DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0035/2014

Sobre el uso del término “sujeción” en relación a las “leyes”, el art. 410.II de la CPE, dispone que: “…La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena. 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.

En relación a este tópico, la DCP 0008/2013, expresó: “…la modificación y delimitación de unidades territoriales se regirá, conforme el art. 16.I de la LMAD, por la Ley de delimitación de Unidades Territoriales de 1 de febrero de 2013, cuyo art. 31 señala: ‘I. Toda delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional. II; Las leyes deberán emerger de procedimientos administrativos de conciliación, de resultados del referendo o de fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia en la delimitación de unidades territoriales y obligatoriamente fijarán los límites de la unidad territorial con datos geo-referenciados precisos; II. El Anteproyecto de Ley será remitido a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado o por el Tribunal Supremo de Justicia, cuando corresponda’.

Sobre este punto, el art. 5.I constitucional dispone que: “Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco”. Vale decir que dentro del territorio del municipio de Tapacarí todos los idiomas antes descritos adquieren el carácter de oficiales.

Ahora bien, el numeral II del citado artículo versa sobre el uso de los idiomas oficiales en el ámbito de la administración pública en todos sus niveles, tanto nacional como subnacionales, expresando que: “El Gobierno Plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos deber el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano”. Esta previsión no pone en cuestión ni restringe el listado de los 37 idiomas oficiales en el territorio boliviano, sino que establece ciertos parámetros para viabilizar un uso administrativo preferente de algunos de ellos por parte de los gobiernos de las distintas ETA, imponiendo para el caso de los gobiernos autónomos municipales, la obligación en el uso del castellano además de aquellos otros idiomas oficiales existentes en su jurisdicción territorial. El art. 5 de la CPE hace así una clara distinción entre la declaratoria de oficialidad de los 37 idiomas en todo el territorio nacional (art. 5.I CPE) y la identificación de algunos de ellos como idiomas oficiales de uso administrativo preferente que cada ETA realizará en sus normas institucionales básicas (art. 5.II CPE).

Así, la redacción del nomen iuris, el enunciado introductorio y el resto del contenido del artículo en examen incurren en incompatibilidad pues en ellos se procede a la declaración municipal sobre la oficialidad de determinados idiomas (quechua, aymara y castellano), excluyendo los restantes cuyo carácter de oficiales ha sido ya efectuada en el art. 5.I constitucional.

En la redacción del numeral en cuestión se incluye el término genérico de “apoyo”, el que bien podría incluir a una variedad de acciones municipales de fomento las actividades económicas en su territorio y que podrían enmarcarse en las siguientes competencias de exclusividad local, todas insertas en el art. 302 de la CPE en sus siguientes numerales: “2. Planificar y promover el desarrollo humano en su jurisdicción”; “4. Promoción al empleo y mejora de las condiciones laborales, en el marco de las políticas nacionales”; y “21. Proyectos de infraestructura municipal”, entre otros.

La DCP 0001/2013 de 12 de marzo estableció la incompatibilidad del uso de la frase “se reconoce” en caso de que fuese empleada en directa relación con los derechos y garantías fundamentales, esto en razón a que las normas institucionales básicas de las ETA no son competentes para efectuar su reconocimiento. En efecto los derechos fundamentales se constituyen en elementos legitimadores del ordenamiento constitucional, de ahí su importancia para regular las relaciones jurídicas que se susciten tanto entre los ciudadanos como entre estos con el Estado. Bajo este entendimiento, una Constitución sin derechos perdería su carácter de norma fundamental, es por ello que el art. 9.4 de la CPE establece como uno de los fines y funciones esenciales del Estado, el de “Garantizar el cumplimiento de los …derechos …”, que es congruente con el art. 108.2 constitucional al establecer el deber fundamental de “Conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución” y el bloque de Constitucionalidad, concluyéndose que las ETA no pueden arrogarse la función de reconocer los derechos fundamentales.

Si bien el término “reconoce” podría interpretarse como una ratificación del sometimiento de la COM a la Constitución Política del
Estado bajo el principio de supremacía constitucional, su uso en este caso referido a derechos fundamentales provoca confusión respecto a su legitimación en sí misma, la que deviene de la realidad reconocida en la Constitución y acatada por todas sus instancias, lo que impide que una ETA se arrogue competencia para su reconocimiento, cuando lo que corresponde es su sometimiento.

Bajo este entendimiento, se concluye en la incompatibilidad del término “…reconocen…” inserto en el enunciado de la norma analizada; sin embargo, considerando que con su eliminación  el parágrafo analizado pierde sentido, este Tribunal se ve impelido a declarar la incompatibilidad del parágrafo analizado en su integridad.

Por su conexitud, se efectúa el análisis de estos dos artículos de manera conjunta, toda vez que en ambos se produce un ‘reconocimiento’ directo de Derechos Fundamentales ya reconocidos por la Constitución Política del Estado, algo para lo que las normas institucionales básicas de las ETA no son competentes.

Este numeral establece que en el Concejo tendrá atribuciones de fiscalización en toda entidad en la que el Gobierno Autónomo Municipal de Tapacarí tenga participación, lo cual es parcialmente aceptable, pues en el marco de la economía plural prevista en el art. 306 de la CPE, las entidades estatales pueden formar parte de emprendimientos empresariales y productivos en acuerdo con el sector privado (empresas públicas y mixtas) y que se rigen bajo las normas comerciales, sobre los cuales, especialmente aquellos de carácter mixto con participación municipal, el deliberante solo tendrá facultades fiscalizadoras conforme a la participación pública municipal, de acuerdo a la Constitución Política del Estado.

En este artículo, se verifica que el procedimiento de formación de las ordenanzas se incluye en el art. 55.II referido al “procedimiento legislativo”, con lo que se pretende equipararlas con las leyes, incluyendo en el mismo al Alcalde para su promulgación, lo que vulnera el art. 12.I de la CPE y 12.II de la LMAD.

El art. 28 de la CPE, dispone que: “El ejercicio de los derechos políticos se suspende en los siguientes casos, previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida: 1. Por tomar armas y prestar servicio en fuerzas armadas enemigas en tiempos de guerra;2. Por defraudación de recursos públicos; 3. Por traición a la patria”.

El art. 28 de la CPE, establece: “El ejercicio de los derechos políticos se suspende en los siguientes casos, previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida: 1. Por tomar armas y prestar servicio en fuerzas armadas enemigas en tiempos de guerra; 2. Por defraudación de recursos públicos; 3. Por traición a la patria”.

Es en este marco que la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, determinó la incompatibilidad de la primera parte del parágrafo II del art. 128.II y los arts. 144, 145, 146 y 147, todos de la LMAD, en los que se establecía la suspensión temporal de autoridades electas departamentales, regionales y municipales a sola acusación fiscal formal bajo el siguiente argumento: “El art. 144 de la LMAD, prescribe que los gobernadores, alcaldes, Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) regional, asambleístas departamentales y regionales y concejales municipales de la entidades territoriales autónomas, podrán ser suspendidos de sus funciones temporalmente cuando se dicte en su contra acusación formal. Por una parte el Legislador estatal carece de título competencial específico, que le permite regular esta materia y menos vulnerar derechos humanos y garantías jurisdiccionales. Según el art. 28 de la CPE, no existe suspensión temporal, sino sólo destitución definitiva previa sentencia condenatoria ejecutoriada, por lo que el art. 144 de la LMAD, contradice la norma constitucional señalada. La suspensión temporal transgrede los arts. 28 y 116.I de la CPE, al imponer una sanción previa, como medida cautelar, antes de que exista una sentencia condenatoria ejecutoriada, cuando aún no existen pruebas de cargo válidas y aún no valoradas por el órgano judicial, vulnerando el principio de inocencia”.

Por consiguiente, al haberse expulsado del ordenamiento jurídico los arts. 144 y siguientes de la LMAD, sobre los que en su momento se sostuvo la figura de la “suspensión” de autoridades municipales electas a simple “acusación formal”, el planteamiento subyacente en la disposición analizada pierde también su sostén constitucional, lo que impele a este Tribunal a declarar su incompatibilidad.

El art. 299.I.1 de la CPE, establece como una competencia compartida el “Régimen electoral departamental y municipal”, correspondiendo al nivel nacional la emisión de la legislación básica, en este caso, la Ley del Régimen Electoral ya promulgada, y a las ETA la legislación de desarrollo y el ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva.

En este marco, el art. 51 de la citada Ley determina que: “En las circunscripciones para senadoras y senadores, diputadas y diputados, asambleístas departamentales, asambleístas regionales y concejalas y concejales municipales serán elegidos, tanto los titulares como sus suplentes, en igual número, al mismo tiempo y con las mismas disposiciones y procedimientos establecidos en esta Ley” (el subrayado es nuestro).

Bajo estas consideraciones, merece especial consideración el análisis de la frase “…y Resolución Municipal de admisión” incluida en el texto normativo del artículo analizado, la cual no puede significar la supeditación de la decisión del electorado al haber elegido a un concejal suplente a una decisión administrativa del Concejo.

Bajo este entendimiento, esta inclusión solo será constitucionalmente admisible si es que se la aplica como un acto meramente formal que no implique el reconocimiento de una facultad al Concejo para admitir o no a un concejal suplente democráticamente electo y debidamente habilitado por el Órgano Electoral, salvo, por supuesto, la concurrencia de causales de inhabilitación comprobadas en el marco del debido proceso.

El art. 286 de la CPE, establece que “I. La suplencia temporal de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo corresponderá a un miembro del Concejo o Asamblea de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda. II. En caso de renuncia o muerte, inhabilidad permanente o revocatoria de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo, se procederá a una nueva elección, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato. En caso contrario, la sustituta o sustituto será una autoridad ya electa definida de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda”.

Por otra parte, el art. 240.II de la CPE, refiere que: “La revocatoria del mandato podrá solicitarse cuando haya transcurrido al menos la mitad del periodo del mandato. La revocatoria del mandato no podrá tener lugar durante el último año de la gestión en el cargo”. Se entiende entonces que la nueva elección de alcalde prevista en el art. 286.II de la CPE, no es aplicable al caso de la revocatoria puesto que ésta solo puede ser intentada durante la segunda mitad del mandato.

Asimismo, en caso de producirse la revocatoria del mandato del ejecutivo de la entidad autónoma, no corresponde la “interinato”, sino que el legislativo municipal designe al “sustituto”, que por mandato del ya citado art. 286.II de la norma suprema, asume el cargo de alcalde hasta la conclusión del resto de la gestión. 

Así, se entiende que es la propia Constitución Política del Estado la que impone al aparato público estatal, en todos sus niveles territoriales, el deber de establecer espacios de participación y control social, lo que implica, el reconocimiento a los entes y órganos que la propia sociedad civil organizada establezca de manera independiente. Esto quiere decir, que ninguna entidad estatal, territorial o funcional, podrá extralimitarse en el cumplimiento de este mandato, pues deberá respetar la independencia y autonomía de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño de sus propias estructuras de participación en los procesos decisorios para la definición de políticas y acciones públicas y en el control a la legalidad y cumplimiento de los objetivos de los planes, programas y proyectos públicos (art. 4.II.4 de la Ley 341 de Participación y Control Social).

Por lo anotado, el GAM, carece de competencia para determinar unilateralmente, mediante una Ley, “…la conformación, alcances, atribuciones y roles…” de las instancias del control social (en este caso, el mencionado Concejo), previsiones que deberán ser efectuadas por los propios actores de la sociedad civil organizada siempre respetando las previsiones constitucionales y legales. Razonar en otro sentido implicaría aceptar la intromisión de la estatalidad en la autonomía de las instancias de la sociedad civil, favoreciendo su cooptación.

El art. 270 de la CPE, establece como uno de los principios de la organización territorial del Estado el de “gradualidad”, el que es desarrollado por el art. 5.13 de la LMAD, en los siguientes términos: “Las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades”.

Ahora bien, esto no otorga a las ETA la potestad de aceptar o no las competencias exclusivas que constitucionalmente se les ha asignado, sino de asumir su ejercicio gradualmente de acuerdo a sus propias capacidades, pues como bien establece el art. 64.I de la LMAD: “Todas las competencias exclusivas asignadas por la Constitución Política del Estado a las entidades territoriales autónomas y aquellas facultades reglamentarias y ejecutivas que les sean transferidas o delegadas por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional deben ser asumidas obligatoriamente por éstas, al igual que aquellas exclusivas del nivel central del Estado que les corresponda en función de su carácter compartido o concurrente, sujeta a la normativa en vigencia”.

Sobre el particular, la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, señaló lo siguiente: “Las competencias del Estado, no son competencias que estén sobre las competencias autonómicas, y en criterio suyo, no existe una relación jerárquica entre el Derecho Estatal y el Autonómico, ‘sin perder el reconocimiento de la posición supra ordenadora del primero respecto al segundo’ (sic). Sobre el particular, cabe aclarar que el régimen autonómico boliviano se diferencia del modelo español. Este último se rige a partir del principio dispositivo que activa las competencias asignadas por la Constitución Española, únicamente al ser asumidas a través de los estatutos autonómicos de las comunidades autónomas. En el caso boliviano, la asunción competencial y el ejercicio competencial de las competencias exclusivas, se perfeccionan en un sólo momento, es decir, que no es necesario asumir previamente la competencia exclusiva en el estatuto o la carta orgánica para poder ejercer la competencia, pues la asunción de la competencia se activa una vez que la entidad territorial autónoma ejerce la competencia a través de una de sus facultades, esto responde -conforme se señaló- a que en el modelo boliviano la distribución de las competencias establecidas en la Constitución tiene un carácter cerrado; por lo mismo, ningún nivel de gobierno puede ampliar sus competencias a través de la asunción competencial en sus estatutos y cartas orgánicas sobre aquellas competencias que no hayan sido asumidas por otros niveles de gobierno como sucede en el modelo español, sino que deben circunscribirse al ejercicio de las competencias exclusivas expresamente establecidas en el listado competencial previsto por la Norma Suprema para su nivel de gobierno, lo que ciertamente supone una obligatoriedad en la asunción de las competencias, sin que ello implique, tratándose de las competencias exclusivas, que estas deban ser ejercidas de manera obligatoria de una sola vez, pues el ejercicio competencial debe ser entendido bajo el principio de gradualidad establecido en el art. 269 de la CPE, principio en virtud del cual las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades, por lo que respecto al argumento señalado por los accionantes no se encuentra la incompatibilidad denunciada del precepto normativo analizado. Consecuentemente, la constitucionalidad del presente artículo deberá entenderse en el marco de la obligatoriedad de la asunción competencial, pero no de la obligatoriedad del ejercicio competencial. En efecto, la Constitución Política del Estado boliviana establece un catálogo competencial concluyente y categórico para los gobiernos autónomos departamentales y para los gobiernos autónomos municipales, es decir, las competencias que la Constitución Política del Estado ha establecido como exclusivas para estos gobiernos deberán ser reconocidas obligatoriamente por los mismos, no pudiendo negarse o excusarse de la titularidad que la Constitución Política del Estado le ha otorgado como gobierno. Ello no significa -se reitera- que estas entidades territoriales autónomas deban ejercer de manera inmediata estas competencias, pues la gradualidad es uno de los principios que rige a la organización territorial y a las entidades territoriales autónomas de acuerdo a lo establecido en el art. 270 de la CPE y ratificado por el art. 5.13 de la LMAD, que señala: ‘Las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades’”.

En este marco, el texto del artículo propuesto no debe ser entendido como una manifestación del ejercicio de una potestad no reconocida por la Constitución política del Estado, sino como una expresión de efecto declarativo, que refuerza la sujeción de la norma básica institucional a la Norma Fundamental y las leyes, en este caso relacionada con la obligatoriedad de asunción competencial; sin embargo, el ejercicio concreto de las competencias si puede ser gradual y progresivo.

De ello se extrae que la inclusión de la frase “tasas y contribuciones especiales” es incompatible al no encontrarse dentro del ámbito competencial referido en el proyecto de disposición analizado; sin embargo, cabe hacer notar que las mismas se encuentran insertas entre las competencias exclusivas del nivel municipal (302.I.19 de la CPE).

El art. 339.II de la CPE, que señala que: “Los bienes de propiedad del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable, no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”.

De esta forma, así como la distribución de funciones en el territorio se realiza sobre la base de un catálogo competencial primario (constitucional), será una Ley específica de carácter nacional la que en definitiva establecerá el marco regulatorio general respecto de la distribución de los bienes públicos que sustentarán el ejercicio de dichas competencias en cada nivel de gobierno, marco sobre el cual, las normas específicas de movilización competencial (leyes o normas que regulen la asignación secundaria, transferencia y delegación), establecerán las previsiones específicas respecto de los recursos que acompañaran a tales procesos.

En este marco de análisis, se observa que el artículo en examen establece una calificación de los bienes patrimoniales municipales, bienes de dominio público y privado, producto de una trascripción casi literal de los arts. 84, 85, 86, 89 y 91 de la Ley de Municipalidades, la cual ha sido abrogada por la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, norma que cumple el principio de reserva legal establecido en el art. 339.II de la CPE, en relación a lo dispuesto en el art. 70.II de la LMAD, siendo idónea para normar cuestiones referentes al patrimonio del Estado, mientras se emita una ley especial de nivel central que regule esta temática, lo que no ocurre con la carta orgánica municipal, la cual, al no enmarcarse en lo establecido en el artículo constitucional precitado, no se constituye en norma competente para este efecto específicamente.

Nótese que el procedimiento para la creación de impuestos debe sujetarse a los límites establecidos en el art. 323.IV de la Norma Fundamental, en los siguientes términos: “La creación, supresión o modificación de los impuestos bajo dominio de los gobiernos autónomos facultados para ello se efectuará dentro de los límites siguientes: 1. No podrán crear impuestos cuyos hechos imponibles sean análogos a los correspondientes a los impuestos nacionales u otros impuestos departamentales o municipales existentes, independientemente del dominio tributario al que pertenezcan; 2. No podrán crear impuestos que graven bienes, actividades rentas o patrimonios localizados fuera de su jurisdicción territorial, salvo las rentas generadas por sus ciudadanos o empresas en el exterior del país. Esta prohibición se hace extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales; 3. No podrán crear impuestos que obstaculicen la libre circulación y el establecimiento de personas, bienes, actividades o servicios dentro de su jurisdicción territorial. Esta prohibición se hace extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales; 4. No podrán crear impuestos que generen privilegios para sus residentes discriminando a los que no lo son. Esta prohibición se hace extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales”.

Debe entenderse entonces que el procedimiento para la modificación de tributos municipales debe observar tanto los principios y límites insertos en el parágrafo I del artículo constitucional precitado además de las previsiones establecidas en la Ley nacional emitida en el marco de la competencia compartida prevista en el art. 299.I.7 de la CPE; por consiguiente, solo en estas condiciones el tenor de la norma analizada puede investirse de compatibilidad.

Por su conexitud, se procede al examen de los dos parágrafos de forma conjunta, indicando que las competencias municipales directamente relacionadas al desarrollo productivo están limitadas por el numeral 21 del parágrafo I del art. 302 de la CPE, a “proyectos de infraestructura productiva”, competencia que es desarrollada por el art. 97.21 del propio proyecto de COM, en los siguientes términos: “…En el ejercicio de esta competencia, de acuerdo a la ley, al Gobierno Autónomo Municipal de Tapacarí, le corresponde: a. Promover programas de infraestructura productiva con la generación de empleo digno en concordancia con el plan sectorial y el Plan General de Desarrollo Productivo; b. Promover complejos productivos en su jurisdicción, en base al modelo de economía plural en el marco del Plan General de Desarrollo Productivo; c. Formular y ejecutar proyectos de infraestructura productiva para el acceso a mercados locales y promoción de compras estatales, en favor de las unidades productivas, precautelando el abastecimiento del mercado interno y promoviendo la asociatividad de las unidades productivas; d. Coordinar una institucionalidad para el financiamiento de la infraestructura productiva a nivel municipal; e. Formular, proponer y ejecutar planes, programas y proyectos de industrialización de la producción nacional, promoviendo la comercialización a nivel local; f. Fomentar y fortalecer el desarrollo de las unidades productivas, su organización administrativa y  empresarial, capacitación técnica y tecnológica en materia productiva a nivel municipal”.

Adicionalmente, el art. 334 de la CPE, dispone que: “En el marco de las políticas sectoriales, el Estado protegerá y fomentará: 1. Las organizaciones económicas campesinas, y las asociaciones u organizaciones de pequeños productores urbanos, artesanos, como alternativas solidarias y recíprocas. La política económica facilitará el acceso a la capacitación técnica y a la tecnología, a los créditos, a la apertura de mercados y al mejoramiento de procesos productivos; 2. El sector gremial, el trabajo por cuenta propia, y el comercio minorista, en las áreas de producción, servicios y comercio, será fortalecido por medio del acceso al crédito y a la asistencia técnica; 3. La producción artesanal con identidad cultural; 4. Las micro y pequeñas empresas, así como las organizaciones económicas campesinas y las organizaciones o asociaciones de pequeños productores, quienes gozarán de preferencias en las compras del Estado”; mientras que el art. 336 constitucional señala que “El Estado apoyará a las organizaciones de economía comunitaria para que sean sujetos de crédito y accedan al financiamiento”.

De lo que se desprende que el apoyo y fomento estatal a la producción puede traducirse, en líneas generales, en el acceso a recursos financieros, sea mediante mecanismo de transferencia (crediticia o no), para lo cual, el numeral 24 del art. 302.I de la Norma Fundamental, establece como competencia de exclusividad municipal el tema de referido a la creación y gestión de: “Fondos fiduciarios, fondos de inversión y mecanismos de transferencia de recursos necesarios e inherentes a los ámbitos de sus competencias”.

Por otra parte, otorgar al Concejo Municipal la potestad de definir o aprobar transferencia de recursos públicos municipales a las organizaciones económicas productivas excede su ámbito facultativo y podría llegar a dificultar sus labores de fiscalización, pues lo pondría en la posición de juez y parte en relación a la fiscalización sobre los recursos transferidos.

Finalmente, en el contexto desarrollado, la intervención del Concejo Municipal en este tipo de transferencias directas se debe limitar a la regulación de los aspectos institucionales y la determinación de las directrices generales para movilizar la inversión, dando lugar a un procedimiento posterior de carácter técnico a ser ejecutado por el ente a ser creado (art. 302.I.24 de la CPE).

La noción de “ajuste competencial” no encuentra un referente concreto en la normativa vigente; sin embargo, es posible interpretarlo como parte de los procesos de transferencia y delegación de facultades competenciales, conforme establece el art. 305 de la CPE, en los siguientes términos: “Toda asignación o transferencia de competencias deberá estar acompañada de la definición de la fuente de los recursos económicos y financieros necesarios para su ejercicio”, disposición congruente con el principio de “provisión de recursos económicos” definido en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”.

En este marco, el art. 322. I de la Norma Fundamental, otorga a la Asamblea Legislativa Plurinacional la facultad de autorizar la contratación de deuda pública cuando se demuestre la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses, y se justifiquen técnicamente las condiciones más ventajosas en las tasas, los plazos, los montos y otras circunstancias.

Estas disposiciones generales son desarrolladas por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, en cuyo art. 108 se dispone que: “VII. La contratación de deuda pública externa debe ser autorizada por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional; VIII. La contratación de deuda interna pública debe ser autorizada por la instancia establecida del Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado, la que verificará el cumplimiento de parámetros de endeudamiento, de acuerdo a la normativa en vigencia”.

En el caso concreto, la disposición analizada desglosa en líneas generales el procedimiento interno que aplicará en la gestión de deuda pública, lo que no niega el deber de cumplir con el procedimiento determinado en las normas arriba transcritas, esto es, la autorización mediante de la Asamblea Legislativa Plurinacional en caso de deuda pública externa y la autorización de la instancia competente del nivel central del Estado tratándose de deuda pública interna.

Para el análisis de esta disposición, conviene recordar lo señalado en la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre: “El art. 302.I.23 de la CPE, establece como competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales ‘Elaborar, aprobar y ejecutar sus programas de operaciones y su presupuesto’. Este proceso es desarrollado por la LMAD básicamente en sus arts. 113 y 144.

Por su naturaleza, el proceso de planificación y presupuesto se constituye en una de los aspectos más delicados de la gestión, cuya importancia obliga a la concurrencia de los dos órganos de gobierno municipal, constituyéndose en un reflejo de los acuerdos tanto a nivel de la sociedad civil local (no olvidemos que se trata de un proceso participativo) como entre las diferentes fuerzas que componen el gobierno municipal (concertación inter-orgánica o intragubernativa) y cuyo resultado final deberá traducirse en una ley de presupuesto anual municipal (emitida por el legislativo y promulgada por el ejecutivo).

Esta complejidad se profundiza si se considera que el proceso de planificación operativa y presupuestaria se desarrolla por niveles o escalas dentro de la organización del gobierno municipal, partiendo desde los POA y Presupuestos de las distintas unidades tanto del ejecutivo como del legislativo, los cuales se agregan en los presupuestos de cada uno de estos órganos de gobierno municipal y, finalmente, conciliarse en el presupuesto general consolidado de la ETA municipal. Como es lógico, es un proceso en el que se deben conciliar muchos intereses hasta lograr un acuerdo general bajo la dirección del gobierno municipal (ejecutivo y legislativo) y con participación de la sociedad civil.

En este marco de análisis, conforme se establece en el art. 12.I de la CPE, debe entenderse que el Concejo es competente para aprobar internamente (es decir, mediante resolución interna del propio órgano) su presupuesto y la escala de remuneraciones y viáticos de los concejales y su personal, pero no así para las autoridades y funcionarios del Ejecutivo, órgano que hará lo propio en aplicación de sus facultades y procedimientos internos. Sin embargo, más allá de todo, debe entenderse que en definitiva, los presupuestos de ambos órganos serán nuevamente revisados, ya que son parte del presupuesto general municipal y que debe ser globalmente aprobado, previas las conciliaciones y acuerdos que sean necesarios, por una ley municipal”.

De acuerdo a lo dispuesto en el art. 302.I.26 de la CPE, las ETA municipales son competentes para constituir “empresas públicas municipales”, lo que se amplía a las de tipo mixto; sin embargo, las explotaciones para las cuales están destinadas se deben restringir estrictamente al ámbito de sus competencias y no así a los recursos naturales estratégicos, los cuales son, según dispone el art. 298.II.4 constitucional, de competencia exclusiva del nivel central del Estado.

En esta disposición también se hace mención a un Consejo Participativo de Desarrollo de Tapacarí, sin tener en el texto del proyecto de norma básica institucional ninguna referencia a su creación y menos el objeto, conformación y finalidad del mismo, lo que si bien no implica una incompatibilidad intrínseca conlleva un nivel de indeterminación que puede provocar disfunciones en el funcionamiento del aparato municipal y poner en riesgo el derecho de los ciudadanos a una institucionalidad local funcional, eficaz y eficiente, afectando a su vez la seguridad jurídica.

Conforme dispone el art. 302.I.6 de la CPE, corresponde al Gobierno Autónomo Municipal la competencia exclusiva relativa al: “Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas”, y, en este marco, es competente para la delimitación de las áreas urbanas del municipio.

En este marco normativo, se entiende que para efectos del desarrollo urbano, el Gobierno Autónomo Municipal está facultado para ejecutar el procedimiento descrito; sin embargo, el restringir la delimitación urbana solo a aquellas áreas “…que cuenten con los servicios básicos de energía eléctrica, gas natural domiciliario, saneamiento básico, educación y salud” es restrictivo, pues la necesidad de expansión urbana debe considerar espacios de transición de lo rural hacia lo urbano, espacios que, por lo general no cuentan con los “…servicios básicos de energía eléctrica, gas natural domiciliario, saneamiento básico, educación y salud…” y, contrariamente, será su inclusión como parte de la mancha urbana la que podría facilitar el acceso a los mismos, vulnerando los principio de razonabilidad y proporcionalidad ampliamente desarrollados en la jurisprudencia constitucional.

Como ocurre en el caso del art. 132 del proyecto de COM, en estos dos artículos se hace referencia a un Consejo Participativo de Desarrollo de Tapacarí, sin tener en el texto del proyecto de COM analizado referencia alguna a su creación y menos a su objeto y finalidad, situación que si bien no implica una incompatibilidad intrínseca en el proyecto normativo, conlleva un nivel de indeterminación al menos en lo referente a los lineamientos generales que rijan el funcionamiento de dicha entidad, puede provocar un cierto nivel de disfunción y poner en riesgo el derecho de los ciudadanos a una institucionalidad local funcional, eficaz y eficiente, afectando la seguridad jurídica.