ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 151/2021. DIVERSOS DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA QUINTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. 3 DE FEBRERO DE 2022. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIOS: NÍNIVE ILEANA PENAGOS ROBLES, ALEJANDRO CAS

"d) El juicio de revisión constitucional electoral, para garantizar la constitucionalidad de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos;

"e) El juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Nacional Electoral y sus servidores; y,

"f) El recurso de revisión en contra de las resoluciones y sentencias emitidas en los procedimientos especiales sancionadores para garantizar la legalidad de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación." (Énfasis añadido)

148. De la anterior disposición, así como del contenido íntegro de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, no se advierte mención expresa sobre el proceso de revocación de mandato del presidente de la República.

149. Incluso, con posterioridad a la reforma constitucional de revocación de mandato, la legislación que contiene estos medios de impugnación electoral solamente ha sufrido una modificación a su artículo 80, publicada el trece de abril de dos mil veinte, incorporando algunos supuestos de la procedencia del juicio para la protección de los derechos político-electorales, sin que en ellos se contemplen expresamente los actos relativos a la revocación de mandato.(35)

150. De esta manera, si bien la ley refiere reglas comunes al trámite de los distintos medios de impugnación electorales, permitiendo su presentación a los partidos políticos, ciudadanos, candidatos, organizaciones o agrupaciones políticas o de ciudadanos y candidatos independientes,(36) los supuestos de procedencia que prevé son específicos para cada uno de ellos, con respecto a los cuales no existe certeza o claridad en cuanto a cuál de ellos pudiera ser procedente en materia de revocación de mandato, dejando esto, a la interpretación del operador jurídico.

151. Es ilustrativo advertir que la propia norma, en su artículo 34, hace referencia a los medios de impugnación que se pueden hacer valer entre los procesos electorales, durante estos y en el proceso de consulta popular.

152. Al igual que la revocación de mandato, la consulta popular es otro mecanismo de democracia directa, que se encuentra contemplado en el artículo 35 constitucional, cuya incorporación sí implicó una adecuación normativa a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral para reconocer expresamente su procedencia en el recurso de revisión, el recurso de apelación, el juicio de inconformidad y el recurso de reconsideración.(37)

153. A pesar de lo anterior, la legislación que regula la revocación de mandato hizo la misma remisión, pero no modificó la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral para contemplar esta figura, lo que impide tener cumplida la obligación constitucional de establecer un marco legislativo en el que se prevean los medios de impugnación adecuados que garanticen la legalidad de los actos y/o resoluciones que emanen del proceso de revocación de mandato, pues la normativa actual no genera seguridad jurídica sobre la procedencia de estos recursos.

154. Esto es así, pues bajo la normativa actual, podemos descartar de manera automática el juicio para dirimir los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Nacional Electoral y sus servidores, así como el recurso de revisión en contra de resoluciones y sentencias emitidas en los procedimientos especiales sancionadores; cuya materia está relacionada directamente con conflictos laborales y de responsabilidad.

155. Por su parte, el recurso de revisión,(38) previsto en los artículos 35 al 39 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se puede hacer valer dentro o fuera del proceso electoral, en contra de actos y resoluciones de las autoridades administrativas electorales (del Secretario Ejecutivo y de los órganos colegiados del Instituto Federal Electoral a nivel distrital y local) cuando no sean de vigilancia y causen un perjuicio al interesado, el cual por, regla general,(39) resuelve el propio Instituto Nacional Electoral a través de sus distintos órganos, atendiendo al tipo de acto o resolución impugnada.

156. Si bien se estima que es un medio de defensa que permite impugnar resoluciones o actos del Instituto Nacional Electoral –órgano encargado de recibir la petición ciudadana, convocar, organizar, desarrollar y computar la votación del proceso de revocación de mandato–, lo cierto es que constituye un mecanismo administrativo de impugnación, que no brinda certeza respecto a la posibilidad de impugnar el proceso de revocación de mandato, por no estar expresamente señalado, ni tampoco, considerarse como el medio para permitir la impugnación de los resultados del proceso de revocación del presidente, pues la propia Constitución señala que dicho medio de defensa debe ser competencia del Tribunal Electoral.

157. En el caso del recurso de apelación, previsto en los artículos 40 a 48,(40) se establece su procedencia dentro y fuera los procesos electorales, incluyendo expresamente la posibilidad de presentarlo dentro de la consulta popular, para impugnar las resoluciones que recaigan a los recursos de revisión, los actos o resoluciones de cualquiera de los órganos del Instituto Nacional Electoral que no sean impugnables a través del recurso de revisión y que causen un perjuicio al partido político o agrupación política con registro, que teniendo interés jurídico lo promueva y en la etapa de resultados y declaraciones de validez de las elecciones; el informe que rinda la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo General del instituto, relativo a las observaciones hechas por los partidos políticos a las listas nominales de electores, en los términos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la aplicación de sanciones que realice el Consejo General del Instituto Federal Electoral.

158. Este recurso, si bien es resuelto por el Tribunal Electoral, no se prevé para la revocación de mandato, ni tampoco la impugnación de los resultados de dicho proceso.

159. De igual manera, su configuración normativa, con excepción de la consulta popular, está relacionada a los procesos electorales antes o durante el tiempo que transcurran, exigiéndose, de igual manera, un ejercicio interpretativo para estimar su procedencia.

160. Máxime que la legitimación de dicho recurso está acotada en términos de su artículo 45, a los partidos políticos o agrupaciones políticas con registro y, únicamente para otros sujetos, en el caso de imposición de sanciones, así como a lo previsto en el artículo 43 Bis (informe que rinda la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo General del instituto, relativo a las observaciones hechas por los partidos políticos a las listas nominales de electores).

161. Lo mismo sucede con el juicio de inconformidad previsto en los artículos 49 al 60,(41) pues es un mecanismo para impugnar durante el proceso electoral y exclusivamente en la etapa de resultados y de declaraciones de validez: las determinaciones de las autoridades electorales federales que violen normas constitucionales o legales relativas a las elecciones del presidente de los Estados Unidos Mexicanos, senadores y diputados; en la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos: los resultados consignados en las actas de cómputo distrital respectivas, por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o por error aritmético, por nulidad de toda la elección; en la elección de diputados por el principio de mayoría relativa: los resultados consignados en las actas de cómputo distrital, las declaraciones de validez de las elecciones y el otorgamiento de las constancias de mayoría y validez respectivas, por nulidad de la votación en una o varias casillas o por nulidad de la elección, las determinaciones sobre el otorgamiento de constancias de mayoría y validez respectivas; y los resultados consignados en las actas de cómputo distrital, por error aritmético; en la elección de diputados por el principio de representación proporcional, los resultados consignados en las actas de cómputo distrital respectivas: por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o por error aritmético; en la elección de senadores por el principio de mayoría relativa y de asignación a la primera minoría: los resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa, las declaraciones de validez de las elecciones y el otorgamiento de las constancias de mayoría y validez o de asignación de primera minoría respectivas, por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o por nulidad de la elección, las determinaciones sobre el otorgamiento de las constancias de mayoría y validez o de asignación de primera minoría respectivas; y los resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa, por error aritmético; y, en la elección de senadores por el principio de representación proporcional, los resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa respectivas: por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o, por error aritmético.

162. Lo anterior, también es aplicable para el recurso de reconsideración, establecido en los artículos 61 a 70,(42) pues se presenta en contra de las sentencias de fondo de las Salas Regionales en juicios de inconformidad en contra de los resultados de las elecciones de diputados y senadores, así como las asignaciones por el principio de representación proporcional que respecto de dichas elecciones realice el Consejo General del Instituto y, en los demás medios de impugnación de la competencia de las Salas Regionales, cuando hayan determinado la no aplicación de una ley electoral por considerarla contraria a la Constitución.

163. No pasa inadvertido que el artículo 34, ya antes citado, permite la presentación tanto del juicio de inconformidad como del recurso de reconsideración, en los procedimientos de consulta popular; sin embargo, la falta de referencia expresa que contemple la revocación de mandato, con independencia de la interpretación que puedan llegar a establecer las autoridades, impide tener por cumplida la exigencia constitucional.

164. En cuanto al juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, previsto en los artículos 79 a 85,(43) constituye un medio de defensa donde los ciudadanos pueden hacer valer presuntas violaciones a sus derechos de votar y ser votado en las elecciones populares, asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos, así como para impugnar los actos y resoluciones por quien, teniendo interés jurídico, considere que indebidamente se afecta su derecho para integrar las autoridades electorales de las entidades federativas.

165. Sin demeritar su importancia, está constreñido al alcance del ciudadano afectado en sus derechos político-electorales, sin que de manera expresa incluya la revocación de mandato; máxime que aun cuando el procedimiento y resultado de la revocación de mandato pudiese afectar derechos políticos de los sujetos involucrados, no se estima suficiente para colmar la exigencia de establecer un sistema de impugnación sobre los actos y resoluciones en esta materia.

166. Finalmente, el juicio de revisión constitucional electoral, previsto en el artículo 86 a 93,(44) tiene una procedencia limitada para que los partidos políticos impugnen actos o resoluciones de autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios locales o resolver las controversias que surjan durante los mismos, siempre y cuando se cumplan diversos requisitos como que sean definitivos y firmes, que violen algún precepto constitucional, o que la violación reclamada pueda resultar determinante para el desarrollo del proceso electoral, o en su caso que la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales, antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electorales y que se hayan agotado en tiempo y forma las instancias previas.

167. Como se advierte, este medio de defensa está reservado a los partidos políticos o coaliciones, para impugnar actos o resoluciones vinculadas a procesos electorales de las entidades federativas; lo que demuestra su incompatibilidad con la materia federal de revocación de mandato.

168. De ahí, se concluye que los anteriores medios de defensa relatados no contemplan de manera expresa el proceso de revocación de mandato señalado, ni establecen una mecánica normativa que permita, con certeza y claridad, impugnar los actos y resoluciones que dicten en dicho proceso, como fue establecido en la exigencia constitucional.

169. La revocación de mandato es una modalidad del derecho humano de participación política que se elevó a rango constitucional; al implementarlo, el propio Constituyente contempló la previsión de un sistema de medios de impugnación que salvaguarde el derecho de defensa como un elemento relevante, lo que conlleva la exigencia de dotar de certeza y claridad a los partícipes sobre cuáles son los recursos y medios de impugnación que tienen o pueden agotar.

170. De esta manera, sin demeritar la posibilidad del legislador de utilizar esta técnica legislativa, optar por una remisión a otra norma sin adecuar los medios de defensa que contempla, genera inseguridad jurídica e impide su acceso, pues queda al arbitrio de la autoridad la determinación de su procedencia, obligando al recurrente a presentarlos bajo una expectativa, que dependerá de las autoridades y no de las disposiciones que los regulan.

171. Como parte de las garantías judiciales se encuentra la necesidad de que los presupuestos y criterios de admisibilidad de los recursos estén claramente establecidos; lo anterior, tanto del artículo 16 constitucional, como del propio artículo 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que establece el derecho de toda persona a un recurso sencillo, rápido y efectivo.(45)

172. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha destacado la importancia de que en todo procedimiento o proceso existente en el orden interno de los estados deban concurrir amplias garantías judiciales, entre de las cuales se encuentran los presupuestos y criterios de admisibilidad de los recursos internos, de carácter judicial o de cualquier otra índole, debiendo estar disponibles para el interesado y que permitan resolver efectiva y fundadamente el asunto planteado.(46)

173. De igual manera, en la sentencia Castañeda Gutman contra México, al contrastar el artículo 25 de la Convención Americana, con el marco normativo de los medios de impugnación electorales aplicables a los hechos denunciados, la Corte Interamericana estableció la importancia de que los recursos judiciales se regulen de tal forma que las personas tengan certeza y seguridad jurídica de sus condiciones de acceso.(47)

174. De ahí que la legislación debe dotar al gobernado de medios de defensa claros y eficaces a través de los cuales se puedan controvertir los actos que se consideren violatorios del procedimiento establecido por la ley impugnada.

175. Por lo expuesto, si el legislador optó por una remisión a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, sin haberla ajustado y, sin tomar en cuenta que los medios de impugnación se refieren a actos distintos al proceso de revocación de mandato del presidente de la República, cuyas características son particulares; entonces, la omisión del legislador se materializa, pues no puede colmarse a partir del régimen general aplicable, ya que, por certeza y seguridad jurídica, todos los partícipes de la ley impugnada, deben tener claros cuáles son los recursos con que cuentan y deben agotar para los diversos actos.

176. En las relatadas circunstancias, resulta fundado el sexto concepto de invalidez formulado por la parte actora, por lo que se declara la invalidez del artículo 59 de la Ley Federal de Revocación de Mandato publicada en el Diario Oficial de la Federación, el catorce de septiembre de dos mil veintiuno.