DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0082/2014

Sobre el uso del término “sujeción” en relación a las “Leyes del Estado Plurinacional”, conviene recordar que el art. 410.II de la CPE, dispone que: “…La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado; 2. Los tratados internacionales; 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena; 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes” (el subrayado es nuestro).

En relación a este aspecto, la DCP 0008/2013, expresó: “…la modificación y delimitación de unidades territoriales se regirá, conforme el art. 16.I de la LMAD, por la Ley de delimitación de Unidades Territoriales de 1 de febrero de 2013, cuyo art. 31 señala: ‘I. Toda delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional; II. Las leyes deberán emerger de procedimientos administrativos de conciliación, de resultados del referendo o de fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia en la delimitación de unidades territoriales y obligatoriamente fijarán los límites de la unidad territorial con datos geo-referenciados precisos; III. El Anteproyecto de Ley será remitido a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado o por el Tribunal Supremo de Justicia, cuando corresponda’.

En este sentido, en la determinación de los límites territoriales expresada en la norma analizada debió considerar los siguientes aspectos: 1) El establecimiento de límites responde a un procedimiento establecido y debe ser necesariamente aprobado mediante ley del nivel nacional de gobierno; y, 2) La delimitación unilateral de los límites de la ETA implica un impacto probable que puede afectar los intereses de otras ETA’s, principalmente las colindantes, lo que vulnera de manera directa el principio de ‘lealtad institucional’, el cual está relacionado con los principios de ‘igualdad’, ‘complementariedad’ y ‘reciprocidad’, aspectos que provocan la declaratoria de inconstitucionalidad parcial referida”.

En este contexto, la delimitación unilateral de los límites y colindancias realizada por el proyecto de COM de Padcaya, ahora analizado, excede los límites establecidos por el régimen competencial; toda vez, que se trata de una atribución por norma asignada a otras instancias y que además responde a un procedimiento participativo con intervención activa de todas las ETA involucradas.

Por otra parte, el proyecto de COM confunde la noción de “unidad territorial” prevista en el art. 269 de la CPE, con los alcances del concepto de “autonomía” en los términos del art. 272 de la Norma Suprema, de los que se colige que la primera hace referencia al espacio geográfico delimitado para la organización del territorio, mientras que la segunda se refiere a la cualidad gubernativa y condición que se reconoce a las entidades territoriales para el ejercicio de la autonomía.

Conforme al análisis precedente, se determina la incompatibilidad del término “Autónomo” específicamente en relación al departamento de Tarija y la frase “…limita al norte con la Provincia Avilés, al sur con el Municipio de Bermejo y la República Argentina, al Este con las Provincias O’Connor y Gran Chaco y al Oeste con la Provincia Avilés”, ambos insertos en el texto de la disposición examinada.

De acuerdo al marco constitucional, las ETA están facultadas, por principio de autogobierno, a modificar su denominación siempre sin perder su vinculación con la denominación de la unidad territorial; sin embargo, en el presente caso, el deliberante de Padcaya confunde nuevamente los conceptos de “unidad territorial” y “entidad territorial autónoma”, pretendiendo modificar el denominativo de la primera (unidad territorial “municipio de Padcaya”), vulnerando de esta forma lo dispuesto en el art. 269.II de la CPE, análisis al que se adicionan además los argumentos desarrollados para el test del art. 4 del proyecto de COM.

Sobre este punto, el art. 5.I constitucional dispone que: “Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco”. Vale decir que dentro del territorio del municipio de Padcaya todos los idiomas antes descritos adquieren el carácter de oficiales.

Ahora bien, el parágrafo II del citado artículo versa sobre el uso de los idiomas oficiales en el ámbito de la administración pública en todos sus niveles, tanto nacional como subnacionales, expresando que: “El Gobierno plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos deber el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano”. Esta previsión no pone en cuestión ni restringe el listado de los treinta y siete idiomas oficiales en el territorio boliviano, sino que establece ciertos parámetros para viabilizar un uso administrativo preferente de algunos de ellos por parte de los gobiernos de las distintas ETA, imponiendo para el caso de los gobiernos autónomos municipales, la obligación en el uso del castellano además de aquellos otros idiomas oficiales existentes en su jurisdicción territorial.

El art. 5 de la CPE, hace así una clara distinción entre la declaratoria de oficialidad de los treinta y siete idiomas en todo el territorio nacional (art. 5.I CPE) y la identificación de algunos de ellos como idiomas oficiales de uso administrativo preferente que cada ETA realizará en sus normas institucionales básicas (art. 5.II CPE).

En el caso concreto, el artículo analizado transcribe el nomen de la mayor parte de los principios establecidos en las disposiciones arriba mencionadas con la pretensión de redefinir sus contenidos y dimensionar sus alcances al contexto de la ETA, lo que no es constitucionalmente admisible pues todos los niveles territoriales están impelidos a asumir tales principios en los términos definidos por los arts. 270 y 271 de la CPE y 5 de la LMAD, dado su carácter general para la organización territorial del Estado y las ETA.

La DCP 0001/2013 de 12 de marzo, estableció la incompatibilidad del uso de la frase “se reconoce” en caso de que fuese empleada en directa relación con los derechos y garantías fundamentales, esto en razón a que las normas institucionales básicas de las ETA no son competentes para efectuar su reconocimiento. En efecto los derechos fundamentales se constituyen en elementos legitimadores del ordenamiento constitucional, de ahí su importancia para regular las relaciones jurídicas que se susciten tanto entre los ciudadanos como entre estos con el Estado. Bajo este entendimiento, una Constitución sin derechos perdería su carácter de norma fundamental, es por ello que el art. 9.4 de la CPE, establece como uno de los fines y funciones esenciales del Estado, el de “Garantizar el cumplimiento de los (…) derechos …”, que es congruente con el art. 108.2 constitucional, que establece el deber fundamental de “Conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución”, y el bloque de constitucionalidad, concluyéndose que las ETA no pueden arrogarse prerrogativas para reconocer los derechos fundamentales ya establecidos en la Norma Suprema.

Por otra parte, si bien el término “reconoce” podría interpretarse como una ratificación del sometimiento de la COM a la Constitución Política del Estado bajo el principio de supremacía constitucional, su uso en este caso referido a derechos fundamentales provoca confusión respecto a su legitimación en sí misma, la que deviene de la realidad reconocida en la Constitución y acatada por todas sus instancias, lo que impide que una ETA se arrogue competencia para su reconocimiento, cuando lo que corresponde es su sometimiento.

Ahora bien, en el texto del artículo analizado se establece como incompatibilidad para el ejercicio de la función pública que el servidor público tenga más de un cargo público remunerado “o no”, frase de la disposición que vulnera el principio de proporcionalidad, y resulta contrario al art. 236.I constitucional citado, en razón a que la incompatibilidad con la función pública, que manifiesta la Norma Suprema expresa el desempeño de más de un cargo público remunerado a tiempo completo, no así con otro cargo público que no tenga remuneración, en ese entender la frase “o no” del artículo en análisis, resulta incompatible con la Constitución Política del Estado.

La SCP 2055/2012 de 16 de octubre, expresa: “…que la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado, al margen de contemplar una reserva de ley para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, contempla adicionalmente otras veintiocho reservas de ley, legislación que permitirá implementar el nuevo modelo de Estado, y si bien es evidente que el texto constitucional no hace referencia al tipo de ley al que hace alusión la ‘reserva de ley’, se entiende por ésta ‘la remisión que hace normalmente la Constitución y de forma excepcional la ley, para que sea una ley y no otra norma jurídica la que regule determinada materia. En otras palabras, se está frente a una reserva de ley cuando, por voluntad del constituyente o por decisión del legislador tiene que ser en sentido formal la que regule un sector concreto del ordenamiento jurídico’ (Miguel Carbonell-2005).

En esta perspectiva, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en el art. 71, señala que: ‘todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación’, normativa que tiene estrecha relación y concordancia con el art. 410.II de la CPE, que condiciona la aplicación de la norma, además de la jerarquía normativa, al ámbito de las competencias de las entidades territoriales autónomas…”.

Ahora bien, en el caso de los Estados compuestos donde coexisten muchos centros con capacidad para emitir normas con rango de ley, este principio exige para su efectividad de algunos otros elementos, entre ellos, el de la identificación de la instancia emisora de la ley destinada a regular un determinado objeto, así lo entendió la Ley Marco de Autonomías y Descentralización cuando establece en su art. 71.

En otros casos, se introduce inclusive como elemento de la reserva de ley el mérito de la misma (leyes cualificadas), tal es el caso del art. 271 de la CPE, cuando establece una reserva directa para que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización regule unos específicos aspectos, determinando además que ésta deberá ser aprobada por dos tercios de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional.

El art. 284 de la CPE, dispone que: “I. El Concejo Municipal estará compuesto por concejalas y concejales elegidas y elegidos mediante sufragio universal (…) III. La Ley determinará los criterios generales para la elección y cálculo del número de concejalas y concejales municipales. La Carta Orgánica Municipal definirá su aplicación de acuerdo a la realidad y condiciones específicas de su jurisdicción”.

Por su parte, el art. 34.I de la LMAD, establece que el Gobierno Autónomo Municipal estará compuesto por: “Un Concejo Municipal, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias. Está integrado por concejalas y concejales electas y electos, según criterios de población, territorio y equidad, mediante sufragio universal, y representantes de naciones y pueblos indígena originario campesinos elegidas y elegidos mediante normas y procedimientos propios que no se hayan constituido en autonomía indígena originaria campesina, donde corresponda”.

El art. 72 de la Ley del Régimen Electoral (LRE), dispone sobre la elección de concejalas y concejales que “Las Concejalas y los Concejales se elegirán en circunscripción municipal…”, entendiéndose que se refiere a una circunscripción electoral municipal única, lo que inviabilizaría la elección de concejales por circunscripciones territoriales sub municipales, en este caso definidas por distrito.

El art. 283 de la CPE, dispone que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”, correspondiendo a éste último el ejercicio de las facultades ejecutiva y reglamentaria.

El art. 286.I de la CPE, sobre el que se basa el contenido del parágrafo II del artículo analizado debe ser interpretado en referencia al art. 240.II constitucional, que regula de manera específica la figura de la “revocatoria del mandato para autoridades electas”, refiriendo que: “La revocatoria del mandato podrá solicitarse cuando haya transcurrido al menos la mitad del periodo del mandato. La revocatoria del mandato no podrá tener lugar durante el último año de la gestión en el cargo”.

En líneas generales, es constitucionalmente admisible que el alcalde tome en consideración el parecer de la población del distrito en cuestión para efecto de la designación de subalcaldes en este caso mediante la elaboración de ternas, empero, tal intervención social no debe en ningún caso tener un efecto vinculante que condicione las decisiones del ejecutivo edil, quien puede incluso apartarse de ellas pues en él recae toda la responsabilidad por el acto administrativo de designación.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la intervención de la sociedad civil organizada en la gestión debe enmarcarse en las previsiones constitucionales referidas a la participación y control social, cuyo ejercicio puede verse limitado al corresponsabilizar a sus instancias en decisiones de la administración como la designación de funcionarios jerárquicos de la administración municipal, lo que en el presente caso no ocurre, considerando que bajo el entendimiento desarrollado las ternas elevadas no tienen ningún efecto directo.

El art. 241.IV de la CPE, dispone que: “La Ley establecerá el marco general para el ejercicio del control social”, remisión a ley nacional que fue cumplida por la Asamblea Legislativa Plurinacional con la promulgación de la Ley de Participación y Control Social, norma en cuyo art. 23.I, determina que: “Las entidades territoriales autónomas garantizarán el ejercicio de la Participación y Control Social, de acuerdo a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y sus estatutos, a través de sus Estatutos Autonómicos Departamentales, Cartas Orgánicas Municipales y Estatutos Regionales y Estatutos Indígena Originario Campesinos, en el marco de la Constitución Política del Estado, la presente Ley y demás normas aplicables”.

Dentro del marco desarrollado, se entiende que es la propia Constitución Política del Estado la que impone al aparato público estatal, en todos sus niveles territoriales, el deber de establecer espacios de participación y control social, lo que implica, el reconocimiento a los entes y órganos que la propia sociedad civil organizada establezca de manera independiente. Esto quiere decir, que ninguna entidad estatal, territorial o funcional, podrá extralimitarse en el cumplimiento de este mandato, pues deberá respetar la independencia y autonomía de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño de sus propias estructuras de participación en los procesos decisorios para la definición de políticas y acciones públicas y en el control a la legalidad y cumplimiento de los objetivos de los planes, programas y proyectos públicos (art. 4.II.4 de la LPCS).

Por otra parte, el art. 26.I de la CPE, determina que: “Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres” (el subrayado es añadido).

Por consiguiente, al tratarse de un derecho político constitucionalmente reconocido, aplica sobre él el principio de progresividad establecido en el art. 13.II de la CPE, que establece que: “Los derechos que proclama esta Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos no enunciados”, lo que quiere decir que el catálogo de derechos enunciado en el “bloque de constitucionalidad” llega a constituirse en una línea de base que tenderá a incrementarse conforme se produzca un mayor avance en el desarrollo de las sociedades y en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Se estaría así hablando de la progresividad como la posibilidad de un mayor desarrollo normativo que involucre una ampliación del catálogo de derechos ya establecido y formalizado con los llamados derechos emergentes que bien pueden devenir de los primeros, es decir, de una mayor profundización en la interpretación y aplicación de los derechos ya determinados, generando otros nuevos o provenir de nuevos hechos materiales propios del desarrollo tecnológico y social de la humanidad, provocando la emergencia de nuevos derechos sin un correlato directo con los preexistentes, comprendiéndose que el catálogo de derechos enunciado en el “bloque de constitucionalidad” llega a constituirse en una línea de base mínima que tiende a incrementarse conforme se produzca un mayor avance en el desarrollo de los derechos.

Además de los recursos que el Gobierno Autónomo Municipal pudiere destinar para este efecto, es evidente que las organizaciones del control social pueden gestionar otras fuentes de financiamiento a la prevista en el art. 41 de la LPCS, sin embargo, en ningún caso este tipo de financiamiento debe implicar vulneración al principio de “independencia y autonomía” que implica: “Capacidad para decidir y actuar con libertad y sin depender de un mando o autoridad. Las acciones de la Participación y Control Social no se subordinarán a ningún Órgano y/o autoridad del Estado, ni recibirá instrucciones o presiones de ningún poder fáctico, que vele por intereses particulares contrarios al interés general” (art. 4.II.4 de la LPCS).

En todo caso, la COM no es norma idónea para regular sobre aspectos presupuestarios o de gestión interna de las instancias del control social, conforme dispone la reserva de ley prevista en el art. 241.IV de la CPE, y la limitación de la intervención de las entidades estatales a solo la generación de espacios y mecanismos para el ejercicio del control social prevista en el parágrafo VI del mismo artículo.

Por consiguiente, corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “…por otro lado se podrá contar con apoyo externo de Organizaciones no Gubernamentales, Instituciones Privadas de Desarrollo u otras legalmente establecidas y con aportes propios de las organizaciones”, pues con ello la COM pretende regular los aspectos presupuestarios de las instancias de la participación y el control social.

Por su relación, se efectúa el análisis de los arts. 74.IV y 78.V de manera conjunta, señalando que el art. 302.I.9 de la CPE, otorga al nivel municipal la competencia exclusiva referida a “Estadísticas municipales” y con fines de desarrollar proyectos y políticas municipales para estos sectores (art. 302.I.39 de la CPE).

En este marco, es posible declarar la compatibilidad de las propuestas normativas analizadas únicamente con fines de información estadística para el desarrollo de políticas públicas en la materia y siempre que en su aplicación no invada o se sobreponga con las competencias de otras ETA ni del nivel central del Estado.

Por otra parte, el art. 89.II.3 de la LMAD, cuyo nomen iuris es: “Recursos hídricos y riego” dispone, en el marco de la competencia concurrente signada en el art. 299.II.10 de la CPE, que los gobiernos autónomos municipales tendrán competencia para “a) Elaborar, financiar y ejecutar proyectos de riego y micro riego de manera exclusiva o concurrente, y coordinada con el nivel central del Estado y entidades territoriales autónomas en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos”.

Por consiguiente, el parágrafo analizado es compatible siempre que se interprete y aplique en el marco de la competencia municipal prevista en la disposición citada en el párrafo anterior y otras aplicables como el caso de proyectos hidráulicos previstos en el 299.II.7 de la CPE, como competencia concurrente, siempre en el marco de la ley sectorial que sobre el particular emita el nivel central del Estado.

Por su parte, el art. 302.I.17 de la Norma Suprema, determina que la competencia relacionada a: “Políticas de turismo local”, es de exclusividad municipal, lo que implica la posibilidad de diseñar sus propias políticas de turismo y ejecutarlas, pero siempre en el marco de la política general definida por el nivel central.

–  Art. 300.I.6 y 16, que dispone que las competencias referidas a “Proyectos de generación y transporte de energía en los sistemas aislados” y “Proyectos de fuentes alternativas y renovables de energía de alcance departamental preservando la seguridad alimentaria”, respectivamente, son de exclusividad departamental.

Esto quiere decir que, conforme dispone el art. 297 de la CPE, que en el ejercicio de las competencias asignadas con carácter de exclusividad a un nivel territorial, éste asumirá las facultades legislativa, fiscalizadora, ejecutiva y reglamentaria, mientras que en las de carácter concurrente, el nivel central legisla mientras que las etas ejercer simultáneamente las facultades ejecutiva y reglamentaria.

Por su parte, el art. 97 de la LMAD, dispone: “La distribución de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas en materia de energía y sus fuentes deberá ser regulada por una ley sectorial del nivel central del Estado, la cual definirá la política, planificación y régimen del sector. Dicha distribución se basará en el mandato a ley del Parágrafo II del Artículo 378, la competencia exclusiva del Numeral 8, Parágrafo II del Artículo 298, la competencia concurrente del Numeral 7, Parágrafo II, del Artículo 299, las competencias exclusivas de los Numerales 6 y 16, Parágrafo I del Artículo 300 de los gobiernos departamentales autónomos, la competencia exclusiva del Numeral 12, Parágrafo I del Artículo 302 de los gobiernos municipales, y la competencia concurrente del Numeral 4, Parágrafo III del Artículo 304, de la Constitución Política del Estado”.

Ahora bien, este artículo debe ser interpretado conforme al marco competencial y las previsiones constitucionales aplicables, entendiéndose que el nivel central ejercerá todas las facultades inherentes al ejercicio competencial en las competencias que sean de su exclusividad, mientras que solo podrá emitir una ley sectorial en relación a las competencias concurrentes, en este caso, la prevista en el art. 299.II.7 de la CPE. Por su parte, las ETA ejercerán todas las facultades inherentes al ejercicio de las competencias que sean de su exclusividad.

Al haberse consignado esta previsión dentro del artículo cuyo nomen iuris refiere a las “competencias exclusivas”, corresponde puntualizar que, conforme dispone el art. 297.I.2 de la CPE, las competencias exclusivas son “…aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas”.

En este marco, los arts. 75 y 76 de la LMAD, regulan por mandato del art. 271.I de la CPE, el procedimiento para la transferencia y la delegación competencial, disponiendo para el primer caso que: “La transferencia total o parcial de una competencia implica transferir su responsabilidad a la entidad territorial autónoma que la recibe, debiendo asumir las funciones sobre las materias competenciales transferidas. La transferencia es definitiva y no puede ser, a su vez, transferida a una tercera entidad territorial autónoma, limitándose en todo caso a su delegación total o parcial”, lo que implica que las competencias transferidas total o parcialmente no son asumidas por la ETA receptora como “exclusivas”, limitándose a la ejecución de las mismas de acuerdo al convenio intergubernativo de transferencia competencial.

En este marco, el parágrafo III de la disposición analizada se encuentra inserto en las previsiones relativas para las competencias exclusivas del gobierno autónomo municipal, lo que no es constitucionalmente admisible de acuerdo al análisis efectuado, por lo que corresponde declarar la incompatibilidad.

La asignación competencial primaria viene ya establecida por la propia Constitución Política del Estado y todo proceso de movilidad de competencias, sea por vía de la transferencia o delegación, o mediante una asignación secundaria en virtud de la cláusula residual del art. 72 de la LMAD, conforme manda el art. 271.I de la Norma Suprema.

En este contexto, se entiende que la COM no se constituye en norma idónea para establecer los principios generales que rijan específicamente la asignación competencial, pues en este caso aplican los principios que rigen la organización territorial del Estado y las ETA que se encuentran ya establecidos en el art. 270 de la CPE y que son desarrolladas por el art. 5 de la LMAD.

Se identifica en la presente disposición una incongruencia interna con una clara relevancia constitucional pues tanto en el nomen iuris del artículo en cuestión como en la parte inicial de su texto se hace referencia a las “competencias compartidas”, citando erróneamente más adelante a el art. 299.II de la CPE, como su sostén constitucional, sin considerar que tal disposición que está relacionada con las “competencias concurrentes”.

Se identifica en la presente disposición una incongruencia interna con una clara relevancia constitucional pues tanto en el nomen iuris del artículo en cuestión como en la parte inicial de su texto se hace referencia a las “competencias concurrentes”, citando erróneamente más adelante a el art. 299.I de la CPE, como su sostén constitucional, sin considerar que tal disposición que está relacionada con las “competencias compartidas”.

La SCP 2055/2012, dispuso que: “En efecto, la Constitución Política del Estado boliviana establece un catálogo competencial concluyente y categórico para los gobiernos autónomos departamentales y para los gobiernos autónomos municipales, es decir, las competencias que la Constitución Política del Estado ha establecido como exclusivas para estos gobiernos deberán ser reconocidas obligatoriamente por los mismos, no pudiendo negarse o excusarse de la titularidad que la Constitución Política del Estado le ha otorgado como gobierno.

Ello no significa -se reitera- que estas entidades territoriales autónomas deban ejercer de manera inmediata estas competencias, pues la gradualidad es uno de los principios que rige a la organización territorial y a las entidades territoriales autónomas de acuerdo a lo establecido en el art. 270 de la CPE y ratificado por el art. 5.13 de la LMAD, que señala: ‘Las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades’”.

Por otra parte, debe también considerarse que la capacidad legislativa solo es reconocida a las ETA en sus competencias exclusivas y en las compartidas, para cuya operacionalización se precisa evidentemente de la legislación subnacional correspondiente, pero no así en las concurrentes ni en las competencias transferidas o delegadas, sobre las cuales la ETA solo ejercerá las facultades reglamentaria y ejecutiva.

Los arts. 75 y 76 de la LMAD, regulan, por mandato del art. 271.I de la CPE, el procedimiento para la transferencia y delegación competencial. Ahora bien, se trata de una regulación general que bien puede precisar para su operativización de una regulación interna de la propia ETA, la que no podrá salirse del marco de la normatividad precitada.

Se entiende la compatibilidad de parágrafo analizado bajo el entendido de que se trata de las normas de funcionamiento interno en relación al manejo de la economía y las finanzas municipales, empero, éstas deberán siempre observar las previsiones que sobre el particular desarrolle el nivel central del Estado en el marco de sus competencias.

Por conexitud, se realiza el análisis previo de constitucionalidad de estas tres disposiciones de manera conjunta, señalando en primer lugar que el art. 339.II de la CPE, dispone que: “Los bienes de propiedad del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable, no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley” (el subrayado es nuestro).

De esta forma, así como la distribución de funciones en el territorio se realiza sobre la base de un catálogo competencial primario (constitucional), será una ley específica de carácter nacional la que en definitiva establecerá el marco regulatorio general respecto de la distribución de los bienes públicos que sustentarán el ejercicio de dichas competencias en cada nivel de gobierno, marco sobre el cual, las normas específicas de movilización competencial (leyes o normas que regulen la asignación secundaria, transferencia y delegación), establecerán las previsiones específicas respecto de los recursos que acompañaran a tales procesos.

En este marco de análisis, se observa que los artículos en examen establecen una calificación de los bienes patrimoniales municipales, bienes de dominio público y privado, producto de una trascripción casi literal de los arts. 84, 85, 86, 89 y 91 de la Ley de Municipalidades (LM), la cual fue abrogada por la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, norma ésta que al cumplir el principio de reserva legal establecido en el art. 339.II de la CPE, en relación a lo dispuesto en el art. 70.II de la LMAD, resulta ser transitoriamente idónea para normar cuestiones referentes al patrimonio del Estado, esto mientras se emita una ley especial de nivel central que regule de manera específica esta temática, lo que no ocurre con la COM, la cual, al no enmarcarse en lo establecido en el artículo constitucional precitado (mandato a ley), no se constituye en norma competente para este efecto.

Considerando que el texto de la propuesta normativa analizada hace referencia a la planilla salarial, escala salarial y planilla presupuestaria del Gobierno Autónomo Municipal en su conjunto, lo que involucra a ambos órgano de gobierno, no es constitucionalmente admisible que sea aprobada por una norma de gestión interna del Concejo Municipal, como lo es una resolución municipal.

Por otra parte, si bien es evidente que la elaboración de la escala salarial y planilla presupuestaria deben observar el techo presupuestario de la ETA y su capacidad económica, debe también observarse el marco de derechos que corresponde al trabajador, tanto en lo referente al salario mínimo vital como a los demás derechos laborales.

El art. 272 de la CPE, señala que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones” (el subrayado es nuestro).

Por su parte, el art. 103.I de la LMAD, refiere: “Son recursos de las entidades territoriales autónomas los ingresos tributarios, ingresos no tributarios, transferencias del nivel central del Estado o de otras entidades territoriales autónomas, donaciones, créditos u otros beneficios no monetarios, que en el ejercicio de la gestión pública y dentro del marco legal vigente, permitan a la entidad ampliar su capacidad para brindar bienes y servicios a la población de su territorio”.

Se colige entonces que se hace una distinción entre los ingresos propios o específicos (tributarios o no) y las transferencias del nivel central del Estado o de otras ETA, distinción que no se ve reflejada en el artículo analizado puesto que las fuentes descritas en los numerales 6, 7, 8 y 9 que se refieren a transferencias, son incluidas en el artículo cuyo nomen iuris declara “ingresos propios”, defecto que guarda relevancia jurídica puesto, para tomar un ejemplo, el numeral 3 del parágrafo I de la Disposición Transitoria Novena de la LMAD, establece que: “Los recursos específicos de las entidades territoriales autónomas, pueden destinarse a gastos de funcionamiento o inversión, a criterio de los gobiernos autónomos”, mientras que las limitaciones al gasto en relación a los ingresos de otras fuentes son distintas.

Por otra parte, no es constitucionalmente admisible que normas del nivel departamental o de otra ETA establezcan recursos propios para el gobierno autónomo municipal, lo que sí es posible en el caso del nivel nacional mediante la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y sus posibles modificaciones y mediante la legislación municipal.

El art. 302.I.19 y 20 otorgan a los gobiernos autónomos municipales la competencia de crear y administrar impuestos cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales, tasas, patentes a la actividad económica y contribuciones especiales de carácter municipal; sin embargo, estas competencias deben ser ejercidas en el marco de lo dispuesto en el art. 299.I.7 de la CPE, que determina que la competencia relativa a la: “Regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos”, será ejercida de forma compartida entre el nivel central del Estado y las ETA, en cuyo marco el nivel central del Estado emitió la Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos -Ley 154-.

Adicionalmente, el art. 298.I.21 de la CPE, establece que la competencia referida a la “Codificación sustantiva y adjetiva en materia civil, familiar, penal, tributaria, laboral, comercial, minería y electoral” (el subrayado nos corresponde), ámbito en el que se inscribe el Código Tributario Boliviano en actual vigencia, cuyo art. 6 establece que la “legalidad y reserva ley” se constituyen en un principio para el ejercicio de la potestad tributaria del Estado.

En este marco, la precitada Ley 154, establece un procedimiento complejo para la creación de impuestos y que involucra la participación de las reparticiones competentes del nivel central del Estado, con cuya sustanciación recién se habilitará al legislativo municipal para la creación del impuesto mediante ley subnacional.

El art. 368 de la CPE, dispone que: “Los departamentos productores de hidrocarburos percibirán una regalía del once por ciento de su producción departamental fiscalizada de hidrocarburos. De igual forma, los departamentos no productores de hidrocarburos y el Tesoro General del Estado obtendrán una participación en los porcentajes, que serán fijados mediante una ley especial”.

No existe mayor previsión en la Norma Suprema acerca de la participación municipal en las regalías hidrocarburíferas. En relación a la regalía minera, el art. 105.9 de la LMAD, si establece esta posibilidad de participación municipal “…en la regalía minera departamental, de acuerdo a normativa vigente, para municipios productores”.

En este marco, siempre dentro del marco de la legislación que emita el nivel central del Estado, se entiende la compatibilidad del artículo analizado, debiendo además preverse en la organización de los mecanismos de auditoría interna los dispositivos organizacionales suficientes para garantizar un trabajo imparcial y objetivo.

Este parágrafo transcribe parcialmente el contenido del art. 130.I de la LMAD, redefiniendo, sin embargo, al Sistema de Planificación Integral del Estado al incluir en el texto del proyecto normativo estudiado, la frase “…se organizan junto a los actores sociales para adoptar decisiones estratégicas en relación a su desarrollo en función de sus características sociales, culturales, económicas, territoriales e institucionales”.

El art. 299.I.5 de la CPE, dispone que la competencia relativa a: “Relaciones internacionales en el marco de la política exterior del Estado” se ejercerá de forma compartida entre el nivel central del Estado y las ETA, esto quiere decir que, conforme manda el art. 297.I.4 de la CPE, la legislación básica será emitida por la Asamblea Legislativa Plurinacional y la legislación de desarrollo por las ETA, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las ETA.

En este marco, como parte de la legislación básica que rige la materia, el nivel central del Estado emitió la Ley de Celebración de Tratados -401 de 18 de septiembre de 2013- en cuya Disposición Adicional Segunda se dispone: “En el marco de lo previsto en el numeral 8 del Parágrafo I del Artículo 298 de la Constitución Política del Estado, que reconoce a la política exterior como una competencia privativa del nivel central del Estado, se deberá elaborar la norma que regule el relacionamiento internacional de las entidades territoriales autónomas, conforme a lo establecido en el numeral 5 del Parágrafo 1 del Artículo 299 del texto constitucional, a tal efecto:

En líneas generales, el art. 280.I de la CPE, define que la región se encuentra conformada “…por varios municipios o provincias con continuidad geográfica y sin trascender límites departamentales, que compartan cultura, lenguas, historia, economía y ecosistemas en cada departamento, se constituirá como un espacio de planificación y gestión”.

Así entendida, la región o regionalización se constituye en un mecanismo de gestión y de desconcentración territorial “…que tiene por objeto optimizar la planificación y la gestión pública para el desarrollo integral, y se constituye en un espacio de coordinación y concurrencia de la inversión pública” (art. 19.I de la LMAD).