DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0082/2014

Ya en el periodo republicano, el primer antecedente normativo de relevancia municipal se encuentra en la Ley de 21 de junio de 1826, en la que se centralizan las prerrogativas más importantes hasta entonces reconocidas a las entidades locales herederas de los cabildos coloniales con un doble argumento: 1) La idea que “…los cabildos y ayuntamientos se habían transformado en centros disfuncionales, en tanto que las oligarquías regionales reclamaban autonomías locales que entraban en abierta contradicción con los intereses de los grupos hegemónicos de las capitales” (Rodríguez, 1995); y, 2) La intención de vertebrar territorialmente al naciente Estado a través de una administración estatal única.

Esta perspectiva que fue restringiendo paulatinamente al nivel local de gobierno continuó en las Constituciones de 1826, 1831 y 1834; en cuyo texto, no se incluyó ninguna previsión normativa en relación al municipio y su gobierno, siendo la Norma Fundamental de 1839, la primera en regular el tema de los concejos municipales.

Posteriormente, pese a que en el texto de la Constitución de 1843, se obvio nuevamente el tema municipal, en los hechos y mediante normas administrativas de menor rango, se fueron emitiendo normas que sucesivamente fortalecieron la institucionalidad gubernativa local, hasta que en 1867 se dicta la primera Ley Orgánica de Municipalidades que mantuvo su vigencia hasta su reformas en 1936. La Constitución de 1938, se caracteriza por volver a centralizar parte de las decisiones locales, determinando que el ejecutivo municipal será designado por el Presidente de la República mientras que los concejales serán electos por voto popular, situación que fue paulatinamente revertida en el texto constitucional de 1945, en el que se permite que los concejos municipales intervengan en la selección del alcalde elevando ternas a consideración de la presidencia y resuelta en la Norma Fundamental de 1947, determinando el sistema de gobierno local en el que el concejo es electo y es éste el que elige, de entre ellos, al alcalde. Esta situación, se fue manteniendo más o menos estable hasta la promulgación de la Ley Orgánica Municipal de 1985, aunque no es menos cierto, que pese a las previsiones constitucionales y legales, el sistema municipal tuvo un funcionamiento limitado, debido a la constante intromisión de los poderes centrales.

El hito histórico más reciente y que significó un cambio sustancial en las políticas de descentralización y reforma del Estado hasta antes de la promulgación de la Constitución Política del Estado vigente fue, sin duda, la municipalización que se detona con la promulgación de la Ley de Participación Popular en 1994, que entre otros aspectos, modifica la estructura municipal para la gestión de los recursos de coparticipación tributaria, amplía la jurisdicción del municipio a toda la sección de provincia, transfiere a propiedad municipal la infraestructura destinada a los servicios públicos y establece mecanismos de participación social en la definición de las acciones de gobierno a nivel local.

Esta medida encuentra su referente constitucional un año después en el texto constitucional reformado en 1995, pues el marco normativo de regulación municipal del periodo pre-constituyente, se termina de estructurar con la promulgación de la Ley de Municipalidades y las reformas constitucionales de 2005, que no afectaron sustancialmente el esquema municipal ya establecido, al contrario, lo ratificaron. La naturaleza orgánica de este conjunto de normas, sumada a su gran trascendencia para la gestión estatal, sentó las bases para la adecuación de toda la estructura normativa que regulaba el funcionamiento del sector público en el país.

Este diseño de gestión pública descentralizada con base en lo local-municipal, se mantuvo vigente hasta la aprobación de la Constitución vigente aprobada el 2009 y, en esencia, fue rescatada e incorporada a la nueva estructura territorial estatal, en la que se reconoce y amplía la autonomía municipal pre-existente en un escenario de mayor pluralidad político-administrativa, con una estructura de gestión estatal con cuatro niveles de gobierno, tres de existencia necesaria (central, departamental y municipal), uno de existencia posible (regional) y un tipo de autonomía especial, basada en la preexistencia, la autodeterminación y el autogobierno las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

En líneas generales en el caso municipal, el proceso de implementación autonómica presenta dos características especiales: 1) No precisa de un procedimiento que viabilice su acceso a la autonomía, pues ésta opera de manera directa por mandato legal (art. 33 de la LMAD), constituyéndose en un atributo municipal irrenunciable cuyo acceso que no precisa de una aprobación popular mediante referendo, como ocurre en los otros tipos de autonomía; y, 2) Las cartas orgánicas, como normas institucionales básicas municipales, gozan de un rasgo distintivo sui generis, toda vez que tienen el carácter de potestativas (arts. 284.IV de la CPE y 61.III de la LMAD) y su ausencia no implica la inviabilización del ejercicio autonómico (art. 11.II de la LMAD).

El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las posibles contradicciones entre normas de distinto rango. La Constitución establece expresamente este principio en su art. 410.II, identificando para el sistema normativo general (nacional) una jerarquía normativa compleja con cuatro niveles o rangos, a saber:

Superada esta etapa, ya en el nuevo escenario constitucional, la institucionalidad municipal está caracterizada por la concurrencia de tres elementos fundamentales: 1) El reconocimiento a las ETA (excepto a las regionales) de una capacidad legislativa plena en el marco de sus competencias; 2) Una clara división e independencia de los órganos de gobierno municipal; y, 3) Una distribución interna de facultades y atribuciones entre ellos, asignando las facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa al concejo municipal (art. 283 de la CPE) y, por exclusión, las facultades ejecutiva y reglamentaria al ejecutivo edil.

En este marco, para los efectos del análisis de los numerales en cuestión es necesario profundizar en el estudio de las facultades legislativa y reglamentaria propias del gobierno autónomo municipal, a las que en su conjunto denominaremos como facultades regulatorias, pues tienen como finalidad regular determinados hechos o actos con relevancia jurídica mediante la emisión de normas en el más amplio sentido del término.

En este marco, es necesario considerar que: 1) En el caso de las competencias compartidas, es posible comprender que el término normar se puede entender en el marco de la emisión de la normativa de desarrollo, empero, en todo caso, el Concejo no puede arrogarse funciones de reglamentación que corresponden al ejecutivo edil; y, 2) Sobre las competencias concurrentes el Gobierno Autónomo Municipal no goza de facultades legislativas y tampoco puede el Concejo reglamentarlas puesto que el ejercicio de tal facultad corresponde en todo caso al ejecutivo municipal.

Por consiguiente, corresponde declarar la incompatibilidad del inciso 1) del parágrafo I del artículo examinado, toda vez que con él se pretende, de acuerdo al su nomen iuris y al confuso texto de su contenido, legislar en las competencias concurrentes y reglamentar tanto en las concurrentes como en las compartidas.

Por consiguiente, corresponde declarar: 1) Incompatibilidad de la frase “…de acuerdo a reglamento interno”; y, 2) La compatibilidad del resto de la disposición analizada a condición de que en su aplicación se siga el entendimiento desarrollado, es decir, que el ejercicio de esta atribución se condicione a la emisión de una ley municipal específica que señale puntualmente los tipos de convenios que precisarán de la aprobación del legislativo, considerando la importancia estratégica del objeto de cada convenio y/o contrato y sus alcances en cuanto comprometa al gobierno de la ETA en pleno o solo a uno de sus órganos.

En el marco de la competencia concurrente del numeral 13, parágrafo II del art. 299 de la CPE (Seguridad ciudadana), el nivel central del Estado emitió la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana “Para Una Vida Segura” -Ley 264 de 31 de julio de 2012-, cuyo art. 11 establece las responsabilidades de las ETA municipales en materia de seguridad ciudadana en los siguientes términos: “1. Formular y ejecutar en el municipio, en concurrencia con el nivel nacional del Estado y las entidades territoriales autónomas, los planes, programas y proyectos municipales en materia de seguridad ciudadana, en sujeción a la Política Pública Nacional de Seguridad Ciudadana, al Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y al Artículo 38 Parágrafo I numeral 3, Artículo 50 Parágrafo III, Artículo 55 Parágrafo II, Disposición Transitoria Quinta y Sexta de la presente Ley; 2. Formular y ejecutar en el ámbito territorial municipal, concurrentemente con el nivel nacional del Estado, las entidades territoriales autónomas departamentales, regionales e indígena originario campesinas, en el ámbito de sus competencias, los planes, programas y proyectos en materia de seguridad ciudadana, en sujeción a la Política Pública Nacional de Seguridad Ciudadana, al Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y al Artículo 24 Parágrafo IV, Artículo 30 Parágrafo II, Artículos 36, 37, 39, 42, 44, 45, 47, 53, 54, Artículo 55 Parágrafo IV, Artículos 62, 66 y 68 de la presente Ley”.

Este parágrafo merece una análisis especial, considerando que el art. 270 de la CPE, determina que el “autogobierno” como uno de los principios básicos que rige la organización territorial del Estado, el cual es definido por el art. 5.6 de la LMAD, como el derecho que asiste a la ciudadanía de cada unidad territorial a: “…dotarse de su propia institucionalidad gubernativa y elegir directamente a sus autoridades en el marco de la autonomías reconocida por la Constitución Política del Estado”, institucionalidad que da materia a la autonomía, entendida ésta en los términos del art. 272 constitucional, como la elección directa de las autoridades de cada autonomía por sus propios ciudadanos y la administración de sus recursos económicos, pero principalmente, por el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, en lo que va implícita la función de planificar el desarrollo de su gestión, reconocida como una competencia exclusiva por el art. 302.I.42 de la CPE , lo que en determinadas competencias se amplía a la posibilidad de establecer políticas subnacionales en la lógica de adaptar las políticas generales a su realidad y circunstancias.

En este marco, el parágrafo hace referencia a la posibilidad de que el Gobierno Autónomo Municipal de Padcaya elabore sus políticas en materia de seguridad ciudadana, las cuales deben ser entendidas como políticas de gestión para la implementación en el marco de lo prescrito en la Política Pública Nacional de Seguridad Ciudadana y el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana emitidos por el nivel central del Estado en el marco del art. 9.1 de la Ley 264.

Por tanto, se entiende la compatibilidad del proyecto de disposición analizado siempre que se entienda que: 1) Los “convenios y protocolos” a los que se hace referencia en su redacción están referidos únicamente a “acuerdos interinstitucionales” y no así convenios o tratados internacionales regulados por el derecho internacional público; y, 2) Que en su gestión se siga el procedimiento establecido por la normativa arriba desglosada.

1º  La INCOMPATIBILIDAD de los arts.: 4 en el término “Autónomo” y la frase “…limita al norte con la Provincia Avilés, al sur con el Municipio de Bermejo y la República Argentina, al Este con las Provincias O’Connor y Gran Chaco y al Oeste con la Provincia Avilés”; 5; 6.II; 8; 10 en el término “…reconoce…”; 11 numerales 3 en su integridad, 4 en la frase “…y recuperar…” y 8 en el término “…reconoce…”; 13.II; 15; 16 en la frase “…o no…”; 17.III en la frase “…al menos…”; 20; 22 parágrafos II en la frase “…en circunscripciones uninominales…” y III en su integridad; 23 incs. b) y d); 26.I inc. 1); 27 incs. 3) y 26) en la frase “…de acuerdo a reglamento interno”; 33.II en la frase “…o revocatoria…”; 35 incs. 9), 12) en la frase “Constituir y…”, 22), 32) y 33); 36.II; 43.II en las frases “…designados o de libre nombramiento…” y “…consultor en línea…”; 48.I; 49.III en las frases “…principios, instancias…” y “…e instrumentos”; 51.I en la frase “…por otro lado se podrá contar con apoyo externo de Organizaciones no Gubernamentales, Instituciones Privadas de Desarrollo u otras legalmente establecidas y con aportes propios de las organizaciones”; 52.II en las frases “…y la obligación…” y “…y de sus organizaciones sociales, así como al correcto comportamiento de la ciudadanía”; 56 en la frase “…, siempre que ello no implique la derogación de tasas, derechos, o que pretendan ejecutar gastos que no se hallen previstos en el presupuesto y que no tengan los respectivos recursos asignados para cubrirlos”; 64.II en la frase “…cuando el nivel central del Estado, le delegue o transfiera competencias que ejercerá de manera concurrente con este”; 65.II en la frase “…cuando el nivel central del Estado, le delegue o transfiera competencias que ejercerá de manera concurrente con este”; 66 en lo referente al término “hábitat” inserto en el nomen iuris  y el parágrafo I inc. 5) en la frase “…, vivienda…”; 89 en su enunciado introductorio; 90.III; 91 parágrafos III en la frase “…y otras entidades autónomas, también de acuerdo a mandato de la Asamblea Legislativa Plurinacional”, IV en la frase “…y otras Entidades Autónomas…” y V en la frase “…o el Nivel Central del Estado…”; 92; 94; 95; 99; 100; 101; 103 parágrafos III en la frase “…con sujeción a la presente reglamentación” y V numeral 1; 106 en la frase “…mediante Resolución Municipal aprobada por el Concejo Municipal…”; 109 numerales 6, 7, 8 y 9 en su integridad y la frase “…, el nivel departamental…” inserta en el numeral 10; 110.III; 115.II; 119 parágrafos I.4 y II; 123.I; 130 parágrafos I en su integridad y III en la frase “…y corresponsabilizar…”; y la Disposición Final Primera.

1)       El Gobierno Autónomo Municipal de Padcaya está encargado de la Red Municipal de Salud en el primer y segundo nivel de atención del área urbana y rural, asumiendo en los mismos, la administración y dotación de la suficiente infraestructura, servicios básicos, mobiliario, medicamentos, insumos y equipamiento; supervisará su uso adecuado, eficiente y transparente en la prestación de los servicios de salud.

1)  Garantiza, la construcción mantenimiento y administración por sí mismo o en concurrencia la prestación de servicios básicos y asegura las condiciones de universalidad, accesibilidad, asequibilidad, regularidad, continuidad, calidad, eficiencia, transparencia, tarifas equitativas, y control social.

1)  Ser parte del Sistema Nacional de Reducción de Riesgos y Atención de Desastres y Emergencias, que en el nivel municipal constituye el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos, entre entidades municipales, públicas, privadas y las organizaciones ciudadanas; así como los recursos físicos, técnicos, científicos, financieros y humanos que se requieran para la reducción del riesgo y la atención de desastres y/o emergencias.