DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0181/2015

En el caso de la autonomía municipal, un gobierno autónomo municipal, cuenta con los siguientes órganos y facultades reconocidas por la Constitución Política del Estado: órgano legislativo o concejo municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias, y órgano ejecutivo, cuya máxima autoridad ejecutiva (MAE), es una alcaldesa o alcalde con facultades reglamentarias y ejecutivas.

En ese marco, el constituyente determinó la previsión del art. 286 de                    la CPE, para que la suplencia temporal de la alcaldesa o el alcalde sea                    por parte de una autoridad del órgano legislativo, acto por el cual una autoridad elegida para ejercer funciones deliberativas, fiscalizadoras y deliberativa asuma temporalmente funciones de carácter ejecutivo, en ejercicio de los principios de cooperación y coordinación de órganos, y sea regulado por una norma de carácter rígido como la carta orgánica, con el propósito de que dicho acto no sea sometido a prácticas discrecionales que respondan acuerdos circunstanciales y puedan ser contrarios al ejercicio de los derechos políticos, o en su defecto puedan perjudicar a la gestión pública municipal.

Se estableció en un análisis precedente, la diferencia de lo que es la unidad territorial y la entidad territorial; al respecto, en desarrollo de tal distinción, el art. 6.I.1 de la LMAD, señala que: "Unidad Territorial.- Es un espacio geográfico delimitado para la organización del territorio del Estado, pudiendo ser departamento, provincia, municipio o territorio indígena originario campesino…"; asimismo en su art. 6.II.1 de la cita Ley, se estipula que: "Entidad Territorial.- Es la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución Política del Estado y la ley".

El art. 233 de la CPE, establece que: "Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento".

Las NPIOC están referidas a quienes habiendo poblado aún antes de la colonia, la amazonia, chaco, altiplano, llanos y valles, con rostros diferentes y diversidad de culturas, han mantenido a lo largo de la historia, sus raíces y filosofía de vida, las cuales hoy junto a todos los bolivianos y las bolivianas habitamos la Madre Tierra formando el pueblo o nación boliviana que es de composición plural.

En ese sentido, es la propia Constitución Política del Estado que en su art. 2, estipula que: "Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley".

Con referencia a la conformación de la autonomía regional el art. 280.III de la CPE, menciona que: "La región podrá constituirse en autonomía regional, a iniciativa de los municipios que la integran, vía referendo en sus jurisdicciones. Sus competencias deben ser conferidas por dos tercios de votos del total de los miembros del órgano deliberativo departamental".

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez", por una parte, en el art. 5, señala que entre uno de los principios que guían a la organización la organización territorial y las ETA, se encuentra el de participación y control social; y por otra, en el art. 36, dispone que el ejercicio del control social será conforme a ley.

El art. 2 de la LPCS, prescribe que: "La presente Ley se aplicará a: I. Todas las entidades públicas de los cuatro Órganos del Estado, Ministerio Público, Defensoría del Pueblo, Contraloría General del Estado, Procuraduría General del Estado, Fuerzas Armadas y Policía Boliviana; II. Las empresas e instituciones públicas descentralizadas, desconcentradas, autárquicas, empresas mixtas y empresas privadas que presten servicios básicos o que administren recursos fiscales y/o recursos naturales; III. Las entidades territoriales autónomas departamentales, regionales, municipales e indígena originario campesinas. En las autonomías indígena originario campesinas, la presente Ley se aplicará de acuerdo a normas y procedimientos propios"; asimismo, el art. 12.I de la mencionada Ley, determina que: "En el ejercicio de la Participación y Control Social: 1. Los actores de la Participación y Control Social no recibirán ningún tipo de remuneración, regalo, premio, ni aceptarán ofrecimientos o promesas de las entidades sobre las que ejercen la Participación y Control Social o de terceros”; los arts. 15 y 16 de la citada Ley, referente a los espacios para el ejercicio de los mismos, señala que: "Las instancias establecidas en                        el Artículo 2 de la presente Ley, crearán espacios permanentes de Participación y Control Social, conformados por actores sociales colectivos"; y, "I. Los actores sociales colectivos reconocidos legalmente a nivel nacional, departamental, regional, municipal e indígena originario campesino e intercultural, según corresponda, delegarán a sus representantes; II. Cualquier persona podrá adscribirse voluntariamente de manera circunstancial, a los espacios permanentes de Participación y Control Social"; asimismo el art. 25 de la aludida Norma, en referencia a la estructura y composición de la participación y control social, manifiesta que: "La sociedad civil se organizará y definirá la estructura y composición de la Participación y Control Social para todos los niveles del Estado; a tal efecto se presentará ante las instancias contempladas en el Artículo 2 de la presente Ley, para ejercer los derechos y atribuciones en el marco de la Constitución Política del Estado, la presente Ley y demás normas aplicables".

En este contexto regulatorio, la DCP 0009/2013 de 27 de julio, realizó un marco conceptual general acerca de la participación y el control social en la gestión pública, bajo los siguientes términos: "En la gestión pública contemporánea la diferenciación entre las esferas pública y privada se                  va haciendo de cierta forma difusa, pues la creciente demanda por participación de diferentes grupos sociales en lo público ha venido generando un espacio de encuentro en el que confluyen los gobernantes y gestores públicos con la sociedad civil estructurada bajo diferentes formas organizativas. Es precisamente en ese espacio, al que denominaremos como 'público no estatal', donde los roles se hacen menos claros y de alguna forma la función de gobierno se va distribuyendo en los hechos entre múltiples actores, sin que ello ponga en cuestión la centralidad del Estado como eje formal de articulación de la dinámica del poder en su relación con los mandantes.

En este contexto, no es posible considerar a la participación y el control social como parte de la esfera de lo estrictamente privado, pues se trata de un tipo de movilización ordenada mediante el cual la sociedad busca actuar con una visión centrada en lo público, sin por ello perder su esencia no estatal.

La definición de participación la brinda la misma norma, al expresar que se trata de '…un derecho, condición y fundamento de la democracia, que se ejerce de forma individual o colectiva, directamente o por medio de sus representantes; en la conformación de los Órganos del Estado, en el diseño, formulación y elaboración de políticas públicas, en la construcción colectiva de leyes, y con independencia en la toma de decisiones' (numeral 1 del                art. 5 de la Ley 341 de Participación y Control Social).

En este caso el grado de involucramiento es mucho mayor, pues subsiste una especie de co-responsabilidad público/social, e involucra todos los escenarios posibles de relación entre los poderes formales y el ciudadano, sea colectiva o individualmente considerado, desde la participación política en los términos de la democracia liberal clásica (como elector o elegible) hasta las formas de participación que se producen en la propia gestión, más allá de los proceso de asignación del poder mediante procesos plebiscitarios, en este caso, la participación en la definición de políticas y la determinación de niveles variables de cogestión en los servicios públicos.

Ahora bien, conceptualmente, el control social es una forma del ejercicio de la participación social, pues así como la sociedad puede participar en sus diferentes formas organizativas aportando en los procesos de planificación y gestión de las políticas y servicios públicos (participación social propiamente dicha), puede también intervenir en el control tanto de la legalidad como de los resultados en los mismos procesos (control social propiamente dicho).

Normativamente, está definido por el numeral 2 del art. 5 de la norma precitada como '…un derecho constitucional de carácter participativo y exigible, mediante el cual todo actor social supervisará y evaluará la ejecución de la Gestión Estatal, el manejo apropiado de los recursos económicos, materiales, humanos, naturales y la calidad de los servicios públicos y servicios básicos, para la autorregulación del orden social'".

El art. 339.II de la CPE, señala que: "Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la Ley" (las negrillas son añadidas).

Por otra parte, el art. 71 de la LMAD, refiere que: "Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación".

La Norma Suprema, por otra parte, diferencia lo que es la unidad territorial de la entidad territorial; al respecto, en el desarrollo de tal distinción, el                                 art. 6.I.1 de la LMAD, dispone que: "Unidad Territorial es un espacio geográfico delimitado para la organización del territorio del Estado, pudiendo ser departamento, provincia, municipio o territorio indígena originario campesino…"; y, el art. 6.II.1 de la misma Ley, establece que: "Entidad Territorial es la institucionalidad que administra y gobierno en la jurisdicción de una unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución Política del Estado y la ley".

En el presente numeral, erróneamente se clasifica a las contribuciones especiales como un ingreso no tributario; toda vez que en atención a la competencia privativa del nivel central del Estado sobre la codificación sustantiva y adjetiva en materia tributaria (art. 298.I.21 de la CPE), el                     art. 12 del Código Tributario Boliviano (CTB), instaura a las contribuciones especiales como un tributo; y, en virtud de la competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales previstas en el art. 302.I.20 de la Ley Fundamental, las contribuciones especiales se constituyen como tributos municipales.

La noción de "ajuste competencial" no encuentra un referente concreto en la normativa vigente; por cuanto el art. 271 de la CPE, hace referencia a las figuras de transferencia y delegación de competencias, mismas que por disposición de la Norma Suprema corresponde que sean reguladas por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez".

En ese marco, los art. 70 al 79 de la LMAD, define y establece el marco legal al que se sujetará toda transferencia y delegación de competencias, puntualizando en su art. 75, que: "La transferencia total o parcial de una competencia implica transferir su responsabilidad a la entidad territorial autónoma que la recibe, debiendo asumir las funciones sobre las materias competenciales transferidas. La transferencia es definitiva y no puede ser, a su vez, transferida a una tercera entidad territorial autónoma, limitándose en todo caso a su delegación total o parcial. La transferencia se hará efectiva cuando las entidades territoriales autónomas emisora y receptora la ratifiquen por ley de sus órganos deliberativos".

Respecto a la delegación, el art. 76 de la LMAD, refiere que: "I. La delegación total o parcial de una competencia implica que el gobierno delegante no pierde la titularidad de la misma, asumiendo la responsabilidad la entidad territorial que la recibe. La delegación es revocable en los términos establecidos en el convenio de delegación competencial y no puede ser, a su vez, transferida ni delegada total o parcialmente a una tercera entidad territorial autónoma. II. La delegación de una competencia que era ejercida efectivamente por la entidad que la confiere, incluirá los recursos, la infraestructura, equipamiento y los instrumentos técnicos y metodológicos que se hayan estado empleando para ello, así como la capacitación de personal y transmisión del conocimiento que forman parte de su ejercicio".

Por otra parte, la citada SCP 2055/2012, dispuso que: "…se debe entender que la transferencia y la delegación competencial prevista en la Constitución Política del Estado, procede únicamente cuando existe un previo acuerdo intergubernativo entre los gobiernos involucrados en el movimiento competencial", esto quiere decir que no es posible establecer una obediencia directa y obligatoria en el caso concreto.

Se entiende así que el ajuste competencial no se encuentra contemplado como parte del proceso de delegación o trasferencia de competencias; consiguientemente no es admisible que una norma institucional básica regule la transferencia o delegación por concepto de ajuste competencial; no obstante dicho aspecto, el art. 83 en estudio señala que la transferencia de recursos como efecto de dicha cesión, será efectuado dentro del marco del ajuste competencial, figura que como se tiene referido no se encentra prevista por la Constitución Política del Estado ni por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez".

El art. 271.I de la CPE, establece que: "La Ley Marco de Autonomías                           y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas"; sobre dicha previsión normativa, la mencionada SCP 2055/2012, plasmó el siguiente razonamiento: "…la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado norma de manera primaria el pacto territorial constitucional al que se llegó en la Asamblea Constituyente, por lo que sus contenidos son referentes a la organización territorial, a las autonomías y descentralización, elementos que son integralmente relacionados entre sí; entendiéndose a la autonomía como un modelo de Estado que es transversal en las cinco partes que conforman la norma fundamental, por lo tanto, el mandato del art. 271 de la CPE, carece de un carácter interpretativo restrictivo, por lo mismo debe ser entendido como un mandato que establece unos contenidos mínimos para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

Al respecto, es necesario precisar que el art. 20.I y II de la CPE, establece que: "Toda persona tiene derecho al acceso universal y equitativo a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones"; y, "Es responsabilidad del Estado, en todos sus niveles de gobierno, la provisión de los servicios básicos a través de entidades públicas, mixtas, cooperativas o comunitarias. En los casos de electricidad, gas domiciliario y telecomunicaciones se                 podrá prestar el servicio mediante contratos con la empresa privada. La provisión de servicios debe responder a los criterios de universalidad, responsabilidad, accesibilidad, continuidad, calidad, eficiencia, eficacia, tarifas equitativas y cobertura necesaria; con participación y control social".

Asimismo, el art. 83.II.3 inc. d) de la LMAD, determina que: "De acuerdo a la competencia concurrente del Numeral 9 del Parágrafo II del Artículo 299 de la Constitución Política del Estado y en el marco de la delegación de la facultad reglamentaria y/o ejecutiva de la competencia exclusiva del Numeral 30 del Parágrafo II del Artículo 298 de la Constitución Política del Estado, se desarrollan las competencias de la siguiente manera: Gobiernos municipales autónomos: