DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0082/2014

a) El periodo de implementación de las bases de la institucionalidad colonial se llevó a cabo durante el gobierno de los cinco primeros Virreyes del Perú, destacando Francisco de Toledo, a quien se le atribuye ser el “…primero en poner orden y organización en su territorio” (Barnadas, 2002). Sus reformas, realizadas entre 1568 y 1581, adquirieron un notable tinte localista con la implementación de una estructura administrativa que si bien estaba basada en los corregimientos, permitió a los cabildos civiles o ayuntamientos (manifestación colonial del poder local en las Américas) adquirir gran relevancia administrativa y política. El autor precitado señala que: “El cabildo o concejo municipal fue una institución medieval que pasó a tierras americanas tras su conquista y corrió paralela a la fundación de ciudades y villas, a cuyo desarrollo quedó vinculada de forma directa, pues estaba encargada del gobierno municipal en Indias (…) En manos de los conquistadores y pobladores, fue desde muy temprano expresión de los fueros locales (y, en consecuencia, de un poder político autónomo) frente al poder real; a través suyo pudieron encauzar sus anhelos sociales y económicos (…) Así pues fue evolucionando gradualmente hacia un régimen oligárquico y carente de la vitalidad inicial en que los intereses de sus miembros no solían coincidir con los comunes de la población”; y,

De ello se desprende lo siguiente: a) Es necesario determinar que las relaciones entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del art. 410.II constitucional, se regirán tanto por el principio de jerarquía (entre las normas pertenecientes a un mismo ordenamiento normativo [relaciones normativas intra-sistémicas]) como por el principio de competencia (entre normas de distintos ordenamientos normativos [relaciones normativas intersistémicas]), además de los principios que rigen la organización territorial; y, b) Conforme lo dispuesto en el art. 60.II de la LMAD, la preeminencia de las normas básicas institucionales de las ETA, que opera en relación a la normativa autonómica, ratifica su carácter de norma básica sobre la que se estructurará todo el sistema institucional y normativo autonómico.

Bajo este mismo entendimiento debe también interpretarse el art. 62.I.1 de la LMAD, en el que se indica que como parte de sus contenidos mínimos, las normas institucionales básicas deberán efectuar de manera textual una “Declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes”, comprendiendo que dicha sujeción, específicamente en referencia a las leyes, no deberá responder solo a una lógica de subordinación o jerarquía, sino también al reparto competencial.

Se concluye así que la COM como toda norma institucional básica, solo está sometida a la Norma Suprema y la aplicación del resto de la normatividad proveniente de otros niveles no se define por criterios de jerarquía, sino por el respeto a los ámbitos competenciales asignados a cada nivel territorial por la Ley Fundamental.

Por consiguiente, en el marco del análisis realizado, corresponde declarar la compatibilidad del uso del término “sujeción” en relación a “las Leyes del Estado Plurinacional” siempre que en su interpretación y aplicación se entienda que dicha sujeción no determina jerarquía alguna entre la COM y el resto de las leyes, sino que se establece en función al orden competencial (entre normas de diferentes sistemas jurídicos) y jerarquía (entre normas dentro de un mismo sistema jurídico), interpretación que alcanza también al art. 62.I.1 de la LMAD.

En este marco, la conflictividad inter-normativa será resuelta mediante la aplicación de los principios descritos en dos escenarios posibles: a) En la determinación de la norma aplicable buscando el equilibrio entre diversidad y unidad/coherencia inter-sistémica; y, b) En la determinación de la norma aplicable buscando coherencia intra-sistémica, como se desarrollará más adelante.

Por su parte, las facultades normativas del Órgano Ejecutivo municipal, las que evidentemente se limitan al ámbito de lo estrictamente reglamentario, pero dentro del cual se identifican importantes matices y que se materializan en: a) Una capacidad reglamentaria de carácter general, es decir, que deviene en normas administrativas de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, emitidas con la finalidad esencial de viabilizar el cumplimiento de las leyes municipales; y, b) Una capacidad reglamentaria de carácter interno, es decir, a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación de un Reglamento de Viáticos para los funcionarios del Ejecutivo.

En este sentido, se entiende que el concejo solo puede emitir reglamentaciones de carácter interno o, en su caso, reglamentaciones o normas administrativas con cierta relevancia externa únicamente de carácter declarativo (por ejemplo, la nominación de calles o el otorgamiento e distinciones) y no precisamente prescriptivo como las reglamentaciones de carácter general y externo al gobierno autónomo municipal que hacen a la facultad reglamentaria del Órgano Ejecutivo, límites dentro de los cuales la ordenanza municipal puede ser constitucionalmente admisible.

De esta forma, corresponde aclarar que la inclusión de una figura normativa dentro del ordenamiento jurídico municipal bajo el nomen iuris de “ordenanza municipal” no es por sí misma contraria a los preceptos constitucionales, siempre que en la definición de su naturaleza jurídica, sus alcances, la forma de su elaboración y puesta en vigencia se limite a lo descrito en el párrafo anterior, de tal manera que no invada y/o se sobreponga al ejercicio de la facultad reglamentaria que corresponde al ejecutivo municipal.

En el caso concreto, la redacción del inc. 26) del art. 27 del proyecto de COM establece lineamientos regulatorios muy generales, de los que se extractan los siguientes elementos de análisis: a) El uso de los términos de “Aprobar o rechazar”, se configura una intervención legislativa con obvios resultados vinculantes sobre acciones ejecutivas (firma de convenios interinstitucionales, creación y funcionamiento de servicios públicos o concesiones municipales), lo que en determinadas circunstancias puede ser constitucionalmente admisible en razón la importancia del objeto y alcances de cada contrato o convenio en concreto (como se dispuso para el caso del nivel central); caso contrario, podría implicar un exceso que vulneraría el principio de separación e independencia que debe primar entre los órganos de gobierno municipal (arts. 12.I y II de la CPE, desarrollado por el 12.I de la LMAD); y, b) De la redacción del proyecto de la disposición examinada, se interpreta que todos los tipos y clases de convenios interinstitucionales estarían supeditados a la aprobación o rechazo por parte del Concejo Municipal, lo que resulta desproporcional pues existen instrumentos convencionales de carácter estrictamente operativo y que en tal razón precisan de un trámite expedito para cumplir con los principios de eficiencia y resultados de la Administración Pública incluidos en el art. 232 de la CPE.

El art. 91.I.3 de la LMAD (Desarrollo rural integral) dispone, desarrollando la competencia concurrente prevista en el art. 299.II.16 de la CPE, que los gobiernos autónomos municipales serán responsables de: “a) Ejecutar las políticas generales sobre agricultura, ganadería, caza y pesca en concordancia con el Plan General del Desarrollo Rural Integral en coordinación con los planes y políticas departamentales; b) Promover el desarrollo rural integral de acuerdo a sus competencias y en el marco de la política general”.

Por consiguiente, corresponde declarar: a) La incompatibilidad de la frase “…mediante Resolución Municipal aprobada por el Concejo Municipal…”, inserta en el texto de la propuesta normativa examinada; y, b) La compatibilidad del resto de la disposición siempre que se ejecute en observancia de las consideraciones efectuadas.