ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 151/2021. DIVERSOS DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA QUINTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. 3 DE FEBRERO DE 2022. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIOS: NÍNIVE ILEANA PENAGOS ROBLES, ALEJANDRO CAS

¿El primer párrafo del artículo 13 de la Ley Federal de Revocación de Mandato, vulnera los artículos 14, 16 y 35, fracción IX, inciso 2o., de la Constitución Federal, al establecer que la ciudadanía podrá recabar firmas para la evaluación de la gestión del Ejecutivo Federal?

¿Los artículos 13, primer párrafo y 14, párrafo primero de la Ley Federal de Revocación de Mandato, vulneran los artículos 14, 16 y 35, fracción IX, inciso 2o., de la Constitución Federal, al permitir de manera tácita la participación de los partidos políticos en el proceso para recabar firmas?

47. Los diputados accionantes sostienen que el primer párrafo del artículo 13 de la Ley Federal de Revocación de Mandato vulnera los artículos 14, 16 y 35, fracción IX, inciso 2, de la Constitución Federal, al establecer que la ciudadanía podrá recabar firmas para la "evaluación de la gestión del Ejecutivo Federal". Esto, en tanto que:

• En contravención a lo dispuesto en el marco constitucional, el artículo en análisis incluye una actividad o acción contraria a lo previsto en el marco constitucional, al otorgar a los ciudadanos la posibilidad de que participen en un ejercicio de "evaluación de la gestión presidencial".

• El derecho reconocido en el marco constitucional como derecho de la ciudadanía es el de participar en los procesos de revocación de mandato y para ello se reconoce el derecho que tienen para recabar firmas. Siendo importante destacar, que ese derecho está expresamente acotado al ejercicio de revocación de mandato y no puede ampliarse para una figura diferente, como es la evaluación del mandato.

• La figura de revocación de mandato no está creada para analizar el desempeño del presidente, sino para removerlo de su cargo. La revocatoria de mandato es un mecanismo de control o de sanción, más no de evaluación.

• Genera incertidumbre para el ciudadano, ya que la inclusión de la frase "evaluación de la gestión del ejecutivo", no le permitirá conocer con certeza la razón, objetivo y consecuencias del proceso de revocación de mandato.

48. A la vez, en relación con ello, cuestionan que el artículo 14, párrafo primero, de la Ley Federal de Revocación de Mandato:

• Permite de manera tácita la participación de los partidos políticos en el proceso para recabar firmas, lo que genera incertidumbre e inseguridad jurídica, además de que genera actividades partidistas que únicamente están permitidas en un proceso electoral y no de participación ciudadana.

La porción normativa "En el ejercicio de su derecho político a participar directamente en la evaluación de la gestión del Ejecutivo Federal, las ciudadanas y los ciudadanos podrán llevar a cabo actos tendentes a recabar el apoyo ciudadano para la obtención de las firmas necesarias", contenida en el primer párrafo del artículo 13 de la Ley Federal de Revocación de Mandato, no vulnera lo dispuesto en los artículos 14, 16 y 35, fracción IX, de la Constitución Federal, ya que la previsión de contemplar como derecho político de los ciudadanos el evaluar la gestión del Ejecutivo Federal no desnaturaliza el mecanismo de revocación de mandato.

Los artículos 13, primer párrafo y 14, primer párrafo, de la Ley Federal de Revocación de Mandato no contravienen lo dispuesto en los artículos 14, 16 y 35, fracción IX, de la Constitución Federal, en tanto que de su texto no se infiere de manera tácita la participación de los partidos políticos en el proceso para recabar firmas.

50. El ejercicio de revocación aprobado por el Constituyente Permanente se autorizó en un alcance que buscó erradicar toda concepción o diseño que lleve a entender tal mecanismo como uno que involucre una consulta sobre la permanencia en el cargo o la ratificación del mismo; sin embargo, la previsión de que este mecanismo pueda activarse a partir del ejercicio ciudadano del derecho político a la evaluación de la gestión del Ejecutivo Federal –cuestionada en el inciso A) del segundo concepto de validez– no tiene el alcance de desnaturalizar el ejercicio, ni menos de aceptar una interpretación que implique una consulta para la permanencia en el cargo o ratificación de éste. 51. En efecto, es incuestionable que, si bien el objetivo del mecanismo de revocación del mandato es determinar, en su caso, la conclusión anticipada en el desempeño de un cargo público, lo cierto es que la voluntad ciudadana de iniciar un ejercicio así, como aquella reflejada durante la respectiva jornada de votación, conllevan necesariamente la reflexión ciudadana sobre la gestión gubernamental.

52. Dicha reflexión implica evaluar si un determinado servidor público debe o no ser removido del cargo para el que fue elegido; y, en ello, sin duda, la valoración de su actuar al frente de ese cargo, puede ser determinante para la pérdida de la confianza en quien es sujeto a un mecanismo de esta naturaleza.

53. Aceptar que los ciudadanos tienen el derecho político de participar directamente en la evaluación de la gestión del Ejecutivo Federal y, que dicho derecho lo pueden ejercer a partir de actos tendentes a recabar el apoyo ciudadano para la obtención de las firmas necesarias para acompañarlas a una solicitud de revocación de mandato, no tiene el alcance de transformar un ejercicio de revocación en uno exclusivo de evaluación de la gestión gubernamental, ni menos en una consulta sobre la permanencia en el cargo o ratificación de éste; en tanto que la evaluación en cuestión se concibe en el artículo 13 cuestionado únicamente como un derecho político que puede ejercerse a partir de dicha participación:

"Artículo 13. En el ejercicio de su derecho político a participar directamente en la evaluación de la gestión del Ejecutivo Federal, las ciudadanas y los ciudadanos podrán llevar a cabo actos tendentes a recabar el apoyo ciudadano para la obtención de las firmas necesarias para acompañarlas a la solicitud, en términos de lo previsto por los artículos 369, numeral 1 y 370 de la ley general. ..."

54. Como se advierte de la norma transcrita, no se prevé una evaluación formal e integral de la gestión gubernamental como parte del ejercicio de revocación de mandato, sino sólo el derecho de participación ciudadana en la etapa previa y necesaria para que un ejercicio así tenga lugar.

55. Siendo la revocación del mandato un mecanismo de democracia directa destinado a empoderar a los ciudadanos, posibilitándoles a decidir la conclusión anticipada de un cargo público, es razonable que quienes activen las gestiones necesarias para que un ejercicio así tenga lugar, lo hagan precisamente a partir de la evaluación de la gestión de quien detente el respectivo cargo público.

56. Dicha evaluación ciudadana, de carácter negativo, como detonante de un ejercicio de revocación del mandato, puede derivar de diversos factores relacionados con una determinada gestión gubernamental.

57. Lo que debe acentuarse, es que la referida evaluación de la gestión gubernamental se prevé en la norma cuestionada únicamente como un derecho político y, que es el ejercicio de dicho derecho el que puede derivar en una revocación de mandato.

58. Luego, a partir de una evaluación negativa de la gestión gubernamental, los ciudadanos pueden activar el mecanismo de revocación del mandato y participar en él durante la respectiva jornada de votación, en la que cada individuo, a partir de su propia evaluación positiva o negativa, se pronunciará a favor o en contra de la revocación.

59. Evidentemente, cada ciudadano puede ejercer su derecho a evaluar determinada gestión gubernamental; y, a la vez, en ejercicio de su derecho a la libre expresión, puede compartir su propia opinión con otros ciudadanos, como vía para encontrar coincidencia con otras percepciones ciudadanas que permitan, en su caso, sumar voluntades para detonar un ejercicio de revocación del mandato a partir de la recopilación de las firmas necesarias para la formalización de la respectiva solicitud; sin que ello signifique necesariamente que las razones de cada ciudadano para sumarse a la solicitud, deban ser idénticas, en tanto que, la única coincidencia que exige la Carta Magna en su artículo 35, fracción IX, para la activación de este mecanismo, consiste en la suma de peticiones suficientes para respaldar una solicitud de revocación.

60. Sin duda, lo que cuestionan de la norma impugnada los diputados accionantes, está más bien vinculado con supuestos en los que una evaluación ciudadana favorable o positiva de una determinada gestión gubernamental, lleve a detonar un ejercicio de revocación del mandato, destinado, en los hechos, no a la terminación anticipada del cargo público de un funcionario, sino a su promoción, como medio para incidir en siguientes procesos electorales.

61. Sin embargo, en estos casos, es precisamente el control normativo de la pregunta y respuestas vinculadas al ejercicio de revocación del mandato, así como la propia regulación de la promoción del ejercicio, lo que, entre otras cuestiones, puede evitar que un ejercicio así, presente desviaciones. En dicho control, el régimen sancionatorio y de medios de impugnación puede también ser relevante, a efecto de evitar que un mecanismo de democracia directa contamine mecanismos de democracia representativa.

62. A partir de las consideraciones anteriores, es posible descartar que la previsión normativa del derecho político a la evaluación de la gestión gubernamental resulte inconstitucional e incompatible con lo dispuesto en el artículo 35, fracción IX, inciso 2), del Marco Constitucional, en tanto que es precisamente el ejercicio de dicho derecho, el que puede construir la suma de voluntades necesarias para solicitar un ejercicio de revocación del mandato.

63. A la vez, la sola inclusión de la frase "evaluación de la gestión del ejecutivo", no genera incertidumbre para el ciudadano, ni transgrede los artículos 14 y 16 de la Carta Magna, en tanto que de ninguna forma tal previsión afecta la finalidad del ejercicio de revocación del mandato, que es precisamente la terminación anticipada en el cargo de quien resultó electo popularmente como presidente de la República.

64. De hecho, más bien, lo contemplado en el artículo 13, párrafo primero, de la Ley Federal de Revocación del Mandato, brinda certeza a la ciudadanía, dejando claro que es derecho de cada individuo –a partir de su propia evaluación de la gestión gubernamental–, pedir dicha revocación y participar directamente en el proceso de formalización de la respectiva solicitud, a partir de su propia firma y de la búsqueda del apoyo para lograr las firmas necesarias que respalden la activación del mecanismo.

65. No pasa inadvertido que el artículo 35, fracción IX,(20) de la Carta Magna, al referirse al proceso de recopilación de firmas para la solicitud de revocación, no consideró expresamente previsión alguna referida a la evaluación de la gestión del Ejecutivo. Sin embargo, lo dispuesto por el legislador ordinario en el artículo 13 de la Ley Federal de Revocación de Mandato, no contradice el Texto Constitucional, en tanto que lo que reconoce es un derecho; esto es, el derecho político a la evaluación de la gestión gubernamental, cuyo ejercicio, de manera incuestionable, puede derivar en evaluaciones negativas que detonen un mecanismo como la revocación del mandato.

66. Esta concepción es afín a la noción que del ejercicio aporta el tercer transitorio de la reforma constitucional que introdujo el mecanismo de revocación del mandato:

"Tercero. Para efectos de la revocación de mandato a que hace referencia esta Constitución tanto a nivel federal como local, deberá entenderse como el instrumento de participación solicitado por la ciudadanía para determinar la conclusión anticipada en el desempeño del cargo a partir de la pérdida de la confianza."

67. Esto es así, precisamente porque la participación ciudadana en el caso surge de la reflexión o evaluación que realizan los ciudadanos de quien detenta un encargo público, siendo precisamente ese ejercicio de deliberación, el que puede permitir a cada ciudadano decidir si debe o no perderse la confianza a un funcionario y si, en consecuencia, procede o no la revocación del mandato.

68. Por otro lado, como consideración adicional, debe señalarse que la accionante parte de una premisa incorrecta, al afirmar que, conforme al artículo 13 de la Ley Federal de Revocación de Mandato impugnado, la ciudadanía puede recabar firmas para la evaluación de la gestión del Ejecutivo Federal.

69. Lo anterior es así, porque una lectura conjunta de los artículos 11 y 13 de la Ley Federal de Revocación de Mandato, lleva a establecer de manera clara que los actos tendentes para recabar el apoyo ciudadano pueden implicar dos actividades; que son, primero, la evaluación de la gestión del Ejecutivo Federal; y, segundo, la obtención de firmas de apoyo para la revocación de mandato:

"Artículo 11. Las ciudadanas y ciudadanos interesados en presentar la solicitud deberán informar al instituto durante el primer mes posterior a la conclusión del tercer año del periodo constitucional de la persona titular de la presidencia de la República. A ese efecto, podrán recabar firmas para la solicitud de revocación de mandato durante el mes previo a la fecha señalada anteriormente. El instituto emitirá, a partir de esta fecha, los formatos impresos y medios electrónicos para la recopilación de firmas, así como los lineamientos para las actividades relacionadas.

"De forma inmediata, y sin mayor trámite, el instituto les proporcionará el formato autorizado para la recopilación de firmas y les dará a conocer de forma detallada el número mínimo de firmas de apoyo requeridas y cada una de las variantes que deberán reunir para la procedencia de su solicitud, de conformidad con los supuestos previstos en el artículo 7 de esta ley.