DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0026/2016

Con la aprobación del texto constitucional vigente, se produjeron cambios profundos en el modelo de Estado conforme al art. 1 de la Constitución Política del Estado (CPE). Así lo refleja, la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, que señala: “…instituyendo un modelo de Estado compuesto, que reconoce que la soberanía del mismo radica en la unidad del pueblo boliviano; la división horizontal como vertical del poder público, la primera en cuanto al ejercicio de funciones bajo el principio de separación de funciones en cuatro órganos y otras instituciones propias del Estado de Derecho, y la segunda, en tanto división territorial, articulando la administración y gestión del poder público; y, además, que asume la existencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en un escenario de convergencia del pueblo boliviano en la construcción de un Estado plurinacional.

Siendo soberano como es el Estado, la soberanía efectivamente reside en el pueblo, en ese sentido, la Constitución Política del Estado, emplea el denominativo de pueblo, por una parte, para describir e identificar a la totalidad de bolivianas y bolivianos de país, comprendiendo así pueblo en su acepción amplia la composición plural de toda la sociedad boliviana; ahora bien, la misma Ley Fundamental, por otra parte, establece que pueblo y nación indígena originario campesino es toda la colectividad humana que comparta identidad cultural, idioma, tradición histórica, instituciones, territorialidad y cosmovisión, cuya existencia es anterior a la invasión colonial española.

En tal sentido la expresión ‘naciones y pueblos indígenas originario campesinos’, no alude estrictamente ni a naciones ni a pueblos, que pudieran identificarse unos u otros en diferencia, así como tampoco lo hace con relación a indígenas, originarios o campesinos los mismos que pueden o no reclamar para sí una identidad propia, que se refiere a quienes habiendo poblado aún antes de la colonia, la amazonía, chaco, altiplano, llanos y valles, con rostros diferentes y diversidad de culturas, han mantenido a lo largo de la historia, sus raíces y filosofía de vida, naciones y pueblos indígena originario campesinos que hoy junto a todos los bolivianos y bolivianas habitamos la Madre Tierra formando el pueblo o nación boliviana que es de composición plural”.

Por otro lado, en lo referente al modelo de administración y gestión, Bolivia deja atrás el viejo Estado centralista según lo establecido en el art. 110 de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg); Estado anquilosado y extremadamente burocrático que dejó de ser la respuesta a los requerimientos del ciudadano, esencialmente en temas de desarrollo y atención inmediata a sus problemas.

El modelo autonómico, no significa sin embargo, que el nivel central haya perdido importancia o que las autonomías reserven para sí el poder pleno, quedando claramente expresado que Bolivia es ante todo, un Estado Unitario cohesionado jurídica, política y territorialmente, sobre el que pesan principios, valores y fines rectores a toda normativa; por tanto, la autonomía es únicamente la afirmación de lo local, departamental, regional e Indígena Originario Campesino (IOC) en lo que a sus competencias exclusivas cedidas atañe, sin desconocer la existencia de un orden superior (art. 1 de la CPE, entre otros).

Por tanto, estamos ante un Estado con características complejas, muy particular en cuanto al diseño establecido por el constituyente, quien ha dispuesto cuatro tipos de autonomías: departamentales, municipales, IOC y regionales, las cuales deben convivir bajo el paraguas del Estado Unitario en base a un complejo sistema de distribución competencial, asignado para el funcionamiento de la administración pública.

El nivel departamental encierra en su jurisdicción, un conjunto de autonomías municipales, que a su vez, pueden en base a convenios y la voluntad de sus habitantes, conjuntamente sus autoridades, constituir autonomías regionales. Algunas provincias que tienen ubicadas geográficamente dentro de su territorio a varios municipios colindantes pueden definir constituir una autonomía regional. A su vez, las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC) podrán definir su constitución en autonomía si es que ellos así lo decidieran.

Este diseño se consolida con una distribución competencial también compleja, donde las atribuciones de cada autonomía y del nivel central, están repartidas cuidando que cada una asuma un rol específico en la conducción de sus asuntos; de lo que deriva las competencias privativas del nivel central; las exclusivas del nivel central y de cada ETA; compartidas y concurrentes.

Esta trasformación del Estado, es propia de la búsqueda de soluciones específicas a los asuntos que adquieren relevancia; por lo que, este Tribunal Constitucional Plurinacional, ha concluido que Bolivia no es un Estado autonómico copiado de modelo preexistente o equiparable a otros así denominados, o a alguna categoría ya conocida de autonomía; al contrario, es un Estado Unitario, con autonomías y características muy propias que expresan la diversidad.

Así lo ha entendido este Tribunal Constitucional Plurinacional, expresando que la transformación a este nuevo tipo de Estado, corresponde a una heterogeneidad de factores sociales, políticos y culturales, camuflados en un pasado inmediato para el caso de los municipios, por una autonomía con atribuciones normativas y reglamentarias (art. 200.II de la CPEabrg), pero en base a una ley centralista que no hacía diferencias entre municipios, sus características, su tamaño, los niveles de desarrollo, las necesidades satisfechas, sus recursos naturales, etcétera (Ley de Municipalidades -Ley 2028 de 28 de octubre de 1999-); y peor aún, no hacía diferencias entre quienes los habitaban, su cultura, sus costumbres, sus orígenes, su idioma; regulando para todos como si los mismos fueran producto de un molde, medida quizá aplicable a otras sociedades con cosmovisiones uniformes, pero no para Bolivia, conformada por una diversidad de pueblos.

Esta homogeneización provocó reclamos y movilizaciones, exigiendo respuesta de los gobiernos de turno. La ley centralista provenía de un grupo de técnicos cuyo ideal de sociedad era uno; sin embargo, no lo era para el gran cúmulo de bolivianos convivientes con una realidad distinta, menos para quienes eran invisibilizados; vale decir, los sectores indígenas, a quienes se acomodaba a un constructo sin siquiera preguntarles; en este sentido, la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, estableció el siguiente razonamiento:

“…la orientación a este nuevo Estado compuesto emerge; por un lado, de las demandas históricas de autonomía, libre determinación y autogobierno de los pueblos indígenas, dada su existencia pre colonial; por otro, de las demandas de una mayor descentralización administrativa, política y financiera de los Departamentos, con el objetivo de una efectiva materialización de políticas públicas para la provisión y prestación de los servicios públicos y de mayor acercamiento de las instancias gubernativo administrativas al ciudadano para la respuesta de sus necesidades”.

La respuesta a esos reclamos se planteó en el art. 1 constitucional, que instituye un Estado con autonomías y un proceso de disociación o desagregación del anterior Estado Unitario, a entidades estatales autónomas a las que se les reconoce vocación política por medio de un gobierno propio, capacidad legislativa mediante órganos legislativos, y administración territorial de sus recursos económicos a través de la asignación de competencias exclusivas a ser asumidas en su plenitud. Entonces, problemáticas gemelas que se presenten en los poblados municipales, antes resueltas con fórmulas y moldes centralistas, ahora serán resueltas con distintas medidas, con decisiones propias mediante normas y acciones propias.

De este modo, al no poder comprender al Estado Boliviano como una gran homogeneidad, el constituyente asumió la decisión de crear un Estado autonómico multinivel, determinando la coexistencia de cuatro tipos de autonomías, por lo mismo, cuatro niveles de gobiernos subnacionales como respuesta a las demandas de autonomía, libre determinación y autogobierno de los habitantes del territorio nacional, de los Pueblos Indígena Originario Campesinos (PIOC) y de las regiones que por afinidad de intereses comunes, deciden constituir una región autónoma.

Así, la SC 0038/2002 de 9 de abril, manifestó lo siguiente: “…el conflicto que genera el control de constitucionalidad es entre la disposición legal impugnada con las normas de la Constitución, lo que significa que el conflicto a resolverse dentro de este Recurso no es el de los particulares sino el de la normatividad legal con la constitucional”.

La progresión y la experiencia del Tribunal Constitucional extinto, posibilitó que en la SC 0051/2005 de 18 de agosto, se estableciera la siguiente jurisprudencia constitucional que delimita con precisión el alcance del control de constitucionalidad: “…con carácter previo a dilucidar la problemática planteada, este Tribunal considera necesario precisar los alcances del control de constitucionalidad que ejerce a través de los recursos de inconstitucionalidad, por cualquiera de las dos vías reconocidas -directa o indirecta-. En ese orden, cabe señalar que el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y, d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas. Es en ese marco que resolverá la problemática planteada en el presente recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad”.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, de modo concreto mediante la DCP 0001/2013, antes citada, ya ingresando al control previo de constitucionalidad de las normas básicas presentadas a su jurisdicción, expresó que: “En cuanto al control de constitucionalidad, la Constitución Política del Estado, prevé medios de control constitucional previos y posteriores buscando lograr el control objetivo de las normas jurídicas con relación a preceptos, principios y valores contenidos en la Norma Suprema, cuya finalidad es sanear o depurar el ordenamiento jurídico a través de un fallo con efectos derogatorios o abrogatorios de la norma que resulte incompatible; en ese orden, el art. 275 de la CPE, señala que: ‘Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción’.

El control previo de constitucionalidad de los Estatutos Autonómicos y Cartas Orgánicas, en el marco constitucional boliviano, es una tarea encargada al Tribunal Constitucional Plurinacional, no es procedimiento que pudiera ser considerado de carácter contencioso o de consulta, es como su nombre lo indica, de control de constitucionalidad; es decir, de contrastación, en este caso, de un Proyecto de Carta Orgánica aprobado por el órgano deliberante de la entidad territorial consultante con relación a la Constitución Política del Estado, en el que la justicia constitucional se pronuncia mediante una declaración sobre tales extremos”.

Conforme a la jurisprudencia reseñada, es innegable que los procedimientos de control de constitucionalidad, sean previos o posteriores, tienen como único objeto la contrastación de las normas legales con el texto de la Constitución Política del Estado. De igual manera, se pueden identificar características sustantivas y formales imprescindibles en las normas que pueden ser incorporadas al bloque de constitucionalidad; entre ellas, su adscripción a los Derechos Humanos, la supranacionalidad que las hace internacionales, su naturaleza protectiva y todas las demás características de los Derechos Humanos; peculiaridades todas, que desvinculan a estos instrumentos de la simple voluntad del legislador interno o nacional.