DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0071/2014

Respecto a la frase “…En el marco de su libre autodeterminación,..." debe indicarse que dicho término no se encuentra en el texto de la constitución, sin embargo, el “ejercicio a la libre determinación” es un derecho únicamente reconocido a los PIOC, como expresa el art. 30.II.4 de la CPE, en los siguientes términos: “II. En el marco de la unidad del Estado y de acuerdo con esta Constitución las naciones y pueblos indígena originario campesinos gozan de los siguientes derechos: (…) 4. A la libre determinación y territorialidad"; el art. 289 de la CPE señala: “La autonomía indígena originaria campesina consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias”; por consiguiente, se declara la incompatibilidad de la frase “…En el marco de su libre autodeterminación,…".

El artículo en observación hace la siguiente mención: “…Esta autonomía consiste en la libre elección de sus autoridades por las y los habitantes del municipio…”,  el término “habitantes” resulta contrario al art. 272 de la CPE, que señala: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”, mencionando además, que el derecho al sufragio es ejercido por las ciudadanas o ciudadanos a partir de los 18 años (art. 26.II.2. de la Ley Fundamental), por otra parte, el artículo en cuestión olvidó mencionar la facultad deliberativa; en virtud a dicho entendimiento, se declara la incompatibilidad del artículo en su integridad.

Por otra parte: “…La Carta Orgánica Municipal de Poroma goza de igualdad jerárquica y rango constitucional frente a otras entidades autónomas”, resulta incompatible con el art. 276 de la CPE, que indica: “Las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional”, de donde se infiere la imposibilidad de comparar, la norma institucional básica de una ETA, con otra ETA; por lo expuesto se declara la incompatibilidad, de la frase “…La Carta Orgánica Municipal de Poroma goza de igualdad jerárquica y rango constitucional frente a otras entidades autónomas”.

Como se expresó en el art. 3 de la presente declaración, “…En el marco de su libre autodeterminación,..." debe indicarse que dicho término no se encuentra en el texto de la constitución, sin embargo, el “ejercicio a la libre determinación” es un derecho únicamente reconocido a los PIOC, como expresa el art. 30.II.4 de la CPE, en los siguientes términos: “II. En el marco de la unidad del Estado y de acuerdo con esta Constitución las naciones y pueblos indígena originario campesinos gozan de los siguientes derechos: (…) 4. A la libre determinación y territorialidad"; el art. 289 de la CPE señala: “La autonomía indígena originaria campesina consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias”; por consiguiente se declara la incompatibilidad del parágrafo IV del presente artículo, en lo que corresponde a la frase “…en marco de su libre autodeterminación”.

Asimismo, existen distintas formas de organización de un Estado, pudiendo abarcar desde la forma unitaria, hasta las federalistas o el Estado con autonomías, en las que éste asigna competencias a las ETA, formando siempre un sólo Estado; así también, los arts. 257, 258, 259 y 260 de la CPE, contienen todo el procedimiento para la ratificación, de donde se infiere, que solo el Estado a través del gobierno nacional, puede ratificar tratados y convenios internacionales en materia de derechos humanos, además, por mandato del art. 410.II de la citada Norma Suprema, los tratados internacionales se encuentran por encima de la carta orgánica municipal, motivo por el cual, se declara la incompatibilidad del parágrafo III del artículo en examen.

El art. 283 de la CPE, señala: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”, por lo indicado, se declara la incompatibilidad de la frase “…e integrado por las autoridades encargadas de la administración municipal”, inserta en el inciso analizado.

Por su conexitud, es pertinente realizar el examen de constitucionalidad de los numerales 4 y 5 de manera conjunta, se puede advertir que el estatuyente municipal ha establecido requisitos para los concejales que representan a los PIOC, lo cual vulnera el principio de autogobierno establecido por el art. 270 de la CPE, en mérito a lo señalado corresponde declarar la incompatibilidad de los numerales 4 y 5 de artículo examinado.

El art. 236.I de la CPE establece como una de las prohibiciones para el ejercicio de la función pública: “Desempeñar simultáneamente más de un cargo público remunerado a tiempo completo”, por lo cual, la Carta Orgánica Municipal de Poroma, al señalar como incompatibilidad el ejercicio de otro cargo público remunerado o no, contradice la Norma Suprema,  por consiguiente, se declara la incompatibilidad de la frase “…o no…,”. 

Con referencia a las causales para la cesación de funciones de las autoridades electas, es pertinente que el estatuyente municipal siga el entendimiento planteado por el art. 157 de la CPE, que estipula: “El mandato de asambleísta se pierde por fallecimiento, renuncia, revocatoria de mandato, sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales o abandono injustificado de sus funciones por más de seis días de trabajo continuos y once discontinuos en el año, calificados d acuerdo con el Reglamento”, por lo expresado, se declara la incompatibilidad de los incisos e., f., h., i. del parágrafo I,  sugiriendo la correcta adecuación de esta normativa, al texto constitucional antes señalado. 

Es pertinente aclarar que el art. 116 del CPCo señala que: “…El control previo de constitucionalidad de Estatutos o Cartas Orgánicas tiene por objeto confrontar el contenido de dichos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado <http://www.lexivox.org/norms/BO-CPE-20090207.html> y garantizar la supremacía constitucional”, sin embargo, cuando la redacción de la norma institucional básica vulnera derechos, es pertinente también ingresar al análisis de la interpretación del referido artículo, entendiéndose, que al margen de los concejales, existen representantes de los PIOC, diferentes de los primeros, dicho de otro modo, se comprende que estos últimos, no tendrían la calidad de concejales, al respecto el art. 284.I y II de la CPE señala: “El Concejo Municipal estará compuesto por concejalas y concejales elegidas y elegidos mediante sufragio universal. II. En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal…”, por consiguiente, corresponde declarar la incompatibilidad del parágrafo en cuestión.    

El art. 283 de la CPE, señala: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”, por su parte, la SCP 1714/2012, respecto a la facultad legislativa indica: “…La facultad legislativa. El término facultad entendido como un poder de hacer, expresa en el ámbito legislativo la potestad de los órganos representativos de emitir leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es normativo sobre determinada materia. En su sentido formal, este acto de emitir leyes debe provenir de un ente u órgano legitimado, es decir, representativo: Asamblea Legislativa Plurinacional o en su caso, los órganos deliberativos de las entidades territoriales autónomas con potestad de emitir leyes en las materias que son de su competencia. Cabe destacar, que esta potestad legislativa para las entidades territoriales -con excepción de la autonomía regional- no se encuentra reducida a una facultad normativo-administrativa, dirigida a la promulgación de normas administrativas que podrían interpretarse como decretos reglamentarios, pues esta interpretación no sería acorde al nuevo modelo de Estado compuesto, donde el monopolio legislativo ya no decanta únicamente en el órgano legislativo del nivel central, sino que existe una ruptura de ese monopolio a favor de las entidades territoriales autónomas en determinadas materias…”, por lo cual, la facultad legislativa solo implica sancionar las leyes municipales, en mérito a lo expuesto, corresponde declarar la incompatibilidad del término “…interpretarlas…”.

Corresponde declarar la incompatibilidad de este numeral, puesto que  el art. 302.I.6  de la CPE, establece como competencia exclusiva de los gobiernos municipales autónomos: “Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas”, (el resaltado es nuestro), en tal sentido, se omitió señalar el término “e indígenas”. 

Cabe indicar que el art. 297.I de la CPE, establece: “Las competencias definidas en esta Constitución son: 1. Privativas, aquéllas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado. 2. Exclusivas, aquéllas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas. 3. Concurrentes, aquéllas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. 4. Compartidas, aquéllas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas”, como puede advertirse, la entidad territorial, en este caso, el gobierno municipal, no tiene la facultad de “regular”, es decir, dicho término no se encuentra entre las facultades asignadas por la CPE, por consiguiente, corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “…a efecto de regular el cumplimiento de las competencias exclusivas, y concurrentes del Gobierno Autónomo Municipal de Poroma”.  

El art. 283 de la CPE, indica que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”, es decir, recae en el órgano ejecutivo las facultades reglamentaria y ejecutiva, y la ejecución o implementación de las leyes municipales, es una facultad del ejecutivo municipal, por lo indicado, corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “…e implementación…”.

El art. 232 de la CPE, indica: “La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados”,  es decir, dicho precepto ha establecido los principios que regirán la administración pública, que se traducen en lineamientos, directrices para las actividades de las y los servidores públicos, y la manera como deben desarrollarse estos, dicho de otro modo, estos principios se aplican al ejercicio de la función pública, a las actividades que ésta conlleva y a la forma en que son llevadas a cabo, por lo cual, existe un sistema único de administración y control gubernamental, encontrándose imposibilitada la administración municipal para establecer su propio sistema, asimismo, el art. 113.I de la LMAD dispone que: “La administración pública de las entidades territoriales autónomas se regirá por las normas de gestión pública emitidas en el marco de la Constitución Política del Estado y disposiciones legales vigentes”, actualmente la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamental (LACG), regula los sistemas de administración y control gubernamental para toda la administración estatal, por lo expresado se declara la incompatibilidad de la frase “…de acuerdo con el sistema de administración central municipal”.

El art. 298.I.21 de la CPE,  señala como competencia privativa, la “…Codificación sustantiva y adjetiva en materia civil, familiar, penal, tributaria, laboral, comercial, minería y electoral”; el numeral 2. Objeto del presente análisis, ha establecido que los funcionarios del gobierno autónomo municipal, que especulen financieramente, serán responsables por el delito de “…defraudación al municipio”, al respecto cabe señalar que la norma institucional básica no es el instrumento idóneo para determinar la sanción contra un servidor público, por lo expresado se determina la incompatibilidad de la frase “…Los funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal  que así lo hicieran serán responsables del delito de defraudación al Municipio”, por ser contrario al precepto señalado.   

El art. 270 de la CPE, señala como uno de los principios de la organización territorial es el autogobierno, también, el art. 276 de la misma Ley Fundamental establece que: “Las  entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional”, por lo mencionado, una entidad territorial, como ser el Gobierno Municipal de Poroma, no puede regular para el nivel central del Estado, lo contrario implicaría vulnerar los preceptos constitucionales anteriormente mencionados; en mérito a lo expresado, se declara la incompatibilidad de la frase “…Para la creación de tributos se emitirá un informe técnico por la  instancia competente del nivel central del Estado (Ministerio de Economía y Finanzas)”.

La codificación tributaria es una competencia privativa del nivel central del Estado (art. 298.I.21 de la CPE), por lo cual, debe comprenderse que las definiciones básicas respecto a los tributos, tanto del nivel central del Estado como de las  territoriales autónomas, deben ser unificadas, precautelando siempre los derechos de los sujetos pasivos, por lo que, la carta orgánica no es norma idónea para establecer los alcances de los tributos, por lo expuesto, se declara la incompatibilidad los numerales III, IV, V y VI.

El art. 272 de la CPE, establece que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por la ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”, para que las mismas sean ejercidas por las ETA, de manera eficiente, éstas, deberán implementar una estructura pública de administración, con el fin de beneficiar a la ciudadanía de una administración más eficiente y más cercana; por su parte el art. 70.II de la LMAD, determina que: “No será necesaria una nueva ley, siempre que exista una norma vigente de igual rango para el ejercicio de una competencia, correspondiendo su reglamentación y ejecución sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 410 de la Constitución Política del Estado”, en este sentido, cabe mencionar que se encuentra en vigencia la Ley de Administración y Control Gubernamental, constituyéndose en la norma marco para los sistemas de administración, de los cuales y para el caso que se analiza, corresponde señalar al sistema de administración de personal, como el sistema que reglamenta la responsabilidad por la función pública, en ese entendido, el gobierno municipal, no puede establecer alcances en la responsabilidad sobre la administración de recursos, en virtud de que toda responsabilidad se encuentra regulada por la normativa nacional citada; en mérito a lo mencionado, se declara la incompatibilidad del inciso c. correspondiente al parágrafo I. del artículo en análisis.       

El numeral en cuestión es incongruente con el principio de “autogobierno” inserto en el art. 272 de la CPE, considerando que la región está conformada por varios municipios o provincias, lo cual implica la formación de voluntades de distintas ETA, en este sentido, el gobierno municipal no puede imponer obligaciones de manera unilateral como se pretende en la presente disposición; correspondiendo declarar la incompatibilidad del numeral V.

El art. 269.I de la CPE, determina: “I. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos”, de donde se infiere, el reconocimiento solo a cuatro unidades territoriales, por su parte el art. 6.I.1 de la LMAD, define a la unidad territorial de la siguiente forma: “Es un espacio geográfico delimitado para la organización del territorio del Estado, pudiendo ser departamento, provincia, municipio o territorio indígena originario campesino”, como se puede observar las comunidades, subcentralías y ayllus no son unidades territoriales y tampoco existe el término unidad geográfica; por lo expuesto se declara la incompatibilidad del referido numeral.   

El art. 30.II.5 de la CPE, reconoce dentro de los derechos de las NPIOC: “A que sus instituciones sean parte de la estructura general del estado”, por su parte, el art. 28.I de la LMAD indica: “I. A iniciativa de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, los municipios crearán distritos municipales indígena originario campesinos, basados o no en territorios indígena originario campesinos, o en comunidades indígena originaria campesinas que sean minoría poblacional en el municipio y que no se hayan constituido en autonomías indígena originaria campesinas en coordinación con los pueblos y naciones existentes en su jurisdicción, de acuerdo a la normativa vigente y respetando el principio de preexistencia de naciones y pueblos indígena originario campesinos. Los distritos indígena originario campesinos en sujeción al principio de preexistencia son espacios descentralizados. Los distritos indígena originario campesinos en casos excepcionales podrán establecerse como tales cuando exista dispersión poblacional con discontinuidad territorial determinada en la normativa del gobierno autónomo municipal”, infiriéndose que la norma institucional básica exige otros criterios para la creación de distritos indígena originario campesinos, fuera de los establecidos en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, cabe aclarar, que dichos criterios son válidos para los distritos donde no haya presencia de las NPIOC, como se explicó en el artículo anterior, por las consideraciones realizadas, corresponde declarar la incompatibilidad de la frase “…tomando en cuenta la población, características geográficas, vías comunicación y los criterios técnicos establecidos en el artículo anterior.  Su creación corresponde a legislación municipal”.

Con relación al numeral III, la DCP 0026/2013, realizó el siguiente entendimiento: “se entiende que es la propia Constitución Política del Estado, la que impone al aparato público estatal, en todos sus niveles territoriales, el deber de establecer espacios de participación y control social, lo que implica, el reconocimiento a los entes y órganos que la propia sociedad civil organizada establezca de manera independiente. Esto quiere decir, que ninguna entidad estatal, territorial o funcional, podrá extralimitarse en el cumplimiento de este mandato, pues deberá respetar la independencia y autonomía de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño de sus propias estructuras de participación en los procesos decisorios para la definición de políticas y acciones públicas y en el control a la legalidad y cumplimiento de los objetivos de los planes, programas y proyectos públicos (art. 4.II.4 de la Ley de Participación y Control Social).”, el estatuyente municipal ha definido mecanismos que aun siendo mínimos como señalan, emergerán de la propia estructura y composición de la participación y control social, como manda el art. 241.V de la CPE, por consiguiente, se declara la incompatibilidad en su integridad del numeral III.

El art. 11.II de la CPE señala: “La democracia se ejerce de las siguientes formas, que serán desarrolladas por la ley: 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a ley. 2. Representativa, por medio de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto, conforme a ley. 3. Comunitaria, por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otros, conforme a Ley”, doctrinalmente se comprende a la iniciativa legislativa ciudadana como el derecho de presentar una propuesta en ejercicio de tal facultad […] facultad de proponer la legislación que por el poder [u órgano] legislativo debe ser discutida y aprobada, de las consideraciones citadas, se puede observar que la carta orgánica municipal,  confunde esta institución de la democracia participativa con las instancias de deliberación de la sociedad civil, con excepción del cabildo, que como se pudo ver, se encuentra dentro de las instituciones de la democracia participativa; por lo expresado corresponde declarar la incompatibilidad del art. 79 en su integridad.

El art. 271.I ha previsto que: “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”, en este sentido, el art. 75 de la LMAD, define: “La transferencia total o parcial de una competencia implica transferir su responsabilidad a la entidad territorial autónoma que la recibe, debiendo asumir las funciones sobre las materias competenciales transferidas. La transferencia es definitiva y no puede ser, a su vez, transferida a una tercera entidad territorial autónoma, limitándose en todo caso a su delegación total o parcial. La transferencia se hará efectiva cuando las entidades territoriales autónomas emisora y receptora la ratifiquen por ley de sus órganos deliberativos”; cabe resaltar, que la transferencia de competencias es definitiva, por lo mencionado, el referido artículo presenta ambigüedad por  entremezclarse, la naturaleza de la transferencia y delegación, en este sentido, se declara la incompatibilidad del artículo en su integridad.

Los arts. 299 al 304 la CPE, definieron la determinación de las competencias asumidas por el nivel central del Estado y por las ETA; siendo por lo tanto, la pieza capital del conjunto competencial para el régimen autonómico, en este sentido, la SCP 2055/2012, con relación al art. 64 de la LMAD, establece: “En el caso boliviano, la asunción competencial y el ejercicio competencial de las competencias exclusivas, se perfeccionan en un sólo momento, es decir, que no es necesario asumir previamente la competencia exclusiva en el estatuto o la carta orgánica para poder ejercer la competencia, pues la asunción de la competencia se activa una vez que la entidad territorial autónoma ejerce la competencia a través de una de sus facultades, esto responde -conforme se señaló- a que en el modelo boliviano la distribución de las competencias establecidas en la Constitución tiene un carácter cerrado; por lo mismo, ningún nivel de gobierno puede ampliar sus competencias a través de la asunción competencial en sus Estatutos y Cartas Orgánicas sobre aquellas competencias que no hayan sido asumidas por otros niveles de gobierno (…) supone una obligatoriedad en la asunción de las competencias, sin que ello implique, tratándose de las competencias exclusivas, que estas deban ser ejercidas de manera obligatoria de una sola vez, pues el ejercicio competencial debe ser entendido bajo el principio de gradualidad (…). Consecuentemente, la constitucionalidad del presente artículo deberá entenderse en el marco de la obligatoriedad de la asunción competencial, pero no de la obligatoriedad del ejercicio competencial.”, con las consideraciones realizadas, cabe precisar que desde la Constitución Política del Estado,  las competencias ya se encuentran asignadas a cada ETA, con la posibilidad que estas puedan ejercitarlas de manera gradual y progresiva tratándose de competencias exclusivas, además de las competencias que les sean transferidas o delegadas, por lo tanto, el gobierno municipal no puede auto asignarse  materias competenciales a través de una ley municipal; por lo expresado, corresponde declarar la incompatibilidad del artículo en su integridad.

El art. 298.II.4 de la CPE señala que es competencia exclusiva del nivel central del Estado: “Recursos naturales estratégicos, que comprenden minerales, espectro electromagnético, recursos genéticos y biogenéticos y las fuentes de agua.”, en este sentido, el estatuyente municipal no especifica el alcance de los recursos no renovables, por lo que la explotación de los mismos, es atribución del nivel central del Estado; se debe hacer notar que en virtud de lo establecido en el art. 302.I.41 de la CPE, es competencia exclusiva de los Gobiernos Autónomos Municipales los áridos y agregados en su jurisdicción, sobre los cuales se podría regular la explotación de los mismos; por consiguiente, se declara la incompatibilidad del artículo en su integridad.