DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0081/2015

De este mandato constitucional, se observan tres cuestiones importantes respecto a la autonomía municipal: a) Sus autoridades son electas por sufragio universal; b) Se garantiza la representación de las NPIOC en la jurisdicción municipal en el concejo, elegidos por normas y procedimientos propios; y, c) Finalmente, se observa una peculiaridad diferenciadora de los otros tres tipos de autonomías (departamental, regional e indígena originario campesina); asimismo, el mandato de la norma constitucional respecto a la elaboración de su norma básica institucional o Carta Orgánica, es un mandato potestativo; es decir, que únicamente los municipios que así lo deseen podrán elaborar su Carta Orgánica Municipal.

Al respecto, la DCP 0001/2013, señaló que: “…el hecho de que un Gobierno Autónomo Municipal cuente o no con una Carta Orgánica no pone en cuestionamiento su calidad gubernativa, o sea su cualidad autonómica, pues la autonomía de los gobiernos municipales se encuentra explícitamente reconocida en la norma constitucional en los arts. 283 y 284.

En ese sentido el art. 33 de la LMAD, señaló que: ‘Todos los municipios existentes en el país y aquellos que vayan a crearse de acuerdo a ley, tienen la condición de autonomías municipales sin necesidad de cumplir requisitos ni procedimiento previo. Esta cualidad es irrenunciable y solamente podrá modificarse en el caso de conversión a la condición de autonomía indígena originaria campesina por decisión de su población, previa consulta en referendo’”.

Cuestión que guarda relación con el art. 276 de la CPE, cuando dispone que: “Las entidades territoriales autónomas no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional”, que de acuerdo a la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre “…quiere decir que todas las ETA son igualmente autónomas, sin ningún tipo de jerarquía o subordinación entre ellas; lo que no elimina, sin embargo, la posibilidad de la existencia de diferencias organizativas, de dimensión y alcance competencial entre una y otra, como bien lo señala Romero cuando expresa que el modelo autonómico boliviano ‘concibe la posible existencia de entidades autonómicas mayores y menores (en cuanto a una asimetría institucional)’.

a.       Su carácter local y, por ende, su cercanía con los anhelos y necesidades cotidianas de la ciudadanía, como un rasgo propio de lo municipal que lo inviste de un elevado nivel de legitimidad y proximidad con los interés cotidianos de la población. Característica que puede ser compartida por otras ETA que también se definen por su naturaleza local (autonomías indígena originario campesinas por conversión desde lo municipal, por ejemplo). Este aspecto es tan importante en la gestión pública local, que es la propia Constitución la que reconoce, por ejemplo, que solo a nivel municipal ‘Las extranjeras y los extranjeros residentes en Bolivia tienen derecho a sufragar en las elecciones municipales, conforme a la ley, aplicando principios de reciprocidad internacional’ (art. 27.II), esto en razón a que el vínculo del habitante de la localidad con su gobierno deviene de la proximidad; por consiguiente, a este nivel prima la condición de residencia antes que la de nacionalidad para el ejercicio del derecho político de elegir a las autoridades locales.

b.       Deviniendo de la anterior, quizás una de las características más valoradas del espacio local y su gobierno (sea cual fuere el nombre y la forma que adopte) es la posibilidad real que en él se materialicen ciertos dispositivos de participación directa de la sociedad en la gestión de los asuntos públicos, más allá de los mecanismos de elección clásicos (voto popular y elecciones), sea mediante la participación en la planificación y el presupuesto participativo o mediante el ejercicio del control social a la gestión municipal. Sin embargo, es lógico concluir que este atributo se va diluyendo paulatinamente a medida que el escenario municipal se amplía, como ocurre en los municipios de las grandes urbes.

c.       Su profunda raíz histórica y su notorio desarrollo pre constituyente, con avances concretos a partir de 1994, en materia de descentralización y acercamiento de la gestión pública al ciudadano, avances que fueron incorporados con ciertos ajustes, al nuevo esquema territorial de la Norma Suprema vigente, insertándolo en una estructura altamente plural en la que el gobierno autónomo municipal tiene el deber de cohabitar, cooperar y coordinar con otros cuatro niveles territoriales de gobierno; y,

d.       Su capacidad de contribuir a la interculturalidad, constituyéndose en un espacio de gestión pública que demostró ser, en las últimas fases del periodo pre constituyente, un eficiente gestor de la diversidad y un buen canalizador de la presencia indígena en las instancias de gobierno local. Afirmación que se ratifica con: 1) La constatación realizada por Albó y Barrios cuando expresan que: ‘Donde se ha asegurado una mayor presencia originaria es en las instancias de gobierno local, a partir del nuevo escenario creado por la Ley de Participación Popular de 1994. En la primera gestión municipal (1996-1999) basada en esta ley, más de 500 campesino-indígenas accedieron a gobiernos municipales como concejales e incluso alcaldes, tras las elecciones municipales de diciembre 1995. En la siguiente gestión municipal (2000-2003) las autoridades municipales que se consideraban miembros de pueblos originarios eran ya en torno a un millar o 65% del total (Albó y Quispe 2004)’; y, 2) Más allá de lo predominantemente rural, es en el espacio municipal urbano donde confluye la diversidad y se generan con mayor intensidad las relaciones de interculturalidad.

Por otra parte -conceptualmente hablando-, es la ubicación del nivel municipal en el sistema de relaciones intergubernamentales y la inexistencia de jerarquías entre las diferentes ETA, las que configuran el peculiar modelo de Estado boliviano. Así, al no reconocerse subordinación alguna entre todos los niveles territoriales estatales, gozando todos del mismo rango constitucional (art. 276 de la CPE), se proyecta un sistema de relaciones intergubernamentales multidireccional y complejo, más si se considera la vigencia un catálogo competencial también complejo, que incluye competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas, que se ejercen a partir de la distribución de distintas facultades (legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora) a las distintas ETA”.

Por las razones expuestas, el modelo boliviano es diferente a los modelos federales pero también a otros modelos autonómicos, en los cuales el nivel de gobierno local es desplazado por otros niveles de gobierno; es decir, que el gobierno local es minimizado ante el nivel central y/o el nivel intermedio, niveles a los cuales se encuentra subordinado. Por ejemplo, la Constitución Española de 1978, no prevé un listado de competencias municipales, sino que establece las competencias municipales extra constitución y mediante ley, como antiguamente lo hacia la Ley de Municipalidades -Ley 2028 de 28 de octubre de 1999 (ahora abrogada)-, cuestión que cambió desde que la asignación de competencias para los gobiernos locales se encuentra establecida en la norma constitucional.

Al respecto, Franz Xavier Barrios Suvelza, refiere que: “Un fenómeno llamativo es que ambos modelos compuestos (el federal y el autonómico) comparten, por encima de las sustantivas diferencias que tienen, un elemento singular: el encapsulamiento constitucional del nivel municipal. Este encapsulamiento en términos estructurales es un rasgo esencial de los modelos federales. En el caso federal, el nivel municipal es engullido por el nivel intermedio compuesto por los entes federados, mientras que en el caso autonómico de corte español, es el nivel nacional el que engulle a los municipios. Debido a ello es que, en los dos modelos, el resultado final es el mismo: la distribución territorial del poder se ancla sólo en dos sujetos: en el nivel nacional (Estado, Estado nacional, la Nación, etc.) y en el nivel intermedio (regiones, comunidades autónomas, entes federados, etc.)” (Barrios, 2010).

La configuración de un modelo autonómico en esos términos hubiera sido imposible para el Estado Plurinacional de Bolivia que diseñó y gestionó su administración sobre la base de la municipalización, cuestión por la cual, la Norma Suprema, reconoce la misma jerarquía a todas las ETA, y por tanto, constituye un Estado plurinacional con autonomías y no así un Estado autonómico en sí.

Por su parte, el art. 271.I de la CPE, establece que será la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (Ley del nivel central), la que establezca la regulación: a) Del procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas; b) De las transferencias y delegación competencial; c) El régimen económico financiero; y, d) De la coordinación entre el nivel central y ETA; es decir, que la Carta Orgánica debe sujetarse de manera estricta la regulación desarrollada en la referida Ley, sobre los aspectos que la Constitución Política del Estado manda en ejercicio del principio de supremacía constitucional; así, el artículo citado, de manera expresa, dispone lo siguiente: “I. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas” (las negrillas son ilustrativas).

Además, en casos de aplicación de la cláusula residual establecida en el art. 297.II de la CPE, la SCP 2055/2012, determinó que el nivel central del Estado, sobre una competencia no prevista, una vez asumida por éste, puede reasignarla a las ETA en reasignación secundaria, así el art. 100 de la LMAD -declarado constitucional por la jurisprudencia citada-, reasigna competencias a las entidades subnacionales en materia de gestión de riesgos y atención de desastres naturales; reasignación competencial secundaria que toda norma básica institucional debe observar a momento de su constitución, en razón a que la asunción competencial es obligatoria y de una sola vez.

Por otro lado, el art. 297.I.3 y 4 de la Norma Suprema, define las competencias compartidas y concurrentes; las primeras, se desarrollan compartiendo la facultad legislativa entre las legislaciones del nivel central del Estado (ley básica que distribuye responsabilidades a las ETA) y de desarrollo de la ETA, en el marco de las responsabilidades distribuidas por la ley básica; y las segundas (competencias concurrentes), se desarrollan entre la ley sectorial del nivel central, que distribuye responsabilidades sobre las que las entidades subnacionales deben desarrollar su facultad reglamentaria y ejercer la facultad ejecutiva. En ese entender, si una Carta Orgánica o Estatuto Autonómico, pretende contemplar en su contenido competencias compartidas o concurrentes, está obligado a observar estrictamente las responsabilidades distribuidas por la ley básica o ley sectorial, según la competencia que corresponda (ambas leyes del nivel central del Estado).

En el artículo en análisis, se debe entender que la sujeción de la Carta Orgánica a “...la legislación en vigencia…”, se encuentra enmarcada en el mandato del art. 302.I.1 de la Ley Fundamental; de acuerdo a los fundamentos desarrollados, es necesario aclarar que la Carta Orgánica no está sujeta a toda ley del nivel central del Estado, ello significaría invasión competencial no admisible en el nuevo orden constitucional, que refunda al Estado como plurinacional y con autonomías; sin embargo, las leyes en vigencia del nivel central del Estado que arriba se desarrollan, por su naturaleza corresponden ser observadas a momento de elaborar una norma institucional básica.