FACULTAD DE INVESTIGACIÓN 1/2009. MINISTRO SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ.

"Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.

"Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar estos derechos. El Estado proveerá lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de sus derechos.

"El Estado otorgará facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez. ..."

Señalado lo anterior, la primera interrogante que debe ser aclarada, corresponde a cuáles son los derechos de los niños protegidos por la Constitución.

Al efecto, una interpretación literal del artículo 4o. nos llevaría a concluir que los derechos fundamentales de los niños son exclusivamente los enumerados expresamente en ese precepto, es decir, los derechos a la alimentación, la salud, la educación y el sano esparcimiento. Con todo, existen buenas razones para rechazar esta interpretación, toda vez que impide dar cuenta de los fines que se persiguieron con la reforma constitucional que dio lugar al texto del actual artículo 4o.

Uno de los objetivos declarados en dicha reforma obedeció a la adecuación del marco constitucional mexicano a los tratados internacionales en materia de derechos del niño, firmados y ratificados por nuestro país.(135) Por lo que resulta orientador considerar las normas de derecho internacional en materia de derechos del niño y los criterios de los distintos órganos encargados de su interpretación.

En ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que "los niños poseen los derechos que corresponden a todos los seres humanos -menores y adultos- y tienen además derechos especiales derivados de su condición".(136) Así pues, si se traslada este criterio interpretativo al ordenamiento mexicano, es posible concluir que los niños tienen todos los derechos establecidos en la Constitución, además de algunos otros derechos especiales previstos en el artículo 4o.(137)

En esta línea, la normatividad sobre los derechos del niño debe entenderse como complementaria de la que otorga derechos al resto de los individuos, por tanto, los derechos enumerados en el artículo 4o. de modo alguno deben interpretarse de manera limitada, por el contrario, deben analizarse sistemáticamente con criterios garantistas que maximicen la protección de los derechos de los niños, a efecto de lograr su ampliación en un doble sentido.

Por una parte, como ya se mencionó, hay que entender que el artículo 4o. también reconoce que los niños tienen todos los derechos de los adultos, aunque en el caso de los niños tengan un contenido distinto en función de las características especiales de sus portadores, asimismo, una interpretación de la Constitución a la luz de las disposiciones del derecho internacional sobre los derechos del niño, debe llevar a concluir que también tienen rango constitucional otros derechos especiales no enumerados en el artículo 4o. propios de la condición particular de los niños. Este criterio interpretativo no sólo es consistente con las normas internacionales en materia de derechos del niño, sino también con el desarrollo legislativo de los derechos previstos en el artículo 4o. constitucional.

El marco internacional de los derechos del niño está constituido por varios instrumentos internacionales, entre los que destacan la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 25), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 24), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 19), la Declaración de los Derechos del Niño y, muy especialmente, la Convención sobre los Derechos del Niño.

Este conjunto de disposiciones no sólo protege los derechos del niño en materia de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento, sino muchos otros derechos humanos y derechos especiales de los niños.

En este sentido, por ejemplo, la Convención sobre los Derechos del Niño contempla un catálogo de derechos de los menores mucho más extenso que la lista del artículo 4o. constitucional, que incluye varios derechos no previstos expresamente en la Constitución, como los derechos a la protección de la vida; a la nacionalidad y a la identidad, a la libertad de pensamiento y de conciencia; a un nivel de vida adecuado; a realizar las actividades propias de su edad; a las garantías propias del derecho penal, entre otros.

Por su parte, en el ámbito interno, los derechos del niño han sido desarrollados legislativamente en varios ordenamientos civiles y penales, tanto estatales como federales. No obstante, la labor más importante de especificación de esos derechos es realizada por la Ley para la Protección de los Niños, Niñas y Adolescentes, que abarca una amplia lista de derechos que va mucho más allá de los mencionados expresamente en el artículo 4o., entre los que se incluyen los derechos de prioridad; de protección a la vida; a la no discriminación; a vivir en condiciones de bienestar y a un sano desarrollo psicofísico; a ser protegido en su integridad, en su libertad y contra el maltrato y el abuso sexual; a la identidad; a vivir en familia; a la libertad de pensamiento; a una cultura propia; a la libertad de expresión y de información, y algunos derechos propios de niños con discapacidad.

La amplitud con la que han sido desarrollados los derechos del niño tanto a nivel internacional como en nuestro ordenamiento interno debe llevarnos a concluir que la lista de derechos contenida en el artículo 4o. no constituye un límite para afirmar que otros derechos de los niños también pueden tener jerarquía constitucional.

Que los niños gocen de los mismos derechos que los adultos, no quiere decir que esos derechos tengan que interpretarse de conformidad con los mismos criterios que se utilizan para dar sentido a las normas que contemplan los derechos de las personas adultas. Esta situación es especialmente relevante para las autoridades estatales, teniendo en cuenta que el artículo 4o. les impone el deber de garantizar el pleno ejercicio de los derechos de los niños.

En tal sentido, para poder dar cumplimiento a ese mandato constitucional, los derechos de los niños tienen que interpretarse teniendo en cuenta su "interés superior", el cual es un principio de rango constitucional implícito en la regulación de los derechos previstos en el artículo 4o. Esta idea encuentra respaldo en un argumento teleológico. Como se sostuvo anteriormente, en el dictamen de la reforma constitucional que dio lugar al actual texto del artículo 4o. se reconoce expresamente que uno de los objetivos del órgano reformador de la Constitución era adecuar el marco normativo interno a los compromisos internacionales contraídos por nuestro país en materia de protección de los derechos del niño.

Así, el principio del interés superior del niño es uno de los principios rectores más importantes del marco internacional de los derechos del niño. No sólo es mencionado expresamente en varios instrumentos, sino que es constantemente invocado por los órganos internacionales encargados de aplicar esas normas.

El artículo 3.1 de la Convención sobre los Derechos del Niño establece que en cualquier medida que tomen las autoridades estatales deben tener en cuenta de forma primordial el interés superior del niño. Los artículos 9, 18, 20, 21, 37 y 40 también mencionan expresamente este principio. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que el interés superior del niño es un "punto de referencia para asegurar la efectiva realización de todos los derechos contemplados en ese instrumento, cuya observancia permitirá al sujeto el más amplio desenvolvimiento de sus potencialidades",(138) y ha dicho también que se trata de un criterio al que "han de ceñirse las acciones del Estado y de la sociedad en lo que respecta a la protección de los niños y a la promoción y preservación de sus derechos".(139)

Por su parte, el Comité para los Derechos del Niño ha señalado que "el principio del interés superior del niño se aplica a todas las medidas que afecten a los niños y exige medidas activas, tanto para proteger sus derechos y promover su supervivencia, crecimiento y bienestar como para apoyar y asistir a los padres y a otras personas que tengan la responsabilidad cotidiana de la realización de los derechos del niño".(140)

En el ámbito interno, el principio de interés superior del niño es reconocido expresamente en la mencionada Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, como se advierte de sus artículos 3o., 4o., 24 y 45.

Asimismo, esta Suprema Corte ha reconocido en varias sentencias la importancia del principio del interés superior en la interpretación y aplicación de las normas relacionadas con los derechos del niño, sosteniendo que "en términos de los artículos 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño ... y 3, 4, 6 y 7 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, los tribunales deben atender primordialmente al interés superior del niño, en todas las medidas que tomen concernientes a éstos".(141) (énfasis añadido). En la misma línea, se "ha destacado la importancia de tomar en cuenta el interés superior del niño que implica entre otras cosas tomar en cuenta aspectos relativos a garantizar y proteger su desarrollo y el ejercicio pleno de sus derechos, como criterios rectores para la elaboración de normas y aplicación en todos los órdenes relativos a la vida del niño, de conformidad con lo establecido en el Texto Constitucional y la Convención sobre Derechos del Niño".(142)

Lo anterior muestra que existen buenas razones para considerar que el principio del interés superior del niño se encuentra implícito en la regulación de los derechos del niño prevista en el artículo 4o. constitucional. Una vez justificada esta decisión interpretativa, es necesario explicar la función que cumple el interés superior en nuestro ordenamiento jurídico.

En tanto principio normativo, el interés superior del niño tiene una función justificativa y una función directiva. Por un lado, sirve para justificar todos los derechos que tienen como objeto la protección del niño. Por otro lado, constituye un criterio orientador de toda producción normativa, entendida en sentido amplio, relacionada con los derechos del niño, lo que incluye no sólo la interpretación y aplicación del derecho por parte de los Jueces, sino también todas las medidas emprendidas por el legislador y las políticas públicas, programas y acciones específicas llevadas a cabo por las autoridades administrativas. Así, el principio del interés superior del niño debe informar todos los ámbitos de la actividad estatal que estén relacionados directa o indirectamente con los menores.

En esta línea, esta Suprema Corte ha sostenido que "el principio del interés superior de la infancia junto con el derecho de prioridad, implican que las políticas, acciones y toma de decisiones del Estado relacionadas con los menores de 18 años deben buscar el beneficio directo del infante y del adolescente a quienes van dirigidas, y que las instituciones de bienestar social, públicas y privadas, los tribunales, las autoridades administrativas y los órganos legislativos, al actuar en sus respectivos ámbitos, otorguen prioridad a los temas relacionados con dichos menores"(143) (énfasis añadido).

En sentido similar se ha pronunciado el Comité de los Derechos del Niño, al señalar que "todos los órganos o instituciones legislativos, administrativos y judiciales han de aplicar el principio del interés superior del niño estudiando sistemáticamente cómo los derechos y los intereses del niño se ven afectados o se verán afectados por las decisiones y las medidas que adopten; por ejemplo, una ley o una política propuestas o existentes, una medida administrativa o una decisión de los tribunales, incluyendo las que no se refieren directamente a los niños pero los afectan indirectamente".(144)

En el ámbito jurisdiccional, el interés superior es un principio orientador de la actividad interpretativa relacionada con cualquier norma jurídica que tenga que aplicarse a un niño en un caso concreto o que pueda afectar los intereses de algún menor. El principio ordena la realización de una interpretación sistemática que, para darle sentido a la norma en cuestión, tome en cuenta los deberes de protección de los menores y los derechos especiales de éstos previstos en la Constitución, tratados internacionales y leyes de protección de la niñez.(145)

Cuando se trata de medidas legislativas o administrativas que afecten derechos de los menores, el interés superior del niño demanda de los órganos jurisdiccionales la realización de un escrutinio mucho más estricto en relación con la necesidad y proporcionalidad de la medida en cuestión.(146) La mayor exigencia en el examen de la constitucionalidad de esas medidas también se deriva de la especial protección de la que son objeto los menores en la Constitución.

La función directiva del interés superior del niño adquiere otra dimensión cuando está dirigida a las autoridades legislativas y administrativas. Puede decirse que no sólo sirve como un criterio que hay que tomar en cuenta al momento de diseñar e implementar cualquier política pública, sino que también sirve para orientar el contenido específico de las medidas de protección a los derechos de los niños ordenadas por el artículo 4o. constitucional.

En efecto, dicho numeral establece que: "el Estado proveerá lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de sus derechos". Esta parte del artículo 4o. debe interpretarse como la imposición a las autoridades estatales de la obligación de realizar determinadas acciones positivas con la finalidad de proteger los derechos de los menores. El principio de interés superior del niño sirve para dar contenido a esos deberes de salvaguarda.

Por tanto, de este principio deriva una obligación de que la protección de los derechos del niño se realice a través de medidas "reforzadas" o "agravadas". El hecho de que haya mayores exigencias para el Estado cuando se trata de salvaguardar los derechos del niño también puede justificarse a la luz de las disposiciones del derecho internacional relacionadas con los derechos del niño.

La obligación de los Estados de proteger los derechos de los niños a través de medidas reforzadas puede encontrarse en distintos instrumentos internacionales. Así, en la Declaración de Ginebra de 1924 sobre los Derechos del Niño se avanzó la idea de que el niño merece una "protección especial"; en el preámbulo de la Convención sobre los Derechos del Niño se establece que éste requiere "protección y cuidado especiales"; y en el artículo 19 de la Convención Americana se señala que todo niño debe recibir "las medidas de protección que su condición de menor requieren."(147)

De ello deriva, además, que esas medidas de protección sean doblemente reforzadas cuando están dirigidas a niños pequeños. El Comité de Derechos del Niño ha establecido que la protección a los menores tiene que ser más intensa cuando se trata de niños que se encuentran en la primera infancia.(148) Esta mayor protección encuentra su justificación en la especial vulnerabilidad de los niños a esta edad. Es evidente que las capacidades motrices y comunicativas de los niños en la primera infancia son muy limitadas, de tal manera que dependen por completo de sus padres y cuidadores para poder sobrevivir.

Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también ha sostenido en varias ocasiones que los niños deben tener una protección especial reforzada. En una de sus sentencias más relevantes en relación con los derechos de los niños, la Corte Interamericana afirmó que "el Estado debe asumir su posición especial de garante con mayor cuidado y responsabilidad, y debe tomar medidas especiales orientadas en el principio del interés superior del niño".(149) Con todo, la protección constitucional que merecen los niños no se equipara a la que debe recibir cualquier otro grupo vulnerable. La mayor protección a sus derechos no sólo se justifica por su situación de mayor debilidad, sino por el interés de la sociedad en velar porque los menores alcancen su pleno desarrollo.

Estas medidas de protección que el Estado está obligado a llevar a cabo para proteger a los niños tienen que abarcar, entre otras cosas, aspectos del marco jurídico, esquemas de reparación, políticas públicas de carácter prestacional y medidas de supervisión o vigilancia. En el primer tipo de medidas, las autoridades legislativas y administrativas tienen que proveer un marco jurídico adecuado para el desarrollo de la infancia. En la parte que aquí interesa, el desarrollo legislativo de los deberes constitucionales de protección tiene que incluir obligaciones concretas a cargo de las distintas autoridades estatales que tengan como finalidad salvaguardar la vida de los niños.

Así pues, el marco jurídico tiene que contemplar la obligación de contar con medidas de seguridad adecuadas para proteger la vida de los menores en distintos espacios a los que eventualmente puedan acceder, como hospitales, escuelas, centros de recreación y, muy especialmente, guarderías. El hecho de que los destinatarios de esas medidas de seguridad sean niños hace irrelevante que la naturaleza de esos espacios sea pública o privada. En todos los casos existe la obligación de diseñar un marco jurídico que imponga medidas de seguridad obligatorias que protejan la integridad de los menores.

Por su parte, las medidas de remedio o de reparación deben estar encaminadas a solucionar situaciones en las que han sido vulnerados los derechos de los infantes. Una de esas medidas puede ser precisamente que se provean los medios jurídicos adecuados para pedir reparación del daño o la imposición de sanciones para aquellos que han violado alguno de estos derechos.

Al momento de establecer la reparación del daño, se debe ponderar el grado de afectación del derecho, relacionado con los distintos factores físicos, psicológicos, emocionales, económicos y materiales involucrados, por lo que la indemnización debe intentar restituir en la medida de los posible, la calidad y normal desarrollo de la vida del individuo afectado.(150)

La implementación de políticas públicas adecuadas para garantizar el desarrollo de los niños es otro tipo de medidas que exige el deber de protección a cargo del Estado visto a la luz del interés superior del niño. De aquí se desprende la obligación de crear instituciones que promuevan y garanticen el respeto al interés superior del niño.

En relación con este tema, el artículo 3.3 de la Convención sobre los Derechos del Niño establece la obligación a los Estados Partes de asegurarse de que "las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los niños cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su personal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada.". En esta misma línea, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado que "para la atención a los niños, el Estado debe valerse de instituciones que dispongan de personal adecuado, instalaciones suficientes, medios idóneos y experiencia probada en este género de tareas".(151)

En cuanto a las medidas de vigilancia, las autoridades estatales tienen el deber de supervisar que se cumpla todo el marco jurídico desarrollado con la finalidad de proteger a los infantes. Esto significa que las autoridades tienen que vigilar que no se coloque a los menores en situaciones de riesgo. Teniendo en cuenta que estas medidas pretenden dar cumplimiento a un deber de protección reforzada, resulta indispensable que las autoridades, en sus distintos ámbitos competenciales, promuevan políticas públicas que se traduzcan en la implementación de programas para supervisar y vigilar que se cumpla la normatividad dedicada a proteger los derechos de los menores, especialmente, aquella relacionada con medidas de seguridad.

El principio del interés superior del niño también debe ser directriz de las instituciones privadas cuando desarrollan actividades relacionadas con niños o prestan servicios públicos que en principio deberían estar a cargo del Estado. Por tanto, las autoridades tienen el deber de garantizar que las instituciones a cuyo cargo esté el cuidado de los niños no vulneren o coloquen en situaciones de riesgo a los infantes, máxime si se trata de un servicio que en principio, le correspondía otorgar al Estado.

Del conjunto de estas medidas se desprende que las autoridades deben asegurarse de que los establecimientos que tienen menores a su cargo cumplan con el marco normativo generado para el debido funcionamiento de dichas instituciones; que éstas deben ser seguras, lo que significa que no deben exponer a los niños a riesgos que comprometan el ejercicio pleno de sus derechos, que tienen que contar con personal competente y debidamente preparado, y que deben supervisar el adecuado funcionamiento de esos centros.

Se suma a lo anterior que, tratándose de derechos económicos, sociales y culturales (en adelante, DESC) que corresponden a los menores, las medidas positivas a cargo del Estado para la protección de estos derechos deben exigirse hasta el máximo de recursos disponibles. El artículo 4o. de la Convención sobre los Derechos del Niño señala en relación con los DESC que "los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan" (énfasis añadido).

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que "el pleno ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales de los niños se ha relacionado a las posibilidades del Estado obligado (artículo 4 de la Convención sobre los Derechos del Niño), el cual debe realizar el mayor esfuerzo, de manera constante y deliberada, para asegurar el acceso de los niños a esos derechos, y el disfrute de los mismos, evitando retrocesos y demoras injustificadas y asignando a este cumplimiento los mayores recursos disponibles"(152) (énfasis añadido). Con todo, el entendimiento de los DESC en términos de mandatos de optimización, es decir, como normas que deben cumplirse en la mayor medida posible, no puede predicarse de otros derechos, como los que protegen la vida o la integridad física de los niños, cuyo cumplimiento tiene que realizarse a cabalidad.

Todo lo anterior nos lleva a establecer que, si se tiene en cuenta que los niños tienen los mismos derechos que los adultos y que las obligaciones a cargo del Estado para dar cumplimiento a éstos adquieren un carácter reforzado a la luz del interés superior del niño, entonces, no es posible decretar de forma aislada una violación sólo a los derechos de los niños tutelados por el artículo 4o. constitucional, sino que tienen que examinarse los hechos en relación con cada uno de los derechos involucrados, los cuales deben ser interpretados utilizando el criterio que se deriva del principio del interés superior del niño.

Esta manera de examinar los hechos es consistente con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con violaciones a los derechos del niño previstos en el artículo 19 de la Convención Americana de Derechos Humanos. La Corte Interamericana ha decidido en varias ocasiones no pronunciarse de forma aislada sobre violaciones al artículo 19 de la Convención Americana, que es el precepto que contempla los deberes de protección especial para los niños a cargo del Estado. Considerando que, para determinar si existen violaciones a los derechos de los niños, hay que analizar los hechos del caso en conexión con los demás derechos cuya violación ha sido alegada.(153)

Siguiendo la misma línea, los hechos probados en esta facultad de investigación no se examinarán en contraste directo con lo dispuesto en el artículo 4o. constitucional, sino en conexión con otros derechos fundamentales interpretados a partir del estándar reforzado que impone el interés superior del niño.

Este principio exige que esta Suprema Corte analice con estándares mucho más exigentes las acciones u omisiones de las autoridades estatales. En este sentido, dada la protección reforzada de los derechos de los niños ordenada por la Constitución, resulta indispensable que en la presente investigación se estudien las posibles violaciones a derechos fundamentales con mucho más rigor que si las víctimas fueran adultos.