DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0204/2015

Aclaremos que el art. 1 de la CPE, como norma idónea,  define el modelo de administración del Estado como Unitario con autonomías, siendo el art. 272 de la propia Norma Suprema, la que delimita sus alcances en el siguiente sentido: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”, contrariamente el art. 4.I del proyecto de Norma Básica, lo distorsiona determinando como potestades, las que según el texto constitucional son facultades. Por otro lado, en su parágrafo II y siguientes, procede a un desglose del art. 272 de la CPE citado supra, en consecuencia procede a precisar los alcances de la autonomía, resultando por tanto el art. 4.I del proyecto de Carta Orgánica incompatible.

El art. 108 de la CPE, impone como deberes de las bolivianas y los bolivianos: “Socorrer con todo el apoyo necesario, en casos de desastres naturales y otras contingencias”, contrariamente, el art. 13 del proyecto de Norma Básica Institucional determina como obligación del habitante del Municipio: “12. Prevenir y mitigar el riesgo de desastres naturales”. De la contrastación se observa que el verbo utilizado por el texto constitucional es el socorrer, ayudar o auxiliar, ante desastres, más no el de mitigar o prevenir, que contrariamente constituye una obligación del gobierno municipal, contando para ello, con recursos económicos y humanos definidos en partidas presupuestarias específicas; retenes de emergencia, maquinaria y servidores asalariados con este fin, por tal razón, el numeral 10 analizado resulta incompatible con la Norma Suprema.

El estatuyente, pretende atribuir la cualidad gubernativa a la unidad territorial, en contraposición a lo previsto por el art. 6.I.1  de la LMAD,  que hace referencia a la organización territorial, señalando que: “Unidad Territorial.- Es un espacio geográfico delimitado para la organización del territorio del Estado, pudiendo ser departamento, provincia, municipio o territorio indígena originario campesino”.

Por otro lado, en su parágrafo II.1 de la normativa señalada, también refiere sobre la administración de las unidades territoriales, expresando que: “Entidad Territorial.- Es la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución Política del Estado y la ley”.

Al respecto el art. 272 de CPE, determina: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

Sobre la base de las normas citadas, se concluye que la autonomía se encuentra diseñada como la cualidad gubernativa que adquiere una ETA departamental, municipal, regional e IOC; entonces, solo a  los órganos de gobierno municipal, legislativo y ejecutivo; las facultades autonómicas, en consecuencia, no es el municipio el titular de la autonomía.

Corresponde también, señalar que los gobierno autónomos municipales, adquieren la condición de autónomos al momento de su creación, por lo tanto no se requiere requisito o procedimiento previo alguno para constituirse en autónomo. Por lo señalado, el estatuyente al momento de adecuar el artículo debe suprimir la frase: “municipio autónomo”.

Por otro lado, del análisis del art. 24.16, debe ser declarado incompatible bajo los preceptos sentados como jurisprudencia en la DCP 0106/2015 de 8 de abril que estableció: “…definía como atribución del legislativo municipal, aprobar, por dos tercios del total de los y las concejales, la enajenación de bienes municipales ‘sujetos a régimen jurídico privado’, contraviniendo el art. 339.II. constitucional que señala: ‘Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley’; por tanto, corresponde la calificación al nivel central y no a la Entidad Territorial Autónoma (ETA)”.

Con relación a lo dispuesto por el num. 19, la DCP 0001/2013, que estableció: “…se debe evitar las prácticas discrecionales respecto de las sanciones que anteriormente los Concejos Municipales aplicaban a los Alcaldes, pues actualmente estos últimos gozan de una legitimidad cualitativa basada en la elección directa de los mismos, cuestión que los hace diferentes respecto del marco jurídico preconstitucional caduco de la Ley de Municipalidades. Recordemos que el art. 50 de la LM, incluso regulaba la figura del ‘Voto Constructivo de Censura’ que establecía que: ‘I. El Alcalde Municipal, electo conforme al parágrafo VI del Artículo 200° de la Constitución Política del Estado, podrá ser removido mediante Voto Constructivo de Censura. II. La Censura Constructiva, como medida de excepción, se produce cuando el Concejo Municipal ha perdido la confianza en el Alcalde Municipal. III. La Censura Constructiva produce la remoción del Alcalde. Los procesos de responsabilidad ejecutiva, administrativa, civil o penal se sujetarán a lo previsto por la Ley Nº-1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos.’ Dicho artículo y su procedimiento establecido en el art. 51 de la LM, al no responder al nuevo modelo de Estado, fue derogado por las Disposiciones Derogatorias de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’.  Ello no significa que los Alcaldes quedan exentos de sanciones, pues el Concejo Municipal deberá encontrar los mecanismos necesarios que acompañen la facultad fiscalizadora que desempeñan, y deberán acudir a las instancias competentes para que estas sean las que vayan a sancionar al Alcalde respecto de sus faltas.  Recordemos que el art. 108.8 de la Norma Suprema, señala como deber de los bolivianos ‘Denunciar y combatir todos los actos de corrupción’, para lo cual la norma constitucional ha establecido mandatos que permite contar al Estado con una fuerte y determinante política anticorrupción, entre estos mandatos están la retroactividad de la ley en casos de corrupción, la creación de la Procuraduría General del Estado, el Control y Participación Social, la nueva distribución competencias que establece al «Sistema de Control Gubernamental» como competencia concurrente, permitiendo a las entidades territoriales autónomas implementar instancia de control gubernamental, sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado (arts. 299.II.14 CPE y 137.III de la LMAD).  En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes. Ello en el afán de evitar posicionamientos discrecionales que respondan a intereses personales, coyunturales o responda a alianzas políticas por intereses circunstanciales, ha sido derogado y fuera del marco jurídico la figura del voto constructivo, que se sustentaba en un mecanismo administrativo de substanciación.  La observación a este artículo no tiene el propósito de dejar sin responsabilidades a la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, sino todo lo contrario, pues todas las autoridades electas, de ambos órganos deben estar sometidas a sanciones homólogas establecidas por una ley municipal, y no a sanciones que respondan a circunstancias. La observación a este artículo se fundamenta en el respeto al voto del ciudadano, al respeto al principio democrático, al principio de igualdad e independencia de órganos, al principio de reciprocidad, y al respeto del ejercicio de los derechos políticos, pero también a la gobernabilidad de un gobierno autónomo municipal’”.

Por otro lado, el art. 25.I.24 del proyecto de Norma Básica Institucional, incurre en dos imprecisiones que lo hacen incompatible con la Norma Suprema. Primero, por la utilización de la ordenanza como instrumento general; y segundo, porque hace referencia a las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), que bajo el nuevo modelo autonómico han desaparecido junto a la abrogada Ley de Participación Popular.

El art. 25.I.26, regula sobre la aprobación mediante resolución interna, por tanto sólo aplicable al entorno del ente legislativo, el presupuesto del Concejo, la planilla presupuestaria para la remuneración de los concejales, y del “Alcalde o Alcaldesa y administración municipal”, resultando esta frase contraria al principio de la independencia y separación de Órganos que rige el Estado Boliviano de acuerdo al art. 12.I analizado supra, por lo que cada ente debe de aprobar la parte administrativa de forma independiente.

Finalmente respecto al art. 25.I.30 se debe observar como incompatible la frase: “el reglamento”, referida a que esta facultad es constitucionalmente asignada al órgano ejecutivo, quedándole al legislativo la posibilidad de reglamentar únicamente para su entorno interno, más no cuando el reglamento esté vinculado al ciudadano o administrado, en cuyo caso se deberá aprobar una ley de honores para ser reglamentada y aplicada por el ejecutivo.

El art. 25.IV, regula sobre las funciones de la Vicepresidencia, señalando que en caso de ausencia o impedimento temporal del “titular”, la Vicepresidencia reemplazará en el cargo con las mismas atribuciones y responsabilidades. Sobre el particular, es necesario precisar que el concejo municipal, está conformado por 5, 7 u 11 concejales de acuerdo a la densidad poblacional del municipio, elegidos por voto universal o por procedimientos propios en aplicación del art. 284.I y II de la CPE, todos ellos cuentan con un suplente que en caso de ausencia por algún motivo, asumirá la titularidad con todas las prerrogativas del caso; eso es lo que parece que hará el vicepresidente o vicepresidenta, suplir a cualquier titular que se ausente, hecho inadmisible, pues su función debe estar definida con claridad para evitar interpretaciones ambiguas.

El art. 27.I.8 es incompatible con el art. 235.3 de la CPE, que establece como obligación del servidor público: “Prestar declaración jurada de bienes y rentas antes, durante y después del ejercicio del cargo”, consiguientemente, la obligación es presentar declaración jurada antes del ingreso al cargo, durante su ejercicio una vez al año y al concluir la relación laboral, disposición que no ha sido asumida por el estatuyente.

Respecto a los parágrafos III y IV del artículo observado, se refieren a la suplencia o impedimento para el ejercicio del cargo de concejal y una de las causales sería el fallo judicial ejecutoriado, pliego de cargo ejecutoriado, sentencia judicial ejecutoriada por responsabilidad civil contra el Estado entre otras que hacen ambos parágrafos incompatibles con la Constitución Política del Estado.

Finalmente el art. 27.VI.6, es incompatible bajo los mismos fundamentos esgrimidos para el análisis de los parágrafos III y IV, pues la sentencia debe estar ejecutoriada y debe ser en materia penal, para proceder conforme lo señala el proyecto de Norma Básica, asimismo, debe quedar claro que para el procesamiento sancionatorio administrativo interno procede únicamente por contravenciones o faltas por parte de la autoridad electa, no debiendo confundirse con un proceso ordinario que tiene otra jurisdicción.

La redacción del numeral 9, incurre en la imprecisión analizada precedentemente en el art. 16 del proyecto de Carta Orgánica, al determinar las estrategias y acciones de la unidad territorial, vale decir de la jurisdicción territorial, cuando éstas son propias de la entidad territorial o gobierno autónomo a implementarse sobre a unidad territorial, en consecuencia, cabe declarar la incompatibilidad de la frase:  “…del municipio…”.

Por otro lado, los manuales de organización de cada órgano del gobierno municipal, deben ser aprobados y tramitados de manera independiente, pues sus autoridades máximas serán las responsables de llevar adelante su funcionamiento para el logro de sus objetivos, por tanto, son quienes conocen los requerimiento de personal, el presupuesto con el que cuentan para salarios y otros que necesitarán para ello, no siendo permisible la intromisión de un órgano sobre el otro o viceversa, en aplicación del art. 12.I de la CPE; contrariamente, el estatuyente ha definido en el numeral 28, que los manuales del ejecutivo sean aprobados por el concejo, disposición incompatible a la luz de lo analizado.

Sobre el art. 37.III del proyecto de Norma Básica que dispone la suspensión del alcalde o alcaldesa ante acusación formal, cabe recordar que el art. 144 de la LMAD, que regulaba la suspensión temporal por la aplicación de esta figura, fue declarado inconstitucional por la SCP 2055/2012, en resguardo del derecho a la presunción de inocencia y el respecto del debido proceso, por tanto, sólo una decisión condenatoria ejecutoriada en materia penal puede desvirtuar la presunción de inocencia, consagrado en el art. 117.I de la CPE, que establece que ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente.

Al respecto, es necesario aclarar que con la Constitución Política del Estado, ha desaparecido la figura de inhabilitación de la autoridad electa, perviviendo únicamente la inhabilitación del candidato, prevista por la norma idónea de nivel central que regula materia electoral, como es la Ley del Régimen Electoral, en cuyo art. 94 y ss, se establece las causales, el procedimiento y la sanción para aquel candidato que infrinja las prohibiciones; sin embargo, se ha desestimado la figura de la inhabilitación de la autoridad ya electa. En ese entendido, el articulo 37.VI es incompatible. En este sentido se han pronunciado las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0090/2014 y 0087/2014, entre otras.

El art. 49.V en análisis dice: “Toda solicitud de información, deberá efectuarse mediante comunicación escrita…”, se entiende entonces, que la información será solicitada por el control social, resultando este contenido incompatible con el art. 24 de la CPE que dice: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, por tanto, es la Norma Suprema la que garantiza el derecho a petición en forma oral y merecer respuesta, no exclusivamente de forma escrita como lo exige el proyecto de Norma Básica.

Asimismo, el numeral 6 es contrario al art. 302.I.6 de la CPE, que dice: “Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas”, resultando que el proyecto de Norma Básica, en su regulación serena la disposición constitucional en su parte in fine: “…e indígenas”, lesionando así derechos de las NPIOC establecidos en el art. 30 de la CPE, entre otros. Consecuentemente, el art. 54.I.6 es incompatible.

Por otro lado, el art. 54.II define que las competencias serán adoptadas por leyes municipales. Sobre las competencias, la DCP 0001/2013, estableció lo siguiente: “Competencias. La Carta Orgánica, al ser una norma que estatuye una entidad territorial autónoma, debe asumir las competencias exclusivas, concurrentes y compartidas conforme al catálogo de competencias constitucional. Sin embargo se debe recordar que la SCP 2055/2012, hizo una diferencia entre asunción y ejercicio de las competencias en el siguiente tenor: ‘Consecuentemente, la constitucionalidad del presente artículo deberá entenderse en el marco de la obligatoriedad de la asunción competencial, pero no de la obligatoriedad del ejercicio competencial”.

Sobre el art. 58.I del proyecto de Carta Orgánica, cabe señalar el art. 77.I de la CPE, que establece: “La educación constituye una función suprema y primera responsabilidad financiera del Estado, que tiene la obligación indeclinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla”, por tanto, es la Norma Suprema que ha determinado el extremo replicado por la Norma Básica, que por su carácter y naturaleza, no es el instrumento idóneo para hacerlo por el ámbito de su aplicación, restringido a su unidad territorial. Sin embargo, resulta permisible que, puedan determinar que la educación es la más alta función del Gobierno Autónomo Municipal de Cliza, y en base a ello, desarrollar políticas como mejorar su presupuesto asignado para el ejercicio de sus competencias en esta materia. Por tanto la frase: “…del Estado Plurinacional y…” es incompatible.

Sobre la materia recursos hídricos y riego, las competencia municipal de acuerdo al art. 302.I.38 de la CPE, consiste en: “Sistemas de microriego en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos”, ampliado en el art. 89.II.3 inc. a), de la LMAD que dice: “Elaborar, financiar y ejecutar proyectos de riego y micro riego de manera exclusiva o concurrente, y coordinada con el nivel central del Estado y entidades territoriales autónomas en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos”. De la lectura de la disposición contenida en el proyecto de Norma Básica, se evidencia que el estatuyente ha omitido la coordinación con las NPIOC, en consecuencia el artículo debe ser adecuado a la prescripción citada, mientras es incompatible.

Respecto al parágrafo III, si bien es permisible que el gobierno municipal proteja y conserve los recursos hídricos, la frase: “…y administrar según usos y costumbres”, es incompatible, pues deberá ser en el marco de la legislación de nivel central del Estado, pues las normas y procedimientos propios son un derecho de las NPIOC, consiguientemente la frase entrecomillada es incompatible.

El art. 71.6, es contrario a lo dispuesto por el art. 302.I.7 de la CPE, que dispone: “Planificar, diseñar, construir, conservar y administrar caminos vecinales en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos cuando corresponda”, contrariamente la redacción incluida por el estatuyente, señala la coordinación con las organizaciones sociales, sobreponiendo a estos grupos dirigenciales, en desmedro de quienes habitan el lugar y serán afectados o beneficiados por la apertura de estas vías, por ello la Norma Suprema ha impuesto una necesaria coordinación con estos pueblos. Bajo ese entendido el art. 71.6 es incompatible en la frase: “…las organizaciones sociales”.

El estatuyente procede a una imprecisión que hace incompatible el art. 75.I, toda vez que la transferencia de una competencia se realiza mediante ley del nivel central del Estado que la transfiere; sin embargo, este mecanismo no es aplicable a la DELEGACIÓN de competencias, pues tiene otro tratamiento de acuerdo a lo prescrito por el art. 76 de la LMAD, que aclara: “(DELEGACIÓN). I. La delegación total o parcial de una competencia implica que el gobierno delegante no pierde la titularidad de la misma, asumiendo la responsabilidad la entidad territorial que la recibe. La delegación es revocable en los términos establecidos en el convenio de delegación competencial y no puede ser, a su vez, transferida ni delegada total o parcialmente a una tercera entidad territorial autónoma. II. La delegación de una competencia que era ejercida efectivamente por la entidad que la confiere, incluirá los recursos, la infraestructura, equipamiento y los instrumentos técnicos y metodológicos que se hayan estado empleando para ello, así como la capacitación de personal y transmisión del conocimiento que forman parte de su ejercicio” (el aumentado es mío), de donde se evidencia que la transferencia es a través de una ley, mientras la delegación es mediante suscripción de un convenio de delegación.

Referente al parágrafo III, es necesario aclarar que la delegación mediante ley no es aplicable, pues tiene otro tratamiento de acuerdo a lo prescrito por el art. 76 de la LMAD, que aclara: “(DELEGACIÓN). I. La delegación total o parcial de una competencia implica que el gobierno delegante no pierde la titularidad de la misma, asumiendo la responsabilidad la entidad territorial que la recibe. La delegación es revocable en los términos establecidos en el convenio de delegación competencial y no puede ser, a su vez, transferida ni delegada total o parcialmente a una tercera entidad territorial autónoma. II. La delegación de una competencia que era ejercida efectivamente por la entidad que la confiere, incluirá los recursos, la infraestructura, equipamiento y los instrumentos técnicos y metodológicos que se hayan estado empleando para ello, así como la capacitación de personal y transmisión del conocimiento que forman parte de su ejercicio”, de donde se evidencia que la transferencia es a través de una ley, mientras la delegación es mediante suscripción de un convenio de delegación. En consecuencia, el parágrafo analizado es incompatible debindo ser adecuado bajo los argumentos descritos.

Por otro lado, del análisis del parágrafo II, se constata que el estatuyente, ha incluido en la redacción las OTB, misma que ha desaparecido con la abrogación de la Ley de Participación Popular, por lo cual la frase: “…esta ley debe tomar en cuenta la conformación y aprobación también de las Organizaciones Territoriales de Base “, resulta incompatible.