DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0047/2015

En ese mismo marco, el art. 12.II de la LMAD señala que ‘La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos’.

En el marco del Fundamento Jurídico III.4 de este fallo, ‘Forma de Gobierno’, se debe señalar que una óptima separación de facultades y funciones debería estar acompañada con la separación de administraciones, cuestión que deberá ser construida de manera progresiva y paulatina de acuerdo a la realidad y necesidad de cada municipio. Sin embargo, se debe evitar las prácticas discrecionales respecto de las sanciones que anteriormente los Concejos Municipales aplicaban a los Alcaldes, pues actualmente estos últimos gozan de una legitimidad cualitativa basada en la elección directa de los mismos, cuestión que los hace diferentes respecto del marco jurídico preconstitucional caduco de la Ley de Municipalidades.

Ello no significa que los Alcaldes quedan exentos de sanciones, pues el Concejo Municipal deberá encontrar los mecanismos necesarios que acompañen la facultad fiscalizadora que desempeñan, y deberán acudir a las instancias competentes para que estas sean las que vayan a sancionar al Alcalde respecto de sus faltas.

En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes.

La observación a este artículo no tiene el propósito de dejar sin responsabilidades a la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, sino todo lo contrario, pues todas las autoridades electas, de ambos órganos deben estar sometidas a sanciones homólogas establecidas por una ley municipal, y no a sanciones que respondan a circunstancias. La observación a este artículo se fundamenta en el respeto al voto del ciudadano, al respeto al principio democrático, al principio de igualdad e independencia de órganos, al principio de reciprocidad, y al respeto del ejercicio de los derechos políticos, pero también a la gobernabilidad de un gobierno autónomo municipal”.

Por lo expuesto y siendo que el ámbito de las responsabilidades mencionadas, forma parte del régimen del servidor público, resulta necesario acotar lo siguiente: El art. 297.II de la CPE, dispone que: “toda competencia que no esté incluida en la Constitución será atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por ley”.

Concordante con el precepto constitucional citado, el art. 72 de la LMAD, señala que las competencias no incluidas en el texto constitucional serán atribuidas al nivel central del Estado y este definirá mediante ley su asignación de acuerdo al art. 297.I de la CPE, esto es, como competencia privativa o exclusiva de dicho nivel o de todos los niveles de gobierno, concurrente o compartida con los demás niveles de gobierno territorial.

Las normas constitucionales relativas a la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, establecidas desde el art. 298 hasta el art. 304 de la CPE, no aluden al Sistema de Administración de Personal del Sector Público que contiene al régimen de responsabilidad por la función pública, por lo que en previsión al art. 297.II de la Ley Fundamental, esta competencia es atribuida al nivel central del Estado.

Por su parte el art. 71 de la LMAD, determina que: “Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de competencia nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma donde corresponderá su respectiva legislación”.

El Capítulo IV, Título V de la Segunda Parte de la Constitución Política del Estado, establece el régimen general de las servidoras y servidores públicos, cuyo apartado contiene reservas legales sobre manejo de archivos y condiciones de destrucción de documentos públicos; calificación de información reservada; determinación de sanciones por transgredir obligaciones constitucionales; revocatoria de mandato de servidoras y servidores públicos electos; y régimen de suplencias y sustituciones de funcionarios electos con mandato revocado, que no indican el nivel de gobierno encargado de legislar; por lo que de acuerdo a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, esta competencia también debe atribuirse al nivel central del Estado.

A su vez, el art. 70.II de la LMAD, establece que: “No será necesaria una nueva ley, siempre que exista una norma vigente de igual rango para el ejercicio de una competencia, correspondiendo su reglamentación y ejecución sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 410 de la Constitución Política del Estado”.

De acuerdo a las disposiciones aludidas, es preciso mencionar que la Ley de Administración y Control Gubernamentales, constituye una norma marco que implanta un enfoque funcional de los sistemas de administración y control gubernamentales, entre los que figura el sistema de administración de personal, destinado a lograr la eficiencia en la función pública, la determinación de los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y mecanismos para su provisión, la aplicación de mecanismos de evaluación y retribución del trabajo, la capacitación de servidores públicos y los procedimientos de retiro de los mismos.

Para la implantación efectiva de este sistema, se promulgó la Ley del Estatuto del Funcionario Público, cuyo art. 2, establece su objeto relativo a: “…regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad”.

Por su parte el art. 3 de esta norma legal, modificado por la Ley 2104 de 21 de junio de 2000, al referirse a su ámbito de aplicación, dispone lo siguiente: “I. El ámbito de aplicación del presente Estatuto abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneración. II. Igualmente están comprendidos en el ámbito de aplicación del presente Estatuto los servidores públicos que presten servicios en las entidades públicas autónomas, autárquicas y descentralizadas. III. Las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del poder judicial, Carrera Fiscal del Ministerio Público, Servicio Exterior y Escalafón Diplomático, Magisterio Público, se regularán por su legislación especial aplicable en el marco establecido en el presente Estatuto”.

Esta disposición legal reconoce a las entidades públicas con personalidad jurídica dotada de algún nivel de autonomía, la potestad de legislarse a sí misma en relación a la carrera administrativa integrante del Sistema de Administración de Personal, dentro de los alcances de la legislación general y básica contenida en la Ley de Administración y Control Gubernamentales y la Ley del Estatuto del Funcionario Público. 

Finalmente, el art. 56 de esta norma legal al referirse al Sistema de Administración de Personal, señala: “El Sistema de Administración de Personal es el conjunto de normas, principios y procedimientos sistemáticamente ordenados, que permiten la aplicación de las disposiciones en materia de la función pública previstas por la Constitución Política del Estado, el presente Estatuto, la Ley de Administración y Control Gubernamentales, y las disposiciones reglamentarias aplicables.

El Sistema de Administración de Personal se ejerce y desarrolla a través del Órgano Rector y por las entidades públicas comprendidas en el ámbito de aplicación del presente Estatuto, de acuerdo a las Normas Básicas de Administración de Personal, reglamentos básicos y normas secundarias o especializadas”.

Las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, aprobadas por Decreto Supremo (DS) 26115 de 16 de marzo de 2001, tienen por objeto regular este sistema y la carrera administrativa en el marco de la Constitución Política del Estado, la Ley de Administración y Control Gubernamentales, el Estatuto del Funcionario Público y decretos reglamentarios correspondientes; aplicable a las entidades del Sector Público, contempladas en los arts. 3 y 4 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) y 3 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público (EFP).

A su turno, el art. 6.i de estas normas básicas, establece la obligación de las entidades públicas de elaborar y actualizar su reglamento específico del Sistema de Administración de Personal en el marco de las disposiciones emitidas por el órgano rector del sistema, de modo que se garantice una gestión eficiente y eficaz del personal de cada entidad.

En consideración a las disposiciones constitucionales y legales traídas a colación, cabe destacar que si bien el Sistema de Administración de Personal del sector público, no figura entre las competencias expresamente asignadas por la Ley Fundamental a las ETA, con los efectos que previstos en el art. 297.II de la CPE, se infiere que las leyes emitidas por el nivel central del Estado, con vigencia preconstitucional, regulan el régimen jurídico de servidoras y servidores públicos de modo general, incluido el régimen de responsabilidad por la función pública, cuyo marco legal impone la obligación a todas las entidades del sector público, de generar su reglamentación específica, de acuerdo a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal; ello implica una modulación de la DCP 0001/2013, dado que por el carácter residual de la competencia referida al régimen del servidor público, las ETA, no son competentes para legislar sobre la instancia legitimada para juzgar y sancionar por responsabilidad administrativa y ejecutiva, en este caso, contra el alcalde municipal.

Respecto a la primera observación conviene partir de lo que señala el art. 12.II de la LMAD, que dice: ‘La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos’; disposición concordante con el art. 12 de la CPE.

De este modo, cada órgano (deliberante y ejecutivo) tiene el mandato de cumplir sus facultades constitucionales, en el ámbito de sus competencias, por lo que no todas las decisiones del órgano deliberante deben ser refrendadas por el órgano ejecutivo; es más, bajo el nuevo modelo de Estado, los órganos ejecutivos de los gobiernos autónomos territoriales solo tienen la función de ‘promulgar’ ‘leyes’ sancionadas por el órgano legislativo correspondiente, por tratarse de normas jurídicas de alcance general, relativas al gobierno municipal.

En ese marco, el Alcalde está obligado a reglamentar y ejecutar las leyes municipales aprobadas y sancionadas por el Concejo Municipal, deber jurídico que no alcanza a otro tipo de normas emanadas de ese órgano deliberante que solo atañen al funcionamiento interno de esta instancia; por lo que es preciso que la regulación se reformule otorgando claridad, de modo que el ejecutivo municipal solamente esté obligado a ejecutar normas municipales de carácter general como son las leyes municipales” (las negrillas nos pertenecen).