DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0017/2015

Con relación al artículo en análisis del presente proyecto, la DCP 0008/2013, señaló que: “Para el cumplimiento del art. 62.3 de la LMAD, no puede dejar de observarse el principio de “lealtad institucional”, establecido en el art. 270 de la CPE y desarrollado en el art. 5.15 de la LMAD en los siguientes términos: `El nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas tomarán en cuenta el impacto que sus acciones puedan tener sobre el nivel central del Estado y otras entidades territoriales, evitando aquellas que las perjudiquen, promoviendo el diálogo en torno a las medidas susceptibles de afectarles negativamente, y facilitando toda información pública necesaria para su mejor desempeño; respetando el ejercicio legítimo de las competencias del nivel central del Estado y de las entidades territoriales autónomas`.

Por otra parte, la modificación y delimitación de unidades territoriales se regirá, conforme el art. 16.I de la LMAD, por la Ley de Delimitación de Unidades Territoriales de 1 de febrero de 2013, cuyo art. 31 señala: I. Toda delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional. II; Las leyes deberán emerger de procedimientos administrativos de conciliación, de resultados del referendo o de fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia en la delimitación de unidades territoriales y obligatoriamente fijarán los límites de la unidad territorial con datos geo-referenciados precisos; II. El Anteproyecto de Ley será remitido a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado o por el Tribunal Supremo de Justicia, cuando corresponda`.

En este sentido, en la determinación de los límites territoriales expresada en la norma analizada debió considerar los siguientes aspectos: 1) La determinación de límites responde a un procedimiento establecido y debe ser necesariamente aprobado mediante ley del nivel nacional de gobierno; 2) La delimitación unilateral de los límites de la ETA implica un impacto probable que puede afectar los intereses de otras ETA, principalmente las colindantes, lo que vulnera de manera directa el principio de ‘lealtad institucional’, el cual está relacionado con los principios de ‘igualdad’, ‘complementariedad’ y reciprocidad´’ aspectos que provocan la declaratoria de inconstitucionalidad parcial referida”.

Conforme al análisis precedente, corresponde declarar la incompatibilidad del siguiente texto “Limita al norte con el Rio Tahuamanu y la Provincia Nicolás Suarez, al sur con el rio Madre de Dios y la Provincia Abel Iturralde del Departamento de La Paz, al este con el Municipio de Puerto Rico y al Oeste con la República del Perú”.

El párrafo en cuestión, refiere que: “El Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia ratifica los siguientes derechos…”,  al respecto se señala que la ratificación de la Carta Orgánica Municipal a la Constitución Política del Estado en el aspecto de derechos, comprendidos  bajo el principio de supremacía constitucional, no es admisible, puesto que los derechos ya se encuentran reconocidos en la Norma Suprema, lo que corresponde es ser acatada por todas sus instancias, como también por las ETA, dicho de otro modo, una ETA, no puede arrogarse la competencia de su reconocimiento, cuando lo que corresponde es su sometimiento y cumplimiento.

Bajo este mismo razonamiento, la DCP 0001/2013, estableció la inconstitucionalidad en la utilización de la frase “se reconoce” con referencia a los derechos y garantías fundamentales, en el sentido que las entidades territoriales autónomas no tienen la competencia para efectuar dicho reconocimiento sino que más bien se encuentra obligado a acatar y garantizar los mismos…”

Por otra parte, en el numeral 5 del presente artículo el estatuyente municipal ha obviado señalar que la coordinación con el nivel departamental, puesto que según el art. 300.I.30 éste, tiene la competencia exclusiva de: “Promoción y desarrollo de proyectos y políticas para niñez y adolescencia, mujer, adulto mayor y personas con discapacidad”; aspecto que se sugiere subsanar, por lo mencionado se declara la incompatibilidad del numeral 5.  

El nuevo escenario constitucional reconoce al gobierno local una capacidad legislativa plena en el ámbito de sus competencias, razón que obliga a redimensionar la figura de la ordenanza, dado que en este contexto el instrumento normativo de carácter general propio del Concejo es la Ley Municipal -independientemente el nombre que reciba-, restringiéndose su capacidad reglamentaria a cuestiones generalmente de gestión interna del propio Concejo.

En este contexto, otorgar a las Ordenanzas Municipales el carácter de normas generales administrativas emitidas por el Concejo, resulta vulneratorio de lo establecido en los arts. 12.I y 283 de la CPE, en concordancia con el 12.II de la LMAD, pues invade un área de funcionamiento propio del ejecutivo como es el ejercicio de la facultad reglamentaria; es decir, la facultad de emitir normas reglamentarias de aplicación general en el territorio municipal; esto es, de cumplimiento obligatorio para todos los estantes y habitantes del territorio municipal.

Lo referido no implica que necesariamente la figura de la Ordenanza Municipal sea eliminada del ordenamiento jurídico municipal sino que en su caso debe redimensionarse en su naturaleza y proceso de formación como en lo referente a sus alcances, que no deberán ir más allá del ámbito de regulación interna, conforme los cambios normativos suscitados a partir de la aprobación de la Constitución Política del Estado vigente.

En este mismo sentido, la DCP 0003/2014, menciona que: “La facultad legislativa está referida específicamente a la capacidad de emitir normas con rango de ley, de esta forma, considerando que las ordenanzas y las resoluciones se constituyen en normas administrativas de gestión interna no pueden ser asumidas como parte de la facultad legislativa que asiste al Concejo Municipal”; del entendimiento glosado se tiene que las ordenanzas y resoluciones, no se los considera como parte de su facultad legislativa; por lo expuesto, se declara la incompatibilidad del término “ordenanzas” en los numerales 1 y 2 del art. 18.

El art. 236.I de la CPE, establece como una de las prohibiciones para el ejercicio de la función pública: “desempeñar simultáneamente más de un cargo público remunerado a tiempo completo”, por lo cual, la Carta Orgánica Municipal de Filadelfia al señalar como incompatibilidad el ejercicio de otro cargo público sea remunerado o no, contradice a la Ley Fundamental, por consiguiente se declara la incompatibilidad de la frase “o no”. 

En este marco constitucional, se puede determinar que los órganos públicos de los diferentes niveles de gobierno, entre ellos los concejos municipales, en la calidad de servidores públicos, deben regir sus actos bajo los principios de publicidad, transparencia y la participación y control social, los cuales consisten principalmente en facilitar a la población civil en general y a otras entidades del Estado el acceso a toda información pública en forma veraz, oportuna, comprensible y confiable.

En ese entendido, el establecer un tiempo para que se levante la reserva de información, vulnera el art. 13.II de la CPE, porque es deber del Estado en todos sus niveles de gobierno, incluyendo el nivel municipal, respetar, promover y protegerlos, por lo que la garantía de estos derechos no es temporal.

En ese marco, se declara incompatible el siguiente texto: “En todos los casos se tomará asistencia y se levantará acta de los asuntos; transcurridos diez (10) años desde la sesión reservada o por decisión de dos tercios (2/3) de las concejalas o concejales presentes, las actas adquirirán carácter público”.

El art. 272 de la CPE, establece que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio delas facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”; por su parte el art. 283 de la CPE indica que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde.” De lo cual se infiere que el órgano ejecutivo del gobierno autónomo municipal, tiene las facultades ejecutiva y reglamentaria, en este sentido el estatuyente municipal, ha insertado otras facultades al margen de la Constitución Política del Estado.

Los y las oficiales mayores, las y los directores forman parte de la estructura institucional del órgano ejecutivo municipal, el artículo en estudio plantea que las atribuciones y funciones contenidas en un reglamento sean aprobadas por el órgano legislativo,  lo cual vulneraría  el art. 12.I de la CPE, señala que: “…La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos”, principio aplicable también para las entidades territoriales autónomas, el art. 12.II de la LMAD, también indica que “La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos”; por consiguiente, se declara la incompatibilidad del parágrafo III del art. 31 en su integridad.

El art. 233 de la CPE, señala que: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”; el numeral en análisis se extralimita en el alcance que le otorga a la condición de servidor público; por lo señalado se declara la incompatibilidad de la frase: “y empleados de instituciones privadas que manejan fondos públicos”.

Antes de ingresar al análisis cabe resaltar que el proyecto de Carta Orgánica Municipal presentado en medio físico difiere del formato digital, puesto que el primero presenta dos parágrafos y el segundo solo uno, ahora bien, el nuevo escenario constitucional reconoce al gobierno local una capacidad legislativa plena en el ámbito de sus competencias, razón que obliga a redimensionar la figura de la ordenanza, dado que en este contexto el instrumento normativo de carácter general propio del Concejo es la Ley Municipal -independientemente el nombre que reciba-, restringiéndose su capacidad reglamentaria a cuestiones generalmente de gestión interna del propio Concejo.

En este contexto, otorgar a las ordenanzas municipales el carácter de normas generales administrativas emitidas por el Concejo, resulta vulneratorio de lo establecido en los arts. 12.I y 283 de la CPE, en concordancia con el 12.II de la LMAD, pues invade un área de funcionamiento propio del ejecutivo como es el ejercicio de la facultad reglamentaria; es decir, la facultad de emitir normas reglamentarias de aplicación general en el territorio municipal; esto es, de cumplimiento obligatorio para todos los estantes y habitantes del territorio municipal.

Lo referido no implica que necesariamente la figura de la Ordenanza Municipal sea eliminada del ordenamiento jurídico municipal sino que en su caso debe redimensionarse en su naturaleza y proceso de formación como en lo referente a sus alcances, que no deberán ir más allá del ámbito de regulación interna, conforme los cambios normativos suscitados a partir de la aprobación de la Constitución Política del Estado.

El art. 297.I.4 de la CPE dispone que las competencias “Compartidas son aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas, como se puede observar el alcance de las competencias compartidas no se ajusta a la disposición constitucional, descrita, por consiguiente, se declara la incompatibilidad del artículo en su integridad.

El artículo en análisis establece que el gobierno municipal puede establecer el ejercicio concurrente de sus competencias exclusiva; permisibilidad solo para los gobiernos departamentales como señala el art. 300.II de la CPE: “los Estatutos Autonómicos Departamentales podrán a su vez definir como concurrentes algunas de las competencias exclusivas, con otras entidades territoriales del departamento”; es decir, la decisión de definir la concurrencia de una competencia exclusiva departamental será con una entidad territorial autónoma siempre que se encuentre, territorialmente, dentro de los límites geográficos departamentales. Esta concurrencia podría, por lo tanto, definirse con entidades territoriales regionales, municipales o indígena originario campesinas. Esto significaría un deslinde completo entre el nivel departamental y la competencia definida como concurrente, pues ya no tendría sobre ella ninguna facultad.

El art. 298.II.36 de la CPE, establece que es una competencia exclusiva del nivel central “políticas generales de vivienda”, asimismo, las ETA a través del art. 299.II.15 de la Norma Suprema ha establecido que es una competencia concurrente la “vivienda y vivienda social”, ahora bien, en el reparto competencial realizado por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en su art. 82  con el nomen juris de “hábitat y vivienda”, asigno, a los gobiernos departamentales la facultad de formular y ejecutar políticas de hábitat y vivienda, en consideración a las políticas nacionales de gestión territorial y acceso al suelo, mecanismos de financiamiento, tecnologías, constructivas y otros, otorgando a los gobiernos municipal la potestad de formular y aprobar políticas relativas exclusivamente al financiamiento de vivienda y ejecutar programas y proyectos de construcción de viviendas en sujeción a las políticas y normas técnicas definidas por el nivel central, por consiguiente el competente competencial de hábitat solo alcanza hasta los niveles central y departamental, en tal razón, corresponde declarar la incompatibilidad el  término “hábitat y” en el título del artículo. 

El art. 86.III.1 de la LMAD, señala que: “Formular y ejecutar políticas de protección, conservación, recuperación, custodia y promoción del patrimonio cultural municipal y descolonización, investigación y prácticas de culturas ancestrales de naciones originarias y pueblos indígenas, idiomas del Estado Plurinacional, en el marco de las políticas estatales”, en tal sentido, con referencia al parágrafo II esta es una competencia que no se encuentra asignada al nivel municipal como demuestra el art. 86.III.2 de la LMAD

El art. 302.I.6 de la CPE, señala como una de las competencias exclusivas de los Gobiernos Municipales Autónomos: “Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas”; como se advierte, el texto constitucional no señala “en coordinación con las autonomías indígenas”, aspecto que genera imprecisión puesto que no todos los pueblos indígenas se constituyen en autonomía indígena, entonces, el numeral en análisis vulnera el alcance de la competencia en referencia.

Del texto precedentemente citado, se advierte que el estatuyente municipal ha expresado que con respecto a la planilla salarial, esta se aprobara mediante “Resolución Municipal” donde se prevea la remuneración del Alcalde Municipal, Concejales y los Sub Alcaldes estableciendo los niveles salariales del personal jerárquico del Gobierno Autónomo Municipal, lo cual no encuentra conformidad con la disposición contenida en el art. 12.II de la LMAD, que determina lo siguiente: “La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación coordinación y cooperación de estos órganos”, considerando que el estatuyente ha previsto que las Resoluciones Municipales son instrumentos propios del órgano legislativo municipal (art. 15.3 de la Carta Orgánica Municipal); por su parte, el art. 283 de la CPE, ha establecido que. “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”, por lo que en consideración a la independencia y separación que debe existir entre el órgano legislativo y el órgano ejecutivo, mediante “Resolución Municipal” un solo órgano no puede imponer la planilla salarial para ambos órganos municipales, toda vez, que se está afectando la separación e independencia que debe existir entre ambos órganos, debiendo en el presente caso considerarse los aprobar mediante normativa de carácter vinculante como la ley municipal, pero no así una resolución.

De acuerdo a las disposiciones aludidas, es preciso mencionar que la Ley de Administración y Control Gubernamentales, constituye una norma marco que implanta un enfoque funcional de los sistemas de administración y control gubernamentales, entre los que figura el sistema de administración de bienes y servicios, que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas.

Finalmente el art. 113.I de la LMAD, señala que: “La administración pública de las entidades territoriales autónomas se regirá por las normas de gestión pública emitidas en el marco de la Constitución Política del Estado y disposiciones legales vigentes”. En este mismo sentido se pronunció este Tribunal Constitucional Plurinacional se pronunció a través de la DCP 0013/2013 de la siguiente manera: “… la ley vigente que norma y regula la administración pública es la Ley de Administración y Control Gubernamental, norma que puede ser aplicada gracias a los reglamentos generales del órgano rector (Ministerio de Economía y Finanzas) y aplicada de manera específica en el marco de los reglamentos específicos de las entidades territoriales autónomas, en aquellos subsistemas de aplicación.

La gestión pública que rige actualmente, permite únicamente establecer normativa interna de las entidades públicas en reglamentos específicos internos, además que estén enmarcados en las disposiciones generales del órgano rector y la Ley de Administración y Control Gubernamental. Por lo que este mandato no puede estar en el Estatuto, sino en un reglamento específico interno del órgano ejecutivo de la entidad territorial autónoma, para no crear conflicto con la actual estructura normativa administrativa vigente”.

La consulta previa es un mecanismo introducido por el Convenio 169 de la OIT de 1989, dentro el cual se establece que los pueblos indígenas y tribales deben ser consultados por los Estados cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; dicho Convenio fue ratificado por el estado boliviano en 1991 mediante Ley 1257 que aprueba el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, aprobado en la 76ª Conferencia de la Organización Internacional del Trabajo, realizada el 27 de junio de 1989.

El art. 11 de la CPE ha establecido las formas de ejercicio de la democracia, que para el presente caso, nos referimos a la democracia directa y participativa, que se ejerce por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a Ley; asimismo, en el marco de la competencia exclusiva establecida en el arts. 298.II.1 “régimen electoral nacional para la elección de autoridades nacionales y sub nacionales y consultas nacionales” y la competencia compartida señalada en el art. 299.I.1 de la CPE “régimen electoral departamental y municipal” se ha promulgado la Ley. 026 de régimen electoral, que en los artículos 25 y 39 regula el ejercicio de la revocatoria de mandato y la consulta previa, en mérito a lo mencionado la carta orgánica no es la norma indicada para normar los alcances de estas instituciones de la democracia directa y participativa, por  lo que corresponde declarar la incompatibilidad del parágrafo II, del art. 111 en su integridad.

El art. 275 de la CPE señala QUE: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”, la referida disposición constitucional es bastante expresa al señalar que “entrara en vigencia mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción” y no así, una vez promulgada por el Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia”, por lo expresado se declara la incompatibilidad de la disposición transitoria primera.

El art. 270 de la CPE estable como uno de los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la gradualidad; asimismo, el art. 5.13 de la LMAD, señala como uno de los principios que rigen para la organización territorial de las ETA a la gradualidad. Las ETA ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades; es decir, que las competencias se ejercen de manera gradual y no así la aplicación de la Carta Orgánica Municipal.