DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0139/2016

La disposición analizada se refiere a la facultad fiscalizadora del “Concejo Municipal” para con el Ejecutivo; sin embargo, el alcance del proyecto va más allá de la línea jurisprudencial constitucional señalada para el efecto, al respecto la DCP 0116/2015 de 7 de mayo, refirió: “El numeral 18 del parágrafo II del art. 30 establece que entre sus atribuciones se encuentra la de ‘fiscalizar, a través de peticiones de informes orales y escritos y minutas de comunicación, las labores de la Alcaldesa o Alcalde Municipal y, en su caso, disponer su procesamiento interno por responsabilidad administrativa; y si correspondiera, remitir obrados a la justicia ordinaria en los casos de responsabilidad civil o penal, constituyéndose en parte querellante, en caso de que la autoridad ejecutiva se encuentre en ejercicio’; dentro de este punto es necesario referirnos a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional en su DCP 0001/2013, que al tratar el numeral 19 del parágrafo I del art. 25 de la Carta Orgánica Municipal de Cocapata, cuyo contenido es el mismo que del numeral 18, estableció lo siguiente:

En ese mismo marco, el art. 12.II de la LMAD señala que «La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos».

En el marco del Fundamento Jurídico III.4 de este fallo, «Forma de Gobierno», se debe señalar que una óptima separación de facultades y funciones debería estar acompañada con la separación de administraciones, cuestión que deberá ser construida de manera progresiva y paulatina de acuerdo a la realidad y necesidad de cada municipio. Sin embargo, se debe evitar las prácticas discrecionales respecto de las sanciones que anteriormente los Concejos Municipales aplicaban a los Alcaldes, pues actualmente estos últimos gozan de una legitimidad cualitativa basada en la elección directa de los mismos, cuestión que los hace diferentes respecto del marco jurídico preconstitucional caduco de la Ley de Municipalidades.

Recordemos que el art. 50 de la LM, incluso regulaba la figura del «Voto Constructivo de Censura» que establecía que: «I. El Alcalde Municipal, electo conforme al parágrafo VI del Artículo 200° de la Constitución Política del Estado, podrá ser removido mediante Voto Constructivo de Censura. II. La Censura Constructiva, como medida de excepción, se produce cuando el Concejo Municipal ha perdido la confianza en el Alcalde Municipal. III. La Censura Constructiva produce la remoción del Alcalde. Los procesos de responsabilidad ejecutiva, administrativa, civil o penal se sujetarán a lo previsto por la Ley Nº-1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos». Dicho artículo y su procedimiento establecido en el art. 51 de la LM, al no responder al nuevo modelo de Estado, fue derogado por las Disposiciones Derogatorias de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización «Andrés Ibáñez».

Ello no significa que los Alcaldes quedan exentos de sanciones, pues el Concejo Municipal deberá encontrar los mecanismos necesarios que acompañen la facultad fiscalizadora que desempeñan, y deberán acudir a las instancias competentes para que estas sean las que vayan a sancionar al Alcalde respecto de sus faltas.

Recordemos que el art. 108.8 de la Norma Suprema, señala como deber de los bolivianos «Denunciar y combatir todos los actos de corrupción», para lo cual la norma constitucional ha establecido mandatos que permite contar al Estado con una fuerte y determinante política anticorrupción, entre estos mandatos están la retroactividad de la ley en casos de corrupción, la creación de la Procuraduría General del Estado, el Control y Participación Social, la nueva distribución competencias que establece al «Sistema de Control Gubernamental» como competencia concurrente, permitiendo a las entidades territoriales autónomas implementar instancia de control gubernamental, sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado (arts. 299.II.14 CPE y 137.III de la LMAD).

En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes.

Ello en el afán de evitar posicionamientos discrecionales que respondan a intereses personales, coyunturales o responda a alianzas políticas por intereses circunstanciales, ha sido derogado y fuera del marco jurídico la figura del voto constructivo, que se sustentaba en un mecanismo administrativo de substanciación.

La observación a este artículo no tiene el propósito de dejar sin responsabilidades a la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, sino todo lo contrario, pues todas las autoridades electas, de ambos órganos deben estar sometidas a sanciones homólogas establecidas por una ley municipal, y no a sanciones que respondan a circunstancias. La observación a este artículo se fundamenta en el respeto al voto del ciudadano, al respeto al principio democrático, al principio de igualdad e independencia de órganos, al principio de reciprocidad, y al respeto del ejercicio de los derechos políticos, pero también a la gobernabilidad de un gobierno autónomo municipal’.

La disposición analizada refiere que las (ordenanzas como cuerpos normativos regularán las tasas y patentes); sin embargo, ya se dejó claramente establecido que éstos instrumentos ya no forman parte del ordenamiento jurídico señalado en la Constitución Política del Estado, por lo que corresponde aplicar por conexitud el cargo de incompatibilidad constitucional establecido en el análisis del art. 16 del proyecto.

La disposición analizada se refiere a la (administración del catastro urbano y rural); sin embargo, se puede evidenciar que el proyecto establece un alcance más allá de sus competencias al regular sobre el (catastro rural); en ese sentido por conexitud se aplica el cargo de incompatibilidad constitucional establecido en el análisis previsto en el numeral 6 del art. 26 del proyecto correspondiente al mismo contenido.

La disposición analizada refiere que se (solicitará el apoyo de los mecanismos coercitivos para hacer cumplir las ordenanzas, resoluciones y demás instrumentos normativos municipales); sin embargo, la observación es al término “Ordenanzas”, por lo que corresponde aplicar por conexitud el cargo de incompatibilidad constitucional establecido en el análisis del art. 16 del proyecto.

La disposición analizada (establece sanciones para las personas que infrinjan las normas que regulan el patrimonio nacional; el dominio y la propiedad pública y de uso común; lo referente a la sanidad básica; uso de suelo; medio ambiente; protección de la fauna silvestre y animales domésticos, elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para consumo humano y animal; y productos destinados al cultivo vegetal prohibidos; asimismo, prevé sanciones para ser ejercidas de manera concurrente con las instancias del nivel central, cuando se vulneren las normas municipales, nacionales y de diferentes sectores).

Como se puede evidenciar se tomó en cuenta diferentes materias competenciales, al respecto la DCP 0064/2014 de 10 de noviembre señala lo siguiente: “‘24. Sancionar a las personas individuales y colectivas, públicas o privadas que infrinjan las disposiciones de preservación del Patrimonio Nacional, Municipal dominio y propiedad pública, uso común, normas sanitarias básicas, de uso del suelo, de medio ambiente, de protección a la fauna silvestre y flora, tenencia de animales domésticos, elaboración, transporte, distribución, almacenamiento, manipulación y venta de productos alimenticios para consumo humano y animal, así como los productos destinados al cultivo vegetal prohibidos, de acuerdo al Reglamento. Asimismo podrá sancionar de manera concurrente con los órganos de la administración central y los organismos estatales correspondientes las infracciones a normas municipales, nacionales y sectoriales….

La disposición analizada se refiere a la (demolición de inmuebles que no cumplan con determinadas normas, ya sea de manera unilateral o con la cooperación de autoridades de otros niveles de gobierno); sin embargo, existen observaciones al contenido íntegro, por lo que se harán valoraciones diferenciadas.

Respecto a la frase: “Ordenar la demolición de los inmuebles que no cumplan con las normas de servicios básicos, de uso de suelo, subsuelo, sobresuelo, normas urbanísticas y normas administrativas especiales”; la DCP 0015/2014 de 10 de marzo, señaló: “En cuanto al art. 38.32, debe tenerse presente que si bien compete al gobierno municipal aplicar medidas administrativas como la prevista en esta regulación, en resguardo de sus competencias sobre desarrollo urbano, asentamientos humanos urbanos y ordenamiento territorial, no es menos evidente que siendo la vivienda un derecho reconocido como fundamental en la Ley Suprema del Estado, toda medida administrativa que disponga la demolición de un inmueble, debe estar antecedida de un procedimiento previo que provea a su titular de las garantías constitucionales y la tutela legal efectiva para la defensa de su derecho propietario, de manera que la ejecución de esta medida coactiva, sea de última ratio y en el marco del derecho fundamental al debido proceso”.

La disposición analizada refiere que (el ejecutivo municipal solicitará licencia al órgano legislativo por ausencia temporal para que ésta instancia designe un alcalde interino de acuerdo a lo previsto por el reglamento del concejo municipal); se observa la integridad del texto puesto que el principio de separación e independencia de órganos se ve afectado, al respecto la     DCP 0033/2016 de 11 de abril, señaló lo siguiente: “El numeral 36 del art. 21 del proyecto, establece como una atribución del Concejo Municipal de Patacamaya, la autorización de viajes de la alcaldesa o alcalde cuando se trate por más de 3 días y fuera de su jurisdicción, este extremo resulta incompatible con el art. 12.12.II de la CPE.

La DCP 0019/2015 de 15 de enero, sobre una disposición que pretendía que la alcaldesa o alcalde municipal solicite licencia al concejo municipal a efectos de designación de su sustituto, manifestó: ‘Como efecto de la implantación del nuevo orden constitucional, el poder público del Estado se organiza y estructura a través de los órganos legislativo, ejecutivo, judicial y electoral; y a objeto de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y libertades públicas, la relación entre dichos órganos debe fundamentarse en el principio de independencia, separación, coordinación y cooperación funcional.

En esta línea y tratándose de un modelo de Estado que reconoce la existencia de gobiernos autónomos territoriales con facultades legislativas, ejecutivas, fiscalizadoras y reglamentarias, corresponde que sus órganos de gobierno, sometan sus facultades constitucionales a los mismos principios de independencia, separación coordinación y cooperación de funciones, conforme dispone el art. 12.II de la LMAD, porque de ello también dependerá el respeto y la vigencia de los derechos y libertades públicas de los estantes y habitantes de cada unidad territorial.

Asimismo la jurisprudencia constitucional con relación a la solicitud de licencia del Alcalde o Alcaldesa ante el Concejo Municipal a través de la DCP 0035/2014 de 27 de junio, señala que: ‘Como se tiene ya expresado, el Concejo Municipal ha perdido la naturaleza de «máxima autoridad del gobierno municipal» que le era otorgada por el art. 12 de la Ley de Municipalidades (LM) y, en el actual esquema constitucional, la relación entre Ejecutivo y Legislativo municipal se ha horizontalizado bajo una clara independencia y separación de órganos de gobierno.

Sin embargo, siguiendo por analogía el criterio constitucional establecido en el art. 173 de la CPE para el caso de la Asamblea Legislativa Plurinacional, es constitucionalmente admisible otorgar al Concejo la facultad de autorizar viajes oficiales del Alcalde, solo cuando la ausencia sea mayor a diez días como dispone el merituada disposición constitucional.

Ahora bien la previsión analizada expresa una suerte de dependencia funcional de la MAE ante el Concejo Municipal, al obligarle a solicitar licencia a este órgano por razones de carácter particular, como si aquella autoridad fuese un funcionario más, dependiente del Concejo Municipal; prescripción normativa que no guarda concordancia con las formas de relacionamiento mandadas a establecer por el art. 12 de la CPE, bajo las cuales y para el caso en particular deben agotarse en una especie de comunicación oficial, exponiendo las causas que motivan el alejamiento temporal de la MAE, a objeto de proveer su reemplazo en las condiciones previstas por el art. 286 de la CPE, sin que esto implique que no sea admisible que el Concejo Municipal conforme a la jurisprudencia citada, otorgue la correspondiente autorización para viajes oficiales del Alcalde, cuando la ausencia sea mayor a diez días’.