DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0035/2014

1)  El periodo de implementación de las bases de la institucionalidad colonial se llevó a cabo durante el gobierno de los cinco primeros Virreyes del Perú, destacando Francisco de Toledo, a quien se le atribuye ser el “…primero en poner orden y organización en su territorio” (Barnadas, 2002). Sus reformas, realizadas entre 1568 y 1581, adquirieron un notable tinte localista con la implementación de una estructura administrativa que si bien estaba basada en los corregimientos, permitió a los cabildos civiles o ayuntamientos (manifestación colonial del poder local en las Américas) adquirir gran relevancia administrativa y política. El autor precitado señala que “El cabildo o concejo municipal fue una institución medieval que pasó a tierras americanas tras su conquista y corrió paralela a la fundación de ciudades y villas, a cuyo desarrollo quedó vinculada de forma directa, pues estaba encargada del gobierno municipal en Indias (…) En manos de los conquistadores y pobladores, fue desde muy temprano expresión de los fueros locales (y, en consecuencia, de un poder político autónomo) frente al poder real; a través suyo pudieron encauzar sus anhelos sociales y económicos (…) Así pues fue evolucionando gradualmente hacia un régimen oligárquico y carente de la vitalidad inicial en que los intereses de sus miembros no solían coincidir con los comunes de la población”; y,

De ello se desprende lo siguiente: 1) Es necesario determinar que las relaciones entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del art. 410.II constitucional, se regirán tanto por el principio de jerarquía (entre las normas pertenecientes a un mismo ordenamiento normativo [relaciones normativas intra-sistémicas]) como por el principio de competencia (entre normas de distintos ordenamientos normativos [relaciones normativas intersistémicas]), además de los principios que rigen la organización territorial; y, 2) Conforme lo dispuesto en el art. 60.II de la LMAD, la preeminencia de las normas básicas institucionales de las ETA, que opera en relación a la normativa autonómica, ratifica su carácter de norma básica sobre la que se estructurará todo el sistema institucional y normativo autonómico.

Es bajo este mismo entendimiento, que debe también interpretarse el art. 62.I.1 de la LMAD, en el que se indica que como parte de sus contenidos mínimos, las normas institucionales básicas deberán efectuar de manera textual una “Declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado y las leyes”, entendiendo que dicha sujeción, en referencia a las leyes, no deberá responder a una lógica de subordinación o jearquía, sino al reparto competencial.

Se concluye así que la Carta Orgánica como toda norma institucional básica, solo está sometida a la Ley Fundamental y la aplicación del resto de la normatividad proveniente de otros niveles no se define por criterios de jerarquía, sino por el respeto a los ámbitos competenciales asignados a cada nivel territorial por la Norma Suprema.

Por consiguiente, en el marco del análisis realizado, corresponde declarar la compatibilidad del uso del término “sujeción” en relación a “las leyes” siempre que en su interpretación y aplicación se entienda que dicha sujeción no determina jerarquía alguna entre la Carta Orgánica y el resto de las leyes, sino que se establece en función al orden competencial (entre normas de diferentes sistemas jurídicos) y jerarquía (entre normas dentro de un mismo sistema jurídico), interpretación que alcanza también al art. 62.I.1 de la LMAD.

En este sentido, en la determinación de los límites territoriales expresada en la norma analizada debió considerar los siguientes aspectos: 1) La determinación de límites responde a un procedimiento establecido y debe ser necesariamente aprobado mediante ley del nivel nacional de gobierno; 2) La delimitación unilateral de los límites de la ETA implica un impacto probable que puede afectar los intereses de otras ETA, principalmente las colindantes, lo que vulnera de manera directa el principio de ‘lealtad institucional’, el cual está relacionado con los principios de “igualdad”, ‘complementariedad’ y ‘reciprocidad’ aspectos que provocan la declaratoria de incompatibilidad parcial referida”.

Conforme al análisis precedente, se determina que la delimitación unilateral de los límites y colindancias realizada por el proyecto de Carta Orgánica del Municipio Autonómico de Tapacarí, ahora analizado, excede los límites establecidos por el régimen competencial; toda vez, que se trata de una atribución por norma asignada a otras instancias y que además responde a un procedimiento participativo con intervención activa de todas las ETA involucradas, por lo que corresponde declarar la incompatibilidad parcial del referido artículo, en lo que corresponde puntualmente al siguiente párrafo: “La jurisdicción territorial comprende los siguientes límites: Al Norte limita con los municipios de Morochata e Independencia, al Sur con los Municipios de Arque y Tacopaya, al Este con el Municipio de Sipe Sipe, del Departamento de Cochabamba y al Oeste con los municipios de Caracollo y Soracachi del Departamento de Oruro y el Municipio de Colquiri del Departamento de La Paz”.

El principio de jerarquía normativa es un criterio para solucionar las posibles contradicciones entre normas de distinto rango. La Constitución establece expresamente este principio en su art. 410.II, identificando para el sistema normativo general (nacional) una jerarquía normativa compleja con cuatro niveles o rangos, a saber:

En este marco analítico, se observa que el artículo 35 del proyecto de COM en cuestión realiza: 1) Una jerarquización que, por un lado, rebasa en los hechos los alcances del ordenamiento jurídico interno de la ETA, incluyendo en su texto a la Ley Marco y Leyes Nacionales, lo que excede el ámbito de aplicación de las normas básicas institucionales de las ETA; y, 2) Por otro, en la relación jerárquica entre los puntos 3 y 4 de la propuesta normativa se establece una superposición de las Leyes Marco y las Leyes Nacionales por encima de la Carta Orgánica Municipal, sin considerar que al tratarse de normas pertenecientes a diferentes sistemas normativos (unas del sistema normativo general y otra del sistema normativo subnacional), sus relaciones se regulan en aplicación del principio de competencia y no de jerarquía.

En el caso concreto, la redacción del numeral hace referencia específica a los actos de fiscalización a servidores públicos que ejercen funciones en diferentes reparticiones del ejecutivo municipal, lo cual es perfectamente compatible con el texto constitucional; sin embargo, en respeto al principio de independencia, separación, coordinación y cooperación entre órganos de gobierno deben considerarse dos cosas: 1) Que la inclusión de la frase a “través de” la Alcaldesa o el Alcalde Municipal podría ser interpretada como una facultad del Concejo supeditada al Alcalde, lo que limitaría enormemente su efectividad otorgándole al Ejecutivo facultades para negar o dificultar el acceso de los concejales a sus dependencias con fines de fiscalización; y, 2) Por otra parte, se entiende que los actos de fiscalización son formales y deben, en tal sentido, seguir el conducto regular, con conocimiento de la MAE solo para efectos de control e información, sin que ello otorgue al alcalde posibilidad alguna para bloquear o limitar las labores de fiscalización del Concejo. Un entendimiento contrario, implicaría autorizar a los miembros del Concejo a inmiscuirse en el desarrollo cotidiano de la gestión municipal sin que la MAE del Órgano Ejecutivo municipal tenga conocimiento, introduciendo distorsiones en el ejercicio de las labores de fiscalización y en las relaciones inter-orgánicas al interior del gobierno municipal.

Por su parte, las facultades normativas del Órgano Ejecutivo municipal se limitan al ámbito de lo estrictamente reglamentario, pero dentro del cual se identifican importantes matices y que se materializan en: 1) Una capacidad reglamentaria de carácter general, es decir, que deviene en reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, emitidas con la finalidad esencial de viabilizar el cumplimiento de las leyes municipales; y, 2) Una capacidad reglamentaria de carácter interno destinada a  permitir el ejercicio de sus atribuciones propias. Por ejemplo, la aprobación de un Reglamento de Viáticos para los funcionarios del Ejecutivo.

Ahora bien, el numeral en cuestión hace referencia a la aprobación por parte del Concejo Municipal de un reglamento de honores, distinciones, condecoraciones y premios, el cual, además, deberá ser aplicado por el Ejecutivo según dispone el numeral 25 del art. 69 del mismo proyecto de COM, es decir, que se estaría así configurando un escenario en el que se pretendería que el Concejo emita una norma para reglamentar el ejercicio de una competencia del Ejecutivo (otorgar distinciones, etc.), lo que resultaría vulneratorio del principio de independencia y separación de órganos de gobierno. 

1)  En el numeral 3 se reconoce al Ejecutivo municipal la capacidad de proponer por escrito a consideración del Concejo Municipal proyectos de “…reglamentos municipales…”, lo que invade el ámbito de función del Concejo Municipal que goza, como se tiene dicho, de una capacidad reglamentaria restringida, es decir, limitada solo a los asuntos de gobierno interno del propio órgano y no sería constitucionalmente admisible que el otro órgano de gobierno le señale la manera en la que debe funcionar. Por lo tanto, se declara la incompatibilidad de la frase “…reglamentos municipales…” inserta en el texto del numeral examinado en este acápite.

Por lo tanto, se dispone: 1) Declarar la incompatibilidad del siguiente enunciado: “Asimismo podrá sancionar de manera concurrente con el nivel central del Estado y las otras entidades territoriales autónomas, las infracciones a normas municipales, departamentales y nacionales”; y, 2) Declarar la compatibilidad del resto del numeral siempre que se sigan el desarrollo efectuado.

El nivel de co-responsabilidad al que se hizo referencia líneas arriba no implica que el límite entre lo estatal y lo no estatal haya desaparecido ni que los deberes y derechos de los gobernantes y funcionarios públicos se vean de alguna manera mermados por la intervención social, o que se asigne a la sociedad civil organizada y sus representantes funciones de gestión y gobierno (con las responsabilidades legales consiguientes), esto considerando que es la propia Norma Fundamental, la que ha determinado ciertos límites para el ejercicio de la participación y el control social cuando expresa en su art. 242 que: “La participación y el control social implica, además de las previsiones establecidas en la Constitución y la ley: 1. Participar en la formulación de las políticas de Estado; 2. Apoyar al Órgano Legislativo en la construcción colectiva de las leyes; 3. Desarrollar el control social en todos los niveles del gobierno y las entidades territoriales autónomas, autárquicas, descentralizadas y desconcentradas; 4. Generar un manejo transparente de la información y del uso de los recursos en todos los espacios de la gestión pública. La información solicitada por el control social no podrá denegarse, y será entregada de manera completa, veraz, adecuada y oportuna.5. Formular informes que fundamenten la solicitud de la revocatoria de mandato, de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitución y la Ley; 6. Conocer y pronunciarse sobre los informes de gestión de los órganos y funciones del Estado; 7. Coordinar la planificación y control con los órganos y funciones del Estado; 8. Denunciar ante las instituciones correspondientes para la investigación y procesamiento, en los casos que se considere conveniente; 9. Colaborar en los procedimientos de observación pública para la designación de los cargos que correspondan; 10. Apoyar al órgano electoral en transparentar las postulaciones de los candidatos para los cargos públicos que correspondan” (las negrillas son nuestras).

En el numeral 1 examinado la COM asume como patrimonio municipal de Tapacarí los “recursos naturales nacionales y municipales”, en este punto es pertinente considerar que la CPE, dispone: 1) Art. 311.II.2: “Los recursos naturales son de propiedad del pueblo boliviano y serán administrados por el Estado. Se respetará y garantizará la propiedad individual y colectiva sobre la tierra. La agricultura, la ganadería, así como las actividades de caza y pesca que no involucren especies animales protegidas, son actividades que se rigen por lo establecido en la cuarta parte de esta Constitución referida a la estructura y organización económica del Estado”; y, 2) Art. 298.II.4 de la CPE, establece como competencia exclusiva del nivel central del Estado “Recursos naturales estratégicos, que comprenden minerales, espectro electromagnético, recursos genéticos y biogenéticos y las fuentes de agua”.

Por consiguiente, en base a las consideraciones arriba desarrolladas, corresponde a este Tribunal: 1) Declarar la incompatibilidad de la frase “…y la Asamblea Legislativa Plurinacional…”; y, 2) La compatibilidad del resto de la disposición analizada, siempre que en su aplicación se entienda que la responsabilidad que asiste a la Contraloría General del Estado se limita al control externo posterior.

1º  La INCOMPATIBILIDAD de los arts.: 4 (en lo referente a la frase “La jurisdicción territorial comprende los siguientes límites: Al Norte limita con los municipios de Morochata e Independencia, al Sur con los Municipios de Arque y Tacopaya, al Este con el Municipio de Sipe Sipe, del Departamento de Cochabamba y al Oeste con los municipios de Caracollo y Soracachi del Departamento de Oruro y el Municipio de Colquiri del Departamento de La Paz”); 9 (en lo referente al uso del término “…oficiales…” inserto en el nomen iuris, el enunciado introductorio y los dos parágrafos que componen el artículo); 29.I; 30 (en lo referente al uso del término “…reconocen…”; 31 (en lo referente al uso del término “…reconocidos…”); 34; 35.3; 42.II (en lo referente al término “…territorio…”); 44 numerales 7 (en la frase “…dentro del Municipio”) y 8 (frase “…del Municipio”); 53 numerales: 18 (en lo referente a la frase “…disponer su procesamiento interno por responsabilidad administrativa, sancionarlo en caso de existir responsabilidad ejecutiva y…”), 20 (en la frase “…a través de…”), 24, 25 (en lo referente a la inclusión de la frase “…mediante Resolución Interna…”) y 28; 54.II (en lo referente a la la frase “…el registro de la personería jurídica o el reconocimiento de las organizaciones sociales vinculadas a la participación ciudadana y el control social y otros asuntos administrativos externos que el Concejo Municipal defina en su Reglamento Interno”); 55.II; 60; 67 numerales 8 (en lo referente a la inclusión de la frase “…dentro del Municipio”) y 9 (en lo referente a la inclusión de la frase “…del Municipio”); 69 numerales 3 (en lo referente a la inclusión de la frase “…reglamentos municipales…”), 4 (en lo referente a la inclusión de la frase “…y en cinco (5) días las ordenanzas municipales…”), 5 (en lo referente a la inclusión de la frase “…y resoluciones…”), 7 (en lo referente a la inclusión de la frase “…y/o resoluciones municipales…”), 14 (en lo referente a la inclusión de la frase “…y reglamentos…”), 16 (en lo referente a la frase “…programas y proyectos…”),  19 (en lo referente a la frase “…ordenanzas de reglamentos…”), 25, 31 (en lo referente a la inclusión de la frase “…para su aprobación por el Concejo Municipal”), 33 (en lo referente a la inclusión de la frase “Asimismo podrá sancionar de manera concurrente con el nivel central del Estado y las otras entidades territoriales autónomas, las infracciones a normas municipales, departamentales y nacionales”), 34 (en lo referente a la frase “…previa aprobación por el Concejo Municipal…”) y 38; 74; 75.3; 76; 77; 82.7 (en lo referente a la frase “…del Municipio Autónomo de Tapacarí”); 86 parágrafos I (en lo referente a la inclusión de la frase “…y corresponsable…”), II (en lo referente al término “…viabilizando…”) y III (en relación a la inclusión del término “… sensiblemente…”); 87.II; 97 numerales 6 (en lo referente a la inclusión de la frase “…de acuerdo a la ley…”), 10 (en lo referente a la inclusión de la frase “El nivel central del Estado establecerá programas de apoyo técnico para el levantamiento de catastros municipales de forma supletoria y sin perjuicio de la competencia municipal”), 11 (en lo referente a la inclusión de la frase “…de acuerdo a lo establecido en la ley…”), 12 (en lo referente a la frase “El ejercicio de esta competencia, de acuerdo a la ley, estará sujeto a: La distribución de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas en materia de energía y sus fuentes deberá ser regulada por una ley sectorial del nivel central del Estado, la cual definirá la política, planificación y régimen del sector. Dicha distribución se basará en el mandato a ley del Parágrafo II del Artículo 378 de la Constitución Política del Estado”), 18 (en lo referente a la inclusión de la frase “…de acuerdo a la ley…”), 21 (en lo referente a la inclusión de la frase “…de acuerdo a la ley…”), 29 (en lo referente a la inclusión de la frase “…de acuerdo a lo establecido en la ley…”); 104.I.1; 105; 114 (en el término “…hidrocarburífera…”); 115; 120 (en lo referente a la inclusión de la frase “…Resolución Municipal…”); 121.I (en lo referente a la inclusión de la frase “…y la Asamblea Legislativa Plurinacional…”); 130 (en lo referente a la inclusión de la frase “…mediante convenios intergubernamentales”); 132.1 (en lo referente a la frase “…en el Consejo Participativo de Desarrollo de Tapacarí”);133.7 (en lo referente a la frase “…que cuenten con los servicios básicos de energía eléctrica, gas natural domiciliario, saneamiento básico, educación y salud…”); 135 numerales 1 (en lo referente a la frase “…en consulta con el pleno del Consejo Participativo para el Desarrollo de Tapacarí (CPDT)…”) y 2 (en lo referente a los enunciados “…en consulta con el pleno del Consejo Participativo para el Desarrollo de Tapacarí (CPDT)…” y “…el Consejo de Participación y Control Social (CPCS)…”); 136.1 (en lo referente a la frase “…en consulta y concertación con el Consejo Participativo de Desarrollo de Tapacarí…”); 137 numerales 1 (en lo referente a la frase “El Gobierno Autónomo Municipal de…”) y 2 en su integridad; y, las Disposiciones Transitorias Quinta (en la frase “…para su presentación y aprobación ante el Concejo Municipal en concordancia con la normativa vigente”) y Décimo Segunda (en la frase “…del Municipio…”).