SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1714/2012

La autonomía debe ser entendida como la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo con las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, que implica la igualdad jerárquica entre entidades territoriales autónomas, la elección directa de sus autoridades, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el ámbito de su jurisdicción territorial. La entidad territorial como el organismo que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial mediante los gobiernos autónomos legítimamente constituidos como depositarios de la confianza ciudadana al servicio de la misma, por lo que las competencias preestablecidas en la Constitución Política del Estado deben ser estrictamente respetadas.

En ese orden, la autonomía de las entidades territoriales debe estar informada por el principio de complementariedad, entendida como la ineludible concurrencia del nivel central del Estado y los gobiernos autónomos a objeto de garantizar la sostenibilidad del Estado y de las autonomías, en equidad y proporcionalidad de responsabilidades, implementando para ello mecanismos de redistribución que garanticen dicha equidad.

El art. 297 de la CPE, es categórico al establecer y definir las clases de competencias: privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas; empero, la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez” en su art. 80.1, altera el sentido constitucional de las competencias concurrentes, pues éstas son aquéllas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente la facultad reglamentaria y ejecutiva, derivándose de ello dos obligaciones positivas para los órganos del poder constituido. Para el nivel central del Estado la obligación positiva consiste en que a la Asamblea Legislativa Plurinacional le corresponde la legislación sobre una determinada materia de carácter nacional, en tanto que para las entidades territoriales autónomas la obligación positiva consiste en ejercer facultades de reglamentación y de ejecución. A contrario sensu, el Órgano Legislativo está impedido de ejercer las facultades reglamentarias y ejecutivas, porque éstas se encuentran encomendadas a las entidades territoriales autónomas.

Entonces, asumir la facultad legislativa sobre una determinada materia y además de ello, asumir las facultades reglamentarias y ejecutivas, distorsiona la naturaleza jurídica de las competencias concurrentes, por cuanto las competencias exclusivas suponen el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva que tiene un determinado nivel de gobierno sobre una materia, pudiendo transferir estas dos últimas, mientras que las competencias concurrentes encomiendan al nivel central del Estado la emisión de la norma nacional de una determinada materia, reservándose a los otros niveles la ejecución y reglamentación de la misma.

Respecto de la obligación positiva para las entidades territoriales autónomas, éstas se encuentran habilitadas para ejercer las facultades reglamentarias y ejecutivas, lo que supone que están impedidas para ejercer la facultad legislativa sobre una determinada materia, que está reservada para el nivel central; por tanto, ejercer una obligación positiva que no corresponde, va en desmedro del ejercicio de las obligaciones positivas reservadas para las otras instancias como ser los gobiernos departamentales autónomos.

En consecuencia, el art. 297.I de la CPE, al establecer que las competencias concurrentes se ejercerán por el nivel central del Estado, se refiere a la obligación positiva que tiene de legislar en cuanto a la Ley General, y al involucrar a las entidades territoriales autónomas, se refiere al ejercicio simultáneo de las facultades reglamentarias y ejecutivas, entre éstas. Asimismo, la citada norma constitucional al enumerar las competencias concurrentes, determina que una de ellas es la gestión del sistema de salud y educación; esto quiere decir que el Órgano Legislativo es el encargado de elaborar normas sobre una determinada materia de carácter nacional, y las entidades territoriales autónomas encargadas de elaborar la reglamentación y ejecución de esa norma de manera simultánea; sin embargo, el art. 80.1 de la Ley de Educación referida, constituye un grave retroceso en materia de descentralización administrativa, pues la norma impugnada centraliza nuevamente la administración de la educación a través de la creación de una Dirección Departamental de Educación dependiente del Ministerio de Educación, cuando dispone que a través de esta Dirección se ejerza las facultades de implementación, administración y gestión de la educación, y más aún cuando en su Disposición Transitoria Novena inc. d), dispone que: “Los recursos inscritos en los Gobiernos Departamentales para el pago de haberes del magisterio fiscal, deben ser transferidos a las Direcciones Departamentales de Educación, en tanto éstas no cuenten con la capacidad técnica y operativa para administrar el presupuesto de las partidas respectivas, éstos se ejecutarán bajo la administración del Ministerio de Educación”.

Con la norma impugnada se vulnera el espíritu de las autonomías y el avance de la descentralización administrativa establecida y reconocida en la Constitución Política del Estado, al definir que la educación debe ser administrada y ejecutada por las entidades territoriales autónomas que gozan de legitimidad por el voto popular, legitimidad y condición que carecen las Direcciones Departamentales de Educación dependientes del Ministerio de Educación creadas por la Ley de Educación.

En vigencia de la descentralización administrativa implementada por la Ley 1654, se establecía como atribución de las Prefecturas Departamentales en su art. 5 inc. g), la facultad de administrar, supervisar, controlar, por delegación del gobierno nacional los recursos humanos y las partidas presupuestarias asignadas al funcionamiento de los servicios personales de educación; por tanto, si ya se ejercía un derecho o atribución respecto a la administración de la educación en los departamentos, el sistema autonómico implica mayor profundización de dichas competencias, situación que no ocurre con la puesta en vigencia de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez” en su art. 80.1, pues únicamente establece que los gobiernos departamentales son responsables de dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento a los institutos técnicos y tecnológicos en su jurisdicción; cuando estas competencias en vigencia de la Ley de Descentralización abrogada, estaban reservadas a los gobiernos municipales, vulnerando con ello competencias ya asumidas por estos.

De otro lado, se omite la planificación del desarrollo humano que está necesariamente a cargo de los gobiernos departamentales en esa su jurisdicción, en ejercicio de su competencia exclusiva sobre la misma, desarrollo humano que subsume a dicho ámbito la gestión de educación, ya que se no puede concebir este concepto sin educación; por tanto, en obediencia del mandato constitucional, la gestión y administración de la educación debe estar a cargo de los gobiernos departamentales, y no limitarle simplemente a dotar de infraestructura a la educación técnica.

El espíritu del Estado autonómico, tiene la finalidad de establecer un nuevo tipo de Estado dejando atrás el Estado unitario, pero lamentablemente con la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, ni las competencias de la descentralización administrativa se pueden ejercer, cuando el espíritu del Estado autonómico es precisamente el ejercicio de las competencias ya ejercidas dentro de la descentralización.

Finaliza señalando que existen normas de la Ley de Educación conexas con el art. 80.1, tal el caso de los arts. 76, 78 y 79, que determinan la estructura administrativa y la gestión del Sistema Educativo Plurinacional, que restan las competencias al nivel departamental y desconocen el art. 299.II.2 de la CPE, referente a las competencias concurrentes ejercidas por el nivel central y las entidades territoriales autónomas, de conformidad con el art. 297.I. de la misma Norma Suprema, porque conjuntamente con el art. 80.1 se determina la estructura departamental de la gestión del sistema educativo, por lo que solicita se declare la inconstitucionalidad del art. 80.1 de la Ley de Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez” se disponga la expulsión de dicho precepto, así como de las normas conexas citadas.