DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0035/2014

Por AC 0001/2013-CA de 10 de enero, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional observó la ausencia de la siguiente documentación: a) Acta en la que conste la aprobación del proyecto de Carta Orgánica por dos tercios de votos del órgano deliberativo de la ETA solicitante (arts. 275 de la CPE y 117 del Código Procesal Constitucional [CPCo]); y, b) El acta de elección de Severino Vargas Selaya como Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Real de Tapacarí (art. 118 del CPCo). Esta documentación fue presentada mediante memoriales cursantes a fs. 83 y vta.; y, 110 y vta., con lo que la Comisión de Admisión emitió el AC 0032/2013-CA de 21 de febrero, por el cual viabiliza el procesamiento de la solicitud.

a)  Su carácter local y, por ende, su cercanía con los anhelos y necesidades cotidianas de la ciudadanía, como un rasgo propio de lo municipal que lo inviste de un elevado nivel de legitimidad y proximidad con los interés cotidianos de la población. Característica que puede ser compartida por otras ETA que también se definen por su naturaleza local (autonomías indígena originario campesinas por conversión desde lo municipal, por ejemplo). Este aspecto es tan importante en la gestión pública local, que es la propia Constitución la que reconoce, por ejemplo, que solo a nivel municipal “Las extranjeras y los extranjeros residentes en Bolivia tienen derecho a sufragar en las elecciones municipales, conforme a la ley, aplicando principios de reciprocidad internacional” (art. 27.II), esto en razón a que el vínculo del habitante de la localidad con su gobierno deviene de la proximidad; por consiguiente, a este nivel prima la condición de residencia antes que la de nacionalidad para el ejercicio del derecho político de elegir a las autoridades locales.

Así, el art. 60.I de la LMAD define al Estatuto Autonómico como una norma institucional básica compleja, con un carácter doble: a) Dispositivo-dogmático, pues determina las características de identidad territorial (cultural, histórica, etc.), los valores y principios sobre los que se asienta su institucionalidad gubernativa, además de reconocer los derechos y deberes de los estantes y habitantes del nivel territorial del que se trate, siempre dentro de los límites constitucionales, como es lógico; y, b) Orgánico, generalmente más amplio, en el que desarrollan con mayor detalle las bases para la organización y funcionamiento de las entidades territoriales autónomas (gobiernos sub nacionales). La complejidad y obligatoriedad de los estatutos responde a la necesidad de inaugurar una autonomía sin precedentes formales en el país, proceso que exige de una dosis mayor de legitimidad territorial, por lo que se entiende que su concurrencia es ineludible y su contenido necesariamente pactado.

En este marco, la conflictividad inter-normativa será resuelta mediante la aplicación de los principios antes descritos en dos escenarios posibles: a) En la determinación de la norma aplicable buscando el equilibrio entre diversidad y unidad/coherencia inter-sistémica; y, b) En la determinación de la norma aplicable buscando coherencia intra-sistémica, como se desarrollará más adelante.

a. El texto no es congruente con la jerarquía normativa interna del Gobierno Autónomo Municipal establecida en el art. 35 del propio proyecto de norma institucional básica, pues incluye a los “reglamentos” como un tipo de instrumento normativo emitido por el legislativo que no está reconocido en dicha jerarquización;

De esta forma, las facultades regulatorias del Concejo Municipal son en realidad de dos tipos: a) Las legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes propiamente dichas; y, b) Las reglamentarias, pero en este caso de carácter interno, restringidas solo a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación del Reglamento de Debates del Pleno y las Comisiones del Concejo Municipal.

Por lo que, corresponde declarar: a) La incompatibilidad de la frase “…el registro de la personería jurídica o el reconocimiento de las organizaciones sociales vinculadas a la participación ciudadana y el control social y otros asuntos administrativos externos que el Concejo Municipal defina en su Reglamento Interno” inserto en el parágrafo II del art. 54; y, b) La compatibilidad del resto del contenido del artículo objeto de examen, siempre que su aplicación se siga la interpretación anotada y se respeten los ámbitos de acción entre el Legislativo y el Ejecutivo a nivel del gobierno autónomo municipal.

Sobre este punto surgen dos elementos de relevancia constitucional: a) Evidentemente, en aplicación de la reglamentación o regulación normativa correspondiente, el Alcalde puede imponer sanciones administrativas por la vulneración de normas municipales; sin embargo, éstas deben estar circunscritas a su ámbito competencial y deben ser impuestas mediante un debido proceso y siempre respetando los derechos fundamentales de las personas; y, b) La idea de otorgar al Ejecutivo municipal la facultad de aplicar sanciones administrativas por infracción de normas departamentales y nacionales invade campos competenciales ajenos, correspondiendo a cada nivel de gobierno el sancionar infracciones administrativas a su propia normativa.

La capacidad o potestad sancionatoria administrativa del Estado se materializa a través de: “…las vías coactivas administrativas necesarias para lograr el cumplimiento de lo ordenado contra la voluntad del obligado. El sujeto activo de la coacción es siempre una autoridad pública (estatal o no estatal), a la que el orden jurídico faculta para disponer de los medios de coacción y la competencia de imponer sanciones administrativas correspondientes a infracciones jurídicas de igual naturaleza. La competencia sancionadora se extiende a múltiples aspectos de la actividad administrativa, v.gr., en materia fiscal, aduanera, previsional, disciplinaria, policial, etcétera”.

Ahora bien, se entiende que el gobierno municipal como parte del Estado, ejerce esta potestad sancionatoria administrativa, pero debe hacerlo buscando el cumplimiento o respeto a las normas y regulaciones que emite siempre en el marco de sus competencias, no siendo constitucionalmente admisible que en algún caso, busque el cumplimiento coactivo de una medida administrativa emitida por otra ETA, salvo delegación o transferencia competencial conforme a norma.

Por otra parte, en relación a la intervención de los legislativos en los procesos de movilidad competencial, se tiene: a) Para el caso de la transferencia, el art. 75 de la LMAD, dispone que: “La transferencia total o parcial de una competencia implica transferir su responsabilidad a la entidad territorial autónoma que la recibe, debiendo asumir las funciones sobre las materias competenciales transferidas. La transferencia es definitiva y no puede ser, a su vez, transferida a una tercera entidad territorial autónoma, limitándose en todo caso a su delegación total o parcial. La transferencia se hará efectiva cuando las entidades territoriales autónomas emisora y receptora la ratifiquen por ley de sus órganos deliberativos” (el subrayado es nuestro); y, b) Para el caso de la delegación, el art. 76.I de la norma precitada, establece que: “La delegación total o parcial de una competencia implica que el gobierno delegante no pierde la titularidad de la misma, asumiendo la responsabilidad la entidad territorial que la recibe. La delegación es revocable en los términos establecidos en el convenio de delegación competencial y no puede ser, a su vez, transferida ni delegada total o parcialmente a una tercera entidad territorial autónoma” (el subrayado es añadido), entendiéndose que la delegación competencial se efectúa mediante un “convenio intergubernativo”, el cual, conforme señala el art. 133.I de la LMAD, será vinculante para las partes con fuerza de ley, una vez ratificado por sus respectivos órganos deliberativos.

En definitiva, tanto la transferencia como la delegación competencial precisa de un modo u otro, de la intervención de los legislativos de los niveles de gobierno que intervengan en el proceso, los cuales no necesariamente tienen que ser el nivel central y alguna de las ETA, como indica el texto del artículo analizado, sino también entre cualquier entidad territorial autónoma.

Por otra parte, la SCP 2055/2012 de 16 de octubre dispuso que “…se debe entender que la transferencia y la delegación competencial prevista en la Constitución Política del Estado, procede únicamente cuando existe un previo acuerdo intergubernativo entre los gobiernos involucrados en el movimiento competencial”, esto quiere decir que no es posible establecer acatamiento directo y obligatorio en el caso concreto.

En el análisis de la presente disposición, merecen especial consideración dos aspectos: a) Efectivamente, conforme a lo establecido en los arts. 213.I y 217.I del texto de la Norma Fundamental, corresponde a la Contraloría General del Estado la responsabilidad “…de la supervisión y del control externo posterior de las entidades públicas y de aquellas en las que tenga participación o interés económico el Estado…” (el subrayado es nuestro); y, b) Los órganos legislativos de todos los niveles de gobierno tienen funciones de fiscalización y no de control gubernamental a la administración de las entidades públicas, aspecto que para el caso municipal está regulado en el art. 283 de la CPE, en los siguientes términos: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias…”.

Por ello, corresponde declarar la incompatibilidad de: a) la frase “…en consulta con el pleno del Consejo Participativo para el Desarrollo de Tapacarí (CPDT)…” inserta en el numeral 1 y de las frases “…en consulta con el pleno del Consejo Participativo para el Desarrollo de Tapacarí (CPDT)…” y “…el Consejo de Participación y Control Social (CPCS)…” incluidas en el numeral 2, ambas del art. 135 del proyecto de COM; y, b) La frase “…en consulta y concertación con el Consejo Participativo de Desarrollo de Tapacarí…” introducida en el texto del art. 136 de la propuesta de COM.