DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0035/2014

Ya en el periodo republicano, el primer antecedente normativo de relevancia municipal se encuentra en la Ley de 21 de junio de 1826, en la que se centralizan las prerrogativas más importantes hasta entonces reconocidas a las entidades locales herederas de los cabildos coloniales con un doble argumento: i) La idea que “…los cabildos y ayuntamientos se habían transformado en centros disfuncionales, en tanto que las oligarquías regionales reclamaban autonomías locales que entraban en abierta contradicción con los intereses de los grupos hegemónicos de las capitales” (Rodríguez, 1995); y, ii) La intención de vertebrar territorialmente al naciente Estado a través de una administración estatal única.

Esta perspectiva que fue restringiendo paulatinamente al nivel local de gobierno continuó en las Constituciones de 1826, 1831 y 1834; en cuyo texto, no se incluyó ninguna previsión normativa en relación al municipio y su gobierno, siendo la Norma Fundamental de 1839, la primera en regular el tema de los Concejos Municipales.

Posteriormente, pese a que en el texto de la Constitución de 1943, se obvio nuevamente el tema municipal, en los hechos y mediante normas administrativas de menor rango, se fueron emitiendo normas que sucesivamente fortalecieron la institucionalidad gubernativa local, hasta que en 1867 se dicta la primera Ley Orgánica de Municipalidades que mantuvo su vigencia hasta su reformas en 1936. La Constitución de 1938, se caracteriza por volver a centralizar parte de las decisiones locales, determinando que el ejecutivo municipal será designado por el Presidente de la República mientras que los concejales serán electos por voto popular, situación que fue paulatinamente revertida en el texto constitucional de 1945, en el que se permite que los concejos municipales intervengan en la selección del alcalde elevando ternas a consideración de la presidencia y resuelta en la Norma Fundamental de 1947, determinando el sistema de gobierno local en el que el concejo es electo y es éste el que elige, de entre ellos, al alcalde. Esta situación, se fue manteniendo más o menos estable hasta la promulgación de la Ley Orgánica Municipal de 1985, aunque no es menos cierto, que pese a las previsiones constitucionales y legales, el sistema municipal tuvo un funcionamiento limitado, debido a la constante intromisión de los poderes centrales.

El hito histórico más reciente y que significó un cambio sustancial en las políticas de descentralización y reforma del Estado hasta antes de la promulgación de la Constitución Política del Estado vigente fue, sin duda, la municipalización que se detona con la promulgación de la Ley de Participación Popular en 1994, que entre otros aspectos, modifica la estructura municipal para la gestión de los recursos de coparticipación tributaria, amplía la jurisdicción del municipio a toda la sección de provincia, transfiere a propiedad municipal la infraestructura destinada a los servicios públicos y establece mecanismos de participación social en la definición de las acciones de gobierno a nivel local.

Esta medida encuentra su referente constitucional un año después en el texto constitucional reformado en 1995, pues el marco normativo de regulación municipal del periodo pre-constituyente, se termina de estructurar con la promulgación de la Ley de Municipalidades (aún vigente en parte) y las reformas constitucionales de 2005, que no afectaron sustancialmente el esquema municipal ya establecido, al contrario, lo ratificaron. La naturaleza orgánica de este conjunto de normas, sumada a su gran trascendencia para la gestión estatal, sentó las bases para la adecuación de toda la estructura normativa que regulaba el funcionamiento del sector público en el país.

Este diseño de gestión pública descentralizada con base en lo local-municipal, se mantuvo vigente hasta la aprobación de la Constitución vigente aprobada el 2009 y, en esencia, fue rescatada e incorporada a la nueva estructura territorial estatal, en la que se reconoce y amplía la autonomía municipal pre-existente en un escenario de mayor pluralidad político-administrativa, con una estructura de gestión estatal con cuatro niveles de gobierno, tres de existencia necesaria (central, departamental y municipal), uno de existencia posible (regional) y un tipo de autonomía especial, basada en la preexistencia, la autodeterminación y el autogobierno las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

En líneas generales en el caso municipal, el proceso de implementación autonómica presenta dos características especiales: i) No precisa de un procedimiento que viabilice su acceso a la autonomía, pues ésta opera de manera directa por mandato legal (art. 33 de la LMAD), constituyéndose en un atributo municipal irrenunciable cuyo acceso que no precisa de una aprobación popular mediante referendo, como ocurre en los otros tipos de autonomía; y, ii) Las Cartas Orgánicas, como normas institucionales básicas municipales, gozan de un rasgo distintivo sui generis, toda vez que tienen el carácter de potestativas (arts. 284.IV de la CPE y 61.III de la LMAD) y su ausencia no implica la inviabilización del ejercicio autonómico (art. 11.II de la Norma Fundamental).

i.    Primer nivel. El art. 410.II dispone: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país”.

El análisis realizado para el caso del art. 9 (Idiomas Oficiales) del presente proyecto normativo aplica también para el presente caso, considerando dos elementos clave: i) El art. 5.I constitucional el que dispone que: “Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco”. De lo que se interpreta que dentro del territorio nacional, lo que incluye la jurisdicción del municipio de Tapacarí, todos los idiomas arriba mencionados adquieren el carácter de oficiales; y, ii) El numeral II del citado artículo se refiere específicamente al uso de los idiomas oficiales en el ámbito de la administración pública en todos sus niveles, tanto nacional como subnacionales, expresando que: “El Gobierno Plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos deber el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano”. Esta previsión no pone en cuestión ni restringe el listado de los 37 idiomas oficiales en el territorio boliviano, sino que establece ciertos parámetros para viabilizar un uso administrativo preferente de algunos de ellos por parte de los gobiernos de las distintas ETA, imponiendo para el caso de los gobiernos autónomos municipales, la obligación en el uso del castellano además de aquellos otros idiomas oficiales existentes en su jurisdicción territorial. El art. 5 de la CPE hace así una clara distinción entre la declaratoria de oficialidad de los 37 idiomas en todo el territorio nacional (art. 5.I CPE) y la identificación de algunos de ellos como idiomas oficiales de uso administrativo preferente que cada ETA realizará en sus normas institucionales básicas (art. 5.II CPE).

Siguiendo esta línea de análisis, se procedió a la declaración de incompatibilidad determinada para el caso del art. 9, dado que en ellos se procede a una declaración municipal expresa de oficialidad de determinados idiomas (quechua, el aymara y el castellano), excluyendo los restantes cuyo carácter de oficialidad fue ya efectuada en el art. 5.I constitucional.

Por otra parte, el art. 234.7 de la CPE, es claro al disponer como requerimiento para el ejercicio de la función pública el “hablar al menos dos idiomas oficiales del país”, lo que se interpreta como el hablar dos de los 37 idiomas descritos en el art. 5.I constitucional, sin limitarse específicamente a algunos de ellos.

Superada esta etapa, ya en el nuevo escenario constitucional, la institucionalidad municipal está caracterizada por la concurrencia de tres elementos fundamentales: i) El reconocimiento a las ETA (excepto a las regionales) de una capacidad legislativa plena en el marco de sus competencias; ii) Una clara división e independencia de los órganos de gobierno municipal; y, iii) Una distribución interna de facultades y atribuciones entre ellos, asignando las facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa al Concejo Municipal (art. 283 CPE) y, por exclusión, las facultades ejecutiva y reglamentaria al Ejecutivo edil.

La Ordenanza Municipal es definida en el art. 54.II del proyecto de COM como un tipo normativo dirigido inicialmente a normar aspectos específicos de la gestión a través de unas determinadas actuaciones normativas del concejo municipal (nominar calles y otros espacios públicos, otorgar y reconocer honores, distinciones, premios, condecoraciones, el registro de la personería jurídica o el reconocimiento de las organizaciones sociales vinculadas a la participación ciudadana y el control social); sin embargo, cuando se incluye en el texto el enunciado “…y otros asuntos administrativos externos que el Concejo Municipal defina en su Reglamento Interno…”, redactado a la manera de una cláusula abierta, se le otorga una naturaleza claramente administrativa (reglamentaria) y un carácter destinado a regular “aspectos externos” al propio Concejo, lo que podría implicar, dada su indeterminación, el riesgo de vulnerar la división e independencia entre ambos órganos, esto en el entendido que el Concejo solo puede emitir reglamentaciones de carácter interno o, en su caso, con cierta relevancia externa pero solo de naturaleza declarativa (por ejemplo, la nominación de calles) y no precisamente prescriptiva como las reglamentaciones de carácter general que hacen a la facultad reglamentaria del Órgano Ejecutivo.

Así, haciendo hincapié en el desarrollo teórico ya efectuado, es prudente recordar que la facultad reglamentaria de carácter general es, por regla general, inherente al funcionamiento del Órgano Ejecutivo, con la excepción de las reglamentaciones de carácter estrictamente interno que tienen por finalidad la viabilización del ejercicio de las atribuciones y funciones inherentes a cada uno de los órganos de gobierno (por lo general referidos a los reglamentos de funcionamiento interno). Por consiguiente, el reconocer al Legislativo la capacidad de emitir un reglamento de carácter general y de aplicación obligatoria por parte del Ejecutivo, implica una flagrante invasión su ámbito de funcionamiento (compuesto por las facultades ejecutiva y reglamentaria), vulnerándose el art. 12.I de la CPE.

Debe, sin embargo, aclararse que la inclusión de una figura normativa dentro del ordenamiento jurídico municipal bajo el nomen iuris de “ordenanza municipal” no es per se inconstitucional, siempre que en la definición de su naturaleza jurídica, sus alcances y la forma de su elaboración y puesta en vigencia no se invadan los ámbitos funcionales que a cada órgano de gobierno municipal corresponda.

Por otra parte, es necesario puntualizar que el texto constitucional prevé en su art. 298.II.14 que la “Otorgación de personalidad jurídica a organizaciones sociales que desarrollen Actividades en más de un Departamento” es competencia exclusiva del nivel central de gobierno, mientras que el art.  300.I.12 constitucional establece que “Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: 12. Otorgar personalidad jurídica a organizaciones sociales que desarrollen actividades en el departamento”.

En este contexto, en análisis del numeral 1 del proyecto de disposición se identifican dos aspectos que merecen una especial consideración: i) Se hace referencia a la figura del “interinato” cuando lo constitucionalmente conducente es la “sustitución”; y, ii) Se hace referencia a la elección por parte del Concejo Municipal de un Alcalde o Alcaldesa Interino “hasta la elección de la nueva autoridad”, la cual debe ser entendida en el marco del art. 286.II de la Norma Fundamental, en su acepción plebiscitaria y que no es procedente en caso de revocatoria. Análogo entendimiento corresponde a la inserción de la frase “procederá la elección” inserta en el numeral 2.

Los principios que rigen la organización territorial del Estado están establecidos en el art. 270 de la CPE, de los cuales tres están relacionados con la necesidad de establecer una dinámica de cooperación entre el nivel central del Estado con las ETA y entre estas, los cuales son desarrollados en el arto 5 de la LMAD, en los siguientes términos: i) “Solidaridad.- Los gobiernos autónomos actuarán conjuntamente con el nivel central del Estado en la satisfacción de las necesidades colectivas, mediante la coordinación y cooperación permanente entre ellos y utilizarán mecanismos redistributivos para garantizar un aprovechamiento equitativo de los recursos”; ii) “Igualdad.- La relación entre las entidades territoriales autónomas es armónica, guarda proporción, trato igualitario y reciprocidad entre ellas, no admite subordinación jerárquica ni tutela entre sí”; iii) “Complementariedad.- El régimen de autonomías se sustenta en la necesaria concurrencia de todos los esfuerzos, iniciativas y políticas del nivel central del Estado y de los gobiernos autónomos, dirigidos a superar la desigualdad e inequidad entre la población y a garantizar la sostenibilidad del Estado y de las autonomías”; iv) “Reciprocidad.- El nivel central del Estado, los gobiernos autónomos y las administraciones descentralizadas regirán sus relaciones en condiciones de mutuo respeto y colaboración, en beneficio de los habitantes del Estado”; v) “Coordinación.- La relación armónica entre el nivel central del Estado y los gobiernos autónomos constituye una obligación como base fundamental que sostiene el régimen de autonomía para garantizar el bienestar, el desarrollo, la provisión de bienes y servicios a toda la población boliviana con plena justicia social; El nivel central del Estado es responsable de la coordinación general del Estado, orientando las políticas públicas en todo el territorio nacional y conduciendo la administración pública de manera integral, eficaz, eficiente y de servicio a los ciudadanos; y, vi) “Lealtad Institucional.- El nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas tomarán en cuenta el impacto que sus acciones puedan tener sobre el nivel central del Estado y otras entidades territoriales, evitando aquellas que las perjudiquen, promoviendo el diálogo en torno a las medidas susceptibles de afectarles negativamente, y facilitando toda información pública necesaria para su mejor desempeño; respetando el ejercicio legítimo de las competencias del nivel central del Estado y de las entidades territoriales autónomas”.

Ya en su parte dispositiva, el art. 302.I.42 de la CPE, reconoce al Gobierno Autónomo Municipal la exclusividad sobre la competencia relativa a la “Planificación del desarrollo municipal en concordancia con la planificación departamental y nacional”; en este contexto, el proceso de planificación estatal debe desarrollarse en el marco del sistema de planificación integral del Estado aprobado por Ley nacional, consistente en “…en un conjunto de normas, subsistemas, procesos, metodologías, mecanismos y procedimientos de orden técnico, administrativo y político, mediante los cuales las entidades del sector público de todos los niveles territoriales del Estado recogen las propuestas de los actores sociales privados y comunitarios para adoptar decisiones que permitan desde sus sectores, territorios y visiones socioculturales, construir las estrategias más apropiadas para alcanzar los objetivos del desarrollo con equidad social y de género e igualdad de oportunidades, e implementar el Plan General de Desarrollo, orientado por la concepción del vivir bien como objetivo supremo del Estado Plurinacional” (art. 130.I de la LMAD).

Bajo estas consideraciones, la coordinación y cooperación intergubernamental para la diseño de políticas, planes, programas y proyectos debe materializarse mediante los diferentes mecanismos que establecen las normas y el sistema de planificación integral del Estado y otros que pudiera generar cada ETA en el ejercicio de sus competencias, y no limitarse solo a los convenios intergubernamentales, los cuales si bien son un mecanismo válido no son el único, como da a entender la redacción de la disposición analizada.

Por lo tanto, bajo las consideraciones anotadas, este Tribunal se ve impelido a declarar la incompatibilidad de la frase “…mediante convenios intergubernamentales”, puesto que en el contexto de la redacción, resulta excluyente de otros mecanismos políticos y o administrativos que la norma y la iniciativa de los gestores públicos definan, siempre en el marco de consolidar una planificación congruente, concurrente, coordinada y cooperativa.