FACULTAD DE INVESTIGACIÓN 1/2009. MINISTRO SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ.

De los hechos probados se desprende la falta de cumplimiento de distintas disposiciones legales relacionadas con algunas medidas de seguridad que ocasionó que cuarenta y nueve niños que se encontraban en la "**********" el día cinco de junio de dos mil nueve perdieran la vida.

Sobre el derecho a la protección a la vida, esta Suprema Corte de Justicia se ha pronunciado ya al ejercer la facultad que le concede el artículo 97 de la Constitución Federal, como el caso Oaxaca (1/2007), en el que se estableció que, con independencia de los criterios mayoritarios sustentados en relación con el derecho a la vida y su protección, una vez dada la condición de individuo, la Constitución establece una obligación de carácter positivo para el Estado consistente en promocionar y desarrollar las circunstancias necesarias para que todos aquellos que se encuentren sujetos a las normas de la Constitución aumenten su nivel de disfrute y se les procure materialmente lo indispensable para ello.

En tal sentido, se indicó que la vida es el presupuesto necesario para poder gozar de todas las demás prerrogativas que otorga y protege la Constitución y se hizo referencia al artículo 4o. constitucional, ya que en él se establece el derecho a la salud, el derecho a un medio ambiente adecuado, el derecho a contar con una vivienda digna y decorosa y el derecho a la alimentación, a la educación y al sano esparcimiento, que tienen como presupuesto necesario la vida.

Asimismo, se destacó en aquel precedente, que el hecho de que en el artículo 4o. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se disponga que "toda persona tiene derecho a que se respete su vida", con ello se impone al Estado la obligación correlativa positiva de promocionarla y desarrollarla, por lo que el Estado no es responsable únicamente de la violación al derecho a la vida cuando de manera activa procede en su contra ilegítimamente, sino también cuando no lleva a cabo las acciones legales tendentes a restaurar el orden requerido para su desarrollo y conservación.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que nuestro país ha firmado y ratificado distintos tratados internacionales en materia de derechos humanos que contienen disposiciones donde expresamente se tutela el derecho a la protección de la vida. En esta línea, destacan el artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos(154) y el artículo 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.(155) La protección a la vida que se desprende de estos instrumentos internacionales se refiere primordialmente a la prohibición, dirigida a las autoridades estatales, de privar de la vida a sus ciudadanos de forma arbitraria.

Esta Suprema Corte entiende entonces que el derecho a la protección de la vida tiene una vertiente prestacional que es tutelada por la Constitución. Lo que hay que determinar entonces son las acciones positivas que están obligadas a realizar las autoridades estatales. En una primera aproximación, puede decirse que esa vertiente prestacional en ningún caso puede traducirse en el deber del Estado de evitar que los individuos priven de la vida a otros de forma intencional o por negligencia.

En principio, el Estado cumple su obligación de proteger la vida diseñando un sistema penal que investigue y sancione efectivamente a quien priva de la vida a otro, previendo mecanismos que permitan la reparación del daño en esos casos y estableciendo un sistema de seguridad pública acorde con esos fines. En el caso mexicano, los rasgos fundamentales de ese sistema están delineados en los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 23 constitucionales.

En el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la vertiente procedimental del derecho a la protección de la vida apunta precisamente en esta dirección, al establecer que ese derecho también comporta el deber del Estado de realizar investigaciones eficaces que esclarezcan los hechos relacionados con delitos que atentan contra la vida de las personas,(156) además de contemplar un sistema penal que sirva para disuadir la comisión de esos delitos y castigue a quien los haya cometido.(157)

Esta vertiente procedimental fue desarrollada en primera instancia por el Tribunal de Estrasburgo a propósito de algunos casos en los que se alegaba que la privación de la vida había tenido lugar a manos de agentes estatales por un uso excesivo o inadecuado de la fuerza, en el contexto específico de la lucha antiterrorista emprendida por algunos países europeos(158) y, posteriormente, se ha ampliado el contenido del derecho para incluir cualquier caso en el que la autoridad tiene conocimiento de que alguien ha sido privado de la vida.(159)

Si bien es posible afirmar que el derecho a la protección de la vida no supone que el Estado tenga que tomar medidas para impedir la muerte de cualquier persona, eso no quiere decir que en determinadas circunstancias no tenga el deber de realizar acciones positivas para proteger la vida de algunas personas. La cuestión que hay que esclarecer entonces es en qué circunstancias corresponde al Estado emprender esas medidas y cuál deber ser el contenido de las mismas.

Aunque en esta facultad de investigación no es factible establecer un criterio general aplicable a todos los casos, es posible al menos dar algunos lineamientos aplicables a situaciones parecidas a las que nos ocupan en esta ocasión. Esos lineamientos se refieren primordialmente a la existencia de una relación jurídica especial entre el Estado y ciertos individuos.

Este requisito se justifica a la luz de las consideraciones antes expuestas sobre el alcance de los deberes del Estado en la protección de la vida de sus ciudadanos. En efecto, si en principio y en términos generales el Estado no está obligado a evitar que los individuos sean privados de la vida por otras personas, esa obligación sí puede surgir en determinadas circunstancias. Cuando media una relación jurídica especial entre el Estado y el individuo, aquél está obligado a realizar acciones tendentes a proteger la vida de éste. El clásico ejemplo que se encuentra en el derecho comparado y en la jurisprudencia de algunos tribunales internacionales es el de la relación que existe entre el Estado y las personas que están bajo su custodia por estar detenidos o en prisión.

Toda vez que esos individuos están privados de su libertad, los deberes de protección de la vida a cargo del Estado son mayores que los que existen con respecto de personas que no están en esa situación. Si el Estado no toma medidas de seguridad adecuadas para salvaguardar la vida de esas personas está violando su derecho fundamental a la protección de la vida.

El criterio de la relación especial se corresponde con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el derecho a la vida. En sus sentencias es posible encontrar referencias que ilustran la relación especial que debe existir entre los individuos y las autoridades estatales para que éstas sean responsables de la violación del derecho a la protección de la vida. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el derecho a la protección de la vida ha ido evolucionando de tal manera que se ha entendido que este derecho no sólo comprende la obligación negativa del Estado de no privar de la vida a los ciudadanos de forma arbitraria, sino también en algunas circunstancias la obligación positiva de tomar ciertas medidas para proteger la vida de los ciudadanos.(160) En este sentido, la Corte Interamericana también ha condicionado la obligatoriedad de esas acciones positivas a la existencia de una relación especial entre los individuos y el Estado.

En las primeras condenas por violación a los deberes positivos de protección derivados del derecho a la vida, la relación especial identificada por la Corte Interamericana se refería a supuestos de custodia de personas en situación de detención policial o reclusión.(161) En sentencias posteriores la relación especial se amplió a casos donde el afectado por la violación se encontraba en una institución de salud subrogada a particulares(162) y a supuestos donde las autoridades estatales habían generado condiciones que ponían en riesgo a determinados individuos.(163)

Así pues, como lo ha expresado con anterioridad este tribunal (caso Atenco), es compleja la obligación del Estado en cuanto a la protección del derecho a la vida de sus habitantes, pues la transgresión a ese derecho no solamente se limita a la privación arbitraria de la vida, que se traduce en una obligación negativa; también existe transgresión cuando el Estado se abstiene de adoptar medidas positivas para preservar ese derecho.

Vistas estas consideraciones, lo que este tribunal tiene que determinar es si en el caso objeto de la presente facultad de investigación hay una relación especial entre el Estado y los cuarenta y nueve niños que perdieron la vida en la **********. La respuesta a esta pregunta es indiscutible: Sí existía una relación jurídica especial entre el Estado y los niños que murieron en el incendio que imponía a aquél la obligación de emprender medidas adecuadas para la protección de sus vidas.

Esa relación especial se desprende de dos derechos fundamentales: por un lado, el derecho a la seguridad social de los trabajadores, previsto en la fracción XXIX del apartado A del artículo 123 constitucional, que en este casos consiste en un servicio de guardería para sus hijos y, por otro lado, el derecho de los niños a una protección adecuada por parte del Estado previsto en el artículo 4o. constitucional. En un supuesto como éste, los deberes de protección del Estado tienen que ir mucho más allá de los casos en los que no existe ninguna relación. Si al Estado le ha sido encomendado proveer un servicio como contraprestación de un derecho fundamental, tiene que asegurarse de que los niños que disfrutan de ese servicio lo hagan en condiciones en las que no corra peligro su vida.

Una vez que esta Suprema Corte ha establecido que existe una relación jurídica especial entre el Estado y los cuarenta y nueve niños que murieron el día del incendio en la "**********", es necesario precisar el contenido prestacional del derecho a la protección de la vida. Dicho contenido es lo que permitirá determinar si en este caso las autoridades estatales violaron ese derecho.

Una primera precisión tiene que ver con el criterio para establecer el contenido prestacional del derecho a la protección de la vida. Toda vez que las personas que perdieron la vida en el incendio y las que resultaron afectadas en su integridad física fueron niños, todos los derechos fundamentales involucrados en este caso tienen que interpretarse a la luz del interés superior del niño.

Como ya establecimos, ello supone que los deberes de salvaguarda derivados del derecho a la protección de la vida tienen que determinarse utilizando el estándar reforzado que se deriva del principio constitucional que tutela el interés superior del niño. En este sentido, los deberes de protección de la vida son mucho más exigentes cuando sus beneficiarios son niños.

Por lo que respecta a la protección de la vida de los niños, las autoridades estatales tienen la obligación de realizar, en sus distintos ámbitos de competencia, una estricta supervisión y vigilancia sobre el cumplimiento de las medidas de seguridad de todos los establecimientos en los que se presta el servicio de guarderías. Cuando ese servicio se encuentra a cargo del Estado como contraprestación a un derecho fundamental de los trabajadores, esa supervisión y vigilancia tiene que ser aún más intensa.

En este sentido, resulta irrelevante que el Estado haya desarrollado políticas públicas para la subrogación del servicio de guarderías que estaba obligado a prestar directamente por mandato constitucional. La subrogación no disminuye en absoluto la intensidad de los deberes de protección a cargo de las autoridades estatales. En esta línea, el Comité de los Derechos del Niño ha señalado al respecto que: "el hecho de que el sector privado preste servicios, dirija instituciones, etc. no reduce en modo alguno la obligación del Estado de garantizar el reconocimiento y la realización plenos de todos los derechos enunciados en la convención a todos los niños sometidos a su jurisdicción",(164) lo que incluye indiscutiblemente al derecho a la protección de la vida.

Las autoridades estatales encargadas por mandato constitucional de prestar el servicio de guarderías y todas aquellas que tienen competencias en materia de protección civil, tienen el deber de implementar políticas públicas que tengan como finalidad realizar una supervisión y vigilancia rigurosa del cumplimiento de todas las medidas de seguridad tendentes a proteger la vida y la integridad física de los niños que se encuentran en establecimientos públicos y privados dedicados a su cuidado.

La supervisión y vigilancia no debe limitarse a verificar el cumplimiento de las medidas de seguridad que deben disponer las instalaciones donde se presta el servicio de guardería, sino que también debe comprender la verificación de que el personal que labora en las guarderías sea el suficiente para atender a los niños y haya sido capacitado de forma adecuada.

Este criterio es consistente con la opinión del Comité de los Derechos del Niño, que ha sostenido que "los Estados Partes deben garantizar que las instituciones, servicios e instalaciones responsables de la primera infancia se ajusten a criterios de calidad, especialmente en las esferas de salud y la integridad, y que el personal posee las adecuadas cualidades psicosociales y es apto, suficientemente numeroso y bien capacitado".(165)

Esta Corte ha sostenido que los deberes de protección a cargo del Estado son más exigentes cuando se trata de salvaguardar la vida de los niños. En este sentido, no debe perderse de vista que las principales víctimas de la tragedia ocurrida en la "**********" han sido niños que se encontraban en la primera infancia. Como lo ha señalado el Comité de los Derechos del Niño, los niños pequeños son especialmente vulnerables, toda vez que su capacidad para enfrentar y resistir las adversidades provenientes de su entorno es muy limitada.(166) Esa mayor vulnerabilidad exige que los deberes de protección a cargo del Estado sean incluso más intensos en esta etapa de la infancia y la supervisión de su cumplimiento todavía más estricta.

Una vez determinado el contenido de los deberes de salvaguarda tratándose de niños, esta Suprema Corte concluye que las omisiones de las autoridades involucradas comportan la violación del derecho a la protección de la vida de los cuarenta y nueve niños que murieron heridos en el incendio de la "**********" y los más de cien que resultaron heridos.

Este tribunal estima que los deberes de protección a la vida están correctamente desarrollados en la legislación respectiva, así como en instrumentos normativos de rango infra legal. Las medidas de seguridad que tienen que cumplirse para que un establecimiento pueda funcionar como guardería son adecuadas para proteger la vida de los niños que reciben ese servicio. No obstante lo anterior, existen obligaciones de supervisión que debían ser cumplidas a efecto de dar eficacia a la normatividad referida, específicamente en materia de protección civil relacionadas con la prestación del servicio de guarderías, pues, existe todo un marco normativo que exigía el cumplimiento de distintas medidas de seguridad y que tenían que aplicar los funcionarios competentes o cuyo cumplimiento debían verificar.

Por tanto, en el caso, ha quedado probado que se dejó de cumplir una serie de medidas de seguridad contenidas en diversos instrumentos normativos y que tampoco se dio el seguimiento correspondiente para verificar que la guardería subsanara las deficiencias que se habían detectado.

No hay que perder de vista que los niveles de incumplimiento de esas obligaciones específicas en materia de protección civil tienen que evaluarse a la luz del estándar de protección doblemente reforzado que impone el principio de interés superior cuando entran en juego los derechos de niños que se encuentran en la primera infancia. Cuando se trata de personas tan vulnerables, los niveles de exigencia en el cumplimiento de la normatividad sobre medidas de protección de la vida tienen que ser elevadísimos. Las autoridades estatales no pueden conformarse con que las obligaciones en materia de protección civil se cumplan en la mayoría de los casos. El principio constitucional del interés superior del niño impone una evaluación de ese cumplimiento con parámetros muy rigurosos.

En ese sentido, no hay que perder de vista que las normas cuyo cumplimiento no se verificó en el caso de **********, tienen como finalidad la protección de la vida de los niños que recibían ese servicio. La necesidad de que existan este tipo de medidas resulta más evidente cuando se observa además la extrema vulnerabilidad de las personas a las que está dirigido el sistema de guarderías: niños en la edad de la primera infancia.

Por todo lo anterior, este tribunal considera que existen elementos suficientes para concluir que si las autoridades involucradas hubieran cumplido sus deberes constitucionales de protección de la vida, interpretados de conformidad con el estándar doblemente reforzado que impone el principio del interés superior del niño en relación con los menores que están en la primera infancia, en ningún caso hubiera tenido lugar una tragedia de las dimensiones como la que ocurrió el cinco de junio de dos mil nueve en **********.