DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0081/2015

5.I, la oficialidad de treinta y siete idiomas en el Estado boliviano; por lo que, en observancia a esta disposición constitucional, el proyecto de COM no puede establecer la oficialidad de idiomas de manera restrictiva, toda vez que este aspecto ya fue dispuesto de manera amplia en el artículo constitucional arriba citado, que se transcribe a continuación: “I Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco. II. El Gobierno plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos debe ser el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano”.

Sobre la pretensión de establecer los derecho de los habitantes como “autonómicos”, la DCP 0011/2013, indicó que: “Teniendo en cuenta que la sola inclusión de derechos en los estatutos y cartas orgánicas no es incompatible con la Constitución, y que este Tribunal centra su atención en el contenido regulatorio que de ellos se haga para concluir si su inclusión en el proyecto de carta orgánica es o no constitucionalmente posible.

Sin embargo, es fundamental referirse a la sumilla: ‘Derechos autonómicos de los habitantes del municipio’ y el parágrafo I del art. 10, y precisar que el derecho autonómico se circunscribe al reconocimiento constitucional de cuatro tipos de autonomías (departamental, municipal, regional e indígena originario campesina), que componen un modelo de Estado compuesto y que reconoce facultades a las entidades territoriales autónomas, entre ellas la facultad legislativa, generando una pluralidad legislativa en las cuales conviven leyes nacionales, departamentales, municipales e indígena originario campesinas con una misma jerarquía normativa de acuerdo con el art. 410.II.3 de la CPE.

Por tanto, no guarda correspondencia referirse a ‘Derechos Autonómicos’ sobre aquellos que los ciudadanos bolivianos del Municipio de San Andrés tendrán respecto a la función o administración del Gobierno Autónomo Municipal, si se tiene en cuenta que derecho autonómico es el derecho que tiene una entidad territorial de asumir una cualidad gubernativa a partir de un nuevo modelo de Estado.

Asimismo, es relevante precisar que ninguna de las disposiciones del Título II, referidos a los derechos, deberes y obligaciones, puede ser desarrollada, aplicada o interpretada de forma que limite o reduzca los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y las normas del bloque de constitucionalidad”.

El art. 272 de la CPE, establece que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos , y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

Ahora bien, la organización territorial de un municipio conforma los espacios de planificación y gestión administrativa de las ETA municipales; así, la organización del espacio territorial de un municipio debe estar conformada a través de un distrito municipal que -de acuerdo al nuevo orden constitucional- cada entidad autónoma debe crear por ley municipal, y no así por normas y procedimientos propios como pretende el artículo que se analiza, en ese entender, el mismo resulta incompatible con la Norma Suprema.

El art. 272 de la CPE, determina lo siguiente: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos , y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

La organización administrativa de las ETA municipales, depende de la política de desconcentración o descentralización que implementen en un municipio; en el caso concreto, se pretende que administrativamente, la entidad autónoma municipal de San Agustín se encuentre organizada por comunidades, lo que no es coherente con el constructo de las autonomías municipales, en razón a que las mismas se encuentran organizadas por distritos municipales en los que la administración pueden establecer sub alcaldías, o descentralizar la prestación de servicios municipales en función a dimensiones poblacionales, criterios geográficos, de prestación de servicios, etc.; así, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, en su art. 27, entendió la estructura administrativa de las ETA municipales.

La DCP 0011/2013, sobre la denominación de los derechos de los habitantes como “autonómicos”, determinó que: “Teniendo en cuenta que la sola inclusión de derechos en los estatutos y cartas orgánicas no es incompatible con la Constitución, y que este Tribunal centra su atención en el contenido regulatorio que de ellos se haga para concluir si su inclusión en el proyecto de carta orgánica es o no constitucionalmente posible.

Sin embargo, es fundamental referirse a la sumilla: ‘Derechos autonómicos de los habitantes del municipio’ y el parágrafo I del art. 10, y precisar que el derecho autonómico se circunscribe al reconocimiento constitucional de cuatro tipos de autonomías (departamental, municipal, regional e indígena originario campesina), que componen un modelo de Estado compuesto y que reconoce facultades a las entidades territoriales autónomas, entre ellas la facultad legislativa, generando una pluralidad legislativa en las cuales conviven leyes nacionales, departamentales, municipales e indígena originario campesinas con una misma jerarquía normativa de acuerdo con el art. 410.II.3 de la CPE.

Por tanto, no guarda correspondencia referirse a ‘Derechos Autonómicos’ sobre aquellos que los ciudadanos bolivianos del Municipio de San Andrés tendrán respecto a la función o administración del Gobierno Autónomo Municipal, si se tiene en cuenta que derecho autonómico es el derecho que tiene una entidad territorial de asumir una cualidad gubernativa a partir de un nuevo modelo de Estado.

Asimismo, es relevante precisar que ninguna de las disposiciones del Título II, referidos a los derechos, deberes y obligaciones, puede ser desarrollada, aplicada o interpretada de forma que limite o reduzca los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y las normas del bloque de constitucionalidad”.

Sobre la jerarquía jurídica de los actos administrativos, la DCP 0011/2013, puntualizó que: “Respecto a los numerales 4 y 5 del art. 16, los mismos tratan de normativa administrativa al igual que la ordenanza municipal, al respecto corresponde señalar que toda norma administrativa sea de un órgano o de otro, se encuentra en un mismo rango jerárquico, en este sentido, la jurisprudencia de este Tribunal en la SCP 1714/2012 reiterada en la SCP 2055/2012, en el marco del art. 272 de la CPE, ha desarrollado el ámbito facultativo, donde se establece que las facultades legislativa, deliberativa y fiscalizadora corresponden a los órganos legislativos, y las facultades ejecutiva y reglamentaria corresponden a los órganos ejecutivos de las ETA’s, en este entender la facultad reglamentaria establecida por mandato constitucional para los órganos ejecutivos de las entidades subnacionales conlleva cualidad reglamentaria con carácter general, es decir que su obligatoriedad alcanza a todo estante dentro de la jurisdicción municipal, cualidad que la norma administrativa del concejo municipal no tiene, en consecuencia en el marco del principio de separación e independencia de órganos y el funcionamiento institucional de los mismos, no debe entenderse que una norma administrativa de un órgano, pretenda sujeción jerárquica a norma administrativa del otro órgano, cada órgano en ejercicio de sus facultades  deberá desarrollar normativa administrativa observando el alcance de las facultades competenciales establecidas en la Constitución Política del Estado, en el marco del entendimiento establecido los numerales 4 y 5 del art. 16 del proyecto de Carta Orgánica son compatibles con la CPE y no merecen ninguna observación”.

La jurisprudencia citada, entiende que los actos administrativos normativos que emanan de dos Órganos de una misma entidad autónoma; es decir, Legislativo y Ejecutivo municipales, no tienen relación de jerarquía jurídica entre ellos, en razón a que cada normativa administrativa de cada Órgano sub estatal regulará los aspectos administrativos de interés de su propio Órgano, máxime si se trata de una norma administrativa del concejo municipal que no tiene carácter general. En el marco de ese entender, los numerales 3, 4, 5, 6 y 7 del art. 19 en análisis, no conllevan jerarquía jurídica entre ellos, en razón a que se entremezclan las normativas administrativas de los Órganos Ejecutivo y Legislativo municipales. Cada Órgano de las ETA, debe realizar la correspondiente jerarquía jurídica de su normativa administrativa de manera separada de acuerdo al mérito de la norma y sus fuentes.

La jurisprudencia de este Tribunal, al respecto, a través de la DCP 0004/2013 de 29 de abril, estableció que: “En cuanto a los numerales 6, 7 y 8 del art. 20, se establece que una resolución municipal estaría jurídicamente por encima de un decreto municipal, cuando este último es un acto administrativo, que da a lugar a la facultad reglamentaria sobre las competencias exclusivas de otros niveles del Estado, una vez que sean transferidas o delegadas, competencias concurrentes una vez emanada una ley sectorial, por parte del nivel central del Estado y competencias compartidas, una vez que emanen de una ley básica y exista una ley de desarrollo del legislativo autónomo (arts. 297 numerales 2, 3 y 4 de la CPE); por lo que no puede estar supeditada a lo que contenga en su momento una resolución municipal por lo que los numerales 6, 7 y 8 del art. 20, son incompatibles con la eficacia del régimen de competencias establecido en los arts. 297 y ss.de la CPE”.

El art. 284.II de la CPE, ordena que: “En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal”.

La Norma Suprema no establece una condición previa para que las NPIOC minoritarios en la jurisdicción municipal, puedan tener su representante como concejal, ante el Legislativo municipal, elegido por normas y procedimientos propios; en ese entendido, éstos, con carácter potestativo y por iniciativa propia, pueden establecer Distritos Municipales indígena originario campesinos, donde eligen a sus autoridades (sub alcalde u otro similar de acuerdo a su cosmovisión) por normas y procedimientos propios; de igual manera, siguiendo el mismo procedimiento, seleccionan a su representante concejal ante el Órgano Legislativo municipal.

Ahora bien, el parágrafo I del art. 33 del proyecto de COM establece como incompatibilidad para el ejercicio de la función pública que el servidor público tenga más de un cargo público remunerado “o no”, frase de la disposición que vulnera el principio de proporcionalidad, y resulta contrario al art. 236.I constitucional citado, en razón a que la incompatibilidad con la función pública, que manifiesta la Norma Suprema expresa el desempeño de más de un cargo público remunerado a tiempo completo, y no así con otro cargo público que no tenga remuneración, en ese entendido la frase “…o no…” del artículo en análisis, resulta incompatible con la Constitución Política del Estado.

El art. 284.II de la CPE, establece que: “En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal”.

Por mandato constitucional los municipios donde existan NPIOC minoritarios, deben tener su representante al Concejo Municipal con cualidad de concejales con los mismos derechos y obligaciones que el resto, diferenciados únicamente por la forma de elección, la misma se configura de acuerdo a normas y procedimientos propios en el marco de la democracia comunitaria establecida en el art. 11.II.3 de la CPE.

En consecuencia el artículo que se analiza no debe entenderse como limitativo al mandato constitucional precitado, es decir, que las NPIOC minoritarios en la jurisdicción municipal, tienen derecho a conformar el Concejo Municipal a través de su representante que será elegido por normas y procedimientos propios como manda el art. 284.II constitucional.

El enunciado observado establece una condicionante para la implementación de las empresas municipales públicas, y es que su creación o constitución dependerá de que la administración privada no preste o se viera imposibilitado de prestar los servicios necesarios, lo que se contrapone a los preceptos constitucionales, limitando el cumplimiento de los fines y funciones que el art. 9 de la Norma Suprema asigna al Estado en cualquiera de sus manifestaciones territoriales.

La jurisprudencia de este Tribunal ante la posibilidad de que una ETA legisle sobre una competencia concurrente, en la DCP 0004/2014, estableció que: “El art. 299.II.14 de la CPE, señala que: ‘II. Las siguientes competencias se ejercerán de forma concurrente por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas: (…) 14. Sistema de control gubernamental’.

Del antecedente constitucional se tiene que, el control Fiscal, es realizado por el nivel central del Estado a través de la Contraloría General del Estado como control gubernamental, siendo esta competencia concurrente, en consecuencia la entidad autónoma municipal de Uriondo no tiene facultad legislativa.

En el precepto en análisis, se nombra algunos actos de participación del control social, que no contiene aspectos disonantes con la Norma Suprema, sin embargo, los mismos no deben entenderse como limitativos a otros espacios de participación en los que interviene el control social por mandato constitucional, además por el desarrollo legislativo que el nivel central del Estado promulgó en cumplimiento al mandato constitucional establecido en el art. 241.IV del precepto constitucional precedentemente citado, es en ese marco interpretativo que se debe entender la compatibilidad del artículo que se analiza. 

Las NPIOC, en el devenir histórico, asumieron organizaciones ajenas a su cosmovisión, como los sindicatos agrarios, los mismos sin embargo, tuvieron una finalidad funcional de rencausar diferentes reivindicaciones en favor de las NPIOC, organizaciones que no menoscabaron el núcleo de su cosmovisión.

De acuerdo a lo señalado, las organizaciones que adoptan las NPIOC, deben ser entendidos en el marco del art. 2 de la CPE, que dispone: “Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley”, y no estrictamente en la organización que adoptan o a la que por diferentes circunstancias se encuentran afiliadas.

Ahora bien, se observa que el texto de la disposición analizada expresa que el ejercicio de esta competencia municipal se efectuará en coordinación con las organizaciones sociales lo que en su sentido amplio podría incluir tanto a las NPIOC como a toda otra forma de organización que éstos adopten; sin embargo, en resguardo de los derechos de los mismos corresponde señalar que la competencia exclusiva municipal establecida en el art. 302.I.41 de la Norma Suprema, de manera expresa manda que la misma debe ser ejercida en coordinación con los PIOC, cuando corresponda; la inclusión del elementó de la “coordinación” en materia áridos y agregados, cuando se trata de resguardar los derechos de las NPIOC, se constituye de trascendental en razón a que forma parte de los recursos naturales no renovables que en una gran parte de los municipios rurales se encuentran dentro de sus territorios, en consecuencia cualquier medida administrativa o legislativa de la entidad autónoma que regule áridos y agregados podría afectar el hábitat de las NPIOC; en ese entender corresponde que el artículo que se analiza respete el mandato de la Ley Fundamental e inserte la coordinación con los PIOC, -cuando corresponda- que impone la Constitución Política del Estado.

El art. 60 del proyecto de Carta Orgánica, se encuentra en el Titulo VI, Capítulo I que desarrolla las competencias exclusivas de la entidad autónoma de San Agustín, sin embargo, sobre desarrollo rural integral, las entidades autónomas municipales no tienen competencia exclusiva, sino la competencia que desarrolla la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en su art. 91, es decir sobre la competencia concurrente establecida en el art. 299.II.16 de la CPE, la misma que determina como una competencia concurrente de las entidades autónomas con el nivel central del Estado: “Agricultura, ganadería, caza y pesca”; sobre las competencias concurrentes establecidas en la Norma Suprema las ETA no tienen facultad legislativa, así el art. 297.I.3 de la CPE, por tanto la incompatibilidad del artículo en análisis no radica en el contenido, sino, en su situación dentro de la estructura de la Carta Orgánica, es decir, al encontrarse en la parte donde se desarrollan competencias exclusivas, contradice el art. 297.I.3 de la CPE, por tanto la entidad carece de facultad legislativa sobre la materia, en consecuencia el art. 60 del proyecto de Carta Orgánica resulta incompatible con la Norma Suprema. 

Sobre la clasificación de bienes públicos la DCP 0004/2014, establece “El art. 339.II de la CPE, señala que: ‘Los bienes de propiedad del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable, no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley’.

Por su parte, el art. 71 de la LMAD, señala que: ‘Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación’.

Por otro lado, el art. 109 de la LMAD, establece que: ‘Son de propiedad de las entidades territoriales autónoma los bienes muebles, inmuebles, derechos y otros relacionados, que le son atribuidos en el marco del proceso de asignación competencial previsto en la Constitución Política del Estado y la presente ley, correspondiendo a estas entidades efectuar su registro ante las instancias asignadas por la normativa vigente’.

El presente artículo establece una clasificación de los bienes patrimoniales municipales, bienes de dominio público y privado, cuestión que se observa pues de acuerdo al art. 339.II de la Norma Suprema, debe ser el nivel central del Estado el nivel de gobierno que regule la clasificación del patrimonio del Estado, ya sea en su nivel central, departamental y local.

El artículo observado, ha sido copiado literalmente del art. 85 de la Ley de Municipalidades (abrogada por ley 482), y aunque la misma se trataba de una ley preconstitucional, al tratarse de una ley del nivel central del Estado cumplía con la reserva de ley prevista en el art. 339.II de la CPE, cuestión que no ocurre con la Carta Orgánica, en consecuencia al existir una reserva de ley por la Norma Suprema, que le da la facultad de legislar lo mencionado al nivel central del Estado y no es necesaria ni debiera encontrarse la calificación que se observa, en el presente proyecto de Carta Orgánica”.

El contenido de los numerales que se analizan, en sí mismas no conlleven cargo de incompatibilidad, sin embargo, al tratarse de la norma institucional básica que esta imbuida del principio de rigidez, corresponde que su estructura normativa presente claridad y no genere inseguridad jurídica en el momento de su aplicación, en consecuencia el articulado debe presentar la suficiente coherencia interna para que la sociedad civil tenga seguridad jurídica y prevea su actuar en el marco normativo establecido en la jurisdicción autónoma que desarrolla sus actividades.

Sobre el principio de seguridad jurídica la DCP 0050/2014 de 25 de septiembre, reiteró que: “La certidumbre y previsibilidad, por parte de los justiciables sobre todos los actos de la administración de justicia, fueron desarrollados a la luz del principio de seguridad jurídica como elementos del mismo; en ese sentido, sobre el principio orientador señalado, la jurisprudencia de éste Tribunal de manera uniforme determinó que se trata de la condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran, y que representa la garantía de la aplicación objetiva de la norma, de tal modo que toda persona sabe en cualquier momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio…”.

En el caso concreto, los numerales 3, 4 y 5 del parágrafo V del artículo que se analiza, establecen de manera incongruente con el epígrafe, gastos que la entidad autónoma de San Agustín eroga, es decir, cuando el nomen iuris del precepto en análisis establece “administración tributaria recaudación” los numerales en cuestión refieren gastos financieros a través de transferencias desde la entidad autónoma de San Agustín, aspecto que soslaya el principio de seguridad jurídica e inobserva el principio de congruencia, razones que impelen a este Tribunal a declarar la incompatibilidad de los numerales 3, 4 y 5 del parágrafo V del art. 78 del proyecto de COM de San Agustín.

Se entiende la compatibilidad del parágrafo II del artículo que se analiza, siempre que la responsabilidad de la población del municipio de San Agustín en la protección de todos los bienes que forman parte del patrimonio de la entidad autónoma, no sea entendida como cogestión con la administración, es decir, la señalada responsabilidad de la población debe encontrase en el marco del deber social y moral sobre los bienes y todo patrimonio que pertenece a la entidad pública municipal de San Agustín.

El articulo sometido a test de constitucionalidad, pretende prohibir y sancionar en materia de comunicaciones y telecomunicaciones, siendo que ésta es competencia exclusiva del nivel central del Estado, en consecuencia, será el titular de la competencia, en el presente caso el nivel central del Estado, quien tiene la competencia de regular las comunicaciones y telecomunicaciones por tanto de sancionar o en su caso de prohibir, a los medios de comunicación que contravengan el régimen general de comunicaciones y telecomunicaciones.