ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 151/2021. DIVERSOS DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA QUINTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. 3 DE FEBRERO DE 2022. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIOS: NÍNIVE ILEANA PENAGOS ROBLES, ALEJANDRO CAS

Estela Ríos González, en su calidad de Consejera Jurídica del Ejecutivo Federal y en representación del presidente de la República, rindió el diecinueve de noviembre de dos mil veintiuno, su informe con relación a los argumentos planteados por diversos diputados integrantes de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso de la Unión:

Por lo que hace a las razones y fundamentos jurídicos que sostienen la validez de la ley impugnada refiere lo siguiente:

a) Es infundado el primer concepto de invalidez, en el cual se sostiene que la pregunta establecida en el artículo 19, fracción V, de la Ley Federal sobre Revocación de Mandato no modifica la naturaleza jurídica de dicho mecanismo de participación establecido en la fracción IX del artículo 35 de la Constitución General y, por el contrario, genera certeza jurídica al procedimiento democrático sobre la revocación de mandato.

Lo anterior dado que, la fracción IX, numeral octavo, del artículo 35 constitucional, en relación con el artículo segundo transitorio del Decreto por el que se declara reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Consulta Popular y Revocación de Mandato, faculta expresamente al Congreso de la Unión para emitir la ley reglamentaria que permita el ejercicio de ese derecho político de la ciudadanía.

Al respecto, menciona que la solicitud del procedimiento democrático de revocación de mandato es un derecho político con base constitucional. Sin embargo, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no señala en específico alguna pregunta o los parámetros de su configuración, ni reduce las opciones de respuesta ciudadana a un formato rígido; así resulta claro que dicho tópico es de libre configuración normativa, a efecto de permitir a la ciudadanía ejercer su derecho político.

Por lo que no existe un parámetro comparativo por medio del cual pueda ser analizada la constitucionalidad del cuestionamiento, para determinar la regularidad constitucional de la pregunta controvertida por los accionantes, únicamente debe verificarse si su conformación permite a la ciudadanía ejercer con certeza jurídica ese derecho político.

Resalta, que la norma impugnada no aplica el vocablo "ratificar" para referirse a la segunda opción de respuesta, sino que ésta consiste en que "siga en la presidencia de la República hasta que termine su periodo", lo cual es una consecuencia lógica cuando el participante no está de acuerdo en revocar el mandato al servidor público del que se trate. Señala que los artículos impugnados no modifican la naturaleza jurídica del procedimiento democrático de revocación de mandato previsto en la fracción IX del artículo 35 de la Constitución General, toda vez que la pregunta reclamada implica un cuestionamiento constitucionalmente válido sobre la revocación o bien, la continuidad lógica del mandato hasta la conclusión del periodo previamente establecido, mas no así de la extensión del mandato, como indebidamente lo plantean los promoventes.

Sostiene que la pregunta planteada en el cuerpo del ordenamiento legal impugnado, no contraviene el mandato constitucional por cuestionar a la ciudadanía respecto de si considera pertinente que el presidente de la República continúe o no en su cargo hasta que termine el periodo para el cual fue electo, toda vez que, de los antecedentes legislativos de la reforma constitucional se colige que, la revocación de mandato constituye una oportunidad para que el pueblo recupere el poder de vigilancia sobre el desempeño del presidente de la República de una forma democrática.

Manifiesta que en concordancia con el artículo 83 constitucional el presidente de la República continuará en su puesto hasta que termine su periodo, lo que traduce en que el presidente durará en su encargo seis años.

En ese sentido, el hecho de que en las respuestas a la pregunta respectiva se incluya la opción de que el presidente de la República continue en su cargo hasta que termine su periodo, únicamente tiene como finalidad que el ciudadano conozca con certeza y sin lugar a equivocación, cuál es la consecuencia jurídica de su determinación, toda vez que la opción de la revocación constituye la terminación anticipada al periodo y, su antítesis lógica y necesaria, es la continuidad en el mandato por el periodo originalmente electo.

Asimismo, señala que la pregunta planteada en la Ley Federal de Revocación de Mandato no contraviene los artículos 14 y 16 constitucionales, toda vez que el cuestionamiento impugnado no pretende establecer una nueva figura jurídica de ratificación de mandato para ampliar su periodo y, menos aún, incide en la voluntad de la ciudadanía para que ratifiquen en el cargo al presidente de la República, pues la permanencia en el mandato será una consecuencia lógica que depende de la respuesta que emita la ciudadanía respecto de si desea o no que se revoque el mandato.

b) Es infundado el segundo concepto de invalidez, al respecto, refiere que el primer párrafo del artículo 13 de la Ley Federal de Revocación de Mandato no modifica la figura sobre revocación, por lo que no es contrario a lo establecido en los artículos 14, 16, 35, fracción IX, numeral 2, de la Constitución General.

Considera que el primer párrafo del artículo 13 de la Ley Federal de Revocación de Mandato, válidamente reconoce el derecho político de la ciudadanía a participar directamente en la evaluación de la gestión del Ejecutivo Federal, lo cual es congruente con lo previsto en el artículo 35, numeral 2, segundo párrafo, de la Constitución General al establecer la potestad de la propia ciudadanía de recabar firmas para presentar la solicitud sobre revocación de mandato.

Manifiesta que el artículo impugnado no modifica la naturaleza jurídica del procedimiento democrático de revocación de mandato, ni genera inseguridad jurídica, toda vez que el objeto de la revocación de mandato no solamente se circunscribe a terminar con el mandato presidencial antes del tiempo previsto, pues necesariamente implica una evaluación de la gestión del titular del Ejecutivo Federal, lo cual sirve de sustento para que la ciudadanía pueda pronunciarse respecto de la posibilidad de que el mandatario concluya anticipadamente su mandato o, en su caso, continúe en su cargo hasta la conclusión del periodo para el que fue electo.

Señala que los artículos 13 y 14 de la Ley Federal de Revocación de mandato no contravienen lo dispuesto por los diversos artículos 14, 16 y 35, fracción IX, numeral 2, de la Constitución General, ya que no permite que los partidos políticos intervengan en la fase previa de recolección de firmas, por lo que no genera inseguridad jurídica.

c) Es infundado por ineficaz e insuficiente el tercer concepto de invalidez, el cual menciona que el término "pérdida de la confianza" no transgrede lo dispuesto por los artículos 14, 16, 35, fracción IX, 41, fracción VI y 83 de la Constitución General.

Lo anterior, toda vez que, en cumplimiento de los principios de legalidad y seguridad jurídica, la norma impugnada garantiza a la ciudadanía ejercer libremente su derecho a participar en el procedimiento democrático de revocación de mandato.

Al respecto, menciona que la expresión "pérdida de la confianza" fue incluida en el artículo tercero transitorio de decreto por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de consulta popular y revocación de mandato, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de dos mil diecinueve, al señalar que, por revocación de mandato deberá entenderse como el instrumento de participación solicitado por la ciudadanía para determinar la conclusión anticipada en el desempeño del cargo a partir de la pérdida de la confianza.

Por lo que en congruencia con el Texto Constitucional, el término de "pérdida de confianza" empleado por el legislador ordinario en los artículos 5o., 11, párrafo tercero, fracción II, 19, fracción V y 36, fracción IV, inciso a), al regular el procedimiento democrático de revocación de mandato y garantizar el ejercicio del derecho político de la ciudadanía a solicitar, participar, ser consultados y votar respecto a la revocación del mandato de la persona que resultó electa popularmente como titular de la presidencia de la República.

Asimismo, señala que la utilización de la expresión "pérdida de la confianza" en la ley impugnada no genera inseguridad jurídica, ya que el legislador ordinario no está obligado a definir todos y cada uno de los términos que se utilizan para regular una determinada materia o figura jurídica. d) Es infundado el cuarto concepto de invalidez, al respecto señala que el contenido del artículo 32 de la ley impugnada no contraviene lo dispuesto por los diversos preceptos constitucionales 35, fracción IX, numeral 7o. y 41, fracción I, toda vez que resulta apegado a la Norma Fundamental y convencionalmente legítimo que los partidos políticos, como entidades de interés público, participen en la vida democrática directa como es el procedimiento democrático sobre la revocación de mandato.

Indicó que el artículo 35, fracción IX, inciso 7o., debe armonizarse con lo establecido por el artículo 41, párrafo tercero, fracción I, ambos numerales de la Constitución General, al reconocerse que los partidos políticos constituyen entidades de interés público y tienen por objeto promover la participación del pueblo en la vida democrática del país.

En ese sentido, los partidos como entidades de interés público tienen un fin constitucionalmente legítimo, el cual se resumen en una acción, promover la participación ciudadana en la vida democrática de la nación; de ahí que el artículo 32 de la ley impugnada, válidamente permita que los partidos políticos promuevan la participación ciudadana en el proceso sobre revocación de mandato, absteniéndose de aplicar los recursos derivados del financiamiento público y del financiamiento privado para la realización de sus actividades ordinarias permanentes o sus actividades tendentes a la obtención del voto con el propósito de influir en las preferencias de las ciudadanas y los ciudadanos.

Sostiene que, la ley impugnada no se contrapone con el artículo 35, fracción IX, inciso 7), constitucional, en razón de que no existe una prohibición expresa en la Constitución Federal para que los partidos políticos participen en la promoción de la participación ciudadana dentro del proceso sobre revocación de mandato, pues únicamente se señala la prohibición de contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en la opinión de los ciudadanos y ciudadanas.

Refiere que la interpretación de los preceptos no puede realizarse tomando sólo en consideración y de forma aislada el texto legal, ya que, al pertenecer a un sistema jurídico determinado, debe vincularse al mismo para adquirir sentido y precisión en cuanto a su contenido, es decir, a través de una interpretación sistemática.

Por otra parte, menciona que el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos enlista como uno de los derechos políticos que todos los ciudadanos deben gozar, el participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, por lo que resulta constitucional y convencionalmente legítimos que los partidos políticos participen en la vida democrática, lo que no excluye ejercicios democráticos como la revocación de mandato.

e) Es infundado el quinto concepto de invalidez, toda vez que el artículo 41 de la Ley Federal de Revocación de Mandato, no transgrede los artículos 35, fracción IX, inciso 7 y 41, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que el marco constitucional otorga a los partidos políticos la prerrogativa de participar en los procesos sobre revocación de mandato, tanto en la difusión de la democracia participativa, como en la posibilidad de designar representantes en las mesas directivas de casilla.

Lo anterior, dado que los partidos políticos, como organizaciones ciudadanas, deben vigilar el legal y correcto desarrollo de la jornada sobre revocación de mandato y, en su caso, detectar las irregularidades que se presenten a fin de estar en posibilidad de impugnarlas a través de los medios a que se refiere el artículo 35, fracción IX, numeral 5o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De igual forma, menciona que la participación de representantes de los partidos políticos se limita a una función de vigilancia respecto de las actividades que llevan a cabo los integrantes de las mesas directivas de casilla para procurar el debido desarrollo y legalidad del proceso, lo cual no contraviene el principio democrático y de participación ciudadana, ya que esta regulación permite dotar de transparencia y escrutinio a los procesos que se lleven a cabo en ejercicio de este mecanismo, puesto que se contará con observadores que permitirá la revisión del desarrollo de estos procesos.

Destaca que el marco constitucional otorga a los partidos políticos y a sus representantes el derecho de participar en los procesos sobre revocación de mandato, tanto en la difusión de la democracia participativa como en la integración de las mesas de casilla a través de los representantes de dichos partidos políticos.

f) Es infundado el sexto concepto de invalidez dado que el Congreso de la Unión no incurrió en omisión legislativa, ya que sí regula el sistema de medios de impugnación, así como el régimen sancionador aplicables a la materia sobre revocación de mandato.

Considera que el Congreso de la Unión no incurrió en una omisión relativa al expedir la Ley Federal de Revocación de Mandato, ya que dicha normativa sí garantiza el sistema de medios de impugnación suficiente para dar certeza a la ciudadanía respecto del ejercicio de su derecho de participación en el proceso sobre revocación de mandato.

Al respecto señala que la reforma constitucional en materia sobre revocación de mandato dispuso en el artículo 35, fracción IX, numeral 5 que el Instituto Nacional Electoral tendrá a su cargo en forma directa la organización, desarrollo y cómputo de la votación; asimismo, emitirá los resultados de los procesos sobre revocación de mandato del titular del Poder Ejecutivo Federal, los cuales podrán ser impugnados ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en términos de lo dispuesto por los artículos 41, fracción VI y 99, fracción III, de la Constitución General.

Menciona que, si bien es cierto que la Constitución General prevé el derecho a un recurso sencillo y eficaz que refunde en un efectivo acceso a la justicia, también lo es que ello no se traduce en la obligación para crear un sistema de impugnación expreso para controvertir cada situación que se dé en el tráfico jurídico diario.

De igual forma, sostiene que el artículo 59 de la ley impugnada, tampoco genera inseguridad jurídica, lo anterior, dado que el citado artículo dispone que para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones emitidos en el proceso sobre revocación de mandato, será aplicable el sistema de medios de impugnación en términos de los dispuesto por los artículos 41, fracción VI y 99, fracción III, de la Constitución, por lo que se trata de una norma válida de reenvío a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en materia electoral.

Por lo que considera válido que la Ley Federal de Revocación de Mandato no establezca mayores elementos normativos relacionados con la defensa del ejercicio ciudadano sobre revocación de mandato, ya que el objetivo de la Ley Federal de Revocación de Mandato es regular y garantizar el ejercicio del derecho político de la ciudadanía a solicitar, participar, ser consultados y votar respecto a la revocación del mandato.

Refiere que la materia de análisis en la presente acción de inconstitucionalidad lo es el contenido de la Ley Federal de Revocación de Mandato y no así, el texto normativo previsto en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Señala que los resultados de los procesos sobre revocación de mandato se podrán impugnar ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, quien deberá dar trámite y dictar la resolución respectiva, conforme a las reglas que estime aplicables de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

g) Es infundado el séptimo concepto de invalidez, dado que el legislador no incurrió en una omisión legislativa que contravenga el artículo 35, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer un régimen sancionador que permita garantizar la eficacia del proceso sobre revocación de mandato.

Al respecto, indica que en el artículo 14, último párrafo, de la Ley Federal de Revocación de Mandato se establece que corresponde al Instituto Nacional Electoral vigilar el correcto desarrollo del proceso sobre revocación de mandato y, en su caso, de inobservancia, iniciar los procedimientos sancionadores que correspondan, de acuerdo con la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En ese sentido, tiene que las leyes deben ser interpretadas de forma armónica, sistemática y funcional, como lo establece el artículo 3o. de la Ley Federal de Revocación de Mandato, lo cual permite desentrañar el verdadero sentido de la norma y los elementos que le dan origen, haciendo coherente y lógico el sistema jurídico en su conjunto.

Señala, que la Ley Federal de Revocación de Mandato, en observancia a los dispuesto en el artículo 99, fracción III, de la Constitución General establece que las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintas a las señaladas en la fracción I y II del propio ordenamiento, serán resueltas de forma definitiva e inatacable por el Tribunal Electoral en los Términos de la Constitución General y según lo disponga la ley.

Indica que no se transgreden los principios de certeza y seguridad jurídica, ya que al ser la revocación de mandato un mecanismo de participación ciudadana que involucra la tutela de principios rectores de la materia electoral, son aplicables los procedimientos, hipótesis de infracción y sanciones previstas en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Por otra parte, señala que no existe un mandato constitucional expreso que ordene al legislador secundario establecer un régimen de infracciones y sanciones específicas, lo cual se colige del artículo 35, fracción IX, numeral 7, constitucional, en el cual únicamente se establecen distintas prohibiciones que deben cumplirse durante el proceso sobre revocación de mandato.

Menciona que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al resolver los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-331/2021 y acumulados, así como el similar SUP-REP-451/2021 y acumulados, determinó que el Instituto Nacional Electoral es el competente para organizar y difundir mecanismos de participación ciudadana, como lo es la consulta popular y, por ende, tiene atribuciones para conocer las infracciones o inobservancias a la normatividad aplicable, por lo que dicho órgano jurisdiccional especializado sostuvo que la vía adecuada para conocer de dichas infracciones era el procedimiento especial sancionador en los términos que establece la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; asimismo, determinó que la Sala Regional Especializada es la autoridad competente para pronunciarse en materia de participación ciudadana.

h) Es infundado el octavo concepto de invalidez porque no existe omisión legislativa en los artículos cuarto y quinto transitorios de la ley impugnada, al determinar que corresponde al Instituto Nacional Electoral garantizar el proceso sobre revocación de mandato, para lo cual deberá realizar los ajustes presupuestales necesarios, ya que las erogaciones que se generen deberán ser cubiertas con los presupuestos asignados y subsecuentes.

Al respecto, aduce que la autonomía presupuestal de la que goza el Instituto Nacional Electoral le permite contar con cierta libertad para programar, diseñar y aprobar sus proyectos de presupuesto, sin que ello implique el desconocimiento de disposiciones constitucionales; es decir, su margen de acción encuentra límite o directriz en lo mandado por la Constitución y las normas secundarias aplicables.

Señala, que la asignación del presupuesto se lleva a cabo una vez que el órgano constitucional, con plena autonomía envía su anteproyecto de presupuesto a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para integrarse al proyecto de presupuestos de egresos de la Federación, quedando pendiente su aprobación por parte de la Cámara de Diputados. En ese sentido, es el Instituto Nacional Electoral el que debe prever los recursos necesarios para la realización de la consulta sobre revocación de mandato, pues su desarrollo y organización es una facultad del instituto y no del Congreso de la Unión.

Menciona que la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 203/2020, sostuvo que no existe disposición constitucional ni legal alguna que obligue al Congreso de la Unión y al Poder Ejecutivo Federal para que, al emitir un decreto, se establezcan en él los recursos económicos con los que se llevarán a cabo sus funciones constitucionales, concluyendo inexistente la omisión legislativa. Aduce, que el decreto impugnado no funge como instrumento presupuestal, sino que su objeto es establecer las bases y la regulación aplicable a la revocación de mandato.

Finalmente, en relación con los argumentos consistentes en que el decreto impugnado no prevé procedimiento para el reintegro de recursos a la Tesorería de la Federación en caso de que no se realice el proceso sobre revocación de mandato, menciona que la Ley Federal de Revocación de Mandato no tiene por objeto la programación, presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales.

Sin embargo, el artículo 54 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria dispone, en lo que interesa, que los entes autónomos, respecto de los subsidios o transferencias que reciban por cualquier motivo al treinta y uno de diciembre conserven recursos, incluyendo los rendimientos obtenidos, deberán reintegrar el importe disponible a la Tesorería de la Federación dentro de los quince días naturales siguientes al cierre de ejercicio, por lo que resulta incuestionable que el sistema jurídico nacional prevé un procedimiento general para el reintegro de recursos a la Tesorería de la Federación en caso de que no se ejerzan los recursos asignados al proceso sobre revocación de mandato.

10. Amicus curiae. El seis de diciembre de dos mil veintiuno, Mario Delgado Carrillo, en su carácter de presidente del Comité Ejecutivo Nacional de Morena, presentó ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación un escrito de amicus curiae en el que solicitó que fueran considerados los diversos argumentos expuestos a fin de determinar la constitucionalidad de la Ley Federal de Revocación de Mandato.

11. Cierre de instrucción. Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos y encontrándose instruido el procedimiento, mediante proveído de siete de diciembre de dos mil veintiuno, se cerró la instrucción en el presente asunto a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.