante el Concejo Municipal, al obligarle a solicitar licencia a este órgano por razones de carácter particular, como si aquella autoridad fuese un funcionario más, dependiente del Concejo Municipal; prescripción normativa que no guarda concordancia con las formas de relacionamiento mandadas a establecer por el art. 12 del texto constitucional, bajo las cuales y para el caso en particular debe agotarse en una especie de comunicación oficial exponiendo las causas que motivan el alejamiento temporal de la máxima autoridad edilicia, a objeto de proveer su reemplazo en las condiciones previstas por el art. 286 de la CPE.

La incorporación del control y participación social en la carta constitucional tiene por objetivo principal generar y garantizar espacios que permitan a la sociedad civil organizar sus propios mecanismos de control de la gestión pública, sin formar parte del aparato estatal, a objeto de precautelar por la independencia de este poder social.

Así las organizaciones sociales serán actores fundamentales en el diseño de las políticas públicas, el seguimiento a la gestión y al desempeño laboral de las y los servidores públicos, constituyendo un mecanismo que transversalmente participa y controla el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada entidad o empresa con participación estatal.

Al respecto la Constitución Política del Estado, dispone que el pueblo soberano a través de la sociedad civil organizada, participará en el diseño y control social de las políticas y funciones públicas en todos los niveles del Estado, velando por el manejo transparente de la información y de los recursos públicos, denunciando ante las instancias competentes, cuando detecte irregularidades en el ejercicio de la función pública o promoviendo la revocatoria de mandato de autoridades electas.

Por su parte el art. 241.V de la CPE, señala que será la propia sociedad civil la que se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, siendo obligación principal del Estado garantizar la generación de espacios para el cumplimiento de esta actividad constitucional, que será regulada por ley.

Cada órgano (deliberante y ejecutivo) tiene el mandato de cumplir sus facultades constitucionales, en el ámbito de sus competencias, por lo que no todas las decisiones normativas del órgano deliberante deben ser refrendadas por el órgano ejecutivo; es más, bajo el nuevo modelo de Estado, los órganos ejecutivos de los gobiernos autónomos territoriales solo tienen la función de promulgar leyes sancionadas por el órgano legislativo correspondiente, dado que la promulgación es un acto formal y solemne generalmente a cargo de la máxima autoridad de los órganos ejecutivos que da fe o acredita la existencia jurídica o la incorporación de una ley al ordenamiento jurídico boliviano, regulando materias de modo general y obligatorio, relativas al gobierno de cada nivel estatal; distintas son las ordenanzas municipales que -como se expresó-, solo tendrán un alcance interno del órgano deliberante y que por tanto, no forman parte de las normas que regulan el gobierno municipal.

El reglamento interno del Concejo Municipal al que hace referencia esta regulación, es propia y limitada para las tareas internas del Concejo Municipal; por lo que no merece ninguna obligatoriedad respecto al órgano ejecutivo; lo contrario implicaría una inobservancia a los principios constitucionales de independencia, separación, coordinación y cooperación de los órganos previstos en el art. 12 de la CPE.

Según establece el art. 272 de la CPE, el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por los órganos de gobierno de las entidades territoriales autónomas, se circunscribe al ámbito de la jurisdicción de la unidad territorial que gobierna, en el marco de sus competencias y atribuciones.

A su turno, los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, servicio postal y telecomunicaciones, gozan del mismo reconocimiento constitucional que el derecho a la vivienda y obliga de igual modo al Estado a garantizar su provisión en términos de eficacia y eficiencia.

Para garantizar la materialización oportuna y efectiva de ambos derechos fundamentales en todos los sectores de la sociedad civil, se ha previsto conferir a los gobiernos autónomos municipales, la competencia de desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos, dado el carácter más próximo al ciudadano de este nivel de gobierno.

En consecuencia, son estas entidades territoriales autónomas, las llamadas a velar y controlar por el crecimiento ordenado y planificado de los centros urbanos, en el marco del plan de ordenamiento territorial y las políticas generales de hábitat y vivienda, de modo que toda infraestructura habitacional, sea erigida en espacios previamente definidos y aptos para la provisión de todos los servicios básicos.

Sin embargo, el ejercicio de estas competencias gubernamentales, debe estar acompañado de prerrogativas que permitan a los gobiernos municipales, imponer medidas administrativas destinadas a garantizar la ejecución efectiva de las políticas municipales de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, evitando el improvisado e ilegal uso de suelos por la ciudadanía.

Se trata de una competencia exclusiva coadyuvante de las políticas municipales sobre ordenamiento territorial, desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos, que si bien deben concordar con los planes de los demás niveles de gobierno, no requiere de la cooperación de autoridades nacionales, departamentales o reguladoras para su efectivización, por tratarse de una función que solo responde a los intereses propios de la entidad territorial autónoma municipal; no obstante la eventualidad de solicitar el auxilio de la fuerza pública para hacer efectiva toda medida administrativa, que por razones de orden técnico, jurídico o de interés público deban implementarse.

El régimen autonómico boliviano tiene por objetivo concretar el carácter plurinacional y autonómico en la estructura del Estado, promoviendo y garantizando el desarrollo integral, justo, equitativo y participativo del pueblo boliviano, promoviendo la participación ciudadana y el ejercicio de los principios valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución Política del Estado y la ley, y fortaleciendo la integración social de sus habitantes, bajo los principios de equidad e igualdad de oportunidades, garantizando el acceso de todas las personas a la educación, la salud y al trabajo, respetando la diversidad, sin discriminación y explotación, con plena justicia social.

No obstante de ello, la norma analizada pretende crear un tratamiento distinto a favor de personas, que si bien sobresalen por sus méritos, no dejan de beneficiarse por una especie de ventaja económica permanente, que no condice con los fines y valores supremos proclamados por la Constitución Política del Estado, lo que termina por generar una suerte de discriminación económica, en perjuicio de quienes por diferentes circunstancias, no lograron el reconocimiento de la trascendencia de sus actos de la vida civil, por los que coyunturalmente ejercen el gobierno municipal.

El ordenamiento territorial es uno de los componentes fundamentales de la planificación del desarrollo sostenible, que tiene por objeto organizar el uso y la ocupación del territorio, atendiendo sus potencialidades biofísicas, socio económicas y político-institucionales, proceso que por tratarse de espacios geográficos que no necesariamente responden a la organización político administrativa del país, debe realizarse de manera participativa entre todos los niveles de gobierno y de forma íntegra, concurrente y precautoria, dado que de ello dependerá la formulación e implementación de políticas de uso y ocupación del territorio a nivel nacional, con la consiguiente inversión pública y/o privada, para la organización de asentamientos humanos, provisión de servicios públicos y otros.

Por esta razón, esta competencia asignada a todos los niveles de gobierno, necesariamente será ejecutada de manera coordinada, así prevé el art. 302.I.6 de la CPE, cuando dispone que la elaboración de los planes de ordenamiento territorial y de uso de suelos, debe plasmarse en coordinación con los planes similares del nivel central del Estado, el nivel departamental respectivo y los que correspondan a las autonomías indígena originario campesinas.

El análisis de este artículo, debe efectuarse tomando en cuenta los alcances de lo dispuesto por el art. 68.II.b del proyecto en estudio, que a la letra dice: “Servidores públicos designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de una designación a un cargo público, conforme a la normativa aplicable. Estos servidores públicos no están sujetos al régimen laboral de la Ley General del Trabajo y las disposiciónes relativas a la Carrera Administrativa Municipal. En esta clasificación se encuentra la Secretaria o Secretario General, Secretarias o Secretarios de Área, Directoras o Directores, Subalcaldesas o Subalcaldes y otros a determinarse por Decreto municipal o Resolución Municipal”.

Al respecto, el art. 18 de la LMAD, dentro del capítulo relativo a espacios de planificación y gestión, prescribe: “Las regiones y los distritos municipales que pudiesen conformarse serán espacios de planificación y gestión de la administración pública”, es decir que los distritos municipales están destinados para proyectar o programar la forma en que un espacio geográfico determinado será administrado por el Gobierno Municipal, en base a una gestión pública que aplica todos los procesos e instrumentos que posee para lograr los objetivos de desarrollo o de bienestar de la población involucrada.

A mayor abundamiento el art. 293.II de la CPE, señala lo siguiente: “Si la conformación de una autonomía indígena originario campesina afectase límites de distritos municipales, el pueblo o nación indígena originario campesino y el gobierno municipal, deberán acordar una nueva delimitación distrital”; por su parte el art. 295.II de la misma Norma Suprema, dispone que “la agregación de municipios, distritos municipales y autonomías indígena originario campesinas para conformar una región indígena originario campesina, se decidirá mediante referendo y/o de acuerdo a las normas y procedimientos de consulta según corresponda y conforme a los requisitos y condiciones establecidos por la Constitución y la Ley”.

Los arts. 27 y 28 de la LMAD, desarrollan los preceptos constitucionales mencionados, señalando que los distritos municipales en general, son espacios desconcentrados de administración, gestión, planificación, participación ciudadana y descentralización de servicios, en función de sus dimensiones poblacionales y territoriales, en los que podrán establecerse subalcaldías; quedando a iniciativa de las naciones y pueblos indígenas originario campesinos que habiten en la jurisdicción del municipio en condición de minoría poblacional y que no hayan conformado una autonomía indígena originaria campesina, la conformación de distritos municipales indígena originario campesinos.

Por su parte, es preciso relievar que de acuerdo al art. 11.I.3 de la CPE, la democracia comunitaria, se practica por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otros.

En el desarrollo de este precepto constitucional, el art. 28.II de la LMAD, señala expresamente: “Las naciones y pueblos indígena originario campesinos de los distritos municipales indígena originario campesinos elegirán a su(s) representante(s) al concejo municipal y a su(s) autoridades propias por sus normas y procedimientos propios, según lo establecido en la carta orgánica o normativa municipal”.

En consecuencia, la elección, nominación o designación de representantes de los NPIOCs ante el órgano municipal deliberante por normas y procedimientos propios, sólo es aplicable cuando en la jurisdicción municipal habiten dichos pueblos y naciones y eventualmente hubiesen decidido conformar un distrito municipal indígena originario campesino; empero, la previsión analizada, no discrimina la aplicación de normas y procedimientos propios solo cuando se trate del caso citado precedentemente, asignando la misma modalidad de elección para subalcaldes que no devienen de distritos indígena originario campesinos; regulación que al margen de no guardar correspondencia con las normas traídas a colación, entra en contradicción con el art. 68.II.b del mismo proyecto, toda vez que, esta norma dispone que los subalcaldes, en todos los casos (distritos municipales y distritos municipales indígena originario campesinos) son funcionarios designados por el alcalde municipal, cuando el propio proyecto normativo, prevé la conformación de su órgano deliberante, con concejales provenientes de las NPIOCs, que habitan en el territorio de la jurisdicción municipal, caso en el cual, dichas autoridades deberán ser elegidas en base a sus normas y procedimientos propios.

La Constitución Política del Estado en su art. 285.I.1 señala: “I. Para ser candidata o candidato a un cargo electivo de los órganos ejecutivos de los gobiernos autónomos se requerirá cumplir con las condiciones generales de acceso al Servicio Público, y: 1. Haber residido de forma permanente al menos los dos años inmediatamente anteriores a la elección en el departamento, región o municipio correspondiente…”.

Del análisis de la norma constitucional, se establece que el requisito de residir de forma permanente al menos dos años inmediatamente anteriores a la elección, fue establecida únicamente para los cargos electivos, como son los alcaldes y concejales, tratándose de los Gobiernos Autónomos Municipales y no así para otros cargos de designación o de libre nombramiento como los Subalcaldes, Oficiales Mayores o Directores.

Además debe tenerse presente, que conforme al art. 144.II.2 de la CPE, todo ciudadano, tiene derecho de ejercer funciones públicas “…sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas en la Ley”, reserva legal que al sentir del art. 71 de la LMAD, solo puede ser colmada o desarrollada por el nivel central del Estado y no por una norma jurídica de una ETA.

La previsión establece como requisito para ejercer la función pública de Subalcalde, hablar el idioma del distrito municipal, cuya prescripción, no responde a lo dispuesto por el art. 234.7 de la CPE, que entre los requisitos generales para el acceso al servicio público, dispone que los postulantes hablen al menos dos idiomas oficiales del país; norma que deberá ser entendida siguiendo lo dispuesto en la última parte del art. 5.II de la misma Norma Suprema, cuando dispone que los demás gobiernos autónomos, entre ellos el municipal, deberán utilizar los idiomas propios de su territorio y uno de ellos debe ser el castellano.

Ello implica, que el estatuyente municipal no puede restringir el derecho de acceder al ejercicio de la función pública, exigiendo hablar sólo el idioma de un distrito municipal, dado que de las normas constitucionales citadas, se deduce, que en todos los casos, los postulantes a funciones públicas, deberán acreditar que hablan al menos dos idiomas oficiales del país, uno de ellos será el castellano y el otro podrá ser cualquiera de los demás idiomas oficiales que se describen en el art. 5.I de la CPE, inclusive cualquier otra lengua en tanto se caracterice por su ancestralidad dentro del territorio nacional.

Si bien este requisito, puede estar directamente relacionado con los principios de imparcialidad, compromiso, ética, transparencia, honestidad y responsabilidad, que rigen la conducta funcionaria en la Administración Pública, a través de sus respectivos códigos de ética pública, no es menos cierto que, como requisito para acceder a la función pública, se torna en un elemento de imposible cumplimiento, puesto que no existe un código de conducta ni una instancia preestablecida que norme y valore la vida moral de los ciudadanos, más aún cuando la moral, como imperativo categórico, regula el fuero interno de las personas y por tanto no es posible deducirla racionalmente, es decir, no está sujeta a las leyes universales de la lógica formal, sino a valores que se ponderan individualmente; de ahí que ninguna instancia o persona está en condiciones de valorar y acreditar como una verdad absoluta, la conducta moral de otra.

El art. 12 de la CPE establece: “I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. II. Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado. III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”.

De acuerdo al art. 233 de la CPE, “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas…”; se trata de uno de los pocos ámbitos, en que el Constituyente ha decidido proveer a la norma de una definición específica de lo que debe entenderse por servidor público, a saber, una persona que ejerce un cargo que forma parte de estructura organizacional u organización administrativa de una entidad pública; que como toda estructura organizacional está diseñada jerárquicamente para optimizar la prestación de bienes y servicios en procura de satisfacer de las necesidades colectivas de las sociedad civil.

Es decir, que el servidor público, no se caracteriza por estar sujeto a una relación de dependencia funcional, sino porque sus funciones responden a un cargo que forma parte de la estructura organizacional de una entidad estatal y por estar asignado a ese cargo o puesto de trabajo, sus actos administrativos son en esencia funciones públicas.

No obstante de ello, la previsión observada, asigna un criterio distinto para identificar a quienes deben ser considerados como servidores públicos, desde cuya visión (dependencia o relación contractual), podrían considerarse erróneamente servidores públicos, quienes sin ejercer funciones públicas, se encuentran en relación de dependencia o hubiesen suscrito contratos administrativos con el Gobierno Autónomo Municipal de Mizque, elementos que justamente serán los parámetros para distinguir a los funcionarios públicos, de aquel personal que presta servicios temporales, sin ser servidor público.

El propio art. 233 de la CPE, establece con precisión la clasificación de servidores públicos que forman parte del sistema de administración de personal o régimen del servidor público, cuando señala que: “…Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”; en otros términos, el régimen del servidor público, comprende jerárquicamente a los funcionarios electos, los funcionarios designados, los funcionarios de libre nombramiento y los funcionarios de carrera.

Al respecto la Ley del Estatuto del Funcionario Público, define del modo siguiente a los funcionarios públicos precedentemente nombrados: “a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del Presente Estatuto. b) Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal o Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto. c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto. d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.

Conforme a lo señalado en el art. 233 de la CPE, el interinato, no es un tipo o clase de servidor público, sino una modalidad de ejercicio circunstancial de un cargo; al respecto el art. 21 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, expresa claramente: “El servidor público podrá ejercer un puesto con carácter interino cuando se produzca una vacante por renuncia, retito, jubilación u otras causas establecidas en las presentes Normas, por un periodo máximo de 90 días que se estima tomará el proceso normal de reclutamiento, selección y nombramiento del titular”; ello implica que, son los propios servidores públicos de la entidad, los que ejercen temporalmente un cargo vacante, cuando su titular deje de ejercer su puesto por los motivos señalados en la citada norma.

La Constitución tampoco reconoce la existencia de servidores públicos provisorios; con esta denominación, el Estatuto del Funcionario Público entre sus disposiciones finales y transitorias, trataba una situación circunstancial resultante de todos aquellos funcionarios que a la vigencia de dicha ley, no habían sido incorporados a las entidades públicas, cumpliendo con todos los requisitos exigidos por el subsistema de ingreso; sobre el particular el art. 71 de la norma señalada, refiere que: “Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios (…). El Poder Ejecutivo programará, en el ámbito de sus competencia, la sustitución gradual de funcionarios provisorios por funcionarios de carrera mediante la implementación de programas de desarrollo institucional”.

En el marco de las normas mencionadas, no es pertinente que la norma institucional básica de un Gobierno Autónomo Municipal, contemple este tipo de funcionario (provisorio), porque al margen de la falta de reconocimiento constitucional, supone una situación de ingreso irregular al desempeño de funciones públicas, que no puede estar legitimada en dicha norma institucional.

Expresamente el art. 6 del Estatuto de Funcionario Público, señala que “No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estos sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”; es decir, que tanto el personal eventual como los consultores individuales de línea, se regulan por sus respectivos contratos y no por el régimen estatutario que previsto en la Ley Ley del Estatuto del Funcionario Público.

La Ley Fundamental ha constitucionalizado el derecho de la sociedad civil organizada a participar y controlar la gestión pública en todos los niveles de gobierno y en el conjunto de las funciones públicas de todos los órganos, entidades, instituciones y empresas estatales y privadas con participación estatal, con el propósito de velar por el correcto uso de los recursos y bienes del Estado, en el cometido de alcanzar los objetivos de gestión institucional, directamente vinculados con el bienestar colectivo o el vivir bien.

El art. 241 de la CPE, determina que el pueblo soberano por medio de la sociedad civil organizada participará en el diseño de las políticas públicas; para cuyo fin será la propia sociedad civil la que organizará la estructura y composición de la participación y control social, correspondiendo a las entidades del Estado, generar los espacios necesarios para el cumplimiento de esta fundamental actividad.

Por su parte el art. 242 de la misma Norma, en su numeral 9) establece que la participación y control social podrá colaborar en los procedimientos de observación pública para la designación de los cargos que correspondan, prerrogativa constitucional que debe ser entendida en el marco del principio esencial de independencia y autonomía normado por la Ley de Participación y Control Social, que supone la “…Capacidad para decidir y actuar con libertad y sin depender de un mando o autoridad. Las acciones de la Participación y Control Social, no se subordinarán a ningún Órgano y/o autoridad del Estado, ni recibirá instrucciones o presiones de ningún poder fáctico, que vele por intereses particulares contrarios al interés general”.

Sobre la base de las normas citadas, se desprende que la Carta Orgánica Municipal, no es el instrumento idóneo para imponer obligaciones a la participación y control social como la que cursa en la norma observada, dado que impone a esta instancia social el deber jurídico de participar en el reclutamiento de funcionarios públicos, sin tomar en cuenta que la función del estatuyente municipal, se limita a generar espacios para el ejercicio de dicha instancia, conforme manda el citado art. 242 de la CPE.

El constituyente boliviano ha optado por una regulación bastante profusa sobre el régimen del servidor público, en el afán de brindar la mayor seguridad jurídica en el desarrollo normativo que sobre este ámbito, efectuarán las entidades del sector público; en este sentido, la Norma Fundamental, parte por establecer los principios que regulan la administración pública, establece una clasificación general de servidores públicos, señala los requisitos generales para el acceso al servicio público, fija las obligaciones y prohibiciones esenciales de los servidores públicos, establece taxativamente los casos de inelegibilidad e incompatibilidad en el ejercicio de la función pública.

Sobre este último aspecto, la Constitución Política del Estado, a través de su art. 239, define los supuestos que resultan incompatibles con el ejercicio de la función pública, los que en resguardo al principio de seguridad jurídica, no pueden ser ampliados ni omitidos; al respecto señala como hechos incompatibles, a saber, la adquisición o arrendamiento de bienes públicos a nombre del servidor público o de terceras personas; la celebración de contratos administrativos o la obtención de otra clase de ventajas personales con el Estado; y el ejercicio profesional como empleados, apoderados, asesores o gestores de entidades, sociedades o empresas que tengan relación contractual con el Estado.

El art. 339.II de la CPE señala que: “II. Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”.

Por su parte el art. 71 de la LMAD, establece lo siguiente: “Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación”.

El art. 12 de la CPE establece “I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. II. Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado. III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”.

De acuerdo al art. 272 de la CPE, la autonomía implica entre otros aspectos, el ejercicio de la facultad legislativa por un gobierno autónomo en relación a las competencias exclusivas y compartidas asignadas por la Norma Suprema y en el ámbito de la jurisdicción territorial que corresponde a la unidad territorial que gobierna.

El art. 241.V de la CPE, señala que será la propia sociedad civil la que se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, siendo obligación principal del Estado garantizar la generación de espacios para el cumplimiento de esta actividad constitucional, que será regulada por ley.

El art. 4.II.4 de la LPCS, proclama a la independencia y autonomía como principio esencial de la participación y control social, entendido como la “…Capacidad para decidir y actuar con libertad y sin depender de un mando o autoridad. Las acciones de la participación y control social no se subordinarán a ningún Órgano y/o autoridad del Estado, ni recibirá instrucciones o presiones de ningún poder fáctico, que vele por intereses particulares contrarios al interés general”.

En el marco de las disposiciones constitucionales y legales descritas precedentemente, se infiere que la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, el cual tiene el deber de generar los espacios necesarios para el ejercicio de esta actividad social.

Sin embargo, la prescripción establecida en el art. 100.IV, del proyecto de carta orgánica, incorpora requisitos que deben cumplir los actores de la participación y control social, (personería jurídica y ausencia de lucro) como condición previa para su reconocimiento institucional, prerrogativa que no ha sido conferida por la Constitución a ningún nivel de gobierno, más aún cuando el art. 7 de la LPCS, reconoce como actores de la participación y control social a instancias que por su carácter circunstancial, no estarán sujetos a un previo reconocimiento legal;

Es más, el art. 241.V de la CPE, señala que será la propia sociedad civil la que se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, siendo obligación principal del Estado garantizar la generación de espacios para el cumplimiento de esta actividad constitucional, que será regulada por ley.

Siguiendo los mismos fundamentos expresados al realizar el test de constitucionalidad del art. 100.IV, cabe reiterar que como efecto de la facultad constitucional otorgada a la sociedad civil, para organizarse y definir una estructura y composición que se encargue de participar en la formulación de las políticas de Estado, la formulación de normas jurídicas, controlar la gestión y el manejo transparente de los recursos públicos, corresponderá al Estado en todos sus niveles, generar espacios para el cumplimiento efectivo de las citadas actividades, conforme establece el art. 241.VI de la CPE.

Para definir la constitucionalidad o no de la previsión observada, es preciso traer a colación, los siguientes preceptos constitucionales, concernientes a la participación y control social: Los arts. 241.IV.VI de la CPE, prescriben que la ley establecerá el marco general para el ejercicio del control social, correspondiendo a las entidades del Estado, generar espacios para el ejercicio del control social por parte de la sociedad civil organizada.

A la luz de esta normativa constitucional, se observa inicialmente que existe una reserva legal respecto al ejercicio de la participación y control social, ello implica que en el marco del art. 71 de la LMAD, que a la letra dice: “Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónomo, donde corresponderá su respectiva legislación”, es competencia exclusiva del nivel central de Estado, regular mediante ley, el ejercicio de la partición y control social; en consecuencia, el estatuyente municipal no tiene ninguna prerrogativa para establecer y adoptar mecanismos de participación y control social, dado que aquellos que señala la previsión observada, son formas de ejercicio de la democracia directa y participativa, que la Constitución y la ley del nivel central del Estado, regulan y confieren a la ciudadanía en general, siendo obligación de todo nivel de gobierno, garantizar su ejercicio ciudadano.

En este ámbito y conforme al art. 241.VI de la Norma Suprema, sólo le compete al Gobierno Municipal de Mizque, desarrollar espacios de participación y control social respecto a las actividades que describe el art. 242 de la CPE, de manera que se garantice el ejercicio de esta instancia social en relación a dichas actividades.

De acuerdo al art. 11 de la CPE, el ejercicio y control del poder político y la gestión pública, la deliberación y asunción de las políticas estatales y la consolidación del autogobierno, constituyen los fines esenciales por los cuales el pueblo soberano adopta como forma de gobierno del Estado Plurinacional, la democracia directa y participativa, representativa y comunitaria

Dentro de la primera forma de democracia, se encuentra contemplada la revocatoria de mandato que se traduce en un mecanismo constitucional mediante el cual el pueblo soberano decide por voto ciudadano, la continuidad o el cese de funciones de autoridades electas; se trata de un derecho político que permite a la ciudadanía destituir del cargo a un funcionario antes que concluya el periodo de su mandato.

Al respecto, el art. 240 de la CPE, define que la revocatoria de mandato solo está sujeta a las siguientes condiciones, a saber, que emerja de la iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la servidora o servidor público; que haya transcurrido al menos la mitad del periodo de mandato de la autoridad electa; y que la iniciativa ciudadana no se active más de una vez y solo hasta la conclusión del cuarto año de la gestión pública.

Por su parte el art. 25.III de la LRE, al desarrollar los preceptos constitucionales mencionados, determina que esta forma de democracia directa y participativa “…Se origina únicamente por iniciativa popular y en una sola ocasión durante el periodo constitucional de la autoridad sujeta a revocatoria”.

De acuerdo al marco normativo señalado, la revocatoria de mandato no está sujeta a una causal específica, generalmente relativa al desempeño de la función pública de la autoridad electa, sino únicamente a la voluntad del pueblo soberano, por cuya razón no es adecuado que el estatuyente señale causales que permitan activar este mecanismo democrático de participación ciudadana, porque ello implicaría que una norma de rango inferior, limite el campo de acción fijado por la Constitución para el ejercicio de este derecho político; como también la definición de causales de revocatoria, tendría como efecto, la necesidad de acreditar la existencia de las mismas, aspecto que tampoco condice con la voluntad del Constituyente.

El art. 241 de la CPE, prescribe que el pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada participará en el diseño de las políticas públicas y ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles de gobierno, así como ante toda repartición que administre recursos fiscales; bajo este mandato, la participación y control social emergente de la sociedad civil organizada podrá participar en los fines mencionados.

De acuerdo al art. 272 de la CPE, la autonomía implica entre otros aspectos, el ejercicio de la facultad legislativa por un gobierno autónomo en relación a las competencias exclusivas  y compartidas asignadas por la Constitución Política del Estado y en el ámbito de la jurisdicción territorial que corresponde a la unidad territorial que gobierna.

Conviene precisar, que siendo el municipio el espacio geográfico que integra una unidad territorial, no puede atribuirse al mismo la presencia de órganos de gobierno, antes bien, éstos integran y forman parte indisoluble de las entidades territoriales autónomas y se constituyen en la fuente por la que dimana el gobierno de las unidades territoriales, que en ámbito municipal se denominan municipios; por consiguiente, no es pertinente mencionar que será el municipio el encargado de ejercer funciones de gobierno, porque una visión de esa naturaleza no concuerda con el alcance de la autonomía, descrito en el art. 272 de CPE, que distingue con claridad a los órganos de gobierno autónomo, encargados del ejercicio de competencias, mediante cinco facultades constitucionales señaladas en dicho precepto, todo en el ámbito de un territorio, unidad territorial o como en el caso del nivel de gobierno municipal, en el ámbito de un municipio.

Tomando en cuenta que los recursos minerales son de carácter estratégico y competencia exclusiva del nivel central del Estado, corresponde a las entidades territoriales autónomas departamentales y municipales, en el marco de la nueva política minera, participar en empresas intergubernamentales con aquél nivel de gobierno, solo para la industrialización de minerales y metales; en consecuencia, no podrán participar en actividades de prospección, exploración, explotación, beneficio o concentración, función o refinación y comercialización de minerales.

La norma, no define con precisión cuál es su objeto de regulación y la esfera competencial que sustentaría su teleología o fin normativo, dado que si bien se conoce con certeza la actividad regulada (minería) no permite identificar la fuente de la que provendrían los recursos, toda vez que, sobre este ámbito, los gobiernos municipales tienen derecho a percibir un porcentaje de las regalías recaudadas por el nivel departamental del gobierno, pero sólo cuando en la jurisdicción municipal se realice la actividad minera, aspecto que no distingue la norma.

De acuerdo al art. 298.II.21 de la CPE, el nivel central del Estado, ejerce una competencia exclusiva relativa a la formulación de políticas, normas y estrategias generales destinadas a para garantizar la sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria, con la participación de los gobiernos departamentales, municipales, pueblos indígena originario campesinos y el sector productivo.

Por su parte, en el marco de la competencia exclusiva asignada al nivel departamental, a través del art. 300.I.14 de la CPE, los gobiernos departamentales están a cargo de implementar y ejecutar planes, programas y proyectos de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria, en el marco de las políticas generales del Estado central.

A su turno, la mencionada competencia se canaliza como exclusiva en el nivel municipal, mediante lo dispuesto en el art. 302.I.12 de la CPE, por el cual, los gobiernos municipales deberán controlar la calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para el consumo humano y animal.

De lo expuesto, se sigue preliminarmente, que en el ámbito de la sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria, la competencia del nivel municipal de gobierno, se agota en el control de la calidad de los alimentos en general (inocuidad alimentaria); y por lo tanto, no es competente para desarrollar políticas en campo de la sanidad agropecuaria; sin embargo, de acuerdo al art. 407 de la CPE, la política de desarrollo rural integral del Estado es responsabilidad coordinada entre el nivel central y todas las entidades territoriales autónomas, en cuyo ámbito queda comprendida la potestad de diseñar políticas y programas para garantizar la sanidad agropecuaria y la inocuidad alimentaria.

El art. 241.V de la CPE, señala que será la propia sociedad civil la que se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, siendo obligación principal del Estado garantizar la generación de espacios para el cumplimiento de esta actividad constitucional, que será regulada por ley.

El nuevo orden constitucional tiene como base fundamental, la construcción de un Estado que parte por reivindicar, resguardar y proteger la libre determinación de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, existentes en el territorio boliviano, con anterioridad a la invasión colonial española, cuya potestad conlleva su derecho a la autonomía y autogobierno, a la reconstrucción de sus culturas el reconocimiento de sus instituciones y entidades territoriales.

En ese marco, el art. 30 de la CPE, otorga una naturaleza fundamental a los derechos colectivos de los naciones y pueblos indígena originario campesinos, cuyos territorios se encuentran al interior del Estado boliviano, entre los que cabe destacar, el derecho fundamental a que sus instituciones sean parte de la estructura general del nuevo Estado Plurinacional.

Con este fin, la nueva Ley Fundamental, define el sistema de gobierno de Bolivia, como democrático participativo, representativo y comunitario, de modo que, en el marco de este último componente, las naciones y pueblos indígena originario campesinos tienen la potestad de elegir, designar o nominar a sus autoridades y representantes ante los Órganos del Estado Plurinacional, de acuerdo a sus normas y procedimientos propios.

Siguiendo el marco constitucional mencionado, corresponde destacar que el art. 284.II de la CPE, establece que: “En los municipios donde existan nacionales o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal”.

En esta línea, se infiere que los derechos políticos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, se encuentran claramente reconocidos por la Constitución Política del Estado; y dada su condición de Ley Fundamental, que otorga validez y existencia jurídica a las demás normas integradoras del ordenamiento jurídico, no es apropiado que una carta orgánica municipal, como norma institucional básica, reconocida y amparada por dicha Constitución (art. 60 de la LMAD), se arrogue la facultad de reconocer a su vez derechos fundamentales, que solo corresponde a su Norma Suprema.

Al determinar la Norma Fundamental, los órganos esenciales que conformarán sus gobiernos, (legislativo y ejecutivo), establece simultáneamente, cuál será la conformación básica de dichos órganos y el modo en que sus autoridades asumirán la representación del poder político; con este fin el art. 284 de la CPE, señala taxativamente que los órganos deliberantes necesariamente estarán compuestos por concejales elegidos mediante sufragio universal; y por concejales representantes de las naciones y pueblos indígena originario campesinas, cuando siendo minorías poblacionales, no se hubiesen constituido en autonomías indígena originario campesinas dentro de la jurisdicción municipal.

Posteriormente el mismo precepto constitucional, establece una reserva legal para que sea el propio legislador nacional el que defina los criterios generales para la elección y cálculo del número de concejales municipales; cuyos parámetros serán aplicados de forma específica en las cartas orgánicas de acuerdo a cada realidad concreta.

Como puede advertirse, a objeto de dotar de certidumbre y seguridad jurídica a la representación política, ante el órgano deliberante, es voluntad del Constituyente, que las normas institucionales básicas de los gobiernos municipales, determinen con precisión el número de concejales municipales que conformarán este órgano, tanto de aquellos que provengan del ejercicio de la democracia representativa, como de la comunitaria, cuando corresponda; por ello y siguiendo el mandato constitucional mencionado, el art. 35 de la LMAD, señala: “La carta orgánica deberá definir el número de concejalas o concejales y la forma de conformación del Concejo Municipal, de acuerdo a la Ley del Régimen Electoral”.

Al respecto, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, prevé que las normas institucionales básicas, contendrán -como parte de los contenidos mínimos-, el régimen para minorías pertenecientes o no, a pueblos indígena originario campesinos; para este fin, la Disposición Transitoria Décima Tercera de la norma legal analizada, contempla un procedimiento para determinar la presencia de pueblos indígena originario campesinos, que en condición de minoría poblacional, tienen derecho a ser representados ante el Concejo Municipal, señalando en el parágrafo II, numeral 3., que la citada fórmula “…expresa solamente la base mínima generadora de la obligatoriedad de representación, pero se dará preferencia y plena validez a todo criterio o asignación establecido en el estatuto o la carta orgánica que resulte más beneficioso para el pueblo o nación indígena originaria campesina”.

Concomitante con lo expresado y como resultado también de la reserva legal contenida en el art. 284.III de la CPE, el art. 50.IV.c) de la LRE, prescribe que: “En cada municipio se asignarán escaños de elección directa de las naciones y pueblos indígena originario campesinos que sean minoría poblacional en el municipio, de acuerdo a su Carta Orgánica Municipal”.

En este caso y en resguardo al mandato normativo que deviene del art. 284 de la CPE, corresponde que el mencionado proyecto defina expresamente la asignación de escaños tanto para los concejales municipales elegidos por sufragio universal, como por normas y procedimientos propios, tratándose de naciones y pueblos indígena originario campesinos, tomando en cuenta los parámetros jurídicos que se citan, a objeto de garantizar su participación política ante el órgano deliberante en condición de minoría.

Empero, el ejercicio de este derecho de representación política, reconocido por la Constitución Política del Estado a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, al estar reconocido, amparado y protegido por ella, no puede ser regulado por las entidades territoriales autónomas departamentales, regionales o municipales, como sucede en la norma cuestionada, el estatuyente municipal se arroga la potestad permitir o autorizar que dichos pueblos y naciones ancestrales, puedan elegir a sus representantes ante el órgano deliberante, fijando además el mecanismo procedimental para este fin, al señalar que el ejercicio de este derecho puede canalizarse a través de sus normas y procedimientos propios; redacción que vulnera el principio de libre determinación y territorialidad reconocido por la Constitución Política del Estado, en su art. 30.II.4.

Siguiendo los mismos fundamentos expresados al efectuar el test de constitucionalidad del art. 144.I del proyecto en estudio, corresponde acotar que por la libre determinación materializada a través de la autonomía y autogobierno, las naciones y pueblos indígena originario campesinas, ejercen el derecho inalienable a la reconstrucción de sus culturas, al reconocimiento de sus instituciones y entidades territoriales.

En esta línea, se infiere que los derechos políticos, culturales, económicos y sociales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, se encuentran claramente reconocidos por la Constitución Política del Estado; y dada su condición de Ley Fundamental, que otorga validez y existencia jurídica a las demás normas integradoras del ordenamiento jurídico, no es apropiado que una carta orgánica municipal, como norma institucional básica, reconocida y amparada por dicha Constitución (art. 60 de la LMAD), se arrogue a su vez, la facultad de reconocer derechos fundamentales, que solo corresponde a su Norma Suprema.

La gestión del sistema de salud y educación, constituye una competencia concurrente entre el nivel central del Estado y las demás ETA; ello quiere decir, que la facultad de legislar sobre las políticas públicas en materia de salud, es responsabilidad exclusiva del Estado central, correspondiendo a las demás ETA, reglamentar y ejecutar dicha legislación.

Como efecto del mandato establecido en el art. 271 de la CPE, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, ha procedido a la asignación de tareas o actividades relativas a la esfera de la salud, encargando a los gobiernos departamentales “monitorear, supervisar y evaluar el desempeño de los directores, equipo de salud, personal médico y administrativo del departamento en coordinación y concurrencia con el municipio”.

De esta manera, la actividad es originalmente asignada a los gobiernos departamentales, cuyas instancias deberán dirigir y establecer mecanismos coordinación y concurrencia con los gobiernos municipales y no a la inversa, toda vez que el nivel municipal de gobierno, deberá coadyuvar con los lineamientos de coordinación que sobre el particular desarrolle el nivel departamental de gobierno; lo contrario implica la vulneración al principio de independencia, separación, coordinación y cooperación de órganos que proclama el art. 12 de la CPE, puesto que el Gobierno Municipal de Mizque estaría arrogándose una responsabilidad no conferida por la ley, como si fuese el nivel departamental de gobierno el que deba asistir o colaborar en la ejecución de dicha actividad.

El art. 302.I.39 de la CPE, otorga a los Gobiernos Autónomos Municipales la “Promoción y desarrollo de proyectos y políticas para la niñez y adolescencia, mujer, adulto mayor y personas con discapacidad”; ello implica que esta instancia de gobierno, debe implementar políticas que permitan el ejercicio efectivo de los derechos de género y de la mujer, lo que puede conllevar la implementación de medidas que prevengan el uso de la violencia en contra de ella; sin embargo, dicha competencia exclusiva, no abarca la posibilidad de constituir al gobierno municipal en una instancia de conocimiento y sanción de casos de violencia, ámbito que está reservado para el nivel central de Estado, a través de aquella competencia exclusiva referida a la administración de justicia, prevista en el art. 298.II.24 de la Ley Fundamental.

Como efecto de la competencia exclusiva contemplada en el art. 298.II.36 de la CPE, relativa a políticas generales de vivienda, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, dando cumplimiento a lo dispuesto en el art. 271 de la Norma Suprema, desarrolló la misma, asignando al nivel central del Estado, el diseño, la formulación y aprobación de las políticas y del régimen general del hábitat y vivienda, contemplando aspectos relativos a gestión territorial y social, acceso al suelo, uso de tecnologías constructivas y servicios básicos.

Por su parte, las entidades territoriales autónomas, deben ejercer la competencia concurrente referida a vivienda y vivienda social, descrita en el art. 299.II.15 de la CPE, en el marco del desarrollo competencial anteriormente señalado; con este propósito la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, al efectuar el reparto de esta prerrogativa, asigna a los Gobiernos Departamentales, la facultad de formular y ejecutar políticas del hábitat y la vivienda, en consideración a las políticas nacionales de gestión territorial y acceso al suelo, mecanismos de financiamiento, tecnologías constructivas y otros; atribuyendo a los gobiernos municipales la potestad de formular y aprobar políticas relativas exclusivamente al financiamiento de la vivienda y ejecutar programas y proyectos de construcción de viviendas en sujeción a las políticas y normas técnicas definidas por el nivel central del Estado.

De lo expuesto se sigue, que el tratamiento de las políticas y planes referidos al hábitat, se agota en el nivel departamental de gobierno, quedando a cargo de nivel municipal, la gestión financiera y la ejecución de planes y proyectos de vivienda, atendiendo las normas que desarrollan las políticas y régimen de hábitat y vivienda del nivel central del Estado.

Respecto a las competencias conferidas por la Constitución Política del Estado, a los Gobiernos Autónomos Municipales, relativas a la producción de alimentos y los derechos del consumidor que emergen de este ámbito, cabe destacar que este nivel de gobierno, tiene la competencia exclusiva para promover y ejecutar proyectos de fuentes alternativas y renovables de energía, preservando la seguridad alimentaria de alcance municipal; así como ejercer el control de calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios, desarrollando políticas que garanticen la defensa de los consumidores dentro de la jurisdicción territorial del municipio.

Al respecto debe tenerse presente, que de acuerdo al modelo autonómico implantado en Bolivia a través de la Ley Fundamental, las competencias que hacen a la gestión de todo el sector público, han sido distribuidas bajo un sistema rígido que no permite la asunción y ejercicio unilateral de atribuciones que no fueron expresa y taxativamente incluidas en el catálogo competencial de dicha Norma Suprema, cuya modalidad se consolida en el precepto constitucional previsto en el art. 297.II cuando dispone que toda competencia no incluida en la Carta Fundamental será atribuía al nivel central del Estado, cuya instancia de acuerdo a las circunstancias podrá transferir o delegar su ejercicio mediante ley. En este sentido no es atribución del gobierno autonómico municipal regular los precios de los productos que conforman la canasta básica familiar, tal como define el art. 155.I del proyecto en estudio.

El principio de igualdad tiene por finalidad propender que tanto el Estado como las personas en general, garanticen a los demás el ejercicio de derechos en las mismas condiciones de oportunidad y objetividad, evitando la imposición de pautas restrictivas innecesarias o impertinentes que injustificadamente provoquen la exclusión de personas o sectores en el goce de sus referidos derechos; ello implica que toda instancia o nivel de la administración pública o persona particular, que se encuentre en situación de poder dirigir y orientar las condiciones para el ejercicio igualitario de derechos ciudadanos, debe cumplir su labor bajo el principio de no discriminación.

En esta línea, la jurisprudencia constitucional ha definido el contenido y alcance del principio de igualdad, señalando que su materialización pasa por exigir: “…el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan; no prohibiendo tal principio dar un tratamiento distinto a situaciones razonablemente desiguales; siempre que ello obedezca a una causa justificada, esencialmente apreciada desde la perspectiva del hecho y la situación de las personas, pues unas u otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta. Conforme a esto, el principio de igualdad protege a la persona frente a discriminaciones arbitrarias e irracionales; predica la identidad de los iguales y la diferencia entre los desiguales, superando así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta…” (Declaración Constitucional 0002/2001 de 8 de mayo).

Bajo el nuevo orden constitucional la igualdad no solo constituye un valor supremo, sino también un principio motor de todo el ordenamiento jurídico a través del cual se procura alcanzar la igualdad real, como uno de los pilares esenciales de nuevo modelo de Estado, eliminando todo tipo de privilegios, detectando y sancionando toda forma de discriminación.

No debe olvidarse que el modelo de Estado, sostiene su existencia en su reconocimiento constitucional como plurinacional y comunitario, que partiendo del rescate, revalorización y reconstrucción de todas las culturas que perviven en el territorio boliviano, avanza hacia la vida cohesionada y armoniosa de las mismas mediante el proceso de la interculturalidad destinado a la consolidación de la gran nación boliviana.

Así, se puede destacar que entre los valores plurales supremos que guían al Estado Plurinacional de Bolivia, se encuentran la igualdad, la complementariedad, la solidaridad, reciprocidad, armonía, la inclusión, transparencia, igualdad de condiciones, bienestar común, responsabilidad entre otros, los cuales, a su vez, en el marco de la interculturalidad, se complementan con los valores ético-morales plasmados en el art. 8.1 de la CPE, como ser el suma qamaña (vivir bien), el ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble) entre otros, los cuales, al encontrarse insertos en la parte dogmática de la Constitución, irradian de contenido a la parte orgánica de la Norma Suprema y también al orden infra-constitucional y a los actos de la vida social, para consolidar así el valor esencial y fin primordial del Estado Plurinacional de Bolivia, que es el “vivir bien”.

La DCP 0001/2013, señala que: “La mayor diferencia entre los actuales gobiernos autónomos municipales en el marco de la Constitución Política del Estado vigente (2009), y los antiguos gobiernos municipales instituidos en el marco de la antigua Constitución (1967), reside en el hecho que actualmente los gobiernos autónomos municipales han sido beneficiados con la capacidad legislativa municipal. Además las competencias municipales actualmente se encuentran al interior de la norma constitucional, diferente al antiguo modelo en el que las competencias municipales, eran extraconstitucionales, es decir, que no se encontraban reguladas como parte de los contenidos de la Constitución Política del Estado de 1967, sino eran parte del contenido de una ley (nacional), la Ley 2028, Ley de Municipalidades.

En el marco de la antigua Constitución Política del Estado y la Ley de Municipalidades, los gobiernos autónomos municipales únicamente emitían ordenanzas municipales, como normas obligatorias para los ciudadanos, las cuales estaban definidas de la siguiente manera: ‘Las Ordenanzas Municipales son normas generales emanadas del Concejo Municipal. Las Resoluciones son normas de gestión administrativa. Las Ordenanzas y Resoluciones son normas de cumplimiento obligatorio a partir de su publicación. Se aprobarán por mayoría absoluta de los concejales presentes, salvando los casos previstos por la Constitución Política del Estado, la presente Ley y los Reglamentos’. En ese marco de ideas, los Concejos Municipales, reglamentaban a través de las Ordenanzas Municipales la Ley de Municipalidades, u otras leyes nacionales que establecían determinadas atribuciones para los gobiernos municipales. De ahí la costumbre de señalar que los Concejos Municipales reglamentan la ley.

Actualmente, el marco constitucional ha cambiado, y en ese sentido se ha señalado de manera detenida en el Fundamento Jurídico III.3.1 de este fallo, sobre el ejercicio competencial, que el Concejo Municipal, como órgano legislativo del gobierno autónomo municipal, es titular de las facultades Deliberativa, Legislativa y Fiscalizadora, en tanto que el Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo municipal, presidido por el Alcalde, es titular de las facultades Reglamentaria y Ejecutiva.

Por lo que de acuerdo al nuevo texto constitucional, serán las leyes municipales, emitidas por el Órgano Legislativo-Concejo Municipal, las encargadas de legislar las competencias asignadas a los gobiernos autónomos municipales, mientras que los decretos municipales, emitidos por el Órgano Ejecutivo-Alcalde, las normas encargadas de reglamentar las leyes municipales. Sin embargo, ambos órganos están facultados para emitir resoluciones administrativas enmarcadas en sus propias funciones.

De lo expuesto se puede señalar, que el proyecto de Carta Orgánica, debe establecer un jerarquía normativa interna que contemple, no sólo los instrumentos normativos que vaya a emitir el Concejo Municipal, sino también aquellos instrumentos normativos que vaya a emitir el Órgano Ejecutivo, como Decretos o Resoluciones y su relación de aplicación jerárquica respecto a la Carta Orgánica, las leyes y otras normas municipales.

Finalmente, el art. 410.II de la CPE, referente a la aplicación de la norma, no ha previsto un mandato expreso que identifique la naturaleza o la jerarquía de una Ordenanza Municipal, por lo que el único marco normativo que establece su vigencia y define su naturaleza y alcance, es la Ley de Municipalidades, ley que será abrogada por la Carta Orgánica en su jurisdicción territorial, una vez que esta entre en vigencia. Por tanto se debe señalar de manera precisa al interior de la Carta Orgánica o en una ley municipal, los alcances y la naturaleza de este tipo de norma”.

En referencia a las facultades legislativa y reglamentaria de los órganos de las entidades territoriales autónomas la DCP 0003/2014 de 10 de enero ha expresado lo siguiente: “…En este marco y para el análisis específico del numeral en cuestión, conviene profundizar el estudio de las facultades legislativa y reglamentaria, a las que en su conjunto podríamos denominar como facultades normativas o regulatorias, pues tienen como finalidad el emitir normas en el más amplio sentido del término para regular determinados hechos o actos con repercusiones jurídicas.

El procedimiento legislativo, implica la ejecución lineal de diferentes fases de revisión y análisis de los proyectos de ley, que empiezan en comisiones especializadas del órgano legislativo, para concluir con los actos del órgano ejecutivo que dan fe y publicidad a la sanción legislativa de cada proyecto; al respecto el art. 163.10.11.12 de la CPE, disponen que la ley sancionada por el órgano legislativo, será remitida al órgano ejecutivo para su promulgación y publicación por la presidenta o presidente del Estado; al respecto, el art. 164.I de la misma Norma Suprema, establece que “La ley promulgada será publicada en la Gaceta Oficial de manera inmediata”.

De las normas traídas a colación, se advierte que la función de publicación de las normas jurídicas, es una labor atribuida al órgano ejecutivo, toda vez que de ordinario, desde la fase de la promulgación la norma se  radica en este órgano y no existe motivo alguno, para que luego de promulgarse, nuevamente se remita la ley a conocimiento del órgano legislativo.

A manera de referencia, resulta pertinente mencionar que conforme al art. 123.III del DS 29894, el Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de la Presidencia, tiene bajo su dependencia funcional, como unidad desconcentrada a la Gaceta Oficial de Bolivia, para atender la edición y publicación oficial de la normativa emitida por el órgano ejecutivo.

Como se manifestó en su oportunidad, el régimen del servidor público, es una competencia que no figura en el catálogo competencial establecido por la Constitución Política del Estado entre los arts. 298 al 304, en consecuencia por mandato del art. 297.II, desarrollado por el art. 72 de la LMAD, “Las competencias no incluidas en el texto constitucional de acuerdo al Parágrafo II del Artículo 297 de la Constitución Política del Estado, serán atribuidas al nivel central del Estado, y éste definirá mediante ley su asignación de acuerdo al Parágrafo I del mismo Artículo”.

Ello quiere decir, que mientras el nivel central del Estado, no transfiera o asigne dicha competencia, las entidades territoriales autónomas, no pueden arrogarse la facultad legislativa sobre dicha competencia, dado que podría disponerse que la misma se fije como competencia privativa,  exclusiva o concurrente del nivel central, supuestos en los cuales, las ETA, no podrán ejercer ninguna facultad legislativa.