DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0139/2016

En la misma línea la DCP 0008/2015 de 14 de enero, indicó: “Respecto de la Ordenanza Municipal es preciso remarcar que bajo la vigencia de la abrogada Constitución Política del Estado y en el marco de la también abrogada, Ley de Municipalidades la Ordenanza Municipal (Ley 2028) tenía matices y alcances generales semejantes a una ley, y bajo esa dinámica jurídica los gobiernos municipales regulaban diferentes aspectos sean estos generales, declarativos y hasta específicos en muchos de los casos, consecuentemente en el actual escenario establecido por la Constitución Política del Estado en la que los gobiernos autónomos municipales, munidos de sus facultades legislativa y reglamentaria, pueden emitir leyes, decretos, y otra normativa necesaria en el ejercicio de su autonomía, por su parte el art. 410 de la CPE, en la estructura jerárquica normativa establecida para el ordenamiento jurídico boliviano, no hace referencia a la ordenanza municipal.

‘…En este marco y para el análisis específico del numeral en cuestión, conviene profundizar el estudio de las facultades legislativa y reglamentaria, a las que en su conjunto podríamos denominar como facultades normativas o regulatorias, pues tienen como finalidad el emitir normas en el más amplio sentido del término para regular determinados hechos o actos con repercusiones jurídicas.

De esta forma, las facultades regulatorias del Concejo Municipal son en realidad de dos tipos: a) Las legislativas propiamente dichas, es decir, la capacidad de emitir leyes; y, b) Las reglamentarias de administración interna, pero en este caso restringidas solo a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación del Reglamento de Debates del Pleno y las Comisiones del Concejo Municipal.

Por su parte, las facultades normativas del Órgano Ejecutivo municipal, las que evidentemente se limitan al ámbito de lo estrictamente reglamentario, pero dentro del cual se identifican importantes matices y que se materializan en: 1) Una capacidad reglamentaria de carácter general, es decir, que deviene en reglamentos de observancia obligatoria para todos los estantes y habitantes del territorio municipal, emitidas con la finalidad esencial de viabilizar el cumplimiento de las leyes municipales; y, 2) Una capacidad reglamentaria de carácter interno, es decir, a viabilizar el ejercicio de sus atribuciones y competencias propias del órgano. Por ejemplo, la aprobación de un Reglamento de Viáticos para los funcionarios del Ejecutivo…’.

De la jurisprudencia descrita y sujeta al art. 1 de la CPE, en la que se describe que Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario con autonomías fundada en una pluralidad jurídica, se tiene que ahora las ETA, gozan principalmente de la facultad legislativa para la emisión de su propia legislación en apego siempre a la Constitución Política del Estado, como expresión del carácter unitario adoptado por nuestro Estado, puesto que el texto constitucional establece una jerarquía normativa en su art. 410 y para el ejercicio de sus competencias y responsabilidades, las ETA municipales deben elaborar y emitir su propia legislación de alcance general, asimismo cada órgano de gobierno puede emitir normas internas para el cumplimiento de sus respectivas facultades y atribuciones, esto significa que toda la legislación a ser elaborada deberá estar reflejada en una jerarquía normativa separada por órgano emisor, no obstante el reconocimiento de prevalencia de la ley municipal en relación a cualquier otra norma jurídica emitida por ambos órganos, que exprese claridad y precisión a momento de su aplicabilidad, garantizando la seguridad jurídica enunciada por la Constitucional Política del Estado.

En ese sentido, para garantizar la seguridad jurídica en la ideación, elaboración y emisión de instrumentos normativos, los gobiernos autónomos municipales en lo esencial deberán sujetarse a las reglas de la técnica legislativa y en la descripción de la estructura jerárquica de su normativa interna deberán incorporarse los siguientes elementos necesariamente concurrentes: a) identificación el órgano emisor, referido a la instancia que elabora y emite la norma (concejo municipal y ejecutivo municipal por separado); b) naturaleza y alcance de la norma, referido al objeto que va a regular la norma, definiendo su ámbito de aplicación ya sea general; o de carácter interno para facilitar el ejercicio de las competencias asignadas a cada órgano, evitando transgredir la independencia de los mismos, toda vez que será la naturaleza y alcance de cada norma, la que defina en esencia su posición dentro la escala jerárquica normativa del gobierno autónomo municipal; c) la jerarquía normativa interna de cada órgano, elemento importante a establecer destinado a evitar posibles conflictos jurídicos en la aplicación de las normas; este elemento está referido a establecer el orden jerárquico de los instrumentos normativos que emanan de cada órgano, partiendo por aquellos que hacen al ejercicio del gobierno municipal, para concluir en las normas de alcance interno que facilitan el ejercicio de las atribuciones y funciones asignadas a cada órgano, en atención a lo ya desarrollado en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales que sustentan este análisis; Asimismo, con referencia a la Carta Orgánica que en su condición de norma institucional básica tiene preeminencia en relación a la legislación autonómica, es importante puntualizar que el mismo es de naturaleza rígida, cumplimiento estricto y contenido pactado por consiguiente en su ideación, elaboración y aprobación se sigue un procedimiento especial que en definitiva es aprobado por el soberano en un referendo vinculante, por lo que la carta orgánica no deviene de un órgano emisor definido puesto que como se dijo mereció un procedimiento especial con la participación activa de la ciudadanía, elementos que lo diferencian del tratamiento de una ley ordinaria, consiguientemente la Carta Orgánica es la norma institucional básica superior frente a la legislación autonómica, y no deviene de ningún órgano de gobierno, extremo que debe ser reflejado en la jerarquía jurídica interna de los gobiernos autónomos municipales.

De lo expresado y para el caso presente se tiene que el proyecto de carta orgánica en su jerárquica jurídica interna describe la variedad de normas a ser emitidas por ambos órganos, pero sin establecer una jerarquía coherente; toda vez, que ubican a la ordenanza municipal debajo de la ley, sin tomar en cuenta que la ordenanza municipal fue regulado por la abrogada Ley de Municipalidades, asimismo no se advierte los decretos reglamentarios a ser emitidos por el ejecutivo, prevaleciendo el monopolio legislativo en el concejo como en otrora bajo la vigencia de la señalada Ley de Municipalidades, extremo que en la actualidad no es permisible con la vigencia de la autonomía municipal con facultades legislativas y reglamentarias para sus órganos de gobierno, por lo que ahora los concejos municipales emiten leyes, reglamentos internos y demás normativa de carácter interno, por su parte el ejecutivo emite decretos (reglamentarios, ediles, etc.), reglamentos y diferente normativa de carácter interno, consecuentemente toda norma que vaya a regular la jerarquía jurídica interna del gobierno autónomo municipal debe seguir todo el entendimiento desarrollado precedentemente” (las negrillas corresponden al texto original.

Como se puede evidenciar en el contenido del artículo en análisis, el mismo está incompleto pues hace referencia a la jerarquía normativa interna del Concejo Municipal y no contempla lo correspondiente al Órgano Ejecutivo Municipal, al respecto la línea jurisprudencial constitucional es clara cuando hace referencia a la “jerarquía normativa interna de cada órgano”; siguiendo la misma línea de la observación planteada, las “ordenanzas municipales” ya no forman parte del ordenamiento jurídico vigente, y ello deviene de lo establecido por la Constitución Política del Estado.

Como se puede evidenciar la Norma Suprema ya estableció las obligaciones de las servidoras y servidores públicos; sin embargo, si bien se señaló la normativa que regula la cuestión municipal, la misma no establece nada respecto a las “responsabilidades de los concejales”, por ende no es correcto que la misma sea considerada.