DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0165/2016

La disposición analizada refiere que en el marco del principio de jerarquía normativa la norma institucional básica municipal se encuentra sujeta a la Norma Suprema y a las leyes del Estado Plurinacional, al respecto la DCP 0115/2016 de 18 de agosto, señala: “El parágrafo I del art. 1 del proyecto, básicamente establece la sujeción de la Carta Orgánica a la Constitución Política del Estado y la ley; con referencia a la sujeción constitucional no existe mayor conflictividad o necesidad de aclaración, porque se trata de un principio contemplado en el art. 410 de la propia Norma Suprema, que define su rango normativo y eficacia jurídica; por el cual, absolutamente todas las personas, cualquiera sea su naturaleza y los órganos públicos se encuentran sometidos a la Ley Fundamental y se constituye en norma superior del ordenamiento jurídico boliviano; este principio de supremacía constitucional, tiene tres efectos notorios dentro del ordenamiento jurídico: 1) Existe un deber de sujeción de todo el sistema jurídico restante frente a las disposiciones constitucionales; 2) Es fuente primera del sistema de derecho interno, y por tanto las formas y procedimientos de producción normativa se hallan regulados en la propia Constitución Política del Estado; y, 3) Las autoridades y los particulares, no solo están sometidas al derecho positivo, sino que especialmente existe una sujeción a la Norma Suprema, por la aplicación directa e inmediata y efectiva de los derechos fundamentales reconocidos en ella. En tal sentido, la supremacía normativa de las normas constitucionales es un principio clave para la efectividad del catálogo de derechos fundamentales, la organización del Estado y el régimen autonómico, consagrados en la Ley Fundamental. Es bajo ese principio de supremacía constitucional, que todas las normas institucionales básicas se someten a un control previo de constitucionalidad (art. 275 de la CPE), que se erige como una herramienta que garantiza justamente la vigencia de dicho principio.

Cuando se hace referencia a la sujeción de la Carta Orgánica a las leyes, aparentemente se estaría recurriendo a la jerarquía como principio determinante en el sistema normativo, que permita determinar la aplicación preferente de las normas jurídicas y por ende la subordinación de unas a otras; sin embargo, el modelo de Estado Unitario con autonomías que describe el art. 1 de la CPE, y la distribución competencial entre el nivel central del Estado y el nivel autonómico, conllevan a la necesidad de determinar si la hipótesis plateada inicialmente es aplicable.

En ese sentido, debe partirse de la interpretación de la última parte del art. 410.II de la CPE; y determinar si la jerarquía es el único principio ordenador del sistema normativo; y en consecuencia, el que determina si la norma institucional básica independientemente de estar sujeta y sometida a la Constitución Política del Estado, también se encuentra sujeta a las leyes y de ser así, a qué leyes (leyes nacionales y sub-nacionales).

La parte final del art. 410.II de la CPE, establece que ‘…La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena. 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes’; por un lado, se advierte la existencia de dos principios rectores del ordenamiento normativo, la jerarquía y la competencia; por otro, una gradación normativa compleja, que responde justamente a esos principios rectores, para comprender de mejor manera la naturaleza de éstos principios, la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, estableció las siguientes definiciones: ‘1) El principio de jerarquía Que establece un ordenamiento normativo basado en la identificación de rangos de superioridad e inferioridad, determinando una aplicación escalonada de las normas jurídicas de modo que las normas de rango inferior no pueden oponerse a las de rango superior ni modificarlas, derogarlas o abrogarlas.

(…) 2) Principio de competencia El aparente desorden jurídico creado y expuesto por la redistribución de las capacidades normativas viene en buena medida corregido por el juego del principio de la competencia, en cuya virtud, no todos los centros públicos emisores de normas tienen simultáneamente las mismas facultades para disponer de todas las fuentes de creación del Derecho, sino que el acceso a estas, excluyendo injerencias provenientes incluso de los niveles superiores del Estado, se determina en función de los intereses que cada entidad territorial tiene reconocidos constitucionalmente como competencias a su cargo…’; la combinación y subsistencia de ambos principios, dan lugar a lo que se denominó como ordenamientos normativos intra-sistémico e inter-sistémico[1], que definen las relaciones entre los tipos normativos de la compleja gradación normativa del citado art. 410.II de la CPE; en esa línea, la Declaración Constitucional Plurinacional referida, en forma acertada y genérica, concluyó señalando que la sujeción de la carta orgánica en referencia a las leyes no responde a una ‘…lógica de subordinación, sino al reparto competencial’, entendimiento que se constituye en línea fundadora de este Tribunal Constitucional Plurinacional y que se viene siguiendo en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales emergentes del control previo de constitucionalidad de proyectos de normas institucionales básicas.

En el estudio del principio de competencia, no se puede dejar de lado el aporte de la DCP 0027/2016 de 11 de abril, que en su análisis, además del citado art. 410.II, incluyó el art. 272 de la CPE[2], y estableció lo siguiente: ‘Del análisis de ambas disposiciones, se tiene por un lado, una jerarquía normativa, que ubica en un mismo nivel a las leyes del nivel central, normas institucionales básicas y leyes autonómicas y por otro, una cualidad autonómica que se ejerce en función a criterios territoriales y competenciales, y se materializa en ordenamientos normativos, aspectos que sin duda, complejizan la interacción entre ordenamientos que tienen un mismo rango jerárquico; y que serán comprendidas adecuadamente aplicando el principio de competencia; bajo esa premisa, el principio de jerarquía no es el único que contribuye a ordenar el sistema de fuentes, ya que en el modelo autonómico que plantea la Norma Suprema, el principio de competencia juega un papel elemental.

Desde la perspectiva autonómica de la nueva Constitución Política del Estado, el principio de competencia, implica la atribución a un nivel de gobierno de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás, para lo cual la Ley Fundamental prevé ordenamientos o sistemas jurídicos autónomos que se corresponden usualmente, con la atribución de autonomía a determinados niveles u órganos, aunque también hace referencia al ejercicio de otras facultades determinadas. Este principio de competencia explica la coexistencia de subsistemas jurídicos autónomos de las ETA’s, engarzados con el emergente del nivel central del Estado y entre sí por medio del principio de competencia.

En ese sentido, a partir del art. 297 al 304 de la CPE, se advierte una definición de competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas; además, un catálogo competencial (distribución de competencias por materias), por el cual, se asigna competencias en diferentes materias a los niveles de gobierno y sobre las que ejercen sus facultades (legislativa, deliberativa, fiscalizadora, ejecutiva y reglamentaria); justamente esa distribución competencial es la que define la titularidad de las facultades y su ejercicio sobre determinada materia.

Entonces queda claro, que determinadas categorías de normas tienen un ámbito material prefijado por la propia Constitución Política del Estado, de tal manera que cada una de ellas sólo podrá proyectar su fuerza normativa dentro de ese ámbito material, al cual queda limitada su competencia; también queda claro, la existencia de una pluralidad de origen legislativo (nacional, departamental, municipal, AIOC); o lo que bien podría llamarse un sistema de fuentes complejo, que a partir del art. 410.II.3 de la CPE, ha situado en un mismo rango, a la generalidad de las leyes y normas institucionales básica, sin importar su fuente de origen, que tienen como elemento diferenciador al principio de competencia.

En tal sentido, el principio de competencia se constituye en la condición de validez de las normas, de tal manera que su infracción determina su nulidad y la correspondiente expulsión del ordenamiento jurídico, por parte de los tribunales respectivos o, en el mejor de los casos, su no aplicabilidad. Por ejemplo, un reglamento del nivel central del Estado dirigido a modificar una competencia exclusiva de los gobiernos autónomos es nulo, e igualmente ocurre a la inversa’. Bajo esas luces, corresponde señalar que la hipótesis formulada inicialmente carece de sustento en un modelo autonómico que tiene un sistema normativo, que se erige sobre los principios de jerarquía y competencia y que en todo caso, pasa a denominarse ‘sujeción competencial’ conforme concluyó la Resolución citada.

Lo mencionado advierte que una norma institucional básica no es el instrumento idóneo para realizar una clasificación de bienes, consiguientemente, no es constitucionalmente admisible que una carta orgánica invada competencias de otro nivel de gobierno, y en su contenido clasifique los bienes de dominio del Estado en: 1) Patrimonio municipal; 2) Bienes de dominio público; 3) Bienes de dominio institucional; y, 4) Bienes de dominio comunitarios, como lo efectúa la Carta Orgánica en estudio” (las negrillas corresponden al texto original).

Como se puede observar de la línea jurisprudencial de referencia la clasificación de bienes del Estado tiene reserva de ley por lo que el nivel central del Estado deberá emitir la norma correspondiente para el efecto previsto, en ese entendido la norma institucional básica de la ETA municipal no puede atribuirse una regulación que no es de su competencia, tal cual lo hace respecto a los bienes en los artículos analizados.

Asimismo, la ETA no sólo ejercerá esas competencias, sino las que sean transferidas o delegadas, conforme al art. 297.II de la CPE. De lo glosado, se advierten cargos de incompatibilidad:  1) La gradualidad y progresividad, está referida al ejercicio del total de las competencias, mismas que serán ejercidas en la medida de las capacidades económicas, técnicas y humanas con las que cuente la ETA, bajo el mandato constitucional contenido en el art. 270 de la Norma Suprema, que determina: ‘Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución’, siendo precisado el principio de gradualidad por mandato del art. 271. De la CPE, en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, que en su art. 5.13 que dispone: ‘Gradualidad.- Las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades’. 2) La DCP 0072/2014 de 13 de noviembre, determinó: ‘El art. 5.13 de la LMAD, establece que: «Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territorial es autónomas son: (…) Gradualidad.- Las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades». Por su parte el art. 64.I de la citada Ley, refiere que: «Todas las competencias exclusivas asignadas por la Constitución Política del Estado a las entidades territoriales autónomas y aquellas facultades reglamentarias y ejecutivas que les sean transferidas o delegadas por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional deben ser asumidas obligatoriamente por éstas…»’.

En procura justamente de seguridad jurídica y la primacía constitucional, la Disposición final del proyecto de Carta Orgánica deberá entenderse bajo el siguiente cargo de comprensión constitucional: El art. 275 de la CPE, señala: ‘Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción’; esta disposición constitucional instituye las etapas por las cuales necesariamente deben pasar las normas institucionales básicas antes de entrar en plena vigencia; es decir: 1) La elaboración participativa del proyecto, que implica necesariamente una construcción colectiva y con la mayor representatividad de los actores sociales; 2) La aprobación del proyecto por parte del órgano legislativo sub nacional, como emergencia de su competencia exclusiva; 3) El sometimiento a control previo de constitucionalidad del proyecto; labor encomendada al Tribunal Constitucional Plurinacional con el fin de garantizar la supremacía constitucional; y, 4) La aprobación del proyecto vía referéndum, como mecanismo de democracia directa; por el cual, la población involucrada da su conformidad con el mismo y determina el momento en que este instrumento normativo adquiere validez jurídica y consiguientemente su cumplimiento obligatorio.

Los pasos establecidos en la secuencia procedimental básica y constitucional descritas anteriormente, son vinculantes e insustituibles y la vigencia de las cartas orgánicas y estatutos autonómicos están condicionadas a su cumplimiento fiel y estricto; por lo cual, el establecimiento de otros aspectos formales como la promulgación y/o publicación de dichos instrumentos jurídicos, por si solos no surten efectos jurídicos sino están condicionadas al cumplimiento de los pasos descritos en el párrafo precedente; es decir, la norma institucional básica puede o no incorporar estos aspectos formales, los cuales podrán acontecer una vez que se haya cumplido a cabalidad con el art. 275 de la CPE”.

Sobre el caso concreto que se analiza, la vigencia de la Carta Orgánica Municipal está sujeta a su aprobación en referéndum y posterior publicación en la gaceta oficial; en ese sentido y siguiendo la línea jurisprudencial señalada, se puede evidenciar que al hacer el análisis del art. 275 de la CPE, el mismo se divide en cuatro partes; sobre la última parte, correspondiente a la aprobación en referéndum el Proyecto de Carta Orgánica se adecúa plenamente a los preceptos constitucionales dando cumplimiento efectivo a los pasos desglosados en la jurisprudencia de referencia.

1º La INCOMPATIBILIDAD con la Constitución Política del Estado de los    arts.: 6.8 en el término “pluricultural”; 9.I en el término: “oficiales”; 13.II; 18.5 en la frase: “nacional, departamental”; 18 numerales 7, 8, 9, 12 y 13; 24.II; 25.I.1; 26 numerales 20 y 21; 26.28 en la frase: “La Concejala o el Concejal designado debe ser del mismo partido político, agrupación ciudadana u organización de la nación o pueblo indígena originario campesino, al cual pertenece la Alcaldesa o el Alcalde; en caso que no hubiese, podrá ser designado cualquiera de las Concejalas o los Concejales”; 26 numerales 29 y 33; 28.II; 30; 31.2 en el término: “Municipales”; 32.6; 32.22 en la frase: “por sí mismo o en coordinación con autoridades e instituciones del nivel central del Estado y Departamentales, de acuerdo a normativa Municipal”; 32 numerales 26, 27 y 28; 35.II; 36; 37 numerales 1, 3, 4 y 5; 41.6; 43 Párrafo Introductorio; 43.4; 44.8; 45; 47.4 en la frase: “física o”; 47 numerales 5, 6 y 7; 50 en la frase: “la presente Carta Orgánica” del Párrafo Introductorio; 51.8; 52; 53.4 en la frase: “física o”; 53 numerales 5, 6 y 7; 54.III; 55.I; 56; 59; 60.4; los términos: “SEGUNDO” y “TERCERO” de los Epígrafes del TÍTULO SEXTO; 68.II en la frase: “en coordinación con las organizaciones sociales”; 69.I en la frase: “rural en toda su jurisdicción territorial”; 73.5; 81; 82; 83; 85; 91; 100.I.6 y III en la frase: “en función de convenios”; 102.II; 103; 105.I; 106.I numerales 4, 7, 20 y 23; 107.I numerales 1 y 2; 109.II en la frase: “y educación superior”; 115.I; 118.III.2; 123.I; 124.I; 124.II.1 en la frase: “y rurales”; 133.I; 136.I.1; 137; 139.III; 146.II en la frase: “y aprovechamiento”; 146.III en la frase: “y aprovechamiento racional”; 146 parágrafos IV y V; 153; 154; 157; el término: “INTERCULTURAL” del Epígrafe del Capítulo Tercero del Título Décimo Segundo; 165 y 166 del proyecto de Carta Orgánica del Gobierno Autónomo Municipal de Arani.