DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0032/2015

Sobre el particular, la DCP 0003/2014 de 10 de enero, dispuso que: “En relación al uso del término “sujeción” en relación a las “leyes”, el art. 410.II de la CPE, dispone que: `La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena. 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes´.

La DCP 0001/2013 de 12 de marzo, estableció la incompatibilidad del uso de la frase “se reconoce” en caso de que fuese empleada en directa relación con los derechos y garantías fundamentales, esto en razón a que las normas institucionales básicas de las ETA, no son competentes para efectuar su reconocimiento. En efecto los derechos fundamentales se constituyen en elementos legitimadores del ordenamiento constitucional, de ahí su importancia para regular las relaciones jurídicas que se susciten tanto entre los ciudadanos como entre estos con el Estado. Bajo este entendimiento, una Constitución Política del Estado sin derechos, perdería su carácter de norma fundamental, es por ello que el art. 9.4 de la CPE, establece como uno de los fines y funciones esenciales del Estado, el de garantizar el cumplimiento de los derechos, que es congruente con su art. 108.2, al establecer el deber fundamental de: “Conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución”, por lo que, se concluye que las ETA no pueden arrogarse la función de reconocer los derechos fundamentales.

Si bien, el término “reconoce” podría interpretarse como una ratificación del sometimiento de la COM a la Constitución Política del Estado, bajo el principio de supremacía constitucional, su uso, en este caso, referido a derechos fundamentales, provoca confusión respecto a su legitimación en sí misma, la que deviene de la realidad reconocida por la Ley Fundamental y acatada por todas sus instancias, lo cual impide que una ETA se arrogue competencia para su reconocimiento, cuando lo que corresponde es su sometimiento.

De acuerdo con el propio parágrafo I del artículo analizado, éste se remite al art. 14 de la misma COM, que de acuerdo al análisis precedente, fue declarado incompatible con la Constitución Política del Estado, al no acomodarse a lo previsto por su art. 410.II; por lo mismo, el referido parágrafo I debe ser declarado incompatible; sin embargo, adicionalmente debe considerarse que a partir de la transición hacia un modelo de Estado compuesto, la estructuración del sistema jurídico boliviano adquiere, también, matices de complejidad, puesto que al reconocer constitucionalmente la existencia de múltiples centros emisores de leyes -capacidad legislativa distribuida-, se configura, paralelamente, una estructura normativa compleja, marcada por la coexistencia de un sistema normativo general -vigente en todo el territorio nacional-, con subsistemas normativos territoriales -de todos los niveles, con vigencia territorial parcial-, y que bien pueden seguir un desarrollo diferenciado unos respecto de otros, empero, siempre dentro del marco constitucional y el orden competencial establecido.

Surge así la posibilidad de contradicciones o colisiones entre los diferentes tipos normativos previstos y, como lógica consecuencia, la necesidad de establecer mecanismos de compatibilización y coherencia que eviten los riesgos de desorden, contradicción, colisión, sobre y súper legislación, sobreposición normativa, etc., para cuyo efecto el 410.II constitucional dispone como principios ordenadores del sistema normativo boliviano, a la jerarquía y competencia, a ser desarrollados en el siguiente punto.

El nomem iuris de la norma en examen, efectivamente se refiere a la jerarquía interna que rige en el gobierno autónomo municipal, no obstante, esta jerarquía sigue el modelo diseñado en el art. 14 citado, por lo tanto definiendo a las Resoluciones Municipales -normas internas de los órganos de gobierno- por encima de los decretos ejecutivos, sin considerar que de acuerdo al art. 410.II. num. 4 de la CPE, esta relación normativa se define por las atribuciones que a cada órgano correspondan y no por el principio de jerarquía; entonces, variando esta jerarquía del orden establecido por la Norma Suprema, por conexitud, corresponde declarar la incompatibilidad de la norma examinada, hasta que se subsane adecuadamente y en los parámetros indicados, la jerarquía de la normas jurídicas al interior del gobierno autónomo municipal. Adicionalmente, tratándose de una relación de los instrumentos jurídicos internos en el municipio, no se consignó a la norma básica institucional, es decir, a la Carta Orgánica; omisión que hace esencial la declaratoria de incompatibilidad.

Por otro lado, particularmente, respecto a las Ordenanzas Municipales, cabe resaltar que el nuevo escenario constitucional reconoce al gobierno autónomo municipal una capacidad legislativa plena, en el ámbito de sus competencias, razón que obliga a redimensionar la figura de la ordenanza, dado que en este contexto el instrumento normativo de carácter general propio del Concejo es la Ley Municipal -independientemente el nombre que reciba-, restringiéndose su capacidad reglamentaria a cuestiones generalmente de gestión interna del propio Concejo.

En este contexto, otorgar a las Ordenanzas Municipales el carácter de “…norma jurídica de cumplimiento obligatorio…” y “…de interés público general…” emitidas por el Concejo, resulta vulneratorio a lo determinado en los arts. 12.I y 283 de la CPE, en concordancia con el 12.II de la LMAD, pues invade un área de funcionamiento propio del ejecutivo como es el ejercicio de la facultad reglamentaria; es decir, la facultad de emitir normas reglamentarias de aplicación general en el territorio municipal; esto es, de cumplimiento obligatorio para todos los estantes y habitantes del territorio municipal.

Lo referido no implica que necesariamente la figura de la Ordenanza Municipal sea eliminada del ordenamiento jurídico municipal, sino que en su caso debe redimensionarse en su naturaleza y proceso de formación como en lo referente a sus alcances, conforme los cambios normativos suscitados a partir de la aprobación de la Constitución Política del Estado vigente, concluyendo que su constitucionalidad será admisible siempre que se la considere como una norma de gestión interna del concejo y, excepcionalmente, con alguna repercusión externa de carácter meramente declarativo (P.E. la nominación de una calle o el nombramiento de huésped ilustre).

Finalmente, es importante resaltar que debe considerarse que dentro del ordenamiento jurídico interno de las ETA, se identifican como normas jerárquicas superiores al estatuto autonómico o la carta orgánica y las leyes sobre lo que no se identifica mayor conflicto; sin embargo, es necesario considerar que el resto de la normativa administrativa de la ETA, se organiza en dos esferas regulatorias administrativas diferentes, una propia del Órgano Legislativo y otra del Ejecutivo, cuyas relaciones no pueden regirse por el principio de jerarquía propiamente dicho, pues ambas norman objetos y ámbitos institucionales diferentes, por lo que cualquier tipo de conflictividad entre ellas deberá ser resuelta en el marco de las facultades y atribuciones legalmente reconocidas a cada Órgano. Por su parte, al interior de la esfera normativa administrativa de cada Órgano, debe retomarse, nuevamente, el principio de jerarquía como el principal instrumento ordenador.

La redacción de los numerales 1 y 2 del art. 17 de la COM de Sipe Sipe, no condice con las previsiones constitucionales establecidas en los arts. 272 y 283 de la CPE; los órganos legislativos tienen las facultades fiscalizadora, legislativa y deliberativa, esta última es un aspecto que la norma en examen no contiene y que, sin embargo, es reconocida en el art. 18 de la misma COM; asimismo, respecto al órgano ejecutivo, se advirtió de manera general que sus facultades son ejecutiva y reglamentaria, no así una facultad administrativa, pues se entiende que ésta es una función derivada de las facultades que la Constitución Política del Estado reconoce, conforme se señaló en la SCP 2055/2012 de 16 de octubre.

Respecto a las facultades desarrolladas por el Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo municipal, en su num. 3), en coherencia con el análisis anterior, debemos señalar que la definición de la función administrativa de dicho órgano, es incompatible con la Constitución Política del Estado, pues conforme al análisis efectuado para el caso del art. 17 del proyecto de COM, la capacidad de organizar y dirigir la administración pública municipal no se constituye en una facultad propiamente dicha, sino en una potestad o prerrogativa inherente a la facultad ejecutiva. Por lo que, se declara la incompatibilidad del apartado analizado.

Se declara la compatibilidad de la disposición analizada, siempre que se entienda que, en caso de existir NPIOC al interior del territorio municipal que no se constituyeron en AIOC, éstos podrán elegir a sus representantes ante el Concejo Municipal mediante normas y procedimientos propios, conforme manda el art. 284.II de la CPE.

Sobre la revocatoria de mandato, se establece en el art. 240 de la CPE, que ésta será realizada de acuerdo a ley; cuando se hace referencia a esta reserva legal, no debe entendérsela como una permisión para que la COM desarrolle en su contenido esta facultad, sino que debe sujetarse a lo que establece la Ley del Régimen Electoral. Por ello, la frase: “…y lo dispuesto por esta Carta Orgánica Municipal” es incompatible con la Norma Suprema.

Sobre el parágrafo III del art. 43 de la COM de Sipe Sipe, se aclara que la facultad fiscalizadora de titularidad del órgano deliberativo, es diferente a los sistemas de control gubernamental desde el entendido de la norma constitucional, por lo que debe cuidarse de no confundir la fiscalización en el marco de la facultad de los órganos deliberativos con el control gubernamental.

Esto se establece en atención a que el art. 43. III señala: “(…) el Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe podrá instruir otros mecanismos de control y fiscalización en el marco de la ley emitida por el nivel central del Estado”, pero finalmente el proyecto no instituye ningún mecanismo alternativo de control gubernamental, en el marco de la competencia concurrente del art. 299.II.14 de la CPE “Sistema de control gubernamental”.

Se entiende que, las ETA se encuentran habilitadas para instituir mecanismos alternativos para la lucha contra la corrupción de funcionarios y autoridades electas, y es por ello que la norma constitucional estableció al sistema de control gubernamental como una competencia concurrente, y en ese marco la propia Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez”, en su art. 137.III, determina que: “Sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado, los estatutos o cartas orgánicas podrán instituir otros mecanismos de control y fiscalización en el marco de la ley emitida por el nivel central del Estado y de la competencia concurrente señalada en el Numeral 14, Parágrafo II, Artículo 299 de la Constitución Política del Estado”.

Por estas razones, no debe confundirse el control gubernamental interno (fiscalización) del gobierno autónomo municipal, con los mecanismos de control gubernamental externo que se puedan implementar a nivel municipal, y en el marco de la legislación nacional que emita el nivel central del Estado. Bajo este entendimiento el apartado en examen es compatible con la Constitución Política del Estado.

El art. 270 de la CPE señala que, las ETA se rigen por el principio de autogobierno, asimismo por el de unidad, por lo que la autonomía de ninguna manera significa soberanía, pues las funciones y atribuciones de las ETA deben ser ejercidas en el marco del aparato administrativo pactado en la Constitución Política del Estado.

El principio de unidad, en el modelo de las autonomías, se traduce en una organización -del Estado- para todo el territorio nacional, a través de mallas de áreas geográficas de administración, en la que los órganos del nivel central del Estado, no ejercen la totalidad del poder público, sino a través de la participación en el ejercicio del poder de las ETA, en el marco de la distribución territorial del poder previsto por la norma constitucional.

El carácter exclusivo e indivisible de la soberanía depositada al pueblo boliviano no admite que ningún otro sujeto u órgano del Estado, o ninguna fracción de ese pueblo, puedan atribuirse la calidad de soberano. Una afirmación como la observada en el artículo en análisis, en la que un poder público como el gobierno autónomo municipal atribuye la condición de sujeto jurídico de soberanía, al pueblo de su jurisdicción, supone la simultánea negación de la soberanía nacional que reside en el conjunto del pueblo boliviano.

De acuerdo con el marco normativo desarrollado en el análisis del art. 51 de la presente COM, debemos señalar que el catálogo que se está desarrollando en la norma analizada no corresponde con aquel que la Norma Suprema estableció como “lo que implica ejercer la participación y el control social” (art. 142 de la CPE).

En todo caso, atendiendo a la reserva legal establecida en el art. 241.IV de la CPE, corresponderá a la Ley de Participación y Control Social, respecto a este tema, desarrollar el marco constitucional indicado; por lo que, no corresponde que la COM establezca limitaciones o formas de ejercicio de esta atribución de la sociedad. De acuerdo con lo explicado, se declara la incompatibilidad de todo el parágrafo.

El parágrafo III del art. 56 de la COM, establece conductas que configuran el delito de “incumplimiento de deberes”, es decir, pretende establecer una tipificación penal que excede su ámbito competencial; aspectos que no corresponden ejercer a la COM, sino a la norma sustantiva de la materia y que se determinará en función a la investigación y persecución penal en el caso concreto; por lo que el apartado en examen es incompatible con la Constitución Política del Estado, al invadir la competencia privativa prevista en su art. 298.I.21.

Ello implica que, las autoridades de todos los niveles de gobierno, que en su conjunto forman el Estado, tienen el deber de tomar las medidas necesarias para que dicha garantía se materialice mediante la inscripción de los recursos necesarios en los presupuestos correspondientes y mediante el establecimiento de la estructura organizacional necesaria.

En este contexto, si bien la Norma Suprema, en su art. 218.I, dispuso que: “La Defensoría del Pueblo velará por la vigilancia, promoción, difusión y cumplimiento de los derechos humanos, individuales y colectivos, que se establecen en la Constitución, las leyes y los instrumentos internacionales…”, ello no menoscaba la posibilidad de que las ETA refuercen este rol de defensa de los derechos de los ciudadanos mediante el establecimiento de una institucionalidad local propia para este efecto, ello en el marco del art. 9.4 de la CPE.

Por otra parte, no puede dejar de considerarse que, conforme el principio de progresividad dispuesto en el art. 13 de la CPE, el listado de los derechos fundamentales establecido en el bloque de constitucionalidad es enunciativo, dado que puede ser ampliado de acuerdo al desarrollo normativo, doctrinal y jurisprudencial, principio que debe extenderse en su aplicación a los mecanismos institucionales y organizativos destinados a su materialización. Esto implica que, la estructura organizativa y presupuestaria estatal debe, también, incrementarse y progresar en todos los niveles de gobierno, siempre en la perspectiva de honrar el deber estatal inserto en el art. 9.4 de la Ley Fundamental y procurar la concreción material de los derechos de las personas.

Es también necesario considerar que, en las regiones más remotas del territorio nacional, donde la presencia estatal es escasa, la existencia de una institucionalidad municipal, que en los hechos coadyuve a establecer una mejor estructura protectora, a todo nivel, para facilitar el cumplimiento de las garantías estatales insertas en el art. 9.2 constitucional.

En este marco de análisis, la creación de un defensor del ciudadano y la ciudadana a nivel municipal, con funciones semejantes a las desarrolladas por el Defensor del Pueblo, no tienen por qué ser necesariamente incompatibles o sobrepuestas y pueden ser ejercidas en coordinación y cooperación entre ambas entidades.

Respecto al art. 67 de la COM en su integridad, la materia de Salud -en temas de política y gestión- de acuerdo con el art. 298.II.17 de la CPE, es una competencia privativa del nivel central, y conforme al art. 299.II.2 de la misma Norma Suprema, es una competencia concurrente entre el nivel central y las ETA; entonces, no corresponde que sea incluida en el presente capítulo como parte de las competencias exclusivas del gobierno autónomo municipal, puesto que dicha configuración, presenta una vulneración a la seguridad jurídica que debe brindar la COM, conforme lo previsto en el art. 9.2 de la CPE. Por ello, se declara la incompatibilidad de todo el artículo, independientemente de su contenido.

Los parágrafos identificados corresponden a competencias concurrentes entre el nivel central y el gobierno autónomo municipal de Sipe Sipe -en este caso- previstas en el art. 299.II.15 de la CPE; por lo que mal pueden formar parte del capítulo sobre competencias exclusivas; en ese mérito se declara su incompatibilidad. Asimismo, respecto al nomen iuiris “Habitat y Vivienda”, como competencia concurrente entre el nivel central y las ETA, el catálogo competencial hace referencia a “Vivienda y Vivienda Social”, por lo que, el término de hábitat en relación al nivel municipal se encuentra de más. Razón por la que, el término: “HABITAT Y…” es incompatible con la Constitución Política del Estado.

Respecto a este artículo, la Constitución Política del Estado en su art 298.II.17, estableció el tema de educación como una competencia exclusiva del nivel central y como una competencia concurrente del mismo nivel central conjuntamente las ETA que correspondan (art. 299.II.2 de la CPE). En este sentido, no es pertinente que sea clasificada dentro del presente capitulo como una competencia exclusiva del gobierno autónomo municipal, por lo mismo se declara incompatible, independientemente de su contenido.

El tema sobre telefonía móvil y telecomunicaciones, se estableció como una competencia compartida, prevista en el art. 299.I.2 de la CPE; por lo que no puede estar contenido en el presente capítulo como una competencia exclusiva del Gobierno Autónomo Municipal de Sipe Sipe. En ese entendido, corresponde declarar la incompatibilidad de todo el artículo, independientemente de su contenido.

Es competencia del nivel central el régimen general de comunicaciones, previsto por el art. 298.II.2 de la CPE; por lo que, este tema no podría estar clasificado como una competencia exclusiva del nivel municipal y en ese sentido, se declara la incompatibilidad del referido artículo, independientemente de su contenido.

Ante todo, corresponde señalar que las competencias referidas a los temas identificados no son exclusivas del gobierno autónomo municipal; respecto al régimen de suelos, el mismo es una competencia exclusiva del nivel central del Estado prevista en el art. 298.II.7 de la CPE; asimismo, el régimen de bosques, y la política y régimen forestal, se encuentran previstas en el mismo artículo, configurándose también como competencia exclusiva del nivel referido. No obstante, son competencias concurrentes previstas en el art. 299.II.4 de la CPE; por lo que, no corresponden encontrarse dentro del capítulo de desarrollo de competencias exclusivas del municipio de Sipe Sipe.

Finalmente, la protección de la fauna silvestre es una competencia concurrente, pero también es una competencia exclusiva del gobierno autónomo municipal, sin embargo, la redacción del artículo resulta confusa, al referir que se protegerá y conservará la fauna silvestre “…respetando sus usos y costumbres”. En todo caso, fuera de las presunciones que pueden generarse, es evidente que dicho precepto resulta incompleto y por lo mismo, atenta contra la seguridad jurídica prevista en el art. 9.2 de la CPE.

En primer lugar, debemos establecer el marco competencial sobre la biodiversidad y el medio ambiente; los mismos que son competencias privativas del Estado, de acuerdo a lo establecido por el art. 298.I.20 de la CPE; sin embargo, el “Régimen general de la biodiversidad y medio ambiente”, también es una competencia exclusiva del mismo nivel, conforme el art. 298.II.6 de la CPE; por otro lado, la: “Conservación de recursos forestales, biodiversidad y medio ambiente” es una competencia concurrente de las AIOC, según lo previsto en el art. 304.III.3 de la CPE. De lo anterior se concluye que, el tema de biodiversidad no es de incumbencia del orden municipal, pues no tiene una competencia específica al respecto; en cambio, en relación al medio ambiente, este si es una competencia concurrente y exclusiva en el marco de: “preservar, conservar y contribuir en su protección…” (arts. 299.II.1 y 302.I.5 de la CPE).

En conclusión, sobre este primer punto, corresponde declarar la incompatibilidad de las frases referidas a la biodiversidad, como: “BIODIVERSIDAD Y…” contenida en el nomem iuris; “…de la biodiversidad…” contenida en el parágrafo II; y “…y la biodiversidad” contenida en el parágrafo IV, todas del art. 75 de la COM, quedando las mismas expulsadas del texto normativo.

Respecto al parágrafo III, el manejo de residuos industriales y tóxicos es una competencia concurrente prevista en el art. 299.II.8 de la CPE; mientras que, la competencia sobre residuos sólidos también puede entenderse como competencia exclusiva del municipio; no obstante, el apartado en estudio hace referencia únicamente a la facultad de reglamentar estos residuos. Por lo que, hay una mezcla sobre las facultades y competencias atribuidas, que no puede ser subsanada, mucho más teniendo en cuenta que el capítulo analizado, es sobre competencias exclusivas; por estos motivos, corresponde declarar la incompatibilidad del parágrafo III.

Tanto en el nomem iuris como en el primer párrafo se hace referencia a políticas municipales sobre el sistema de riego y micro riego; sin embargo, la competencia exclusiva municipal sobre este tema alcanza al micro riego en coordinación con los pueblos indígena originario campesino (art. 302.I.38 de la CPE), mientras que los proyectos de riego se constituyen en una competencia concurrente con el nivel central del Estado (art. 299.II.10 de la CPE); entonces, corresponde declarar la incompatibilidad del término riego en el nomen iuris y en el primer párrafo, lo que se realizará con las respectivas consecuencias hacia el final del análisis.

Por otro lado, el desarrollo del resto del artículo se centra en el recurso agua, su regulación, acceso, derecho y distribución. Sobre este tema, nos remitimos a las previsiones constitucionales respectivas; en primer lugar, el agua, además de un derecho fundamentalísimo, es un recurso natural estratégico que es de competencia exclusiva del nivel central (art. 298.II.4 de la CPE); en segundo lugar, su clasificación como recurso natural estratégico y su importancia se encuentra señalada principalmente en los arts. 348, 373 y 374 de la CPE; es por ello, que su aprovechamiento no puede ser regulado por el municipio, razón por la cual, corresponde declarar la incompatibilidad de los parágrafos I al IV del art. 76 de la COM.

Además, considerando que se identificó que el riego, no es competencia exclusiva del municipio, sino concurrente, se anunció una declaratoria de incompatibilidad respecto al mismo en el nomem iuris y en el párrafo introductorio; sin embargo, la norma restante que quedaría como compatible con la Norma Suprema en el texto del art. 76 de la COM, no sería consistente con el nomem iuris de la misma, por lo que en un análisis conjunto, corresponde declarar la incompatibilidad del artículo analizado en su integridad para que los fundamentos sean considerados por el gobierno autónomo municipal y sean subsanados en la forma debida.

Los parágrafos analizados se encuentran directamente vinculados con la competencia concurrente prevista en el art. 299.II.16 de la CPE; en ese entendido, no pueden encontrarse desarrolladas en el presente capítulo sobre competencias exclusivas, por lo que, en mérito a ello, se declara su incompatibilidad.

Respecto al parágrafo II del art. 80 de la COM; en el mismo sentido que el análisis precedente, conforme dispone el art. 302.I.6 de la CPE, corresponde al gobierno autónomo municipal la competencia exclusiva de: “Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas”; en ese entendido, la frase: “…y de las organizaciones sociales”, no es compatible con la competencia exclusiva municipal señalada; razón por la que, corresponde señalar que la observación realizada, afecta a todo el apartado, por lo que se declara la incompatibilidad íntegra del parágrafo analizado.

El tema de seguridad ciudadana se trata de una competencia concurrente, conforme la previsión del art. 299.II.13 de la CPE; por lo que, no puede ser clasificada, por el gobierno autónomo municipal, como una competencia exclusiva dentro del presente capítulo. En razón a lo señalado, corresponde declarar su incompatibilidad con la Norma Suprema, independientemente de su contenido.

La redacción del presente parágrafo resulta confusa, atentando, por un lado, a la seguridad jurídica prevista en el art. 9.2 de la CPE; y, por otro, desnaturalizando los tipos de competencia reconocidas en el art. 297.I de la CPE, el cual señala que: “Las competencias definidas en esta Constitución son: 1. Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado.

2. Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas. 3. Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. 4. Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas”.

Por la norma citada, cabe observar que las competencias exclusivas correspondientes a un determinado nivel de gobierno no pueden ser unilateralmente arrogadas a otro, suponiendo un carácter compartido o concurrente que no es reconocido, en tales términos, por el artículo antes citado. Así, la redacción de la norma en examen, cuando señala: “…al igual que aquellas exclusivas del nivel central del Estado que les corresponda, en función de su carácter compartido o concurrente…”; coligiéndose que la COM pretende asumir competencias exclusivas del nivel central del Estado en razón de un supuesto carácter compartido o concurrente que no es pertinente, puesto que las competencias son las cuatro establecidas en el art. 297 de la CPE previamente citada, y ninguna previsión de dicha norma plantea una mezcla de competencias. En base a esta disonancia con la Norma Suprema y la falta de claridad evidenciada, se dispone declarar la incompatibilidad del parágrafo examinado.

De acuerdo con el nomem iuris y el contenido del artículo analizado, se entiende que las competencias fueron tomadas del art. 299.I de la CPE; sin embargo, esta transcripción resulta incompleta pues no se consignó el num. 7) de dicho artículo, que señala también como competencia compartida entre el nivel central del Estado y las ETA, a la “Regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos”.

Ahora bien, esto no implica una incompatibilidad con la Constitución Política del Estado, siempre y cuando se entienda que la omisión señalada no implica negación de aquella competencia compartida, en especial dado que en el art. 1 de la presente COM, se efectúa la declaración de sujeción a la CPE; asimismo, la sujeción en relación a la propia competencia exclusiva municipal establecida en el art. 302.I.19 de la CPE, sobre el tema omitido. Por lo que, se declara la compatibilidad del artículo analizado, bajo el entendimiento referido.

Reiteramos el mismo análisis efectuado previamente; de acuerdo con el nomem iuris y el contenido del artículo analizado, se entiende que las competencias fueron tomadas del art. 299.II de la CPE; sin embargo, esta transcripción resulta incompleta pues no se consignó el numeral 12 de dicho artículo, el cual señala la “Administración de puertos fluviales” como competencia concurrente entre el nivel central del Estado y las ETA; asimismo, se omitió señalar en el numeral 14 de la COM, la competencia sobre vivienda y no sólo como vivienda social, conforme indica el art. 299.II.15 de la CPE.

Ahora bien, esto no significa una incompatibilidad con la Norma Suprema, siempre y cuando se entienda que las omisiones señaladas no implican negación de aquellas competencias concurrentes establecidas en la Ley Fundamental, dado que en el art. 1 del proyecto de COM, se efectúa la declaración de sujeción a la Constitución Política del Estado. Particularmente, en el caso de la administración de puertos fluviales, debe considerarse que a pesar que esta competencia no fue considerada, presumiblemente porque el municipio no cuenta con un puerto, la asunción de competencias no es optativa, no pudiendo desconocer voluntariamente algunas de las competencias que la Norma Suprema obligatoriamente impone a los municipios. Por lo que, se declara la compatibilidad del presente artículo, en el entendido desarrollado.

Deberá entenderse la presente previsión como no limitativa de otras competencias que eventualmente pudiera asumir la ETA debido a la movilidad competencial que circunstancialmente pueda darse; en este sentido, la DCP 0008/2013 desarrollo lo siguiente: “…considerando la dinámica del funcionamiento estatal y las necesidades del proceso de implementación de la autonomía, el orden competencial responde a tres elementos centrales de análisis: a) Una asignación competencial primaria o fundamental, que estaría conformada por las listas atribuidas por la Constitución Política del Estado a cada nivel de gobierno; b) Otra secundaria que, tratándose de competencias no previstas en el catálogo primario, se reputan automáticamente a favor del nivel central el cual en aplicación de la cláusula residual, debe reasignarlas mediante ley, siempre en observancia del principio de subsidiariedad y conforme a los arts. 297.I de la CPE y 72 de LMAD; y, c) Un proceso de movilidad competencial que si bien no implica un proceso de asignación o reasignación propiamente dicho, significa un cierto nivel de movimiento en las facultades competenciales, bajo dos hipótesis básicas: 1) En lo referente a las competencias exclusivas, en las cuales el titular puede delegar o transferir las facultades reglamentaria y ejecutiva; y, 2) Cuando se produzca un proceso de transferencia total o parcial, el ente receptor podrá, a su vez, delegar total o parcialmente las facultades recibidas vía transferencia”.

Bajo estas consideraciones, se entiende la compatibilidad de la disposición analizada, siempre que no se limite el ámbito de ejercicio competencial del gobierno autónomo municipal, solo a las competencias desarrolladas en la COM, puesto que, en virtud de los procesos de movilidad competencial descritos, éste puede sufrir ciertas variaciones.

Se admite la compatibilidad de la disposición analizada bajo el entendimiento que, los ‘límites administrativos’ a los que se hace referencia, están relacionados con la delimitación interna de las responsabilidades y atribuciones que necesariamente debe efectuarse entre los diferentes componentes organizaciones del gobierno autónomo municipal, como parte de su autogobierno, siempre en el marco de las previsiones constitucionales aplicables.

Se analizan en conjunto los arts. 96, 97 y 98 de la COM de Sipe Sipe, puesto que versan sobre la misma temática, referido a la constitución, clasificación y enajenación de bienes públicos. Al respecto, el art. 339.II de la CPE, establece que: “Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”.

La norma constitucional citada, de manera expresa, dispone una reserva de ley sobre la calificación y disposición de bienes del Estado; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 2055/2012, estableció que debe ser el nivel central del Estado quien desarrolle aquella, en el mismo sentido se indicó en el art. 71 de la LMAD; en consecuencia la Carta Orgánica como norma institucional básica no se constituiría en instrumento idóneo para establecer la calificación de bienes del Estado; toda vez que, como se tiene dicho, la Norma Suprema determinó que sea una ley formal del nivel central del Estado, la que desarrolle la calificación de bienes del mismo. En base a este fundamento, los artículos examinados, en su integridad, son incompatibles con la Constitución Política del Estado.

El art. 323.I de la CPE, establece como uno de los principios de la política fiscal, dentro de la que se engloba la potestad tributaria del Estado, el principio de igualdad, esto implica que los conceptos generales relativos al ejercicio de la potestad tributaria deban ser entendidos de manera uniforme en todos los niveles estatales, ello para evitar vulneraciones a derechos.

El presente artículo se desarrolla en virtud a la previsión legal establecida en el art. 8 de la Ley 154 de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos; sin embargo, se incluye el impuesto al “consumo específico sobre la chicha y el Guarapo”, aspectos que no se encuentran previstos en la citada norma y que soslaya la previsión constitucional establecida en el art. 323.III de la CPE, el cual señala: “La Asamblea Legislativa Plurinacional mediante ley, clasificará y definirá los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y municipal”. Cuando la COM establece un impuesto general sobre la chicha en forma general, extiende y contraría la previsión legal señalada que establece únicamente el impuesto a la “chicha de maíz”; asimismo, respecto al Guarapo, que no se encuentra previsto y que para su implementación deberá seguir el procedimiento pertinente.

Por lo que, la inclusión de un tipo de tributo con mayor contenido que el previsto y uno nuevo fuera del orden constitucional, no están de acuerdo con lo previsto por la Constitución Política del Estado,  razón por la cual, se declara la incompatibilidad del art. 102.II.4 y 5 de la COM de Sipe Sipe.

Se entenderá la compatibilidad de la frase “transferencias por ajuste competencial” siempre que se entienda que éstas devienen de procesos de movilidad competencial mediante mecanismos de transferencia y delegación, conforme dispone el art. 305 de a CPE en los siguientes términos: “Toda asignación o transferencia de competencias deberá estar acompañada de la definición de la fuente de los recursos económicos y financieros necesarios para su ejercicio”.

Al establecer que las modificaciones presupuestarias se realizarán por el Ejecutivo Municipal, a través de un reglamento de modificaciones que el mismo elabora, no se requiere la aprobación del Concejo Municipal, pues se estaría vulnerando el principio de separación que debe regir a los órganos de gobierno, previsto en el art. 12.I de la CPE. En ese entendido, se declara la incompatibilidad de la frase: “…y aprobada por el Concejo…”.

Para el análisis de esta disposición, conviene recordar lo señalado en la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, en los siguientes términos: “Por su naturaleza, el proceso de planificación y presupuesto se constituye en uno de los aspectos más delicados de la gestión, cuya importancia obliga a la concurrencia de los dos órganos de gobierno municipal, constituyéndose en un reflejo de los acuerdos tanto a nivel de la sociedad civil local (no olvidemos que se trata de un proceso participativo) como entre las diferentes fuerzas que componen el gobierno municipal (concertación inter-orgánica o intragubernativa) y cuyo resultado final deberá traducirse en una ley de presupuesto anual municipal (emitida por el legislativo y promulgada por el ejecutivo).

Esta complejidad se profundiza si se considera que el proceso de planificación operativa y presupuestaria se desarrolla por niveles o escalas dentro de la organización del gobierno municipal, partiendo desde los POA y Presupuestos de las distintas unidades tanto del ejecutivo como del legislativo, los cuales se agregan en los presupuestos de cada uno de estos órganos de gobierno municipal y, finalmente, conciliarse en el presupuesto general consolidado de la ETA municipal. Como es lógico, es un proceso en el que se deben conciliar muchos intereses hasta lograr un acuerdo general bajo la dirección del gobierno municipal (ejecutivo y legislativo) y con participación de la sociedad civil”.

De esta forma, conforme los arts. 12.I de la CPE y 12.II de la LMAD, cada órgano puede aprobar, mediante normas internas, sus planillas salariales para luego pasar a ser consolidadas en el presupuesto general del gobierno autónomo municipal, y finalmente, ser aprobado por ley municipal. Por tanto, corresponde declarar la compatibilidad del apartado siempre que en su aplicación se siga el entendimiento desarrollado.

El artículo en análisis debe ser interpretado en el marco del art. 302.I.3 de la CPE, sobre las consultas en materia de competencias de los gobiernos autónomos municipales; en ese sentido, la consulta respecto a la explotación de recursos naturales, se limitará sólo a aquellos que se encuentren bajo sus competencias; en base a ello, la ETA no podría realizar un acto democrático, dentro de su jurisdicción, de una materia sobre la que no tiene facultades legislativa, reglamentaria y/o ejecutiva. Razón por la cual, se declara la compatibilidad de la norma estudiada, bajo el entendimiento desglosado.

Sobre el art. 126 de la COM de Sipe Sipe; el art. 280.III de la CPE, indica que: “La región podrá constituirse en autonomía regional, a iniciativa de los municipios que la integran, vía referendo en sus jurisdicciones”; a su turno, el art. 37 de la LMAD, señala que: “La autonomía regional es aquella que se constituye por la voluntad de las ciudadanas y los ciudadanos de una región para la planificación y gestión de su desarrollo integral, de acuerdo a la Constitución Política del Estado y la presente Ley. La autonomía regional consiste en la elección de sus autoridades y el ejercicio de las facultades normativa-administrativa, fiscalizadora, reglamentaria y ejecutiva respecto a las competencias que le sean conferidas por norma expresa”.

Por su parte la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez”, al margen de establecer preceptos referentes a la constitución de la Autonomía Regional, en el marco del art. 280 de la CPE, determina mandatos referentes a los espacios de planificación y gestión, señalando en su art. 18, que: “Las regiones y los distritos municipales que pudiesen conformarse serán espacios de planificación y gestión administrativa”.

En ese sentido, el art. 19.I de la LMAD señala que “La región es un espacio territorial continuo conformado por varios municipios o provincias que no trascienden los límites del departamento que tiene por objeto optimizar la planificación y la gestión pública para el desarrollo integral, y se constituye en un espacio de coordinación y concurrencia de la inversión pública. Podrá ser parte de la región, las entidades territoriales indígena originario campesinas que así lo decidan por normas y procedimientos”.

En el presente artículo, la frase entre paréntesis “(segunda sección municipal)”, se declara incompatible por no adecuarse a la nueva organización territorial del Estado, prevista en el art. 269.I de la CPE; esto no desconoce la competencia exclusiva de los municipios sobre la elaboración de los planes de ordenamiento territorial en su jurisdicción (art. 302.I.6), sino que ésta deberá realizarse a través de la norma pertinente que no resulta ser la presente COM.

Por tanto, la conformación de distritos municipales no puede emerger de un decreto municipal, pues, conforme la propia definición de la COM, este tipo de resoluciones tienen un alcance limitado administrativo reglamentario; además que, de acuerdo a la previsión señalada, dicha organización requiere, ineludiblemente, de una ley municipal. Motivo por el cual, el apartado analizado es incompatible con la Constitución Política del Estado.

La redacción del apartado identificado, daría a entender que se busca regular los mecanismos o formas de asociación con fines deportivos, limitando así el derecho de asociación previsto en el art. 21.4 de la CPE; entonces, se tendrá por compatible el precepto analizado siempre y cuando la Ley municipal, en su desarrollo, no limite el mencionado derecho y regule, únicamente, los mecanismos o formas de ejercerlo.

Debe considerarse que la reglamentación a la que se hace referencia no incluirá materias de regulación laboral; pues estas, de acuerdo con el art. 298.I.21 de la CPE, son competencias privativas del nivel central del Estado; en ese entendido, se entenderá la compatibilidad de la norma analizada siempre y cuando no invada los campos de acción referidos.