DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0047/2015

De acuerdo al modelo de Estado definido en el art. 1 de la Ley Fundamental, Bolivia “se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías”, lo que implica básicamente que el ejercicio del poder político, canalizado a través de los órganos que conforman el poder público, ya no emerge de una sola fuente, sino a través de diferentes niveles de gobierno entre los que se distribuye dicho poder de forma vertical o territorialmente.

Conforme al art. 272 de la CPE, “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de los recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”; ello quiere decir, que es la entidad encargada de gobernar, la que adquiere por la voluntad del soberano, la cualidad autonómica, para que mediante el ejercicio de las facultades constitucionales mencionadas, se encargue de la provisión de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades básicas de la población que habita al interior de una unidad territorial.

Al respecto, el art. 269 de la CPE, define que la organización territorial del Estado se sustenta en unidades territoriales contenidas unas en otras, los municipios estarán contenidos en las provincias y éstas formarán parte de los departamentos, dentro de los cuales, también podrán conformarse TIOC, como una cuarta forma de unidad territorial, capaz de modificar los límites de municipios.

A su vez, en el marco de los alcances previstos por el art. 271 de la citada Norma Suprema, el art. 6 de la LMAD, al establecer los institutos que regulan la administración de las unidades territoriales, define a la entidad territorial como “la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de la unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución Política del Estado y la ley”.

Esta norma al referirse a la autonomía, la define como aquella “cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo a las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la presente ley, que implica la igualdad jerárquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autónomos, la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitución Política del Estado y la ley”

Esta previsión contiene apreciaciones que no condicen con la condición de Bolivia como Estado pacifista, al respecto la jurisprudencia constitucional establecida en la DCP 0042/2013 de 25 de julio, ha señalado lo siguiente: “Si bien el constituyente originario, ha proclamado el carácter pacifista del Estado boliviano, promoviendo la cultura y el derecho a la paz, así como la cooperación entre los pueblos de la región y del mundo, rechazando toda forma de agresión, como medio de solución a diferendos o conflictos; empero, tomando en cuenta que una declaración de esa naturaleza no erradica la eventualidad de enfrentar una guerra de agresión externa, se ha previsto simultáneamente declarar el derecho a la legítima defensa, para resguardar la independencia y la integridad de la patria.

De acuerdo a los antecedentes señalados, se puede afirmar que la noción de “defensa de la integridad territorial”, implica -en el marco constitucional-, responder legítimamente a un acto de agresión física, comprensión que no puede concebirse como legítima en una norma institucional básica de una entidad territorial autónoma, toda vez que, no corresponde al estatuyente del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, imponer a la ciudadanía paceña el deber de ejercer medidas de hecho que en presunta legítima defensa, resguarden la integridad territorial de ese departamento, porque una previsión de esa naturaleza, en el marco de la soberanía interna, vulnera los deberes ciudadanos, previstos en el art. 108.3 y 4, que mandan a toda boliviana y boliviano a promover y difundir la práctica de los valores y principios proclamados en la Constitución, entre los que figuran los imperativos del vivir bien y de la vida armoniosa; así como la obligación de defender promover y contribuir al derecho a la paz y a la cultura de la paz”.

En torno a la aplicación de la Constitución Política del Estado, como fórmula para superar la colisión de normas, la DCP 0015/2014, expresó lo siguiente: “El art. 410 de la Constitución Política del Estado, estatuye los dos principios esenciales que garantizan la vigencia y prevalencia de los elementos dogmáticos y organizacionales esenciales que sostienen la estructura, fines y funciones del Estado Plurinacional, estos es, el principio de supremacía constitucional y el principio de jerarquía normativa”.

Por el primero, el Constituyente determina que ‘todas la personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones e instituciones, se encuentran sometidos a la Constitución’, la que proclama para sí, su condición de norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano que le otorga primacía frente a cualquier otra disposición normativa de este ordenamiento.

Consolida esta garantía política el principio de jerarquía normativa, que establece el orden o gradación en que se aplican todas las normas emitidas por los órganos legitimados para producirlas, encontrándose en la cúspide de esta pirámide normativa, la Constitución Política del Estado, que como efecto del principio de supremacía constitucional, no existe otra norma que comparta su posición de preeminencia.

Por su parte, el art. 275 de la CPE, prescribe que ‘cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio de su jurisdicción’, es decir, que con el propósito de perfeccionar el ejercicio del derecho autonómico, la Ley Fundamental, define la creación de un instrumento normativo que a menor escala, replique los elementos destinados a la conformación de entidades territoriales autónomas con facultades legislativas, fiscalizadoras, reglamentarias y ejecutivas para el gobierno de unidades territoriales.

Al respecto, el art. 60.I de la LMAD, establece que el estatuto autonómico es la norma institucional básica de las entidades territoriales autónomas, de naturaleza rígida, cumplimiento estricto y contenido pactado, reconocida y amparada por la Constitución Política del Estado, como pare integrante del ordenamiento jurídico, que expresa la voluntad de sus habitantes, define sus derechos y deberes, establece las instituciones políticas de las entidades territoriales autónomas, sus competencias, la financiación de éstas, los procedimientos a través de los cuales los órganos de la autonomía desarrollarán sus actividades y las relaciones con el Estado. 

En base a los elementos normativos que preceden, puede concluirse que la Constitución Política del Estado, como efecto de los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa que la resguardan, no puede ser analizada bajo ninguna hipótesis de colisión normativa, puesto que no existe otra norma jurídica que posea las mismas características y rango normativo capaz de atribuirle la misma jerarquía; como tampoco es facultad de una carta orgánica definir la aplicación preferente de la Constitución, dada su condición de norma reconocida y amparada por ésta”.

La citada DCP 0001/2013, señala que: “La mayor diferencia entre los actuales gobiernos autónomos municipales en el marco de la Constitución Política del Estado vigente (2009), y los antiguos gobiernos municipales instituidos en el marco de la antigua Constitución (1967), reside en el hecho que actualmente los gobiernos autónomos municipales han sido beneficiados con la capacidad legislativa municipal. Además las competencias municipales actualmente se encuentran al interior de la norma constitucional, diferente al antiguo modelo en el que las competencias municipales, eran extraconstitucionales, es decir, que no se encontraban reguladas como parte de los contenidos de la Constitución Política del Estado de 1967, sino eran parte del contenido de una ley (nacional), la Ley 2028, Ley de Municipalidades.

En el marco de la antigua Constitución Política del Estado y la Ley de Municipalidades, los gobiernos autónomos municipales únicamente emitían ordenanzas municipales, como normas obligatorias para los ciudadanos, las cuales estaban definidas de la siguiente manera: ‘Las Ordenanzas Municipales son normas generales emanadas del Concejo Municipal. Las Resoluciones son normas de gestión administrativa. Las Ordenanzas y Resoluciones son normas de cumplimiento obligatorio a partir de su publicación. Se aprobarán por mayoría absoluta de los concejales presentes, salvando los casos previstos por la Constitución Política del Estado, la presente Ley y los Reglamentos’. En ese marco de ideas, los Concejos Municipales, reglamentaban a través de las Ordenanzas Municipales la Ley de Municipalidades, u otras leyes nacionales que establecían determinadas atribuciones para los gobiernos municipales. De ahí la costumbre de señalar que los Concejos Municipales reglamentan la ley.

Actualmente, el marco constitucional ha cambiado, y en ese sentido se ha señalado de manera detenida en el Fundamento Jurídico III.3.1 de este fallo, sobre el ejercicio competencial, que el Concejo Municipal, como órgano legislativo del gobierno autónomo municipal, es titular de las facultades Deliberativa, Legislativa y Fiscalizadora, en tanto que el Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo municipal, presidido por el Alcalde, es titular de las facultades Reglamentaria y Ejecutiva.

Por lo que de acuerdo al nuevo texto constitucional, serán las leyes municipales, emitidas por el Órgano Legislativo-Concejo Municipal, las encargadas de legislar las competencias asignadas a los gobiernos autónomos municipales, mientras que los decretos municipales, emitidos por el Órgano Ejecutivo-Alcalde, las normas encargadas de reglamentar las leyes municipales. Sin embargo, ambos órganos están facultados para emitir resoluciones administrativas enmarcadas en sus propias funciones.

De lo expuesto se puede señalar, que el proyecto de Carta Orgánica, debe establecer un jerarquía normativa interna que contemple, no sólo los instrumentos normativos que vaya a emitir el Concejo Municipal, sino también aquellos instrumentos normativos que vaya a emitir el Órgano Ejecutivo, como Decretos o Resoluciones y su relación de aplicación jerárquica respecto a la Carta Orgánica, las leyes y otras normas municipales.

Finalmente, el art. 410.II de la CPE, referente a la aplicación de la norma, no ha previsto un mandato expreso que identifique la naturaleza o la jerarquía de una Ordenanza Municipal, por lo que el único marco normativo que establece su vigencia y define su naturaleza y alcance, es la Ley de Municipalidades, ley que será abrogada por la Carta Orgánica en su jurisdicción territorial, una vez que esta entre en vigencia. Por tanto se debe señalar de manera precisa al interior de la Carta Orgánica o en una ley municipal, los alcances y la naturaleza de este tipo de norma”.

En referencia a las facultades legislativa y reglamentaria de los órganos de las ETA la DCP 0003/2014 de 10 de enero, ha expresado lo siguiente: “…En este marco y para el análisis específico del numeral en cuestión, conviene profundizar el estudio de las facultades legislativa y reglamentaria, a las que en su conjunto podríamos denominar como facultades normativas o regulatorias, pues tienen como finalidad el emitir normas en el más amplio sentido del término para regular determinados hechos o actos con repercusiones jurídicas.

Por su parte, el art. 285 de la misma Norma Suprema, establece los requisitos adicionales que deben cumplirse para postular al cargo de máxima autoridad ejecutiva de una ETA; en consecuencia por el contenido de la previsión analizada, es este último precepto constitucional el que debió mencionarse como referencia normativa suprema y no el artículo 286 de la Ley Fundamental por cumplir una finalidad distinta al objeto de la regulación observada.

Entre las prohibiciones que establece la Constitución Política del Estado, a los servidores públicos en general, figura aquella que prohíbe “actuar cuando sus intereses entren en conflicto con los de la entidad donde prestan sus servicios, y celebrar contratos o realizar negocios con la Administración Pública directa, indirectamente o en representación de tercera persona” (art. 236.II de la CPE).

Se observa que el origen de la prohibición, está en relación a la conducta del servidor público, cuando sus intereses particulares de naturaleza patrimonial no guarden concordancia con los intereses públicos o colectivos que justifican la existencia y finalidad de la entidad en la que el servidor público presta sus servicios; lo que significa, que no puede suscitarse un conflicto de intereses, sino es entre una persona investida de funcionario público y la entidad en la que trabaja.

No obstante de ello, la norma cuestionada, atribuye esta condición a los parientes del servidor público, que al no depender de la entidad, sus intereses privados son irrelevantes para aquélla, sin perjuicio de que la actuación irregular del servidor público, tenga por objeto beneficiar ilegalmente a dichos parientes.

De acuerdo al art. 284.I de la CPE, los concejales municipales son elegidos mediante sufragio universal en circunscripción municipal, solo por criterios de población, dado que se trata de elegir a las autoridades del órgano deliberante de una unidad territorial municipal, dentro de la cual no existen otras.

Ello no sucede con la elección de los asambleístas departamentales que de acuerdo al art. 278.II de la misma Ley Fundamental, se eligen por criterios de población y territorio, toda vez que la jurisdicción de una unidad territorial departamental está compuesta por otras unidades territoriales en este caso, provinciales, de las cuales emergen los candidatos por territorio.

Anualmente las entidades del sector público y las personas colectivas con participación fiscal mayoritaria, deben elaborar sus estados financieros del ejercicio fiscal vencido, a objeto de conocer su situación económica y financiera, así como los cambios experimentados en la gestión concluida; este documento constituye el producto final del movimiento contable anual de dichas entidades y tiene por objetivo final, conocer la situación patrimonial y la evolución económico-financiera de los entes públicos o con participación estatal, para la toma de decisiones económicas.

De conformidad, con el art. 41 de las Normas Básicas de Contabilidad Integrada, los estados financieros reflejan la situación y cuantificación de los bienes y derechos, así como las obligaciones a favor de terceros; el resumen analítico del aumento o disminución de los recursos económicos netos, emergente de las operaciones de recursos y gastos corrientes; el flujo de efectivo por actividades de operación de inversión o financiamiento; los recursos estimados, las modificaciones presupuestarias, el presupuesto vigente, la ejecución acumulada y otros aspectos que hacen a la gestión económica y financiera integral de cada entidad.

Esta información refleja el conjunto de actividades y operaciones sustentadas en la implantación y ejecución de los sistemas de administración y control previstos y regulados por la Ley de Administración y Control Gubernamentales, cuya aplicación es de exclusiva responsabilidad de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad, al tenor de la primera parte del art. 27 de la citada ley.

Corresponde a este funcionario público, dirigir y ejecutar los planes, programas y proyectos previstos por la entidad de acuerdo a los sistemas de administración y control; por lo que el incumplimiento a esta obligación, genera responsabilidad ejecutiva cuando se advierte que la dicha gestión ha sido deficiente o negligente como efecto de una falta de evaluación y mejora de los sistemas operativos de administración, de contabilidad e información gerencial; no se hubiese generado información que transparente la gestión; o no se dispuso el ajuste oportuno de las estrategias, políticas, planes y programas de la entidad, a objeto de alcanzar los resultados esperados con eficacia, economía y eficiencia.

Al efecto, solo la MAE de la entidad, será competente para aprobar o rechazar los estados financieros de su propia gestión, respondiendo por la dirección y toma de decisiones de las actividades y operaciones ejecutadas en un periodo fiscal, no obstante la obligación del órgano deliberante, que en el ejercicio de su potestad fiscalizadora, deberá analizar la pertinencia, confiabilidad y veracidad de la información contenida en los estados financieros y sin perjuicio de la remisión de esta información ante las instancias establecidas por ley.

Con este fin, el art. 114.IX.3.4 de la LMAD, dispone que los gobiernos autónomos tienen la obligación de presentar a las instancias delegadas del Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado, los estados financieros de cada gestión fiscal, la información de la evaluación física y financiera y otras relacionadas a la gestión institucional en los plazos que establezcan las instancias mencionadas del Órgano Ejecutivo y de acuerdo a los arts. 46, 47 y 48 de las Normas Básicas de Contabilidad Integrada, es decir, conteniendo la firma de la MAE, el responsable del área financiera y del contador general en ejercicio de dichas funciones al momento de la emisión de esta información.

En cuanto a la pretensión del órgano deliberante de reglamentar sus funciones fiscalizadoras, la DCP 0005/2014 de 14 de enero, manifestó lo siguiente: “El presente artículo objeto de examen es discordante con lo establecido en la Constitución Política del Estado que señala en su art. 283, que: ‘El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde’. El órgano ejecutivo es el titular de la facultad reglamentaria y ejecutiva, por lo que el legislativo no puede elaborar reglamentos, ni aprobarlos mediante ley, debido a que constituyen instrumentos normativos cada uno con sus características específicas, por lo que la naturaleza de un reglamento es la operatividad de la ley, entendimiento que es corroborado por lo jurisprudencia expresada en la DCP 0001/2013, en la que expresa: ‘En tal sentido no es posible que el GAM reglamente mediante una ley municipal. La reglamentación se realiza a través de decretos o resoluciones, no mediante una ley’”.

En atención a los fundamentos que se señalan, para que el concejo municipal ejerza su facultad fiscalizadora sobre el órgano ejecutivo en condiciones que sus determinaciones sean obligatorias y coercibles, será preciso que dicha labor se encuentre contemplada en una ley municipal y no en un reglamento, tomando en cuenta que este instrumento normativo, se limita al ámbito interno del órgano deliberante.

A objeto de perfeccionar el ejercicio de la autonomía, los gobiernos autónomos municipales, pueden elaborar su carta orgánica, que como norma institucional básica fija las instituciones políticas del gobierno autónomo municipal y desarrolla las competencias constitucionales, ejercidas a través de los instrumentos jurídicos señalados.

En cuanto a condicionar la validez de las sesiones de concejo, a porcentajes específicos de realización en la sede oficial y en las comunidades, la DCP 0015/2014 de 10 de marzo, expresó lo siguiente: “De acuerdo al art. 9.2 de la CPE, la seguridad es fin y función esencial del Estado; en ese marco es necesario que los actos de la administración pública municipal y en particular las decisiones asumidas por el órgano deliberante, no sean objeto de condicionamientos que confirmen su validez jurídica con posterioridad a su ejecutoria, dado que todo acto administrativo, está sujeto al principio de eficacia por el que aquél debe alcanzar su finalidad o efecto -generalmente sobre la ciudadanía-, evitando todo tipo de dilaciones indebidas.

De acuerdo al art. 232 de la CPE, la administración pública se rige entre otros principios, por el principio de legalidad o sometimiento pleno a la ley, que en el marco del art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), implica que aquélla rige sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso.

En esta línea el inc. g) del artículo precedentemente citado, define al principio de legalidad y presunción de legitimidad como aquel entendimiento por el cual las “actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario”.

Por su parte, el art. 35 de la mencionada disposición legal, se refiere a los casos que expresamente conllevan la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, señalando su parágrafo II, que dichas nulidades podrán invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en esa ley, esto es, mediante los recursos de revocatoria y jerárquico.

Sin embargo, la nulidad de pleno derecho será entendida como aquella en que la invalidez del acto se produce por el solo ministerio de la ley, independientemente de la voluntad de las partes que intervinieron; concepto que no condice con la necesidad insoslayable de invocar la nulidad ante el órgano de juzgamiento competente, el cual en el marco de los derechos y principios que orientan el debido proceso contemplados en los arts. 115 y ss. de la CPE, declarará la nulidad del acto administrativo; por consiguiente, no corresponde aplicar a los alcances de la previsión analizada la figura de la nulidad de pleno derecho, dada la inseguridad jurídica que ello provocaría, antes bien, será menester que cada acto acusado de ilegal, sea invocado por quien goce de interés legítimo, ante la autoridad administrativa o judicial que corresponda, quien previa sustanciación del proceso pertinente, declarará la nulidad del acto lesivo a la norma jurídica; modalidad a la que no deberá someterse lo previsto en el parágrafo II del artículo analizado, toda vez que se incurriría en el mismo defecto de condicionar la validez de las sesiones del concejo municipal a su realización en porcentajes preestablecidos, cuya comprobación solo podrá ser verificada a la conclusión de cada gestión, momento desde el cual y de manera retroactiva, podrían quedar cuestionadas todas las sesiones realizadas anteriormente y en las que sin lugar a dudas, se tomaron decisiones para su consiguiente ejecución.

Sobre la causal que motiva el reemplazo de un concejal titular por existir sentencia ejecutoriada, corresponde tener presente lo prescrito por el art. 157 de la CPE, que detalla las causales por las cuales los asambleístas del órgano legislativo plurinacional pierden su mandato, figurando entre éstas a la “sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales”; cuya precisión no existe en la previsión analizada, dado que omite la ejecutoria del fallo y la materia que puede motivar la separación de la autoridad, esto es, en materia penal; por tanto esta figura, será aplicada exclusivamente cuando el fallo emerja de la jurisdicción ordinaria en materia penal, que dará por resultado la separación definitiva del titular del ejercicio de sus funciones; situación distinta será aquella en que la sentencia provenga del juzgamiento de dicha autoridad por responsabilidad administrativa, siempre en el marco de la ejecutoria del fallo; en este caso, la separación será temporal lo mismo que la suplencia.

Respecto al sentido y finalidad de esta norma, la jurisprudencia constitucional ha manifestado lo siguiente a través de la DCP 0021/2014 de 12 de mayo: “Respecto a la atribución en análisis se tiene dos observaciones; la primera referida a la ejecución de las decisiones del Concejo y la segunda referida a refrendar la normativa municipal.

Sobre el modo en que debe estructurarse el plan de ordenamiento urbano y territorial, la DCP 0016/2015 de 16 de enero, efectuó el siguiente entendimiento: “El ordenamiento territorial es uno de los componentes fundamentales de la planificación del desarrollo sostenible, que tiene por objeto organizar el uso y la ocupación del territorio, atendiendo sus potencialidades biofísicas, socio económicas y político-institucionales, proceso que por tratarse de espacios geográficos que no necesariamente responden a la organización político administrativa del país, debe realizarse de manera participativa entre todos los niveles de gobierno y de forma íntegra, concurrente y precautoria, dado que de ello dependerá la formulación e implementación de políticas de uso y ocupación del territorio a nivel nacional, con la consiguiente inversión pública y/o privada, para la organización de asentamientos humanos, provisión de servicios públicos y otros.

Por esta razón, esta competencia asignada a todos los niveles de gobierno, necesariamente será ejecutada de manera coordinada, así prevé el art. 302.I.6 de la CPE, cuando dispone que la elaboración de los planes de ordenamiento territorial y de uso de suelos, debe plasmarse en coordinación con los planes similares del nivel central del Estado, el nivel departamental respectivo y los que correspondan a las autonomías indígena originario campesinas”.

En cuanto a los citados instrumentos normativos, la DCP 0003/2015 de 14 de enero, señaló lo siguiente: “Al respecto, si bien estos instrumentos administrativos y de gestión son plenamente compatibles, los mismos no requieren de aprobación del Concejo Municipal, ya que son propios de las actividades del Órgano Ejecutivo, por tanto, así redactado la frase “para su aprobación por el Concejo Municipal” es incompatible con el art. 12.I de la CPE”.

Efectivamente el art. 236.I de la CPE, establece como una prohibición para el ejercicio de la función pública, “desempeñar simultáneamente más de un cargo público remunerado a tiempo completo”; prohibición que debe ser aplicada de manera general en todo el sector público; por defecto entonces, es posible ejercer otra función pública, siempre que una no sea a tiempo completo y la suma de ambos salarios, no exceda el salario mensual del Presidente del Estado Plurinacional; a partir de este criterio, la Constitución Política del Estado no restringe el ejercicio simultáneo de funciones públicas, menos si alguna pudiese ejercerse sin remuneración salarial, dado que el Estado protege el derecho al trabajo con una justa remuneración o salario, prohibiendo toda forma laboral que obligue a la persona a realizar trabajos sin su consentimiento y la retribución que corresponda, tal como se advierte de los preceptos constitucionales contenidos en el art. 46.I.1 y III de la CPE. 

Asimismo, conviene tener presente que la Constitución Política del Estado, a través de su art. 150.II, restringe aún más la permisión de ejercer otra función pública en las condiciones señaladas anteriormente, cuando se trata de asambleístas del órgano legislativo plurinacional, dado que parcela el ejercicio simultáneo de funciones solo a la docencia universitaria, entendiendo que todo funcionario público electo, cumple una labor fundamental en el diseño y desarrollo de las políticas públicas destinadas a satisfacer las necesidades básicas y esenciales de la sociedad civil; y que por lo tanto, exige de cierto nivel de experticia y especialidad en conocimientos administrativos y de gestión pública, que bien pueden constituirse en una fuente muy enriquecedora de formación académica.

Inicialmente es necesario referirse a la primera causal de alejamiento definitivo de la máxima autoridad del órgano ejecutivo, relativa a que pese sobre la misma una sentencia ejecutoriada; al respecto y como se manifestó en su oportunidad, corresponde tener presente lo prescrito por el art. 157 de la CPE, que detalla las causales por las cuales los asambleístas del órgano legislativo plurinacional pierden su mandato, figurando entre éstas a la “sentencia condenatoria ejecutoriada en causas penales”; cuya precisión no existe en la previsión analizada, dado que omite la materia que puede motivar la separación de la autoridad, esto es, en materia penal; por tanto esta causal, será aplicada exclusivamente cuando el fallo emerja de la jurisdicción ordinaria en materia penal, que dará por resultado la separación definitiva de la MAE municipal; situación distinta será aquella en que la sentencia provenga del juzgamiento de dicha autoridad por responsabilidad administrativa, siempre en el marco de la ejecutoria del fallo; en este caso, la separación será temporal lo mismo que la suplencia.

De otro lado, la regulación analizada, establece un solo efecto, cuando el alejamiento de la MAE sea definitivo, a saber, la convocatoria a nuevas elecciones; empero, como puede advertirse de lo dispuesto en el art. 286.II de la CPE, los efectos de este alejamiento varían según el momento en que se produzca; si aquél acaece antes de cumplirse la mitad del periodo de mandato, la consecuencia será la realización de una nueva elección de alcalde municipal; si por el contrario, el alejamiento se produjese después de cumplirse la mitad del periodo de mandato, el concejo municipal, designará un sustituto, que fungirá como alcalde, hasta la conclusión del periodo constitucional; en consecuencia, la norma en estudio es incompatible, porque no prevé ambos supuestos, contenidos en el mencionado precepto constitucional.

De acuerdo al art. 27.I de la LMAD “Los distritos municipales son espacios desconcentrados de administración, gestión, planificación, participación ciudadana y descentralización de servicios, en función de dimensiones poblacionales y territoriales, en los que podrán establecerse subalcaldías, de acuerdo a la carta orgánica o la normativa municipal”.

En consecuencia cuando el gobierno municipal dispone la creación de distritos municipales con la implementación de subalcaldías, deberá entenderse que éstas serán unidades desconcentradas de la oficina central o alcaldía; al respecto, habrá desconcentración, “cuando la ley confiere regular y permanentemente atribuciones a órganos inferiores dentro de la misma organización de una entidad pública” (Derecho Administrativo, Roberto Dromi, 11va. Edición, 2006, Editorial Ciudad Argentina Hispania Libros, pag. 717); ello implica que a diferencia de la descentralización, la desconcentración siempre se producirá entre órganos de un mismo ente.

En el marco de lo dispuesto por el art. 13 de la LACG, señala que: “el control gubernamental tendrá por objetivo mejorar la eficiencia en la captación y uso de los recursos públicos y en las operaciones del Estado; la confiabilidad de la información que se genere sobre los mismos; los procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los resultados de su gestión; y la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado”.

El control gubernamental está integrado por el sistema de control interno, compuesto por los instrumentos de control previo y posterior incorporados en el plan de organización, en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada entidad; y por la unidad de auditoría interna que estará a cargo de una unidad especializada, que conforme al art. 15 de la misma disposición legal, “realizará las siguientes actividades en forma separada, combinada o integral: evaluar el grado de cumplimiento y eficacia de los sistemas de administración y de los instrumentos de control interno incorporados a ello, determinar la confiabilidad de los registros y estados financieros; y analizar los resultados y la eficiencia de las operaciones. La Unida de auditoría interna no participará en ninguna otra operación ni actividad administrativa…”.

Por su parte, el Decreto Supremo (DS) 0718 de 10 de diciembre de 2010, al delimitar la independencia de las unidades de auditoría interna en las entidades del sector público, define que “la Unidad de Auditoría Interna tiene total independencia en la formulación y ejecución de su programación de operaciones. En caso de ser vulnerada dicha independencia por la Máxima autoridad Ejecutiva, ésta será sujeta a la aplicación de lo previsto en el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública…”.

La incorporación del control y participación social, en la carta constitucional tiene por objetivo principal generar y garantizar espacios que permitan a la sociedad civil organizar sus propios  mecanismos de control de la gestión pública, sin formar parte del aparato estatal, a objeto de precautelar por la independencia de este poder social.

Así las organizaciones sociales serán actores fundamentales en el diseño de las políticas públicas, el seguimiento a la gestión y al desempeño laboral de las y los servidores públicos, constituyendo un mecanismo que transversalmente participa y controla el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada entidad o empresa con participación estatal.

Al respecto la Constitución Política del Estado, dispone que el pueblo soberano a través de la sociedad civil organizada, participará en el diseño y control social de las políticas y funciones públicas en todos los niveles del Estado, velando por el manejo transparente de la información y de los recursos públicos, denunciando ante las instancias competentes, cuando detecte irregularidades en el ejercicio de la función pública o promoviendo la revocatoria de mandato de autoridades electas.

Por su parte el art. 241.V de la CPE, señala que será la propia sociedad civil la que se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, siendo obligación principal del Estado garantizar la generación de espacios para el cumplimiento de esta actividad constitucional, que será regulada por ley.

Por su parte, la Ley de Participación y Control Social (LPCS), tiene por finalidad “consolidar la participación y control social como elementos transversales y continuos de la gestión pública; y en los procesos de planificación, seguimiento a la ejecución y evaluación de las políticas públicas y las acciones del Estado Plurinacional, en todos sus ámbitos y niveles territoriales”.

El art. 4.II.4. de la citada ley, proclama a la independencia y autonomía como principio esencial de la participación y control social, entendido como la “capacidad para decidir y actuar con libertad y sin depender de un mando o autoridad. Las acciones de la participación y control social no se subordinarán a ningún Órgano y/o autoridad del Estado, ni recibirá instrucciones o presiones de ningún poder fáctico, que vele por intereses particulares contrarios al interés general”.

Asimismo, el mencionado artículo establece que el ejercicio de la participación y control social también se desarrolla bajo el principio de complementariedad, por el cual este mecanismo en su lucha contra la corrupción y los intereses particulares incrustados en la administración pública, coadyuvará a la fiscalización y control gubernamental en todos los niveles del Estado Plurinacional; concordante con esta disposición el art. 24.III de la misma ley, ratifica que la fiscalización y/o control gubernamental es función y competencia específica del Estado, destinada a la investigación, control y sanción del manejo incorrecto de los recursos públicos.

Sin embargo, la prescripción establecida en el art. 52 del proyecto de carta Orgánica, entremezcla los mecanismos de la participación y control social, que en el marco del art. 241.IV de la CPE, ya han sido desarrollados en los (arts. 8 y 9 de la LPCS), con los espacios que la entidad debe procurarse para hacer efectiva esta participación y control social; señalando además que los mecanismos -entre los que se encuentran espacios de participación y control social−, serán normados tanto en la esfera sustantiva como operativa, prerrogativa no reconocida a ningún nivel de gobierno.

De acuerdo al art. 272 de la CPE, la autonomía implica entre otros aspectos, el ejercicio de la facultad legislativa por un gobierno autónomo en relación a las competencias exclusivas y compartidas asignadas por la Norma Suprema y en el ámbito de la jurisdicción territorial que corresponde, a la unidad territorial que gobierna.

En cuanto a la condición establecida en la última parte de la norma analizada, referida a que solo el sector privado, no puede asumir la constitución de empresas que tengan por giro la ejecución de objetivo el desarrollo integral del municipio, podrá participar el sector público municipal, la jurisprudencia constitucional a través de la DCP 021/2014, expresó lo siguiente: “La previsión analizada condiciona la participación estatal en la conformación de empresas municipales, al hecho de que el sector privado no pueda asumir prioritariamente la prestación o explotación de servicios municipales; lo que conlleva una especie de privilegio o preferencia a favor de este sector, en contraposición de los fines y funciones esenciales del Estado boliviano, que conforme al art. 9 de la CPE, éste tiene el deber de garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, naciones, pueblos y comunidades, promoviendo el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles.

Con este propósito y conforme al art. 316 de la Ley Fundamental, es función del Estado boliviano en la economía, conducir la planificación económica y social, dirigir la economía y regular, de acuerdo a los principios constitucionales, los procesos de producción, distribución y comercialización de bienes y servicios; ejercer la dirección y el control de los sectores estratégicos de la economía, participando directamente en la misma mediante el incentivo y la producción de bienes y servicios, evitando en todo caso el control oligopólico de aquélla, mediante la integración de todas las formas de organización económica (comunitaria, estatal, privada y social cooperativa)”.

Inicialmente corresponde destacar que el art. 271 de la CPE, dispone que una Ley Marco de Autonomías y Descentralización, “regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”; esta es la denominación asignada por la Constitución Política del Estado a la ley encargada de regular de manera general el régimen autonómico implantado en Bolivia.

Cumpliendo con el mandato constitucional dispuesto en el precepto que antecede, el Capítulo III del Título II de la Ley del Régimen Electoral, desarrolla entre las modalidades de la democracia directa y participativa, a la asamblea y cabildo, estableciendo que son mecanismos constitucionales, por los cuales, a convocatoria de la ciudadanía o de las organizaciones de los PIOC y mediante reuniones públicas y deliberativas, se pronuncian directamente sobre las políticas y asuntos de interés colectivo, cuyas decisiones no tienen carácter vinculante, no obstante la obligación de los niveles de decisión de las entidades u órganos públicos de considerar las corrientes de opinión generadas bajo estas modalidades de democracia directa y participativa.

De acuerdo a los arts. 37 y 38 de esta ley, solo el órgano electoral plurinacional tiene la obligación de efectuar la observación y acompañamiento a estas reuniones públicas y deliberativas, elaborando un documento relativo a la agenda que motivó la convocatoria, el número aproximado de asistentes, las resoluciones y acuerdos a los que se hubiera arribado.

Esta forma de democracia directa, no debe confundirse con los mecanismos de participación y control social que prevé la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y la Ley de Participación y Control Social, la cual si bien tiene como actor a la misma sociedad civil, empero su ejercicio, no es espontáneo, circunstancial y temporal; al contrario, la participación y control social efectúa un trabajo permanente de acompañamiento al diseño de las políticas públicas y la gestión estatal, velando por el principio de transparencia y publicidad de las actividades y operaciones programadas, activando los medios legales para la investigación, sanción o pérdida de mandato de los servidores públicos que no respondan a los fines y objetivos que inspiran a la administración pública.

Asimismo, conviene tener presente que de acuerdo a los arts. 4.II.6 y 24.II de la LPCS, tiene entre sus finalidades, coadyuvar y complementar a la fiscalización y control gubernamental, recomendando de forma vinculante el inicio de peritajes técnicos, auditorías y en su caso la apertura de procesos ante indicios de irregularidades en la gestión pública; por esta razón, no puede concebirse la inclusión de la participación y control social en la mesa municipal de salud, como un agente corresponsable de la gestión de salud, junto a las autoridades municipales y del sector, más aún cuando este poder social en esencia es un derecho y no una obligación jurídica exigible a la sociedad civil organizada. 

La competencia relativa a las políticas del sistema de salud ha sido asignada como una competencia exclusiva del nivel central del Estado, quedando a cargo de éste y de los demás niveles de gobierno el ejercicio de la competencia referida a la gestión de materia como una competencia concurrente; en este caso, los gobiernos autonómicos, reglamentarán y ejecutaran la legislación nacional sobre el sector salud emitida por el Estado central, cuya distribución competencial, se encuentra contenida en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, por mandato específico del art. 271 de la CPE.

Al respecto, el art. 81.III.c de la LMAD, faculta a los gobiernos autonómicos municipales, “administrar la infraestructura y equipamiento de los establecimientos de salud de primer y segundo nivel de atención organizados en la Red Municipal de Salud Familiar Comunitaria Intercultural”; por su parte los incisos f) y g) del mismo parágrafo, asignan al nivel municipal la función de dotar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado, así como la provisión de los servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros en los dos niveles mencionados anteriormente.

No obstante de ello, la previsión en cuestión, pretende abarcar estas competencias hasta el tercer nivel del sistema único de salud, que conforme a la misma ley, es de competencia exclusiva del nivel autonómico departamental; por lo tanto, bajo el marco jurídico destacado, la previsión y ejecución de recursos para este nivel (tercer), puede implicar su calificación como gasto indebido, al realizar operaciones que invaden la competencia asignada a otro nivel de gobierno.

Conforme al art. 104 de la CPE, “toda persona tiene derecho al deporte, a la cultura física y la recreación. El Estado garantiza el acceso al deporte sin distinción de género, idioma, orientación política, ubicación territorial, pertenencia social cultural o de cualquier otra índole”; asimismo el art. 105 de La Ley Fundamental, prevé que el Estado promoverá el desarrollo de la cultura física y de la práctica deportiva, en los niveles preventivo, recreativo, formativo y competitivo, a través de la provisión de recursos económicos para su efectividad.

Se infiere de ambos preceptos constitucionales que el Estado debe prestar especial atención a las prácticas deportivas en general, sin ningún tipo de discriminación así como en todas sus formas de expresión; con este propósito y con la evidente intención de hacer efectiva esta política pública, ha sido voluntad del constituyente que esta competencia llegue a todos los confines del país, asignando a todos los niveles de gobierno la competencia exclusiva sobre el deporte en general y en el ámbito de cada jurisdicción territorial, de manera que cada gobierno, goza de la facultad legislativa para delinear las políticas más apropiadas para promover el ejercicio físico y la práctica del deporte en todas sus áreas, en el marco de la política de Estado, que trasunta de los preceptos constitucionales descritos.

Al igual que el sistema único de salud, la gestión educativa plurinacional se encuentra incorporada al régimen autonómico como una competencia concurrente; de esta manera las entidades territoriales autónomas solo podrán ejercer la facultad reglamentaria y ejecutiva relativa a la legislación del sistema educativo, a cargo del nivel central del Estado.

Bajo este antecedente, cabe precisar que la norma analizada, pretende regular lo que constituye la participación social en la esfera educativa, ámbito en el cual la ley sectorial dispone que “se reconoce y garantiza la participación social, la participación comunitaria, de madres y padres de familia en el sistema educativo, mediante organismos representativos en todos los niveles del Estado. En las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades interculturales y afro bolivianas de acuerdo a sus normas y procedimiento propios”; concomitante con esta disposición el     art. 90 de la misma ley, señala que: la participación social comunitaria “es la instancia de participación de los actores sociales, actores comunitarios, madres y padres de familia con representación y legitimidad vinculados al ámbito educativo. La participación social comunitaria comprende la estructura, mecanismos, composición y atribuciones dirigida al apoyo en el desarrollo de la educación, sujeta a reglamentación”.

Atendiendo a estos antecedentes, extrapolados con la norma en cuestión, puede afirmarse que; en primer lugar, que la Carta Orgánica se atribuye el rol de la Norma Suprema, al determinar que “una ley especial” regulará los mecanismos de instancias de participación social comunitaria en materia educativa, dado que como se observó, esa reserva legal solo puede devenir de la Constitución Política del Estado; lo contrario implicaría que dicha disposición legal emanaría del gobierno municipal, sin tomar en cuenta que la competencia concurrente no otorga la facultad legislativa a las ETA

Si bien esta competencia es asumida a través de la previsión analizada, omite ejercerla en coordinación con dichas naciones, pueblos o comunidades ancestrales que puedan habitar en la jurisdicción territorial del municipio. Bajo este entendimiento, es necesario que la norma institucional básica del municipio, deba seguir el mismo carácter previsor reflejado en el artículo mencionado.

Por otro lado, de acuerdo al reparto competencial efectuado por la Constitución Política del Estado, respecto a la planificación diseño, construcción, conservación y administración de carreteras y caminos, es evidente que por la misma competencia que antecede, los gobiernos autónomos municipales, son responsables de ejecutar las actividades descritas respecto a caminos vecinales, que se caracterizan por ser un servicio de vía para el acceso a pequeñas propiedades, siempre en coordinación con las NPIOC, cuando corresponda; quedando a cargo de los gobiernos autónomos IOC, la ejecución de una función similar referida a los caminos comunales, que unen o vinculan propiedades comunitarias.

La norma analizada tanto en su epígrafe como en los numerales que contiene hace referencia a un concepto “étnico” de la población del Municipio de Camargo el cual, aún corresponde al modelo de Estado perteneciente al periodo republicano de Bolivia vigente hasta la década pasada, que a través de su marco constitucional reconocía que Bolivia era un Estado multiétnico y pluricultural, conceptos que son superados bajo el nuevo orden constitucional, toda vez que lo “étnico” supone la existencia de razas, que a lo largo de la historia humana, ha permitido justificar el ejercicio del poder para el sometimiento de unas respecto a otras, contexto beligerante del que no estuvieron exentos los pueblos y naciones ancestrales que hoy coexisten en el actual territorio boliviano; es evidente y está claramente demostrado que no existe más que la raza humana, la que por diferentes factores principalmente exógenos, se matiza mediante culturas distintas con sus propias cosmovisiones, lo que no implica que la genética sea distinta en relación a cada cultura.

Es evidente que en previsión al modelo económico boliviano, caracterizado por el fomento de la economía plural y orientado a mejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianas y bolivianos, el Estado propenda al fortalecimiento de todas las formas de organización económica, sobre los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribución, igualdad, seguridad jurídica, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia, según prescribe el art. 306 de la CPE.

A su vez, el art. 312 de la Ley Fundamental, dispone que toda actividad económica, debe contribuir al fortalecimiento de la soberanía económica del país, en cuyo cometido, todas las formas de organización económica (comunitaria, estatal, privada y social cooperativa), tienen la obligación de generar trabajo digno y contribuir a la reducción de las desigualdades y a la erradicación de la pobreza, mediante actividades productivas que resguarden el medio ambiente.

Concomitante con este precepto constitucional, el Estado tiene la obligación de formular periódicamente con participación y consulta ciudadana el plan general de desarrollo, cuya ejecución es obligatoria para todas las formas de organización económica, conforme prescribe el art. 316.9 de la misma Ley Fundamental.

Por su parte, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, al desarrollar esta competencia, establece que el nivel central del Estado tendrá a su cargo la prerrogativa exclusiva de “formular e implementar la política de protección, uso y aprovechamiento de recursos genéticos en el territorio nacional”.

No obstante de ello, el proyecto de Carta Orgánica, pretende otorgar al gobierno municipal la potestad de fiscalizar, dispersar y diversificar los materiales genéticos mejorados, de acuerdo al potencial productivo del municipio, sin prever ninguna forma de coordinación con el nivel central del Estado, conforme manda el art. 407.9 de la CPE, cuando dispone que son objetivos de la política de desarrollo rural integral del Estado, en coordinación con las entidades territoriales autónomas y descentralizadas, establecer la creación del Banco de semillas y centros de investigación genética.

En cuanto al inciso a), es preciso señalar que tanto la política como el régimen general de la biodiversidad son competencias que corresponden al nivel central del Estado con capacidad legislativa; no obstante, el nivel municipal goza de competencia exclusiva para preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos, según establece el art. 302.I.5 de la CPE.

Compulsando las aludidas competencias, puede concluirse, que la esfera de regulación del Estado central, se centra en el aprovechamiento de los recursos naturales que conforman la biodiversidad, así se entiende del análisis integral de los arts. 342, 354 y 380 de la Norma Suprema, siendo importante puntualizar que este último artículo, contiene una reserva legal, que consolida el espíritu del texto constitucional para asignar la facultad legislativa al nivel central del Estado, cuando se trate del aprovechamiento de la biodiversidad.

Por otro lado, dado el alcance de la competencia exclusiva contenida en el art. 302.I.5  de la CPE, atribuida al nivel autonómico municipal, conviene reconocer que la frontera que separa por un lado, el medio ambiente, recursos naturales y fauna, de la biodiversidad conferida al nivel central del Estado, es francamente difusa o inexistente; lo que implica que la forma de distinguir el ejercicio de las competencias sobre estos ámbitos, entre ambos niveles de gobierno, no estará determinada por el objeto, sino por la función sobre el objeto; de este modo, los gobiernos municipales serán competentes en materia de biodiversidad, pero solo en función a su protección o conservación; y el Estado central, se abocará a regular su aprovechamiento; respalda esta postura, lo dispuesto en el art. 383 de la CPE, cuando dispone: “El Estado establecerá medidas de restricción parcial o total temporal o permanente, sobre los usos extractivos de los recursos de la biodiversidad. Las medidas estarán orientadas a la necesidades de preservación, conservación, recuperación y restauración de la biodiversidad en riesgo de extinción”.

Preliminarmente, el castigo y la sanción podrían parecer lo mismo y por lo tanto podría tratarse de sinónimos; empero el constituyente no utilizó el término castigo y por el contrario, toda forma de efectiva coacción legítima, la denominó sanción, esencialmente porque ésta, es el resultado del incumplimiento de una norma jurídica y por lo tanto heterónoma, lo que hace que el castigo, tenga una connotación más vinculada a la formación moral de una persona, supone por tanto un mal comportamiento reñido con un imperativo categórico, que jurídicamente no tiene transcendencia.

En cuanto a la clasificación de bienes que realiza la norma contemplada en el art. 132.I del proyecto estudiado, la jurisprudencia constitucional, ha manifestado lo siguiente: “El art. 339.II de la CPE señala: ‘Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la Ley’.

Por su parte el art. 71 de la LMAD establece: ‘Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación’.

La disposición en análisis, establece una clasificación de los bienes del gobierno municipal, aspecto que corresponde ser observado, debido que al tenor del art. 339.II de la CPE, le corresponde al nivel central del estado regular la calificación, inventario, administración, disposición, registro y formas de reivindicación de los bienes públicos en general, ya sea en el nivel central, departamental, regional, municipal o indígena originario campesino, a través de una Ley nacional” (DCP 0015/2014 de 10 de marzo).

Se entiende por recursos propios, a todo ingreso recurrente procedente de la venta de bienes, servicios, derechos, multas y otros, que resulten de la actividad propia de una entidad o de terceros a nombre de aquélla; por su parte el art. 19.b de las Normas Básicas del Sistema de Presupuesto, entiende a los recursos propios como aquellos generados por el ejercicio de las competencias asignadas a una entidad o institución.

El art. 1 de la extinta ley del sistema de control fiscal, definía al mismo como “el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas y órganos relativos al control de los actos administrativos, económicos y financieros de las entidades que integran el Sector Público y comprende el control interno ejercido por los propios organismos de la Administración y el control externo a cargo de la Contraloría General de la República”.

Por su parte, el art. 13 la LACG, que abroga la ley citada precedentemente, define los objetivos del control gubernamental entre los que cabe destacar la mejora de la eficiencia en la captación y uso de los recursos públicos y en las operaciones del Estado, los procedimientos para la rendición de cuentas y la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado, a través del sistema de control interno tanto previo como posterior, como del control externo posterior, a cargo de la auditoría externa de las operaciones ya ejecutadas.

En la esfera del régimen autonómico boliviano, el control gubernamental se incorpora al catálogo competencial de la Constitución Política del Estado, como una competencia concurrente; lo que implica que las ETA   deberán reglamentar y ejecutar la ley sectorial que para este propósito emita el Estado central; en consecuencia “el control fiscal autonómico”, se concibe como aquella normativa atinente a los órganos ejecutivos de las ETAs, que reglamenta y ejecuta la ley de control gubernamental.

Cosa distinta en la facultad fiscalizadora conferida a los órganos deliberantes de las entidades territoriales autónomas, toda vez que la “fiscalización” no es sinónimo de “fiscal”, éste se entiende como “del fisco o hacienda pública o relativo a él” (WordReference.com; Diccionario de la lengua española); y aquél como una forma de control o supervisión integral de acciones (WordReference.com; Diccionario de la lengua española); luego, aquél es el objeto y éste, el modo o procedimiento de análisis de ese objeto.

La incorporación del control y participación social en la Norma Suprema, tiene por objetivo principal generar y garantizar espacios que permitan a la sociedad civil organizar sus propios mecanismos de control de la gestión pública, sin formar parte del aparato estatal, precautelando por la independencia de este poder social.

Así, las organizaciones sociales serán actores fundamentales en el diseño de las políticas públicas, el seguimiento a la gestión y al desempeño laboral de las y los servidores públicos, constituyendo un mecanismo que transversalmente participa y controla el cumplimiento de los objetivos institucionales, de cada entidad o empresa con participación estatal.

Al respecto la Constitución Política del Estado, dispone que el pueblo soberano a través de la sociedad civil organizada, participará en el diseño y control social de las políticas y funciones públicas en todos los niveles del Estado, velando por el manejo transparente de la información y de los recursos públicos, denunciando ante las instancias competentes, cuando detecte irregularidades en el ejercicio de la función pública o promoviendo la revocatoria de mandato de autoridades electas.

Por su parte el art. 241.V de la Ley Fundamental, señala que será la propia sociedad civil, la que se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, siendo obligación principal del nivel central del Estado garantizar la generación de espacios para el cumplimiento de esta actividad constitucional, que será regulada por ley.

Por su parte, la Ley de Participación y Control Social, tiene por finalidad “consolidar la participación y control social como elementos transversales y continuos de la gestión pública; y en los procesos de planificación, seguimiento a la ejecución y evaluación de las políticas públicas y las acciones del Estado Plurinacional, en todos sus ámbitos y niveles territoriales”.

El art. 4.II.4. de la citada ley, proclama a la independencia y autonomía como principio esencial de la participación y control social, entendido como la “capacidad para decidir y actuar con libertad y sin depender de un mando o autoridad. Las acciones de la participación y control social no se subordinarán a ningún Órgano y/o autoridad del Estado, ni recibirá instrucciones o presiones de ningún poder fáctico, que vele por intereses particulares contrarios al interés general”.

En el marco de las disposiciones constitucionales y legales descritas precedentemente, se infiere que la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, el cual tiene el deber de generar los espacios necesarios para el ejercicio de esta actividad social, que conforme al art. 7 de la mencionada Ley de Participación y Control Social, se materializa a través de tres tipos de actores sociales, esto es, actores orgánicos, que corresponden a sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales organizados y reconocidos legalmente; comunitarios, provenientes de las NPIOC, las comunidades interculturales, afrobolivianas y todas las reconocidas por la Ley Fundamental, aglutinados en sus propias organizaciones; y finalmente lo actores circunstanciales, cuya conformación resulta ser espontánea para un determinado fin, que una vez alcanzados dejan de existir.

El ordenamiento territorial, es uno de los componentes fundamentales de la planificación del desarrollo sostenible, que tiene por objeto organizar el uso y la ocupación del territorio, atendiendo sus potencialidades biofísicas, socio económicas y político-institucionales, proceso que por tratarse de espacios geográficos que no necesariamente responden a la organización político administrativa del país, debe realizarse de manera participativa entre todos los niveles de gobierno y de forma íntegra, concurrente y precautoria, dado que de ello dependerá la formulación e implementación de políticas de uso y ocupación del territorio a nivel nacional, con la consiguiente inversión pública y/o privada, para la organización de asentamientos humanos, provisión de servicios públicos y otros.

Por esta razón, esta competencia asignada a todos los niveles de gobierno, necesariamente será ejecutada de manera coordinada, así prevé el art. 302.I.6 de la CPE, cuando dispone que la elaboración de los planes de ordenamiento territorial y de uso de suelos, debe plasmarse en coordinación con los planes similares del nivel central del Estado, el nivel departamental respectivo y los que correspondan a las autonomías IOC.

Los derechos políticos regulados a partir del art. 26 de la CPE, tienen por objetivo principal garantizar la libre participación ciudadana en la formación, ejercicio y control del poder político; esta participación comprende entre otros aspectos la organización con fines de participación política, conforme a la Constitución Política del Estado,  y a la ley, según establece el parágrafo II.1 de dicho artículo; así como la ejecución de normas y procedimientos propios cuando se trate de procesos electorales, allá donde se practique la democracia comunitaria.

En cuanto a las formas de partición política que se relievan, el art. 11.II.1 y 3 de la Ley Fundamental define que la democracia directa y participativa, se canaliza a través del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa; y la democracia comunitaria, por medio de la elección, designación, o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de NPIOC campesinos; este mismo precepto constitucional define también que las mencionadas formas de participación democrática serán desarrolladas por ley, mandato constitucional que conforme al art. 71 de la LMAD, compete al nivel central del Estado dicha regulación legislativa.

En ese marco, la Ley del Régimen Electoral, desarrolla todas las formas de participación y ejercicio democrático, regulando a partir de su art. 12 el mecanismo del referendo; al efecto el art. 16 de esta disposición, prescribe que la convocatoria a referendo puede provenir de una iniciativa estatal como de una iniciativa popular; en este último caso el procedimiento pertinente se encuentra descrito en ocho párrafos que contiene el art. 19; se trata de un procedimiento que dirigido principalmente por el Órgano Electoral, que inicialmente verificará la competencia del Tribunal Electoral, el objeto de la o las preguntas, a fin de acreditar si las mismas, no se encuentran dentro de las causales de exclusión; forma parte de este circuito, el Tribunal Constitucional Plurinacional a objeto de establecer la constitucionalidad o no de las preguntas, y finalmente el órgano legislativo de la ETA respectiva, tendrá a su cargo, la emisión de una ley de convocatoria a referendo.

Como puede advertirse, se trata de un procedimiento regulado por la legislación formal de aplicación nacional y uniforme en todos los niveles de gobierno; en consecuencia, de acuerdo a los alcances de las normas constitucionales que regulan la democracia directa y participativa, las normas y procedimientos propios se constituyen en el marco jurídico que regula exclusivamente a las NPIOC, por cuya razón no forman parte de las normas jurídicas de los diferentes niveles de gobierno, salvo cuando se trate de AIOC, cuyo gobierno se rige esencialmente por dichas normas.

En cuanto a la pretensión normativa de fijar causales para la aplicación de la revocatoria de mandato, la jurisprudencia constitucional mediante la DCP 0015/2014, ha definido lo siguiente: “De acuerdo al art. 11 de la CPE, el ejercicio y control del poder político y la gestión pública, la deliberación y asunción de las políticas estatales y la consolidación del autogobierno, constituyen los fines esenciales por los cuales el pueblo soberano adopta como forma de gobierno del Estado Plurinacional, la democracia directa y participativa, representativa y comunitaria.

Dentro de la primera forma de democracia, se encuentra contemplada la revocatoria de mandato que se traduce en un mecanismo constitucional mediante el cual el pueblo soberano decide por voto ciudadano, la continuidad o el cese de funciones de autoridades electas; se trata de un derecho político que permite a la ciudadanía destituir del cargo a un funcionario antes que concluya el periodo de su mandato.

Al respecto, el art. 240 de la Ley Fundamental, define que la revocatoria de mandato solo está sujeta a las siguientes condiciones, a saber, que emerja de la iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la servidora o servidor público; que haya transcurrido al menos la mitad del periodo de mandato de la autoridad electa; y que la iniciativa ciudadana no se active más de una vez y solo hasta la conclusión del cuarto año de la gestión pública.

Por su parte el art. 25 de la Ley del Régimen Electoral, al desarrollar los preceptos constitucionales mencionados, determina que esta forma de democracia directa y participativa ‘se origina únicamente por iniciativa popular y en una sola ocasión durante el periodo constitucional de la autoridad sujeta a revocatoria’.

De acuerdo al marco normativo señalado, la revocatoria de mandato no está sujeta a una causal específica generalmente relativa al desempeño de la función pública de la autoridad electa, sino únicamente a la voluntad del pueblo soberano, por cuya razón no es adecuado que el estatuyente señale causales que permitan activar este mecanismo democrático de participación ciudadana, porque ello implicaría que una norma de rango inferior limite el campo de acción fijado por la Constitución para el ejercicio de este derecho político; como también la definición de causales de revocatoria, tendría como efecto, la necesidad de acreditar la existencia de las mismas, aspecto que tampoco condice con la voluntad del Constituyente”.

A su turno, el art. 31 de la Ley de Delimitación de Unidades Territoriales, que en su señala: “I. Toda delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional. II. Las leyes deberán emerger de procedimientos administrativos de conciliación, de resultados del referendo o de fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia en la delimitación de unidades territoriales y obligatoriamente fijarán los límites de la unidad territorial con datos geo-referenciados precisos. III. El Anteproyecto de Ley será remitido a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado o por el Tribunal Supremo de Justicia, cuando corresponda”.

De lo descrito precedentemente, se establece que el nivel central del Estado, es el que tiene a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, la atribución de establecer los límites de las unidades territoriales mediante procedimientos, medios de prueba e instancias definidas en la ley respectiva; en consecuencia, el proyecto de Carta Orgánica, al haber establecido los límites del Municipio de Camargo, y determinar que la definición definitiva de los mismos se hará bajo parámetros establecidos por el propio estatuyente municipal, obra en contra del principio de lealtad institucional proclamado en el art. 270 de la CPE, toda vez que define sus propias vías y medios para proceder a la delimitación de la jurisdicción municipal, desconociendo el ejercicio legítimo de las competencias que al respecto goza el gobierno central.

El art. 1 de la CPE, define el modelo de Estado como Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías; el Estado boliviano, pese a constituir gobiernos autónomos de naturaleza territorial, es también un Estado Unitario, ello refleja aquel fenómeno por el cual el constituyente resguarda para el nivel central del Estado, el ejercicio privativo de competencias relativas a la existencia misma y consolidación soberana del Estado, confiriendo a las entidades territoriales que lo integran, amplias facultades políticas, legislativas, normativas y administrativas para la descentralización efectiva en la elaboración y ejecución de políticas públicas relativas al desarrollo humano, social y económico de la población en general.

Se trata de un modelo de Estado, en que por voluntad del constituyente, el nivel central del Estado ya no asume la totalidad de las competencias que hacen a la administración pública, las cuales son asignadas a cada nivel de gobierno autónomo, de acuerdo a sus dimensiones y particularidades; sin embargo, el Estado central, no deja de cumplir un rol fundamental, porque en términos de la LMAD “es responsable de la coordinación general del Estado, orientando las políticas públicas en todo el territorial nacional y conduciendo la administración pública de manera integral, eficaz, eficiente y de servicio a los ciudadanos”; no se trata por tanto, de un modelo federal, en que son los estados parte, los que se desprenden de sus propias potestades para consolidar las competencias del Estado federal, por ello un Estado federal, no puede ser simultáneamente unitario.

Este concepto político-jurídico, de ningún modo puede formar parte de las características que configuran la naturaleza jurídica de una unidad territorial, como sucede con la previsión observada, porque como se puede deducir, la condición de Estado unitario, solo guarda relación con el nivel central de gobierno y sus roles de integración política, económica y jurídica que desarrolla.

Al respecto, es preciso señalar que el constituyente ha reconocido la libre determinación de los pueblos indígena originario campesinos ancestrales, que se constituye en la fuente legitimadora de su autogobierno, es decir, de la reconstitución de sus instituciones y el ejercicio de sus propios sistemas políticos, jurídicos y económicos, acordes con su cosmovisión; por lo tanto, estos pueblos, naciones y comunidades en ejercicio de su libre determinación, estructuran su propia organización política, social, jurídica y económica, sustentada por sus propios valores y estándares culturales ancestrales.

Por otro lado, la previsión analizada, se refiere a los usos y costumbres de la población del municipio, que, de acuerdo a dicha regulación, serán respetados en el marco de las normas y procedimientos propios; al respecto, es necesario precisar que los usos y costumbres, pueden entenderse como las tradiciones memorizadas y transmitidas de generación en generación, sin necesidad de un sistema de escritura, que forman las actitudes sociales repetitivas de las personas y son parte de su idiosincrasia, cuyo alcance puede ser de carácter nacional, regional o local; se trata pues de la repetición continua de actos de una población que son considerados buenos o necesarios por dicho colectivo social, lo que implica que los usos y costumbres no son necesariamente inherentes a pueblos y naciones ancestrales, debido a que su alcance puede abarcar diversas culturas.

Considerando los elementos descritos anteriormente, no le corresponde al estatuyente municipal, declarar el respeto de los usos y costumbres de los PIOC, en base a normas y procedimientos propios, puesto que en primer lugar, éstos no forman parte del ordenamiento jurídico del gobierno autónomo municipal; y segundo porque ambas prácticas que rigen la conducta humana, coexisten independientemente una de la otra, lo contrario conllevaría cierta imposición contraria a la interculturalidad en que se funda el Estado boliviano.

La norma analizada, no guarda coherencia entre el continente normativo establecido en el epígrafe y el contenido de la misma, dado que este último se refiere a regímenes por crearse, alcance que no condice con el concepto de aplicabilidad, el cual se conecta más con elementos creados susceptibles de emplearse.

El art. 275 de la CPE determina que: “Cada órgano deliberativa de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”.

Por su parte el art. 15 de la LRE, al establecer el carácter vinculante del referendo como mecanismo de la democracia directa y participativa, señala que “las decisiones adoptadas mediante Referendo tienen vigencia inmediata y obligatoria y son de carácter vinculante. Las autoridades e instancias competentes son responsables de su oportuna y eficaz aplicación”.