SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0016/2021

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0016/2021

Sucre, 17 de marzo de 2021

SALA PLENA

Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente: 34836-2020-70-AIA

Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad abstracta promovida por Efraín Chambi Copa, –en ese entonces– Senador por el departamento de Cochabamba de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465 de 19 de diciembre de 2013 −Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia−; y, del Artículo Único y Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del Decreto Supremo (DS) 4240 de 19 de mayo de 2020, por presuntamente ser contrarios a los arts. 8.II, 14.I, II y III, 46.I, 232 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); 1.1 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

El accionante, mediante memorial presentado el 31 de agosto de 2020, cursante de fs. 45 a 61, refiere lo siguiente:

I.1.1. Síntesis de la acción

Los principios de igualdad y no discriminación insertos en la Constitución Política del Estado, suponen que todas las bolivianas y bolivianos tienen el derecho a ser tratados por igual ante la ley; por lo que, se prohíbe cualquier forma de discriminación que no tenga una adecuada justificación con fundamento en la razón.

Bajo esta premisa el Título V de la Ley 465, en sus arts. 54 al 62, regula la carrera del Servicio de Relaciones Exteriores, instituyendo y reconociendo al efecto los escalafones Diplomático y Administrativo según sus arts. 54.I y 55 de la precitada Ley. Asimismo, el art. 56 de la referida norma prevé en ingreso a dicha carrera por: a) Invitación Directa; b) Convocatoria Pública; y, c) A través de la Academia Diplomática Plurinacional; conforme los parámetros previstos en la misma.

De lo anterior se extrae con claridad lo siguiente: 1) Las formas de ingreso a la Carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores; 2) La necesidad de un reglamento que regule el reclutamiento y selección de personal, dos aspectos inherentes al proceso de organización e implementación del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores; y, 3) Una condición sine qua non para el ingreso a la carrera: la evaluación de confirmación.

Sin embargo, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, respecto de estas medidas necesarias para la organización e implementación del servicio, restringe el ingreso a la carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores a cualquier ciudadano que cumpla con las condiciones de idoneidad y capacidad requeridas en el supra citado art. 56.II; beneficiando únicamente a servidores públicos que se encuentren en funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Tal disposición legal resulta violatoria a los principios constitucionales y derechos fundamentales de igualdad, no discriminación, acceso a la función pública e igualdad de oportunidades, al obstaculizar el ingreso a la carrera del Servicio de Relaciones Exteriores a todas las bolivianas y bolivianos que: i) No tienen la calidad de servidor público; y, ii) No desempeñan funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, y que no obstante cuentan con la capacidad e idoneidad para ingresar a dicha carrera.

La referida normativa legal y transitoria, estableció su implementación dentro de un plazo máximo de dos años calendario, computables a partir de la aprobación de la norma reglamentaria; empero, cabe resaltar que dicho reglamento no fue aprobado, debido a su carácter inconstitucional, durante el tiempo transcurrido desde la promulgación de la Ley 465 hasta la presente gestión.

Ahora bien, en mayo de 2020, se emitió el DS 4240, que aprueba el Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos y dispone en su Disposición Transitoria Segunda que: “En la primera Reunión del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, se aprobará la actualización de los Escalafones Diplomático y Administrativo establecidos con anterioridad a la Ley Nº 465, debiendo emitir una Resolución expresa al respecto”.

En ese orden, esta normativa reglamentaria: a) Hace efectiva la violación de los mencionados principios constitucionales, porque continua con la obstaculización impuesta en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465; y, b) Omite reglamentar los parágrafos II y III del art. 56 de la referida Ley, sobre el ingreso y selección de personal, a través de una convocatoria pública y la determinación de un plazo mínimo para la evaluación de confirmación. En otras palabras, se restringe el ingreso a la carrera del Servicio de Relaciones Exteriores a cualquier ciudadano que habiendo cumplido con las condiciones de idoneidad y capacidad, no ejercite funciones actualmente dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores.

En virtud de las citadas normas legislativa y reglamentaria, la precitada cartera de Estado, emitió la Circular VGIC-DGEGP-Ci-1/2020 de 7 de julio, solicitando únicamente a sus servidores públicos, presentar la documentación y aplicaciones para iniciar el proceso de actualización y revisión del Escalafón Diplomático. Dicha Circular es una directiva interna no sujeta al control de constitucionalidad por la vía de la presente acción en orden con lo establecido en la SCP 0850/2013 de 17 de junio; sin embargo, vale su mención porque materializa la aplicación de la arbitraria Disposición Transitoria Primera de la Ley 465.

En razón de lo anterior, la presente demanda pretende poner de manifiesto una serie de argumentos tendientes a demostrar que las normas impugnadas que promueven la organización e implementación plena del nuevo servicio de relaciones exteriores, que vulnera el texto constitucional en el sentido de que el cuerpo normativo acusado, lesiona derechos e intereses de los bolivianos y bolivianas; toda vez que, incurre en lesiones de principios constitucionales y derechos fundamentales.

Con relación a los principios de igualdad, no discriminación, acceso a la función pública e igualdad de oportunidades, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, vulnera los arts. 8, 14 y 232 de la CPE con relación al 1.1 y 24 de la CADH, que establecen el principio de igualdad como derecho subjetivo y que implica la prohibición de cualquier tipo de discriminación; acción que implica la preferencia de los actuales servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, y una exclusión y restricción, sin razón suficientemente fundamentada y justificada, de ciudadanos que no ejercitan funciones como servidores públicos en esa cartera de Estado y que cuentan con la capacidad e idoneidad necesarias. Asimismo, el DS 4240 que reglamenta la citada Disposición Transitoria, hace efectiva tal discriminación, con lo que se termina dificultando la igualdad como límite al poder público.

De la misma manera, dichas previsiones anulan o menoscaban el principio de igualdad de oportunidades, ante la falta de una objetiva y razonable justificación del desigual trato para acceder a la carrera en el Servicio de Relaciones Exteriores.

Por otra parte, los arts. 46.I, 232 y 234.1 de la CPE, prevén el derecho de todo boliviano a acceder a la función pública en igualdad, sin discriminación y en condiciones equitativas y satisfactorias; y por ello, el art. 56.I de la Ley 465, fija las formas de ingreso a la carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores sin distinción alguna, como hipótesis similares que todo boliviano debe cumplir; empero, las normas denunciadas regulan de forma exclusiva el acceso al servicio, para los servidores públicos que actualmente desempeñan funciones en el referido Ministerio, dejando de lado a los que no tengan esa condición, configurando un trato disímil y sin razón suficiente; y por ende, violatorio de los principios invocados.

En ese sentido, los ciudadanos que cumplen con las formas de ingreso a la carrera, no tienen igual trato y oportunidades para acceder a los escalafones diplomáticos y administrativos de dicha carrera, que sus pares que sí cumplen funciones en el citado Ministerio; por lo que, existe un trato discriminatorio y excluyente sin justificación que lesiona el derecho a acceder a la función pública, contrariamente a lo establecido en la jurisprudencia constitucional sentada en la SCP 0080/2012 de 16 de abril y la Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003, sobre “Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados”.

En esa línea, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, no debería establecer una consideración especial que beneficie únicamente a los actuales servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, ni pretender que la condición de servidor de esa cartera de Estado, se convierta en circunstancia necesaria para ingresar a la misma.

Si se aplica el test de igualdad, la Ley 465 tiene por objeto el establecer la naturaleza del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia y determina su naturaleza como un instrumento integrado por servidores y otros ejecutores o responsables, al cual pueden acceder todos los bolivianos y bolivianas; por lo que, los arts. 1, 5.I y 56.I de la precitada Ley, cumplen un fin legítimo, siendo esta tarea parte de una atribución constitucional que recae en la Presidenta o el Presidente del Estado, conforme establece el art. 172.5 de la Norma Suprema.

Sin embargo, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465 y el DS 4240, resultan ineficientes para dicho cometido y violatorias de los principios constitucionales y derechos fundamentales; toda vez que, los medios escogidos son excluyentes e inadecuados por incurrir en una omisión normativa que desconoce la efectividad de los derechos fundamentales de aquellos ciudadanos idóneos que no ejercen actividades dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores, y conducen además a una organización e implementación plena de un nuevo servicio incoherente con principios, derechos y el espíritu de la citada Ley.

Respecto de la omisión normativa relativa con las normas denunciadas como inconstitucionales, el Tribunal Constitucional Plurinacional ha reconocido en reiterada jurisprudencia que una norma no solo puede resultar contraria a la Constitución Política del Estado por contravenirla directamente por la disposición material, sino que también puede ser declarada inconstitucional al vulnerar los mandatos constitucionales por ausencia de preceptivas legales que regulen la materia; en ese sentido, la Declaración Constitucional 06/2000 de 21 de diciembre, determinó la existencia de inconstitucionalidad por omisión del proyecto de norma sujeta a consulta, y bajo la misma línea se dictaron las SSCC 52/2002, 0009/2004 y 0066/2005.

En el presente caso, las normas denunciadas, excluyen de sus consecuencias jurídicas aquellos casos asimilables que deberían estar contenidos en su texto normativo, para resultar coherentes con los mandatos constitucionales; y como se demostró previamente, la exclusión en la organización e implementación plena del nuevo servicio de relaciones exteriores, a ciudadanos que actualmente tienen una ocupación diferente al de servidor público del Ministerio de Relaciones Exteriores, pero que cumplen los requisitos requeridos, dejando de lado cualquier posibilidad de que los excluidos y/o discriminados accedan al nuevo Servicio; por lo que, existe un contrasentido en la Ley 465, que en principio pretende considerar a todos los bolivianos y bolivianas, para luego y de manera injustificada centrarse exclusivamente a quienes gozan de la calidad de servidor público del referido Ministerio.

Asimismo, el hecho de que el DS 4240 considere la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, hace que, de nuevo por la vía de la omisión normativa, se vulneren los principios y derechos alegados, lo que termina agravándose si se tiene en cuenta que se encuentra inmersa no solo una violación al derecho a la igualdad, sino que se puede afectar el principio de la actividad administrativa, conforme establece el art. 4 inc. a) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) ‒Ley 2341 de 23 de abril de 2002‒.

I.2. Admisión y citación

Por Auto Constitucional (AC) 0163/2020-CA de 9 de septiembre, cursante de fs. 62 a 69, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta descrita precedentemente, ordenando que la demanda se ponga en conocimiento de la o el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y de la o el Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en su condición de representantes de dichos Órganos, a efecto de su apersonamiento y formulación de alegatos, diligencias cumplidas el 11 y 10 de noviembre de 2020, respectivamente (fs. 126 y 127).

I.3. Alegaciones de los personeros de los Órganos que emitieron las normas impugnadas

David Choquehuanca Céspedes, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 26 de noviembre de 2020, cursante de fs. 148 a 158 vta., a través de sus apoderados legales, formuló los siguientes fundamentos: 1) Respecto de la demanda interpuesta, el accionante manifiesta que la Disposición Transitoria Primera no sería compatible con previsiones de la misma Ley 465, aspecto que tampoco es compatible con la función constitucional, en razón a que su labor es emitir juicios sobre la validez de las normas dentro de la jurisdicción constitucional, ejerciendo el denominado control de constitucionalidad y no así de legalidad; 2) Asimismo, en cuanto a las alegaciones sobre el DS 4240, el accionante indica que dicha norma asume como condición para acceder a la carrera del Servicio de Relaciones Exteriores, tener la calidad de servidores públicos en el Ministerio de Relaciones Exteriores, prevista en la citada Ley; sin embargo, de conformidad con la SCP 0014/2019 de 13 de marzo, es improcedente el conflicto entre normas infraconstitucionales de diferentes jerarquías; 3) Conforme con la supremacía constitucional, el art. 56 de la Ley 465, denota la voluntad del legislador de incluir y abarcar a todos los bolivianos en el Servicio de Relaciones Exteriores, y no únicamente a aquellos que a la fecha de promulgación de la ley y actualmente, cumplen funciones dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores; de ahí que la norma posee validez, porque se encuentra enmarcada a la Constitución Política del Estado, como se planteó en el espíritu de la misma (exposición de motivos); 4) Tanto la jurisprudencia constitucional como internacional de los mecanismos de protección de los derechos humanos, establecieron que no toda diferencia de trato es discriminatoria, ni que la igualdad implica la identidad de trato en toda circunstancia, si es que para tal diferenciación los motivos resultan razonables, objetivos y se persigue un propósito legítimo; en consecuencia, no se vulnera el principio de igualdad porque no solo se garantiza el ingreso al servicio conforme el art. 56 de la Ley 465, sino también a través de su naturaleza, que integra e incluye a aquellos servidores que se encuentran en ejercicio, previa evaluación cuando corresponda; 5) Acerca del acceso a la función pública, este derecho debe garantizar que los procedimientos de selección de funcionarios se rijan por criterios que eviten las diferencias no justificadas y que se centren en condiciones de mérito y capacidad; así, la SCP 0752/2013-L de 30 de julio, señaló que el acceso a la función pública se encuentra supeditado al cumplimiento de determinadas exigencias. Por ello, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, fue malinterpretada por el DS 4240, desvirtuando la voluntad del legislador y que no responde al espíritu de la Ley, puesto que el Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos incorporó elementos contradictorios con la Ley 465 y con la misma Constitución Política del Estado, conforme la siguiente puntualización: 5.a) El art. 1 del Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, en cuanto a su objeto, estableció regular el funcionamiento del Consejo y determina nuevas atribuciones, las mismas que tienen la finalidad de afectar la carrera para las servidoras y servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, dado que desmereciendo el reconocimiento a las capacidades, habilidades y conocimientos que tienen los servidores públicos que actualmente cumplen funciones en dicho Ministerio, se reconoce el ingreso de funcionarios que por su tiempo de inactividad en la carrera Consular, se encontraban en desventaja de experiencia específica y por ende se generó un trato discriminatorio y falto de igualdad con aquellos funcionarios que tenían un mejor perfil para ocupar dichos cargos; 5.b) El art. 10 inc. e) del antes referido Reglamento establece, entre otras, como funciones de la Secretaría Técnica, la de “Solicitar el registro de las servidoras y servidores de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores comprendidos en sus escalafones Diplomático y Administrativo, ante la Dirección General del Servicio Civil, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social” (sic); sin embargo, las competencias y facultades de esa entidad alcanzan a funcionarios que no tengan un régimen especial, como lo establece el Estatuto del Funcionario Público ‒Ley 2027 de 27 de octubre de 1999–; 5.c) Forma parte del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, el Ministro o Ministra de Relaciones Exteriores, quien a su vez tiene la atribución de resolver los recursos jerárquicos, afectando la garantía del debido proceso; 5.d) La Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, estableció para su cumplimiento que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas asignaría recursos del Tesoro General de la Nación (TGN); empero, la Disposición Final Única del DS 4240, señala que para la implementación del referido Decreto Supremo, no representaría recursos adicionales del TGN, siendo esto un contrasentido que afecta la aplicación plena de la Ley 465; y, 5.e) El art. 54 de la citada Ley, instituyó la carrera para las servidoras o servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores en sus escalafones Diplomático y Administrativo, entendiéndose como personal que desempeña activamente sus actividades al interior del Ministerio; sin embargo, el Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos de manera apócrifa generó una discriminación de personal activo y pasivo, sin describir cuál sería la justificación legal para determinar la existencia de un sector pasivo, como existe con otros escalafones (Militar y Policía), lo que al no tener justificativo legal genera derechos expectaticios inaplicablemente difíciles de cumplir; 6) La Disposición Transitoria Primera de la Ley 465 no puede interpretarse de manera “…atomista y lineal…” (sic), porque no excluye a los mencionados en el art. 56 de la nombrada Ley, más al contrario incluye a funcionarios y funcionarias en servicio activo en el Ministerio de Relaciones Exteriores, resultando una norma inclusiva e integradora; y, 7) La misma disposición, manda que para la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, se tendría un plazo de dos años; en ese entendido, una vez aprobadas las normas reglamentarias se debía contar con la nueva estructura aprobada, aspecto no cumplido con la aprobación del DS 4240, puesto que carece de dicha nueva estructura, haciendo inviable la aplicabilidad del reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos.

Luis Alberto Arce Catacora, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, por memorial presentado el 30 de noviembre de 2020, cursante de fs. 295 a 305 vta., a través de su apoderada legal, señaló los siguientes fundamentos: i) Los alcances de aplicabilidad del DS 4240, contradicen la aplicación integral de la Ley 465, excluyendo de sus alcances lo dispuesto en el art. 54.I de la citada Ley; y se omiten las formas de ingreso, procedimiento de reclutamiento y selección de personal, previstas en el art. 56 de la misma normativa; ii) La Disposición Transitoria Segunda del DS 4240, de manera arbitraria y excediendo los alcances de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, dispone que el Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, aprueba la actualización de escalafones Diplomático y Administrativo, establecidos con anterioridad a la vigencia de la Ley 465. Al respecto, la Resolución del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos CECM 03/2020 de 9 de septiembre, homologado por Resolución Ministerial (RM) 117/2020 de 14 de septiembre, aprobó el Escalafón Diplomático de Activos, Pasivos, cuadro especial de la carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores y otros puntos; empero, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, circunscribe la aprobación de la norma reglamentaria a la Ley en cuestión, a la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, y condicionada a los servidores públicos que actualmente desempeñan funciones; por lo que, la aprobación de los reglamentos y el escalafón dispuestos son inconstitucionales; iii) El art. “42.II.3” de la Ley 465, establece la permanencia y movilidad de servidoras y servidores públicos sujetos a evaluación de desempeño; empero, la norma impugnada pretende ampararse en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 465; en consecuencia, si bien es cierto que la jurisdicción constitucional no realiza un control de legalidad, a los efectos de la presente demanda, es importante señalar que la facultad reglamentaria ejercida por el Órgano Ejecutivo durante el gobierno transitorio, superó y desvirtuó el espíritu mismo de la norma, lo que implica contravenir el principio de seguridad jurídica, que se constituye en pilar fundamental del Estado de Derecho, cuya vigencia y observancia permite otorgar certeza, seguridad y predictibilidad de los actos del poder público en relación a los estantes y habitantes de un Estado Democrático; en ese sentido, la facultad reglamentaria desplegada no se circunscribe ni se limita a los ámbitos constitucionalmente permitidos, sino que lleva a una confusión, creando derechos sin considerar que estos deben ser regulados por ley (art. 109.II de la CPE). En el caso particular, el DS 4240, de manera encubierta pretende generar derechos en favor de personas que no se encuentran previstos ni contemplados en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, lo que contraviene el principio de reserva de ley; iv) Otro aspecto que merece atención es que la Disposición Transitoria Segunda del DS 4240, encomienda al Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, la aprobación de la actualización de los escalafones diplomático y administrativo, extremo que supera lo dispuesto por la Disposición Transitoria Primera de la mencionada Ley; toda vez que, no se prevé ninguna posibilidad de actualización respecto de personas que no se encuentren en servicio, contradicción que además atenta contra el art. 178 de la Norma Suprema, porque la facultad reglamentaria no puede superar el espíritu de la ley reglamentada; v) El Reglamento aprobado producto de la Disposición Transitoria Primera del DS 4240, crea un servicio pasivo y una categoría de cuadro especial, al margen de la Ley 465, lo cual constituye un acto por el cual se pretende crear derechos en favor de personas que no se encuentran en servicio activo, extremo que una vez más contradice el principio de reserva de ley; vi) Sobre el derecho de acceder a la función pública, una interpretación sistemática no puede desconocer o autorizar a concluir que, además de la definición genérica de los requisitos o condiciones necesarias para aspirar a los distintos cargos y funciones, se impone la obligación de no exigir para el acceso, requisito o condición alguna que no sea referible a los indicados conceptos de mérito y capacidad, sino más al contrario, como ocurrió en el último periodo, se permitió recapitular un escalafón del 2004, sin tomar en cuenta mínimamente una evaluación de méritos y capacidades. Por ello, el DS 4240, desvirtuó la voluntad del legislador y no responde al espíritu de la Ley 465; vii) A través del referido Decreto Supremo el Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, establece nuevas atribuciones que tienen la finalidad de afectar el ingreso y la permanencia en la carrera Diplomática, puesto que, desconociendo las capacidades, habilidades, conocimientos y memoria institucional de los funcionarios que cumplen funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, de manera arbitraria se permite que funcionarios con bastante tiempo de inactividad en la función consular, sean incorporados de manera directa, sin previa evaluación de méritos y actualización, lo que genera un trato discriminatorio y falta de igualdad; viii) Por su parte, el art. 10 inc. e) del citado Reglamento, establece las funciones de la Secretaría Técnica, como solicitar el registro en la Dirección General del Servicio Civil; sin embargo, dicho aspecto es inviable jurídicamente, puesto que, las atribuciones de esa Dirección, abarcan a funcionarios públicos que no tengan un régimen especial, como lo determina la Ley 2027; ix) Otra afectación del Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, es que el Ministro de Relaciones Exteriores forma parte del mismo, y que a su vez tiene la función de resolver los recursos jerárquicos que se presenten, estableciendo un contrasentido al debido proceso en su vertiente de doble instancia; x) Acerca de los recursos del TGN, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, establece una asignación; sin embargo, la disposición final única del DS 4240, señala que no se presentarán recursos adicionales, afectando la aplicación plena de la citada Ley; xi) El art. 54 de la Ley 465, instituyo la carrera para las servidoras y servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores; empero, el reglamento aludido, de manera apócrifa generó una discriminación del personal activo y pasivo, sin describir cuál será la justificación legal para determinar la existencia de un sector pasivo; y, xii) La descripción de la composición a la que hace referencia el artículo único del DS 4240, podría ser considerado como omisión legislativa inconstitucional de la aprobación de la reglamentación y de alcance arbitrario y de diseño legislativo forzado para solamente beneficiar a un grupo de personas y no así ver la capacidad e idoneidad como condicionante.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Decreto Constitucional de 29 de diciembre de 2020 (fs. 312), se dispuso la suspensión del cómputo de plazo, a objeto de recabar información de la línea jurisprudencial de la Unidad de Jurisprudencia, Legislación y Gaceta de este Tribunal sobre la temática a analizarse en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; recibida la información solicitada; se ordenó su reanudación a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 15 de marzo de 2021 (fs. 354); por lo que, este fallo constitucional es pronunciado dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:

II.1. Normas consideradas inconstitucionales

Ley 465 de 19 de diciembre de 2013 –Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia–

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

“PRIMERA. Todas las servidoras y los servidores públicos que actualmente desempeñan funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, deberán adecuarse a la presente Ley, previa evaluación individual a cargo del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, cuando corresponda, a cuyo efecto, se adoptarán todas las medidas necesarias para la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, en un plazo máximo de transición de dos (2) años calendario, computable a partir de la aprobación de la Norma Reglamentaria correspondiente”.

Decreto Supremo 4240 de 19 de mayo de 2020

“ARTÍCULO ÚNICO.- En el marco de la Ley Nº 465, de 19 de diciembre de 2013, del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, se aprueba el Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, que en Anexo forma parte integrante del presente Decreto Supremo”.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

“DISPOSICIÓN TRANSITORIA PRIMERA.-

I. El Consejo Evaluador y Calificador de Méritos aprobará en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días calendario, a partir de la publicación del presente Decreto Supremo, el Reglamento del Escalafón Diplomático y el Reglamento del Escalafón Administrativo, en el marco de la Ley Nº 465.

II. El Ministerio de Relaciones Exteriores aprobará en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días calendario, a partir de la publicación del presente Decreto Supremo, el Reglamento de la Academia Diplomática Plurinacional, en el marco de la Ley Nº 465.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA.- En la primera Reunión del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, se aprobará la actualización de los Escalafones Diplomático y Administrativo establecidos con anterioridad a la Ley Nº 465, debiendo emitir una Resolución expresa al respecto”.

II.2. Normas constitucionales consideradas infringidas

“Artículo 8.

(…)

II. El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien”.

“Artículo 14.

I. Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica con arreglo a las leyes y goza de los derechos reconocidos por esta Constitución, sin distinción alguna.

II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona.

III.El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos”.

“Artículo 46.

I. Toda persona tiene derecho:

1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.

2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias”.

“Artículo 178.

I. La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos”.

“Artículo 232. La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados”.

“Artículo 410.

I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.

II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1. Constitución Política del Estado.

2. Los tratados internacionales.

3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.

4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.

II.3. Normas convencionales consideradas infringidas

Convención Americana sobre Derechos Humanos

“Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos

1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.

“Artículo 24. Igualdad ante la Ley

Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante interpone la acción de inconstitucionalidad abstracta en análisis en contra de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465; y, del Artículo Único y Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del DS 4240, en atención a que según fundamenta: a) La precitada Ley en su disposición transitoria y el reglamento que la réplica, vulneran los principios de igualdad, no discriminación, acceso a la función pública e igualdad de oportunidades, insertos en la Constitución Política del Estado y el bloque de constitucionalidad, al restringir el ingreso a la carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores a cualquier ciudadana y ciudadano que cumpla con las condiciones de idoneidad y capacidad; toda vez que, únicamente favorece a las personas que se encuentran cumpliendo funciones en dicho Ministerio, desconociendo así los parámetros constitucionales y jurisprudenciales en torno al tratamiento en condiciones de igualdad; y, b) Las normas denunciadas incurren en una omisión normativa, porque excluyen de sus consecuencias jurídicas a personas que tienen una ocupación diferente a la de servidor público del citado Ministerio, pese a que la Ley 465 permite la participación de bolivianas y bolivianos que cumplan los requisitos establecidos; por lo que, no existe un principio de razón suficiente para realizar tal discriminación.

En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes, a efectos de ejercer el control de constitucionalidad que el art. 202.1 de la CPE, le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional.

PARTE GENERAL

III.1. Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta (Jurisprudencia reiterada)

La Norma Suprema, en su art. 202.1 establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional conocerá y resolverá: “En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales”; norma concordante con los arts. 72 y 73.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

La naturaleza jurídica y alcances de esta acción de inconstitucionalidad, fueron expuestas en la SCP 1925/2012 de 12 de octubre, en la que se realizó la siguiente explicación: “El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.

(…)

La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin. Por su parte, el art. 133 de la CPE, prevé sobre los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad de la norma impugnada, teniendo efectos erga –omnes–; es decir, surte plenos efectos respecto a todos” (las negrillas fueron añadidas).

Respecto de los alcances de este análisis de constitucionalidad, nos remitimos a la jurisprudencia emitida por el extinto Tribunal Constitucional en sus primeros años, la cual es esclarecedora y que no varía en los fines de este mecanismo constitucional, aspectos que continúan siendo evaluados en la actualidad; de este modo, la SC 0051/2005 de 18 de agosto, estableció que: “…En ese orden, cabe señalar que el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas. Es en ese marco que resolverá la problemática planteada en el presente recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad”.

Asimismo, la SCP 0032/2019 de 9 de julio, conforme a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) precisó los casos en los que corresponde ejercer un control de convencionalidad difuso, definiendo las siguientes posibilidades: “a) Dejar sin efectos jurídicos aquellas interpretaciones inconvencionales, buscando la interpretación conforme al ‘corpus iuris’ de derechos humanos; b) Cuando no pueda lograrse una interpretación convencional, se debe dejar sin efectos jurídicos la norma nacional, inaplicándola al caso particular; y, c) Cuando no pueda lograrse una interpretación convencional, se debe dejar sin efectos jurídicos la norma nacional con efectos generales o ‘erga omnes’, inclusive retroactivos, cuando resulte indispensable para lograr un adecuado goce y disfrute de los derechos humanos”.

III.2. Métodos de interpretación

III.2.1. Racionalidad como pauta de interpretación constitucional

III.2.1.1. Fundamentos de la Racionalidad Legislativa

En su mayoría las teorías de la argumentación jurídica centraron su atención en la racionalidad de las decisiones en la fase de interpretación y aplicación del derecho; no obstante, si ese razonamiento jurídico tiene como característica fundamental su vinculación a la ley, resulta lógico considerar en qué medida la racionalidad legislativa es un presupuesto de una argumentación jurídica racional. En particular, si la ley (norma jurídica) se constituye en el objeto y límite de toda racionalidad jurídica.

En la función normativa, cuando los legisladores dictan, interpretan, derogan, abrogan y modifican leyes, se presentan cuestiones que pueden circunscribirse en dos ámbitos:

1) El primero referido a la política legislativa y que implica discernir cuándo y en qué circunstancias es más conveniente resolver los posibles conflictos sociales en forma anticipada mediante normas generales, y cuándo conviene dejar en manos de jueces u otros organismos administrativos, que están en condiciones de resolverlos en forma individual, en consideración a las circunstancias de cada caso[1].

2) El segundo, está referido al ámbito técnico-jurídico, en el que el legislador tiene que ponderar críticamente los intereses en juego para dar preferencia a uno en detrimento de otros[2]. No debemos olvidar que en esta labor se presenta la imperiosa obligación de los legisladores de efectuar un dedicado y minucioso análisis sobre la necesidad o pertinencia de crear o no una norma, en virtud a que: “Toda decisión legislativa afecta a un número variable de intereses, que no pueden ser todos satisfechos en igual medida. Siempre habrá que sacrificar intereses menos valiosos, dando preferencia a intereses de mayor gravitación, lo cual implica establecer una escala valorativa entre tales intereses”[3].

La precitada distinción puede subsumirse a los dos campos de la racionalidad intrínsecos a la racionalidad legislativa; la racionalidad política y la racionalidad jurídica. Es evidente que una teoría de la producción de normas generales (Teoría de la Legislación), habría de tomar en consideración ambos aspectos, no obstante, es esta última racionalidad ‒la jurídica‒ la que se ocupa positivamente de la relación entre la legislación y la razón práctica (racionalidad); es decir, respecto de los límites o criterios que desde ésta, puede trazarse a la legislación para considerarse como racional.

La creación de normas, como elaboración humana, debe atender al citado principio de racionalidad[4], no es sólo una noción profundamente enraizada en nuestra propia imagen, sino que también es constitutivo de las ciencias humanas, y se refleja en la forma como son argumentadas las leyes, ya en la etapa de investigación y fundamentación (prelegislativa o lo pre-normativo), o bien, en la de confección de las normas (legislativa)[5], teniendo presente que una decisión legislativa atiende a los datos relevantes de la realidad social y jurídica sobre los que aquella incide.

Ahora bien, a efectos de analizar las formas en las que se presenta la racionalidad legislativa, tomaremos la teoría de Manuel Atienza, quien respecto a esta temática identificó las siguientes[6]:

i) Puede referirse a la legislación en cuanto a lo que implica plantearse cuál es el lugar que ocupa, en el contexto de todo el sistema y en relación con los otros elementos del sistema; o bien cuál es su función en el contexto de la evolución de los sistemas jurídicos.

ii) Puede entenderse referida al proceso de la producción de las leyes; la cuestión a plantearse, entonces, es bajo qué condiciones puede considerarse racional la actividad de legislar (entendiendo por tal –en sentido amplio– la producción deliberada de normas de carácter preferentemente general y abstracto).

iii) Finalmente, racionalidad en relación con el resultado de ese proceso, esto es, de racionalidad de las leyes.

Esta propuesta parte de considerar al proceso de creación de normas (legislación) como una serie de interacciones, en las que intervienen elementos diversos: edictores (los autores de las normas), destinatarios (aquellos a quienes las normas se dirigen), sistema jurídico (conjunto del que pasa a formar parte la nueva ley), fines (objetivos o metas que se persiguen al establecer las leyes) y valores (ideas que sirven para justificar los fines); y el producto de dichas interacciones son las leyes. Los citados ámbitos confluyen con los que pueden extractarse del planteamiento del “modelo del legislador operativamente racional”.

A su vez, el precitado autor[7], considera que en la actividad legislativa se pueden distinguir cinco modelos, ideas o niveles de racionalidad:

a) Racionalidad comunicativa o lingüística (R1). Consistente en la capacidad del edictor para transmitir al destinatario un mensaje con claridad.

b) Racionalidad lógico-formal (R2). A través de la cual se debe incorporar armoniosamente la nueva ley al sistema jurídico.

c) Racionalidad pragmática (R3). Esto es, la adaptación de la conducta del destinatario a lo establecido por la nueva ley.

d) Racionalidad teleológica (R4). Vinculada con la obtención de los fines sociales que persigue la ley.

e) Racionalidad ética (R5). Tanto las conductas como los fines que pretende alcanzar la ley presuponen ciertos valores, los cuales deberían ser objeto de justificación ética.

Con base en estos niveles de racionalidad, se elabora dos tipos de análisis: uno interno y otro externo. En el primero, cada modelo o idea de racionalidad –expuestos precedentemente– construye de cierto modo el elemento de la actividad legislativa; permite distinguir ciertas disciplinas que cumplen un papel rector, de otras que tienen un carácter simplemente auxiliar; define una noción de irracionalidad; y sugiere qué técnicas utilizar para incrementar la racionalidad; el segundo, por otra parte, está dedicado a mostrar las relaciones que guardan entre sí estos diversos niveles de racionalidad, presentándose relaciones de compatibilidad, dependencia, o incluso de incompatibilidad.

III.2.1.2. Irracionalidad legislativa

Efectuado el desarrollo de los niveles de la racionalidad legislativa, ahora corresponde referirnos a su antítesis o contrapuesto, que implica las circunstancias en las que una ley puede resultar irracional:

1) Irracionalidad ética, si no se ajusta en su contenido (material) a los criterios o principios éticos incuestionados del ordenamiento jurídico vigente. También carecerá de ella si se renuncia al criterio democrático como principio último de resolución de las controversias dentro y entre las subsiguientes racionalidades, o si prescinde de una estructura de racionalidad legislativa equivalente a la vigente en un determinado momento histórico o cultural.

2) Irracionalidad teleológica, aparecerá en la medida que los objetivos a perseguir por la ley no hayan sido acordados en el marco de un empleo discursivo del criterio democrático, que haya prestado la debida atención a todos los componentes ético-políticos relevantes, o no reflejen tal acuerdo.

3) Irracionalidad pragmática, surgirá ante leyes que no logran los objetivos pretendidos.

4) Irracionalidad jurídico-formal, la poseerán las leyes inconsistentes consigo mismas o que introducen o dejan de resolver incoherencias en el sector jurídico en el que se insertan o en el conjunto del ordenamiento.

5) Irracionalidad lingüística, afectará a leyes cuya formulación impide o dificulta la transmisión de sus contenidos a los destinatarios de su cumplimiento o aplicación.

III.2.1.3. La racionalidad legislativa como parámetro del control de constitucionalidad

Entendida la racionalidad legislativa como aquel proceso argumentativo práctico por virtud del cual se justificará, racionalmente, la decisión o producción legislativa; y considerando que en el ámbito de control normativo de constitucionalidad realizado por esta jurisdicción, cuya finalidad es verificar que las normas jurídicas del ordenamiento jurídico respeten los criterios de validez (formal y material) y coherencia sistemática con la Norma Suprema de aquel ordenamiento; es decir, con los principios, valores, y dispositivos normativos previstos en la Constitución Política del Estado, resulta válido considerar la racionalidad legislativa, como un parámetro que permita comprobar la efectiva compatibilidad entre las exigencias sustantivas de la Norma Suprema y las decisiones legislativas (ley).

Esta concepción encuentra su fundamento en que no toda manifestación de la voluntad del legislador es racionalmente válida, puesto que si bien, todo ordenamiento jurídico presupone una lógica interna que se sustenta en el supuesto de la racionalidad del legislador; es decir, una “presunción de racionalidad”, lo que implica que el intérprete debe asumir como pauta interpretativa, la validez (material y temporal) y coherencia normativa que se presume del precepto cuestionado; no obstante, al igual que el principio de presunción de constitucionalidad sobre el que se erige el control normativo encomendado a esta instancia, asentado en los principios de interpretación de la ley conforme a la Constitución Política del Estado y conservación de la norma, no es absoluto; puesto que el mismo, encuentra su límite en la demostración de inconstitucionalidad alegada; es decir, en la duda razonable verificada respecto de la inmutabilidad de dicha presunción, la cual en efecto, persiste entre tanto este Tribunal no determine lo contrario.

Similar razonamiento aplica entonces, a la presunción de racionalidad legislativa, en virtud del cual, se asume que el legislador en el ejercicio de su potestad legislativa, lo hace en estricto apego a los criterios de razonabilidad[8], coherencia y validez, entre otros, que permean todo el ordenamiento jurídico vigente a la luz de la Norma Suprema.

La Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia C-112/96 de 21 de marzo de 1996[9], en relación a la presunción de racionalidad del legislador, precisó lo siguiente: “Todo ordenamiento jurídico presupone una lógica interna que se soporta en el supuesto de la ‘racionalidad del legislador’, supuesto que señala que aquel, en cuanto tal no se contradice, lo que implica que el intérprete debe asumir como ‘pauta o directriz interpretativa’, el carácter sistemático y coherente que se presume del ordenamiento objeto de estudio. Sobre este presupuesto, el intérprete, y específicamente el Juez Constitucional, al analizar de manera sistemática un determinado ordenamiento jurídico, valga decir, al pretender desarrollar un ejercicio dirigido a entender correctamente un determinado precepto normativo, debe proceder a relacionarlo con todos los demás del ordenamiento, excluyendo aquella o aquellas interpretaciones de un enunciado normativo que den lugar a una proposición absurda”.

En similar sentido, en la Sentencia C-520/98 de 23 de septiembre de 1998[10], la referida Corte profirió el siguiente entendimiento: “Al tratarse de un texto oscuro y carente de lógica aparente, esta Corporación, para resolver sobre su constitucionalidad, debe hacer una interpretación racional de él, que no desconozca la voluntad del legislador. Todo ordenamiento jurídico presupone una lógica interna que se soporta en el supuesto de la ‘racionalidad del legislador’” (las negrillas fueron añadidas).

III.2.1.4. Principios aplicables a la creación de normas jurídicas (técnica legislativa)

De acuerdo con Lluís Aguiló Lúcia, en su artículo “Técnica Legislativa y Seguridad Jurídica”[11], da cuenta de la necesidad de un ejercicio adecuado en la elaboración de normas, al señalar: “…la preocupación por la técnica legislativa no es algo reciente, hace ya años que existe, sobre todo, en la doctrina. El concepto de técnica legislativa no es homogéneo pero se coincide en que es durante el proceso de elaboración de una norma cuando puede incidirse de manera clara. Todo ello a fin de lograr claridad, precisión, vigor, exactitud, coherencia y armonía, predicables de toda norma jurídica”.

Por ello, la seguridad jurídica trasuntada en las leyes, requiere de un nivel de certeza que debe cumplir ciertos requisitos tales como: i) La publicidad, que tiene por objeto que los destinatarios conozcan las normas; ii) La claridad, tanto en el sentido semántico como normativo. Al respecto, el citado autor señala: “Las normas no deben ser claras solo para juristas, especialistas en unos términos a los que son ajenos la mayoría de los ciudadanos, sino que es necesario que sean entendibles por los ciudadanos a los que afectarán sin que puedan alegar su desconocimiento, dado que las Constitución y el resto del ordenamiento jurídico vinculan a los poderes públicos y a todos los ciudadanos (art. 9.1 CE). Las leyes requieren que se utilice un lenguaje común en la medida de lo posible. El lenguaje además tiene que ser preciso con el menor número de ambigüedades posible, lo que puede comportar que sea necesario el empleo de términos del específico lenguaje jurídico, pero los redactores siempre deben buscar el lenguaje más próximo a los ciudadanos” (las negrillas fueron añadidas); iii) La irretroactividad; y, iv) La estabilidad, que supone el conocimiento de la vigencia de una norma y su eficacia.

Asimismo, Alicia Segovia Marco, en referencia a la Constitución española, establece que la seguridad jurídica implica:

“(i) certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados;

(ii) expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho (…)

(iii) claridad del legislador sin confusión normativa”.

Desde estas visiones, entendemos la necesidad del ejercicio de una correcta creación o concreción normativa con base en una adecuada técnica legislativa, la misma que debe sujetarse a varios principios, como algunos que se señalan a continuación:

“1. PRINCIPIO DE COHERENCIA. La norma debe reflejar situaciones jurídicas determinadas o determinables; lo indeterminable no es objeto de normación y por lo tanto no coincide con la razón de ser de la Ley.

2. PRINCIPIO DE CERTEZA DE LA LEY. Este principio tiene que ver con el de seguridad jurídica, la Ley debe por si misma garantizar su eficacia, tan es así que al interior del Derecho Procesal Constitucional se ha elaborado el principio de presunción de constitucionalidad, bajo la premisa de eficacia de la Ley, esta deberá surtir sus efectos ya que se presume

su constitucionalidad hasta el momento, de darse la situación, en que se declare su inconstitucionalidad.

3. PRINCIPIO DE PRECISIÓN. La Ley debe, como imperativo, establecer situaciones jurídicas concretas y precisas, no puede determinar consecuencias jurídicas, de soluciones normativas que no determinen su causa y efecto, en el universo de la legislación.

4. PRINCIPIO DE CLARIDAD. La Ley a dejado de ser monopolio de los abogados o ‘letrados’ por ello debe ser lo más clara posible, ya que su contenido debe ser de fácil acceso, tanto para un erudito del derecho como para una persona sencilla que la requiera por necesidad o por simple curiosidad, la ley no está vedada a nadie.

5. PRINCIPIO DE PUNTUALIDAD. En los procesos legislativos, la norma debe decir lo estrictamente necesario, la redundancia o las referencias innecesarias son males endémicos en la formación de la ley.

(…)

11. PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD LEGISLATIVA. La norma, en su estructura debe responder a la razonabilidad legislativa, es un trabajo casi lógico de estructura, ir de lo mayor a lo menor o de lo general a lo particular, parecen ser las sugerencias más acertadas al respecto”[12].

III.2.2. Interpretación Sistemática

De acuerdo con el autor Ignacio Burgoa Orihuela[13], la interpretación sistemática consiste en: “…relacionar diversos preceptos entre sí tomando en consideración que todos ellos forman un sistema normativo, de cuya circunstancia deriva su denominación. Esta interrelación abre el camino para descubrir el sentido y alcance de las disposiciones objeto de la interpretación, demarcando, respecto de cada una de ellas, su ámbito regulador, para poder determinar cuáles proclaman reglas generales y cuáles establecen reglas de excepción. El método sistemático es el adecuado para poder disipar las aparentes contradicciones que pudieren ostentar dos o más preceptos integrantes de un mismo ordenamiento, con objeto de concebir a éste como un todo armónico y facilitar así su debida observancia en la realidad. La utilización del citado método interpretativo precave de los errores que comúnmente suelen cometerse al tomar en cuenta un solo precepto de un cierto ordenamiento jurídico, sin relacionarlo con otros que componen su articulado, como si éstos no existieran. El empleo del método sistemático reviste mayor importancia cuando se trata de la interpretación constitucional, pues los despropósitos en que se pueda incurrir al fijar el sentido y alcance de las normas que integran la Constitución suelen repercutir gravemente en la realidad social y agravar su problemática, imposibilitando o, al menos, dificultando la implantación de las soluciones y medidas atingentes para resolverla” (las negrillas fueron añadidas).

Asimismo, según Francisco Fernández Segado[14], la interpretación sistemática analiza la relación de la norma con las demás normas, lo que en otras palabras, implica la pretensión de “…interpretar la norma a partir de su ubicación en la ley o en el ordenamiento jurídico en general. En definitiva, atiende a la estructura y posición de un instituto jurídico, de un precepto jurídico en el complejo global del ordenamiento”.

En dicho sentido, la jurisprudencia constitucional ha aplicado este principio interpretativo de manera directa, para la resolución de los casos, como por ejemplo en la SCP 1868/2012 de 12 de octubre, en que se señaló: “Ciertamente, corresponde señalar que de acuerdo con una interpretación sistemática de la Constitución Política del Estado; es decir, no del entendimiento aislado de sus instituciones jurídicas, no es evidente que la Disposición Final Segunda del DS 1020, sea contraria a las normas constitucionales señaladas como infringidas por cuanto el hecho de que pueda evaluarse la experiencia de la EBC (empresa recién creada) en base a la experiencia de los profesionales propuestos, dicha disposición, así como las garantías que otorgue la empresa pública, por sí mismas, no son contrarias al derecho de otras personas a dedicarse a actividades comerciales o industriales o cualquier actividad lícita, que sí pueden hacerlo, desarrollando la iniciativa privada sin restricción, precisamente en el ámbito de una economía plural en la que, no sólo está la forma de organización privada sino también la pública, junto a la comunitaria y social cooperativa” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

En consecuencia, este criterio de interpretación debe ser entendido a partir de brindar un sentido armónico al precepto analizado con el ordenamiento jurídico del que forma parte, tanto de manera interna con relación al cuerpo normativo al que pertenece bien sea por las normas que le anteceden o preceden o con aquellas que estructuralmente definen el objeto legislativo de la ley; y por otro lado, externo; es decir, con el resto de la normativa vigente contenida en otras leyes o instrumentos normativos, vinculada a la materia o finalidad de la misma, buscando como objetivo principal evitar contradicciones entre estas. Por ello, se interpreta que la norma no puede ser analizada solo de manera aislada sino siempre en conjunto, bajo la presunción de que el ordenamiento jurídico, si bien es un amplio y diverso cúmulo jurídico acerca de todo aspecto de la vida social, se entiende que debe ser coherente consigo mismo; caso contrario, debe aplicarse el control de constitucionalidad como en el presente.

PARTE ESPECIAL

III.3. Marco normativo del Servicio de Relaciones Exteriores

Con el objetivo de contar con un panorama general que permita dilucidar de la mejor manera posible la problemática propuesta, es necesario que se realice un breve repaso histórico y contemporáneo acerca de las normas que regularon el servicio de relaciones exteriores en el país y aquellas vinculadas a éstas, antes y después de la transición entre los denominados antiguo y nuevo Servicio del ramo.

Bajo ese entendido, iniciamos la descripción del marco jurídico desde el orden legal del cual emerge la función del Servicio de Relaciones Exteriores; es decir, desde la Ley 1493 de 17 de septiembre de 1993 –Ley de Ministerios del Poder Ejecutivo–, que en principio estableció como parte del entonces Poder Ejecutivo, los diferentes Ministerios del Estado (art. 4 de la citada Ley), entre los cuales se encontraba el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto; y en cuanto a las atribuciones comunes de las autoridades encargadas de estas reparticiones públicas (Ministerios de Estado), se estableció lo siguiente sobre su administración interna:

“Artículo 7°.- Son atribuciones comunes de los Ministros de Estado:

(…)

j. Contratar y remover al personal de su Ministerio en los términos establecidos por la Ley de Servicio Civil y las políticas del órgano rector del sistema de personal salvo lo señalado en los artículos 8 y 10 de la presente ley”.

La mencionada Ley, fue abrogada por el art. 26 de la Ley 1788 de 16 de septiembre de 1997, “Ley de Organización de Poder Ejecutivo”, dentro de la cual, no obstante, se reitera la estructura del Ejecutivo, en la que también se replican las atribuciones generales de los Ministros, conforme se puntualiza a continuación:

“Artículo 10°.- Son Atribuciones Generales de los Ministros:

(…)

H. Designar y remover al personal de su Ministerio, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos para el sector público”.

A su vez, esta última Ley fue dejada sin efecto por la Ley 2446 de 19 de marzo de 2003, “Ley de Organización del Poder Ejecutivo”, que nuevamente reconfigura la estructura del Ejecutivo nacional, manteniendo el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, y estableciendo lo siguiente:

“Artículo 3°.- Son atribuciones y obligaciones generales de los Ministros:

(…)

h. Designar y remover al personal de su Ministerio, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos para el sector público”.

Una vez más, la normativa que rige al Órgano Ejecutivo fue modificada, abrogándose la ley anterior, por la Ley 3351 de 21 de febrero de 2006, “Ley de Organización del Poder Ejecutivo”, en actual vigencia, en la que sin mayor cambio, se mantuvo la redacción, particularmente respecto de la previsión ahora analizada, cuando señala:

“Artículo 3°.- Son atribuciones y obligaciones generales de los Ministros:

i) Designar y remover al personal de su Ministerio, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos para el sector público”.

Ahora bien, como todo servicio público, su ejercicio se encuentra ‒en lo pertinente‒ supeditado a la regulación laboral del sector público, a través de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 ‒Ley del Estatuto del Funcionario Público-; sin embargo, el legislador también previó que dadas las especiales características de la función diplomática, esta debía regularse de manera especial, previendo en el art. 3 de la precitada normativa tal posibilidad, previsión que fue modificada por la Ley 2104 de 21 de junio de 2000 ‒Ley modificatoria a la Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público‒ y que a la letra señala:

“ARTICULO PRIMERO.- Modifícase los parágrafos III y IV del Artículo 3° de la Ley Nº 2027 de la siguiente manera:

‘III. Las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del Poder Judicial, Carrera Fiscal del Ministerio Público, Servicio Exterior y Escalafón Diplomático, Magisterio Público, se regularán por su legislación especial aplicable en el marco establecido en el presente Estatuto (…)’” (las negrillas fueron añadidas).

Bajo este marco normativo, para el cumplimiento de la administración interna de la repartición pública destinada al Servicio de Relaciones Exteriores, nos remontamos a la vigencia ‒en su momento‒ de la Ley 1444 de 15 de febrero de 1993, denominada “Ley del Servicio de Relaciones Exteriores”, que rigió este rubro público durante dos décadas, hasta que fue abrogada por la Ley 465 de 19 de diciembre de 2013, denominada “Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia”, en el entendido de que la anterior normativa se encontraba descontextualizada con el nuevo orden establecido bajo la Constitución Política del Estado de 2009 y los fines y funciones esenciales al Estado que se propugnan en ella[15].

Respecto de las normas reglamentarias correspondientes a cada instrumento normativo de los enunciados, se identificó que la Ley 1444 fue en primer lugar organizada a través del DS 23047 de 27 de junio de 1995 ‒Reglamento Orgánico del Servicio de Relaciones Exteriores‒; normativa que luego fue derogada por el DS 54 de 25 de marzo de 2009, en el que se regularon las funciones del personal diplomático y administrativo del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, aprobando al efecto varios reglamentos; por este motivo, la disposición derogatoria de dicha normativa previó lo siguiente:

“I. Se deroga el Reglamento Orgánico del Servicio de Relaciones Exteriores aprobado mediante Decreto Supremo Nº 24037 de 27 de junio de 1995, en lo que respecta al Régimen Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores, quedando regulada la organización, estructura y funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores en lo relativo al Servicio de Relaciones Exteriores, a lo dispuesto por la Ley Nº 1444 de 15 de febrero de 1993”.

Por otra parte, la Ley 465 emitida el 19 de diciembre de 2013, fue establecida como parte de una nueva visión de la política boliviana, conforme se puede extraer de los siguientes fragmentos de la exposición de motivos de dicha ley:

“I. Antecedentes.

La Ley N° 1444 de 15 de febrero de 1993 vigente hace 20 años, refiere una anterior estructura y organización del Ministerio de Relaciones Exteriores, denominado anteriormente como Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

Dicha norma se encuentra totalmente descontextualizada, con los principios valores y mandatos legales, éticos morales y de la actual Constitución Política del Estado y la nueva Estructura del Órgano Ejecutivo.

Fue construida en tiempos diferentes y bajo un sistema de gobierno también diferente; para un modelo republicano de gobierno, colonial y discriminatorio. Regula de manera muy general casi nominal las funciones de las Misiones Diplomáticas, Representaciones Permanentes ante Organismos Internacionales, así como de Misiones Especiales y Consulares.

Así, corresponde enfatizar que el 7 de febrero de 2009, se produce en Bolivia un acontecimiento histórico por cuanto se promulga la nueva Constitución Política del Estado la cual encarna una nueva visión del Estado boliviano, con grandes reformas políticas, reconocimientos históricos y al mismo tiempo sienta las bases y crea una nueva institucionalidad como razón de ser de la sociedad organizada, su protección, defensa y preservación, basándose en la lógica del ‘vivir bien’. Es en este contexto que la propia Constitución en su Art. 9° manda como fines y funciones esenciales del Estado: (…).

II. Proceso de Construcción Normativa - Base Constitucional

El Proyecto de Ley del Servicio de Relaciones Exteriores, representa un desarrollo legislativo coherente con la Constitución Política del Estado, sus Principios, Valores y Mandatos, proyectando una modificación de fondo y estructural a la actual Ley N° 1444 y un cambio de paradigmas, preconceptos y formas de pensar entre otros.

La Naturaleza y Organización del Servicio de Relaciones exteriores, junto a la filosofía del Vivir Bien y mediante la Diplomacia de los Pueblos por la Vida proyecta al mundo con soberanía, transparencia e identidad la Política Exterior y rige las relaciones internacionales del Estado Plurinacional de Bolivia, promoviendo la Cultura de la Vida, la integración complementaria y, el retorno soberano al mar, en beneficio de las y los bolivianos.

Así, la base constitucional se halla establecida en el Art. 172, numeral 5, ‘SERVIDORES PÚBLICOS DIPLOMÁTICOS y CONSULARES’ que a su vez constituye el fundamento esencial para una Ley Especial de Excepción al actual Estatuto del Funcionario Público a la norma que en lo sucesivo regulará al Servidor o Servidora Pública del Estado Plurinacional de Bolivia. Los Arts. 10 y 255 fundan el cimiento de su redacción en cuanto al Principio Fundamental de Cooperación entre los pueblos de la región y el mundo y, los principios que rigen el relacionamiento internacional del Estado Plurinacional de Bolivia entre otros: Cooperación y Solidaridad, Derechos Fundamentales, Vivir Bien, Diplomacia de los Pueblos por la Vida, Derechos de los Pueblos y Naciones Indígenas, Conocimientos y Prácticas de los Pueblos y Naciones Indígenas, Derecho a la Paz, Seguridad con Soberanía Alimentaria, Reivindicación Marítima, Integración y Fronteras y , Comercio Solidario y Complementario” (las negrillas fueron añadidas).

Entretanto debía implementarse el nuevo servicio previsto en la Ley 465, se dispusieron las regulaciones transitorias, contenidas en las siguientes previsiones, entre las que se encuentra la norma ahora demandada de inconstitucional, las cuales señalan:

“PRIMERA. Todas las servidoras y los servidores públicos que actualmente desempeñan funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, deberán adecuarse a la presente Ley, previa evaluación individual a cargo del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, cuando corresponda, a cuyo efecto, se adoptarán todas las medidas necesarias para la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, en un plazo máximo de transición de dos (2) años calendario, computable a partir de la aprobación de la Norma Reglamentaria correspondiente.

SEGUNDA. En el mismo período de tiempo se implementará la nueva estructura organizativa de cargos y rangos, y se adecuará a la normativa interna, conforme a la presente Ley.

TERCERA. Para el cumplimiento de la presente Ley, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, asignará recursos del Tesoro General de la Nación, de acuerdo a disponibilidad financiera.

CUARTA. En tanto se aprueben e implementen las normas reglamentarias correspondientes, continuará en vigencia la reglamentación existente, siempre que no sea contraria a la presente Ley”.

En función a las últimas normativas emitidas que rigen el Servicio de Relaciones Exteriores y que se encuentran vigentes al momento de la elaboración del presente fallo constitucional, se analizarán diferentes aspectos con relación a la Ley 1444, con la finalidad de cotejar las similitudes y diferencias entre ambos modelos.

III.3.1. Características del Servicio de Relaciones Exteriores

a. Objeto y naturaleza jurídica de la Ley

Bajo una aproximación general, la Política Exterior se define como aquellas decisiones y acciones de carácter público que el Gobierno asume para su relacionamiento con otros Estados, con fines estratégicos y político económicos de interés nacional.

Esta política se constituye en una competencia privativa del nivel central del Estado como lo indica el catálogo competencial en el art. 298.I.8 de la Norma Suprema. Es así que la dirección de la Política Exterior del Estado, es una atribución de la Presidenta o Presidente del Estado, junto con el nombramiento de servidores públicos que ejercerán como personal diplomático y consular, designaciones que se realizan conforme a ley, entre otras atribuciones (así lo señala el art. 172.5 de la CPE de 2009 y así lo establecía el art. 96.3 de la CPE abrogada (CPEabrg).

Durante su vigencia, la Ley 1444[16], en su artículo primero definió que el objeto de su regulación se encontraba establecido en torno al siguiente precepto:

“ARTÍCULO 1.- El servicio de Relaciones Exteriores es el instrumento destinado a la ejecución de la Política Exterior del estado boliviano; compuesto por funcionarios, capacitados profesionalmente, como integrantes del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto tanto en el país como en el exterior y organizados en la estructura diplomática que garantiza la presente ley y sus reglamentos.

Su misión es preservar y resguardar la soberanía e intereses de Bolivia ante la comunidad internacional, así como analizar, planificar, coordinar, centralizar y ejecutar la Política Exterior de la República”.

Por su parte, la Ley 465, determinó su objeto y naturaleza de la siguiente manera:

“Artículo 1°.- (OBJETO). La presente Ley tiene por objeto establecer la naturaleza del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, bajo el ámbito de competencias y atribuciones del Ministerio de Relaciones Exteriores del cual depende; regular su estructura orgánica, sus funciones, su relacionamiento, coordinación y supervisión de las servidoras y los servidores públicos que lo integran, en el marco de la Política Exterior del Estado Plurinacional de Bolivia.

(…)

Artículo 5°.- (NATURALEZA).

I. El Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia constituye el instrumento destinado a la planificación, análisis, ejecución, coordinación, concertación y evaluación de una política exterior propositiva y soberana con criterios de transparencia y control social, integrado por un cuerpo permanente de servidoras y servidores públicos capacitados y otros ejecutores o responsables, encargados de representarlo en el país y en el extranjero, preservando y resguardando la soberanía, libre determinación, intereses, integridad e identidad propia del Estado Plurinacional de Bolivia.

II. Con la filosofía del Vivir Bien y mediante la diplomacia de los pueblos por la vida, el Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia proyecta al mundo con soberanía, transparencia e identidad, la Política Exterior y rige las relaciones internacionales del Estado Plurinacional de Bolivia, promoviendo la cultura de la vida, la integración complementaria y el retorno soberano al mar, en beneficio de las y los bolivianos”.

b. Estructura

En este punto, concordante con las características comunes entre ambos cuerpos normativos, la estructura se mantiene sin mayores diferencias; toda vez que, el Servicio Central se encuentra encabezado por el Ministerio de Relaciones Exteriores como máxima autoridad ejecutiva, y las demás reparticiones dependientes de ésta.

En este entendido, si bien la Ley 1444 no establece de forma expresa la distinción entre el Servicio Central y Externo, como lo hace la Ley 465, ésta se encuentra presente en su configuración, al reconocer en su estructura orgánica por un lado al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto; y por otro, a las Misiones Diplomáticas, Representaciones permanentes, Misiones Especiales y Consulares, como ejecutores de la Política Externa (art. 9.9.2 de la Ley 1444).

Por su parte, la Ley 465, como se refirió previamente configura la estructura del servicio de manera mucho más específica, incluyendo las diferentes instancias tanto del Servicio Central como del Servicio Exterior, así como atribuciones de cada una de ellas.

b.1. Instancias y Órganos Superiores y Decisorios del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia

b.1.1. Máxima instancia decisoria

Como se había hecho referencia previamente, la Dirección de la Política Exterior corresponde a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Estado Plurinacional de Bolivia y otras autoridades encargadas en coadyuvar a la elaboración de dicha preceptiva, conforme prevé el art. 33 complementaria al art. 5.III, ambos de la Ley 465; mientras que la ejecución de esta corresponde a la repartición estatal denominada como Ministerio de Relaciones Exteriores[17].

A continuación, como parte de esta estructura, seguían los denominados Órganos Asesores y la Academia Diplomática, que bajo el nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, se constituyen en las instancias y Órganos Superiores, bajo el siguiente esquema:

· Ministerio de Relaciones Exteriores (art. 7).

· Viceministerios (art. 8).

· Direcciones Generales (art. 9).

· Unidades y áreas operativas (art. 10).

· Direcciones Departamentales (art. 11).

· Comisiones temporales (art. 12)[18].

b.1.2. Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, y Dirección General de Escalafón y Gestión de Personal

De acuerdo con el art. 37 de la Ley 465, la instancia identificada supra es el Órgano Superior encargado de la implementación de la Carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores, en los Escalafones Diplomático y Administrativo.

Se encuentra conformado por la autoridad designada en el cargo de Ministra o Ministro de Relaciones Exteriores, las Viceministras o los Viceministros con facultad delegatoria forman parte también de esta instancia, la Directora o el Director General de la Academia Diplomática Plurinacional y la Directora o el Director General de Escalafón y Gestión de Personal, solo con derecho a voz.

Sus atribuciones se encuentran descritas en el art. 38 de la Ley 465, las cuales señalan:

“1. Definir políticas, planes y estrategias para la implementación efectiva y plena de la carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores, en sus Escalafones Diplomático y Administrativo.

2. Aprobar las solicitudes de disponibilidad, licencias y reincorporación presentadas por las servidoras y los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores.

3. Autorizar la admisión y confirmación en el cargo y rango de las servidoras y los servidores públicos de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores.

4. Calificar y disponer la movilidad de las servidoras y los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores.

5. Otras acordes a su naturaleza definidas expresamente en la norma reglamentaria correspondiente”[19].

Por su parte, la Dirección General de Escalafón y Gestión de Personal, es la instancia de apoyo técnico y administrativo, y Secretaría Técnica del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, que se encarga de asesorar y otorgar asistencia técnica en los procesos de: “…admisión, confirmación en el cargo, evaluación de desempeño funcionario, detección de necesidades de capacitación, movilidad de las servidoras y los servidores públicos de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores, en sus Escalafones Diplomático y Administrativo. Asimismo, estará a su cargo la administración del personal de la entidad, conforme a reglamentación” (art. 39 de la Ley 465).

b.1.3. Servidoras y Servidores Públicos dependientes del Ministerio de Relaciones Exteriores

El art. 40.I de la Ley 465, establece que son servidoras y servidores públicos del Ministerio, toda persona que independientemente de su jerarquía, naturaleza y fuente de remuneración o retribución económica, desempeñe funciones públicas bajo relación de dependencia con las autoridades jerárquicas del rubro.

La clasificación de estos servidores se encuentra señalada en el art. 42, entre los que establece los tipos de: 1) Designados; 2) De libre nombramiento; y, 3) De carrera.

c. Características comunes de las Leyes del Servicio de Relaciones Exteriores

Las similitudes que se presentan tanto en la Ley 1444 como en la Ley 465, es que ambas que regulan el Servicio de Relaciones Exteriores en diferentes momentos históricos del país, establecen que las características formales y estructurales del servicio no fueron modificadas de gran manera, sino en realidad, fueron aumentadas y adecuadas a la nueva realidad y necesidades del servicio.

Al respecto, tanto la Dirección de la Política Exterior corresponde al Ejecutivo Nacional como la implementación y ejecución de esta se encuentra encargada al Ministerio del ramo, que divide sus funciones entre el Servicio Central y el Servicio Externo.

Asimismo, en la Ley 1444 en su art. 1, se define que el Servicio de Relaciones Exteriores: “…es el instrumento destinado a la ejecución de la Política Exterior del estado boliviano; compuesto por funcionarios, capacitados profesionalmente, como integrantes del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto tanto en el país como en el exterior y organizados en la estructura diplomática que garantiza la presente ley y sus reglamentos”.

Mientras que la Ley 465, define en su art. 5.I, la naturaleza del servicio como “…el instrumento destinado a la planificación, análisis, ejecución, coordinación, concertación y evaluación de una política exterior propositiva y soberana con criterios de transparencia y control social, integrado por un cuerpo permanente de servidoras y servidores públicos capacitados y otros ejecutores o responsables, encargados de representarlo en el país y en el extranjero, preservando y resguardando la soberanía, libre determinación, intereses, integridad e identidad propia del Estado Plurinacional de Bolivia”.

Entonces, la naturaleza del Servicio, en todo momento de estas legislaturas, fue la de establecer el mismo como el “instrumento” perfeccionador de la política nacional, a través de distintas tareas programáticas.

Otra similitud entre las normas señaladas, es que en la Ley 1444 se disponía la centralidad de las tareas relativas al Servicio de Relaciones Exteriores de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 8. El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto es el órgano central del Servicio de Relaciones Exteriores, que bajo la conducción constitucional del Presidente de la República está encargado de estudiar, planificar, centralizar, coordinar, desarrollar, ejecutar y evaluar la Política Exterior del estado boliviano. Además, tiene a su cargo los asuntos relativos al culto”.

En la Ley 465, de la misma manera se dota al Ministerio de esta característica:

“Artículo 7°. (MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES) El Ministerio de Relaciones Exteriores tiene como Máxima Autoridad Ejecutiva, representación legal e institucional, a la Ministra o el Ministro de Relaciones Exteriores, con rango de Embajadora o Embajador Plenipotenciario y Extraordinario, máxima instancia jerárquica y de decisión del Servicio Central y del Servicio Exterior, en cuanto a la ejecución y coordinación de la política exterior boliviana”.

Con lo que, no sólo se refuerza la idea de relación de íntima dependencia entre las reparticiones públicas indicadas, entre las cuales impera la guía del Ejecutivo nacional, sino la potestad principal de la autoridad a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores en cuanto al servicio mismo.

d. Diferencias entre las Leyes del Servicio de Relaciones Exteriores

Podemos iniciar señalando que si bien la Ley 1444 contenía las previsiones mínimas necesarias relativas a la organización del Ministerio y su Servicio, la Ley 465 prevé de manera expresa los principios y valores que rigen las relaciones internacionales (art. 2 de la citada norma), entre las que se destacan el vivir bien y el reconocimiento de pluriculturalidad junto con la diplomacia, derechos, conocimientos y prácticas de pueblos indígena originarios; y por otro lado, respecto del Servicio Exterior y sus especiales funciones, se basa en principios rectores (art. 13 de la Ley 465), previamente no identificados en la Ley 1444.

Asimismo, no obstante que se establecieron varias similitudes entre las previsiones que establecen tanto la organización como la estructura del Servicio de Relaciones Exteriores, la diferencia principal entre ambas es la orientación y los fines que se persiguen, que si bien también son similares por cuanto pretenden regular el relacionamiento internacional bajo la tuición del Ejecutivo, es indudable que la base desde la cual parten ambos casos es diferente, pues el denominado nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, fue elaborado en coherencia con los mandatos constitucionales, principios y valores, lo que implica un cambio de paradigma[20], como establece la disposición de la Ley 465, respecto de su naturaleza:

“Artículo 5°. (NATURALEZA).

(…)

II. Con la filosofía del Vivir Bien y mediante la diplomacia de los pueblos por la vida, el Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia proyecta al mundo con soberanía, transparencia e identidad, la Política Exterior y rige las relaciones internacionales del Estado Plurinacional de Bolivia, promoviendo la cultura de la vida, la integración complementaria y el retorno soberano al mar, en beneficio de las y los bolivianos”.

Esta nueva concepción del servicio, que fue considerada al momento de la elaboración de la Ley, también se encuentra plasmada dentro del Plan Estratégico Institucional 2013-2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores[21], como instrumento organizador que se efectuó durante la fase de transición entre los servicios descritos, tanto es así que se reconoce los siguientes puntos: “…la nueva Política Exterior del Estado, inspirada y orientada en el ‘Vivir Bien’, incorpora tres elementos fundamentales que la nutren de identidad propia y refuerzan el carácter soberano de sus acciones:

· La aplicación de la Diplomacia de los Pueblos por la Vida, privilegia las relaciones con los pueblos del mundo, por sobre los estamentos políticos, anteponiendo los principios de la vida comunitaria. La Política Exterior del Estado Plurinacional recupera y pone en la práctica de las relaciones internacionales la historia y la memoria de los pueblos originarios, que propugna la convivencia pacífica entre los pueblos del mundo, estableciendo relaciones de equilibrio y convivencia comunitaria. Como propuesta al mundo, la ‘Diplomacia de los Pueblos por la Vida’ recoge el cosmocimiento y las prácticas de la Diplomacia Indígena.

· La participación de las comunidades indígenas - originarias y lucha por los derechos culturales de los pueblos originarios del mundo, como parte sustantiva de la Política Exterior así como de las instituciones y la sociedad civil en la formulación de posiciones en diferentes temáticas de las relaciones internacionales del Estado Plurinacional, para ser presentados en foros y negociaciones internacionales, que reflejen los intereses legítimos de la población boliviana en su conjunto.

· En el ámbito de los procesos de integración internacional, la articulación del interés individual con el Vivir Bien Colectivo. Así, la visión comunitaria de nuestra Política Exterior se traduce en la conformación de bloques de integración basados en la complementariedad, la solidaridad para la resolución de los problemas comunes. En ese sentido se busca el potenciamiento de proceso como el ALBA-TCP, UNASUR, CELAC en los que establezcan relaciones simétricas y de mutuo respeto” (el subrayado nos corresponde). Respecto de este punto, no podemos dejar de mencionar los pilares de la nueva visión[22], sentados en el ya citado Plan Estratégico, los que sustentan la nueva visión del Servicio.

Otra de las diferencias entre los servicios descritos, es que en virtud de la promulgación de la Constitución Política del Estado de 2009, que en su art. 1 define a Bolivia como un Estado con autonomías, y la implementación de éste régimen en las entidades territoriales autónomas, a razón de la competencia privativa del nivel central, los gobiernos autonómicos que suscriban convenios intergubernativos y/o que mantengan relaciones con gobiernos extranjeros, deben coordinar sus actividades con la entidad rectora del sector; por lo que, se implementó el principio de coordinación interinstitucional, que señala:

“Artículo 29°. (Principio rector) Se establece el Principio de Coordinación Interinstitucional con todas las entidades del Sector Público, en materia de relacionamiento internacional en el marco de la Política Exterior Boliviana, cuya coordinación y ejecución compete privativamente al Ministerio de Relaciones Exteriores”.

III.4. Acerca de la vigencia temporal de las normas jurídicas

De acuerdo a la Teoría General de las Normas[23], la vigencia de una norma radica en su “existencia”, refiriéndose principalmente al “ser” fenoménico y existencial de la norma; y por tanto, a su pertenencia “válida”[24] a un sistema jurídico vigente, esta existencia fáctica y de pertenencia de una norma se identifica con su vigencia, pues solo una norma vigente, tiene la cualidad de ser reconocida como tal por quienes se encuentran llamados a su obligatorio cumplimiento; no obstante, debe precisarse que, si bien la vigencia de una norma se encuentra indefectiblemente ligada a su existencia como presupuesto de orden formal, una norma puede existir, y no estar vigente[25] o viceversa. Para otros estudiosos del derecho, el inicio de la existencia tiene lugar cuando la norma comienza a formar parte del sistema (pertenencia), mientras que el fin de la existencia se produce cuando la norma deja de pertenecer al mismo. Entonces, no se trata de si la norma existe o no existe, sino de si la norma es o no es parte de cierto sistema.

Esta pérdida o cancelación de vigencia de una norma jurídica (sea entendida como existencia o pertenencia), es atribuible en esencia, al carácter dinámico de los ordenamientos jurídicos, el cual se materializa a través de la introducción, modificación o eliminación de normas jurídicas por parte de la autoridad de un órgano que ostenta una facultad válida para ello, y el cabal cumplimiento del procedimiento (reglas de cambio) establecido al efecto, procurando, que esta producción normativa cumpla además, con los criterios de unidad, coherencia y plenitud, propios de un sistema jurídico.

En el sistema jurídico boliviano, la función legislativa (de carácter general), se encuentra reservada, a la Asamblea Legislativa Plurinacional en cuyo art. 158.I.3 de la CPE, se le reconoce la atribución de: “Dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas”. Cuando nos remitimos al instituto de la derogación[26], tenemos como precedente un manifiesto conflicto normativo, debido a la existencia de normas jurídicas singulares antinómicas; es decir, incompatibles[27], no obstante, debe considerarse que la cancelación o restricción de la vigencia de una norma jurídica, puede darse no solo por medio de la derogación o abrogación en sí misma, sino porque concluyó el tiempo para el cual estuvo vigente en virtud de su propia disposición o en virtud de la disposición de otra norma, o porque efectivamente la norma ya no es obedecida y aplicada; es decir, que ha perdido su eficacia, cual a su turno, es una condición irreductible de su vigencia misma.

Para algunos autores[28], el derecho también sufre alteraciones por mecanismos ajenos a la creación de cuerpos jurídicos o legales; es decir, a la producción normativa. Así, por ejemplo, se habla de cambios que son consecuencia de una decisión judicial o administrativa, como la anulación o la revocación, o que son causados por la concurrencia sobrevenida de ciertos hechos, como ocurre en el caso de la desuetudo[29] o decadencia ergo caducidad del derecho[30], tesis última que retornaremos más adelante.

Respecto de la aludida vigencia normativa, la Norma Suprema en su art. 164.II establece que: “La ley será de cumplimiento obligatorio desde el día de su publicación, salvo que en ella se establezca un plazo diferente para su entrada en vigencia” (énfasis añadido). En atención a este postulado, si bien la entrada en vigencia o vigor de la ley puede fijarse para una fecha determinable, como la fecha de promulgación o un plazo a contarse a partir de la fecha de sanción o de promulgación, no obstante la entrada en vigor de una ley puede estar sujeta también al cumplimiento de una condición (una reglamentación especifica u otro acto a dictarse por el Poder Ejecutivo); es decir, un hecho futuro que puede o no ocurrir, situación que, de acuerdo a la técnica legislativa no resulta recomendable, porque ello permitiría al Poder Ejecutivo impedir la entrada en vigor de la ley, y que, de elegirse esta posibilidad, el hecho cuya ocurrencia se exige a fin del cumplimiento de la condición, debe estar descrito con la mayor claridad posible, así como el plazo o tiempo fatal para su cumplimiento y/o agotamiento.

Esta condición de aplicación también forma parte del núcleo normativo, en términos de von Wright, se refiere “…a aquella condición que tiene que dar se para que exista oportunidad de hacer aquello que es el contenido de una norma dada”[31], esto es, a aquello que tiene que ocurrir para que se materialice la conducta regulada. Se podría decir que son los estados de cosas o acciones que deben verificarse para que la norma sea aplicable.

Este tipo de disposiciones, como se desarrollará en el siguiente apartado, se encuentran por lo general en los artículos o disposiciones transitorias las cuales en virtud de su forma, están destinadas a regular situaciones de transición, estableciendo los efectos que el legislador ha considerado oportunos y que son diferentes tanto de los previstos por la ley antigua como de los establecidos por la ley que la sustituye para las situaciones nuevas del mismo tipo. La diferencia de los artículos transitorios respecto de otro tipo de normas radica en dos aspectos importantes, primero en que el sujeto normativo (agente) es una autoridad y no un particular, y segundo, en que su objeto se refiere a la vigencia o modo de aplicación de las normas que regulan[32].

Ahora bien, dada la dinamicidad de la función legislativa, pueden presentarse a momento de determinar y aplicar el derecho vigente o válido, lagunas intertemporales creadas sustancialmente en los escenarios de sucesión de leyes en el tiempo. Siguiendo a Hernández Marín[33], una situación es objeto de regulación por un enunciado jurídico si está incluida en la referencia de su supuesto de hecho, bajo la máxime de que “Todos los enunciados jurídicos, de forma expresa o tácita se refieren a intervalos temporales, en su supuesto de hecho y en su consecuencia”. El periodo de tiempo al que se refiere el supuesto de hecho de un enunciado jurídico recibe el nombre de intervalo de subsunción. El periodo de tiempo al que se refiere la consecuencia del enunciado jurídico se denomina tiempo del efecto[34].

En esa línea, la interpretación de los aspectos temporales de un enunciado jurídico depende, en primer lugar, de lo que el propio enunciado establezca, de modo que ésta puede contener referencias explícitas a los periodos correspondientes a su intervalo de subsunción o a su tiempo del efecto. No obstante, la presencia de estas referencias explícitas no es frecuente; por lo que, será necesario acudir al contexto del enunciado para completar su contenido. La fecha de entrada en vigor tiene un papel fundamental en la determinación de los intervalos de referencia. En muchos casos, resulta útil para fijar el inicio del intervalo de subsunción, sobre todo si el enunciado interpretado carece de cualquier referencia temporal explícita; de otro modo, servirá para completar otras referencias temporales como el tiempo del efecto.

En ese marco, conforme expone el citado Autor, para que un enunciado regule jurídicamente una determinada situación en un determinado tiempo (T) no basta con que el enunciado se refiera en su supuesto de hecho a esa situación, ni tampoco es suficiente con que pertenezca al derecho cuando tiene lugar dicha situación, solo cuando una determinada situación (S) forma parte de la referencia del supuesto de hecho de un enunciado jurídico (N), podemos asumir que “N se refiere a S” y, que por tanto, “N es aplicable a S en T”.

La aplicación de la aludida fórmula permite clarificar ante situaciones de tránsito normativo, si una disposición normativa regula jurídicamente a una determinada situación en un determinado tiempo, evitando así la presencia de lagunas intertemporales que resten operatividad, y por tanto eficacia a las prescripciones normativas en conflicto.

III.5. Acerca del derecho transitorio: Aproximaciones doctrinales y características

Dentro del ordenamiento jurídico, las leyes ocupan un lugar especial, en tanto estos instrumentos normativos constituyen por excelencia el modo como la sociedad define las acciones o prohibiciones que guían las conductas sociales, pero también prevé el andamiaje institucional, estructuras, atribuciones y limitaciones, así como toda forma de organización que sea requerida, de acuerdo con la materia o sistema para el cual ha sido creado.

Asimismo, se entiende que todo enunciado jurídico que forma parte de un sistema, tiene una estructura definida así como una consecuencia lógica, basada en el interrelacionamiento con las demás normativas que componen el sistema.

Para el tratadista Herbert L.A. Hart[35], existen normas primarias y secundarias; las inicialmente citadas son aquellas que prevén las conductas o finalidades a las que hemos hecho referencia, mientras que las segundas tendrían como objetivo permitir la creación o aplicación de las primeras[36].

En virtud a la dinamicidad del ordenamiento jurídico y su constante evolución, las distintas regulaciones en las materias y sus actividades, sufren cambios de manera parcial o total; y es así que el derecho transitorio se encuentra conformado por aquellas normas que si bien se encuentran dentro de un cuerpo normativo a raíz de dicha variación, se hallan separadas del contenido principal; por cuanto, tienen una finalidad específica y de carácter temporal, que se cumplirá cuando ocurra la condición a la que se encuentra sujeta; y aquella finalidad es la de facilitar la transición que estuviere ocurriendo entre un sistema jurídico a otro.

Así, el Auto 006/94 de la Corte Constitucional de Colombia, dentro de un conflicto de competencia entre el Consejo de Estado, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo y la Corte Constitucional, con relación al control constitucional del Decreto 1421 de 1993, aclaró lo siguiente punto: “El régimen transitorio, en relación con el cuerpo permanente de las normas constitucionales, debe interpretarse de manera restrictiva, por su mismo carácter y porque su propósito básico es el de servir de puente hacia la plena vigencia de las disposiciones permanentes. Esto quiere decir que en lo posible las normas transitorias deben ser interpretadas, dentro de una perspectiva sistemática, a partir de las normas permanentes y de los principios que las informan”[37] (las negrillas fueron añadidas), caracterización que se encuentra conforme al entendimiento previamente vertido[38].

Es de esta manera y con relación a los principios o directrices de la técnica legislativa, las disposiciones de orden transitorio o de tránsito, tienen un objeto, un carácter y una delimitación, entre otros requisitos; y deberán utilizarse con carácter restrictivo, así como delimitar de forma precisa la aplicación temporal y material de la disposición transitoria correspondiente, esto en razón al propósito de estas y su vigencia temporal[39], caso contrario nos encontraríamos ante un régimen transitorio que incumple su propia naturaleza al ser indeterminado.

A partir de todas estas consideraciones podemos señalar las siguientes conclusiones respecto de las normas transitorias:

· Las disposiciones transitorias, pese a sus características especiales, se constituyen en normas jurídicas que regulan a su vez, la aplicación de otros preceptos, su vigencia y validez para con la expedición de un nuevo sistema o un cambio normativo o regulatorio.

· En el ejercicio legislativo, anteriormente se entendía que la redacción de disposiciones transitorias, podía ser breve y limitado; sin embargo, en la actualidad y bajo los principios de técnica legislativa, se entiende que la redacción de estas previsiones obedece a una finalidad que debe brindar seguridad y no dejar lugar a dudas o ambigüedades acerca de cuál es la intención del legislador, el parámetro de aplicación y las consecuencias jurídicas de la transición.

· En ese mismo sentido, deben contar, en lo posible, con un plazo definido y no estar sujetas a arbitrariedad.

· Son normas de naturaleza accesoria; por cuanto, no tienen autonomía, dependen de otras disposiciones y su aplicación y vigencia, dependerá de la actividad que desarrollen las autoridades encargadas de su cumplimiento.

· Asimismo, a diferencia de las normas jurídicas que componen el cuerpo normativo principal, que tienen una vigencia indefinida -salvo previsión expresa-, tienen una vigencia temporal, sujeta al cumplimiento del objeto de su previsión.

· Si bien se caracterizan por ser normas que por su función se refieren a la aplicabilidad de otras normas, no obstante el sujeto obligado a su cumplimiento es generalmente una autoridad que debe dar eficacia y viabilidad a dicha previsión.

III.6. Sobre el ejercicio de las facultades legislativa y reglamentaria inherentes al Estado. Oportunidad del ejercicio de la facultad reglamentaria discrecional

III.6.1. Alcances de las facultades legislativa y reglamentaria que ejerce el Estado

A efecto de determinar los alcances de ambas potestades ejercidas por el Estado boliviano en sus distintos niveles de gobierno, es necesario remitirnos inicialmente a lo establecido en la doctrina, para luego concretar su contenido el ordenamiento jurídico nacional vigente.

Así, la potestad legislativa reconocida en el sistema democrático‒representativo a órganos colegiados ‒en Bolivia a la Asamblea Legislativa Plurinacional[40]‒, es esencial y consiste en que el legislador establece la ley; es decir, la norma jurídica general, objetiva y obligatoria, con sanciones punitivas o sin ellas. Es la formulación del derecho objetivo por el Estado, siendo consecuencia del poder constituido que tiene a su cuidado producir el derecho positivo de acuerdo con los principios y presupuestos políticos dictados por el constituyente. Es al legislador entonces al que corresponde desarrollar lo que el constituyente ha dispuesto, mediante la expedición del ordenamiento positivo y de acuerdo con unos procedimientos también previamente establecidos por aquél[41].

Una de las características de la producción normativa atribuida a los entes colegiados de representación, como los congresos o asambleas legislativas, es la generalidad y abstracción de las normas que expiden, ello en virtud a la amplia gama de materias, temáticas y circunstancias que les es imposible cubrir en su totalidad y mucho menos prever[42], a menos que exista un mandato constitucional o legal que le obligue a legislar en determinadas materias de manera más pormenorizada y específica, caso en el cual si bien las leyes producidas gozarán de mayor detalle en su contenido, en su mayor parte necesitarán de normas de desarrollo que operativicen el contenido de la ley.

La potestad administrativa o reglamentaria, está reconocida y delegada al Órgano Ejecutivo y consiste en precisar, aclarar e interpretar, a los fines de su mejor comprensión aún vulgarización, el alcance de la ley; es decir, de sus principios más generales y proveer normas específicas a la ejecución de sus mandatos[43]. La aludida potestad, también denominado poder reglamentario, es una dependencia de la potestad ejecutiva y proviene de la misión que tiene el jefe del Ejecutivo de asegurar la ejecución de las leyes.[44]

Entonces, de la potestad reglamentaria que ejerce el Órgano Ejecutivo, deriva el reglamento[45], que al constituirse en una forma de operativizar la ley, puede llegar a tener los mismos efectos de una norma legislativa; por cuanto, produce efectos jurídicos genéricos; empero, en mayor detalle que la ley de la que emana y, para un número indeterminado de personas y casos. En consecuencia, necesariamente produce efectos jurídicos sobre los intereses y derechos en el administrado ­‒destinatario de la ley‒.

De acuerdo a la Norma Suprema del ordenamiento jurídico vigente, entre las atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional se encuentra la de dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas (art. 158.I.3 de la CPE). Por su parte, entre las atribuciones de la Presidenta o del Presidente del Estado, se prevé la de cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Estado y las leyes; dirigir la administración pública y coordinar la acción de los Ministros de Estado; así como dictar decretos supremos y resoluciones (art. 172.1, 4 y 8 de la Ley Fundamental). En coherencia con éstas facultades, las Ministras y los Ministros de Estado, tienen la atribución de proponer proyectos de decreto supremo y suscribirlos con la Presidenta o Presidente del Estado (art. 175.I.5 de la Norma Suprema).

Por otra parte, no es posible soslayar que dentro del Estado boliviano rige un régimen autonómico expresamente reconocido en el art. 1 de la CPE, en mérito del cual las competencias definidas constitucionalmente –privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas–, los ámbitos definidos del ejercicio competencial –jurisdiccional, material y facultativo–; así como las facultades que derivan de éstos ‒legislativa, fiscalizadora, reglamentaria y ejecutiva‒, responden a la efectiva materialización del referido régimen autonómico.

Conforme a ello, tenemos que las facultades legislativa y reglamentaria, además de otras, se encuentran reconocidas en la Norma Suprema, a distintos órganos conforme a los niveles que forman parte del régimen autonómico. La potestad legislativa, al Órgano Legislativo, a través de su máximo ente de representación, la Asamblea Legislativa Plurinacional, y la potestad reglamentaria o administrativa, al Órgano Ejecutivo, en la persona de la Presidenta o Presidente del Estado.

Sobre el origen de las competencias asignadas a los diferentes niveles del Estado y, derivadas de ellas, las facultades que pueden ejercer dichos niveles, la jurisprudencia constitucional, efectuó las siguientes precisiones:

“De acuerdo con la Constitución la competencia puede ser privativa, exclusiva, concurrente y compartida (art. 297 de la CPE), y conforme se infiere del diseño constitucional efectuado para las diferentes autonomías (arts. 272, 298 y ss. de la CPE), el ejercicio competencial se desarrolla a partir de tres ámbitos de identificación: i) El ámbito jurisdiccional; ii) El ámbito material; y, iii) El ámbito facultativo.

i) El ámbito jurisdiccional. Se refiere a que la competencia que le haya sido asignada a un nivel de gobierno por el sistema de distribución competencial de la Constitución, deberá ser ejercio únicamente en la jurisdicción que dicho nivel de gobierno administra y gobierna. Así lo establece la Constitución en su art. 272, al señalar que los órganos de gobierno autónomo ejercerán las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones.

ii) El ámbito material. La distribución de competencias realizada por el Constituyente se encuentra diseñada en función de materias, como por ejemplo, salud, educación, medio ambiente, transporte, etc., sobre las que los niveles de gobierno deberán circunscribir su ejercicio competencial.

Sobre este particular cabe precisar que el Constituyente boliviano usó una técnica de distribución mucho más compleja que un mero reparto de materias, pues algunas competencias son imbricaciones y superposiciones de varias materias sobre las cuales el nivel de gobierno titular deberá circunscribir sus actuaciones o su ejercicio competencial.

iii) El ámbito facultativo. Este ámbito recae en los órganos ejecutivos y legislativos de los niveles de gobierno. De acuerdo con la Constitución, son cinco facultades mediante las cuales ejercerán sus atribuciones: facultad legislativa, reglamentaria, ejecutiva, deliberativa y fiscalizadora. Las facultades deliberartiva, fiscalizadora y legislativa son de titularidad de los órganos deliberativos. En tanto, que las otras dos facultades: reglamentaria y ejecutiva, son de titularidad de los órganos ejecutivos (el resaltado nos corresponde) (SCP 2055/2012 de 16 de octubre).

Concretamente en cuanto a las facultades legislativa y reglamentaria, emergentes del ámbito facultativo de los órganos legislativos y ejecutivos, la SCP 1714/2012 de 1 de octubre, definió lo siguiente:

“1. Facultad legislativa. El término facultad entendido como un poder de hacer, expresa en el ámbito legislativo la potestad de los órganos representativos de emitir leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es normativo sobre determinada materia. En su sentido formal, este acto de emitir leyes debe provenir de un ente u órgano legitimado, es decir, representativo: Asamblea Legislativa Plurinacional o en su caso, los órganos deliberativos de las entidades territoriales autónomas con potestad de emitir leyes en las materias que son de su competencia. Cabe destacar, que esta potestad legislativa para las entidades territoriales -con excepción de la autonomía regional- no se encuentra reducida a una facultad normativo-administrativa, dirigida a la promulgación de normas administrativas que podrían interpretarse como decretos reglamentarios, pues esta interpretación no sería acorde al nuevo modelo de Estado compuesto, donde el monopolio legislativo ya no decanta únicamente en el órgano legislativo del nivel central, sino que existe una ruptura de ese monopolio a favor de las entidades territoriales autónomas en determinadas materias. Precisamente este es el cambio establecido por la Constitución cuando en su art. 272, otorga a las entidades territoriales autónomas el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el marco de su jurisdicción, competencias y atribuciones a través de sus gobiernos autónomos. Así, en el caso de la autonomía departamental, la facultad legislativa es la potestad de la asamblea departamental para emitir leyes departamentales en el marco de sus competencias exclusivas y leyes de desarrollo departamental en el marco de sus competencias compartidas.

2. Facultad reglamentaria. Entendida como la potestad de emitir normas reglamentarias para la aplicación de una ley, es decir, la que compete para completar la aplicación de las leyes. En efecto, esta facultad tiene por finalidad la emisión de reglamentos, entendidos como el conjunto de reglas o preceptos emitidos por autoridad competente, que tienden a posibilitar la ejecución de la ley, precisando las normas contenidas en las leyes sin contrariar ni ir más allá de sus contenidos y situaciones que regula. En este contexto, tanto la facultad legislativa como reglamentaria, emiten normas, sin embargo, la facultad reglamentaria se rige dentro de las líneas y contenidos establecidos por la ley, con la finalidad de su aplicación. En el caso de las entidades territoriales autónomas, esta facultad reglamentaria es ejercida por el órgano ejecutivo de la entidad territorial autónoma respectiva con relación a las leyes que se emitan. Esta facultad se justifica porque el órgano ejecutivo, es el que conoce de las capacidades económicas, presupuestarias, institucionales y recursos reales que se tiene para ejecutar la ley, por tanto, a través de la facultad reglamentaria se delimita con mayor precisión la forma y los recursos con los cuales se podrá aplicar la ley” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.6.2. Actividad administrativa discrecional y la oportunidad del ejercicio de la potestad reglamentaria

1. Facultad reglada y facultad discrecional. El ejercicio de la actividad administrativa, tiene varios ámbitos que limitan su ejercicio; en consecuencia, no se desenvuelve con libertad absoluta ni prescindencia de todo el ordenamiento jurídico. En contrario, se ejercita con sujeción al ordenamiento jurídico, ya sea con base en normas legales de contenido amplio y genérico, lo que sin duda dará un mayor margen de discreción en el administrador; o en nomas legales que expresan de manera detallada el contenido, forma de desarrollo u oportunidad en la que se deben expedir los reglamentos, lo que implicará un menor margen de discrecionalidad.

En este contexto, la administración, lo mismo que la justicia, es una actividad estatal “sublegal”, cualidad que se mantiene incluso en el ejercicio de su actividad discrecional, pues esta se debe mantener dentro del ámbito demarcado por la ley, cuya finalidad debe ser rigurosamente observada[46].

En tal sentido, a efectos de establecer una clara diferencia entre actividad administrativa reglada y actividad administrativa discrecional, tenemos que las facultades de un órgano administrativo están regladas cuando una norma jurídica predetermina en forma concreta una conducta determinada que el administrador debe seguir; es decir, cuando el orden jurídico establece de antemano qué es específicamente lo que el órgano debe hacer en un caso concreto. En cambio, serán discrecionales cuando el orden jurídico le otorgue cierta libertad para elegir entre uno y otro curso de acción, para hacer una u otra cosa, o hacer de una u otro manera[47]. Ahora bien, partiendo de la premisa de que “…hoy en día todo acto es en su mayor parte reglado y sólo parcialmente discrecional…” (sic), el tratadista Agustín Gordillo[48], aclara que las atribuciones de un órgano administrativo nunca podrán ser totalmente regladas o totalmente discrecionales; es imposible en la práctica, e inconveniente, prever hasta el último detalle de lo que el órgano debe hacer[49].

La actividad discrecional respecto a normas de organización y de procedimiento debe responder a ciertos principios legales permanentes; por cuanto, por más discrecional que sea la actividad ejercida, ésta debe ser cumplida respetando los principios sobre coherencia y forma del acto; entonces, las normas legales relativas a competencia y forma también rigen en materia de actividad discrecional. No ocurre lo mismo con el conjunto de normas relacionadas con el contenido del acto. En éste caso, la actividad administrativa ya no está regulada por normas legales prefijadas, sino únicamente por la finalidad del acto respectivo; el límite primordial impuesto al administrador en materia de actividad discrecional está representado por el fin, lo que no quiere decir que en este campo la actividad de la administración sea totalmente libre, sino sujeta a la ley, si bien determinada y condicionada por la ya referida finalidad que se pretende lograr, cuya valoración, depende de cánones y criterios de diversa naturaleza, pero no legislativos[50].

De acuerdo a este desarrollo, se tiene que la actividad administrativa podrá, en la mayoría de los casos, ser en parte reglada, esto cuando la ley establezca de manera detallada el alcance, forma de desarrollo y/u oportunidad de la reglamentación, sin que ello implique que la totalidad de aspectos de ésta estén enteramente previstos por la voluntad del legislador. Por ello, en el mismo caso, también la actividad administrativa podrá ser discrecional en parte, cuando varios elementos, o uno que otro, se libren a la discreción del administrador.

En ambos casos; es decir, en cuanto la potestad reglamentaria, como una de las expresiones de la actividad administrativa, esté reglada o dejada a la discrecionalidad del Órgano Ejecutivo, se entiende que necesariamente debe sujetarse al ordenamiento jurídico ‒y a la ley‒ que no únicamente está compuesto por normas jurídicas primarias y secundarias, sino por principios y valores constitucionales, con valor normativo, característicos de un Estado Constitucional de Derecho, así como principios generales del derecho.

2. Oportunidad del ejercicio de la potestad reglamentaria discrecional

Recurriendo a otras fuentes doctrinales, también resulta necesario establecer que en aquellos supuestos en los que la ley deje total libertad al gobierno acerca de su desarrollo: “…el Gobierno podrá…” (sic) o en los que ni siquiera realice remisión legislativa alguna; ello en virtud a que el legislador considera que la falta de imposición sobre el desarrollo reglamentario de la ley se debe a que aquél considera que emitió una norma legislativa lo suficientemente detallada como para que no resulte “absolutamente indispensable” para la correcta y efectiva aplicación de la ley su posterior desarrollo reglamentario, se denomina potestad reglamentaria como acto “graciable”[51].

Desde el punto de vista del Órgano Ejecutivo, la puesta en marcha de la potestad reglamentaria constituye un acto discrecional, al dejarle el legislador en libertad absoluta para valorar la oportunidad de desarrollar o no la ley y, de no llevar a cabo tal desarrollo, en principio, ningún mal se derivará para los destinatarios de la norma legal, dado que éstos encuentran su situación perfectamente detallada en la ley sin necesidad de posteriores aclaraciones por la vía reglamentaria. Desde el punto de vista de los administrados, el acto de puesta en marcha de la potestad reglamentaria en estos casos constituye un acto “graciable”, ya que aquéllos carecen de derechos e intereses legítimos que les habiliten para exigir judicialmente la redacción del reglamento[52].

En consecuencia, en este tipo de producción legislativa la facultad de discrecionalidad de la administración pública en cuanto al ejercicio de su potestad reglamentaria se ejerce con plenitud, o, en definitiva, se encuentra anulada, sin que sea posible exigir al Ejecutivo la emisión de una normativa reglamentaria.

En el extremo contrario a lo precedente, se tiene la potestad reglamentaria como acto estrictamente “debido”, la que deviene de leyes que en tono imperativo establecen un plazo en el que la norma reglamentaria debe ser emitida, encontrándose vinculado por mandato expreso de la ley, por lo tanto, obligado, no sólo a dictar el correspondiente reglamento ejecutivo, sino además a hacerlo dentro del plazo de tiempo fijado por el legislador[53]. En estos casos se evidencia la urgente necesidad de que una determinada materia sea reglamentada en un periodo de tiempo en específico, en consideración precisamente a los intereses en juego que la norma legislativa pretende proteger y a las circunstancias sociales que intenta revertir o solucionar. De no ser emitida la reglamentación en el tiempo estipulado, podría acarrear prejuicios que la norma legislativa pretendía evitar, lo que, implicaría a su turno, una pérdida de eficacia del mandato reglamentario dado.

Por último, también se reconoce el ejercicio de la potestad reglamentaria como acto “debido” pero dotado de cierta discrecionalidad para elección del momento temporal de puesta en marcha. En este caso, la ley impone al Órgano Ejecutivo la obligación del desarrollo reglamentario; empero, sin hacer referencia a plazo alguno, por lo que la potestad reglamentaria se constituye en un acto “debido” en cuanto al desarrollo reglamentario de la ley, que deberá realizarse en forma obligatoria, sin embargo, dotado de cierto margen de discrecionalidad en lo relativo al momento en que tal desarrollo deba llevarse a cabo[54].

En virtud a ello, la discrecionalidad en cuanto al plazo es relativa, en razón a que el ente encargado de la reglamentación deberá actuar en función de lo que demanden los intereses de los destinatarios de la norma legislativa y las circunstancias sociales, y siempre dentro de un plazo razonable, atendiendo a los principios de legalidad, oportunidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad.

En este entendido:

El Gobierno habrá incumplido la obligación que de dictar la correspondiente norma administrativa tiene, en aquellos supuestos en que haya dejado pasar «el momento oportuno» ocasionando una dilación indebida más allá de lo previsible o tolerable. Y se puede afirmar que la administración habrá dejado pasar el “momento oportuno” si la omisión de la norma administrativa ha ocasionado daños y perjuicios a sus futuros destinatarios[55] (el resaltado nos pertenece).

Entonces, podemos afirmar que las consideraciones de mérito y oportunidad de las decisiones discrecionales de la administración pública son fundamentales para la adopción de decisiones coherentes con la realidad fáctica que deba enfrentar la administración, la apreciación de circunstancias especiales y singulares resulta inevitable bajo los contextos del Estado social y democrático de derecho[56] del Estado Constitucional de Derecho “…que van más allá de la simple legalidad estricta…”[57].

Finalmente, si por mandato legal la potestad reglamentaria se configura como acto “debido”, pero sujeto a cierto parámetros de discrecionalidad en cuanto al plazo u oportunidad para emitirlo, sin que se cumpla en su “momento oportuno”; o como acto “debido” en sentido estricto; es decir, con un ámbito temporal expreso para su regulación y éste no es cumplido, nos encontramos ante una pasividad o desidia administrativa que puede conllevar efectos negativos en la esfera jurídica de los destinatarios de la ley y conflictos sociales contrarios a la finalidad de la norma legislativa, así como la pérdida de operatividad de ésta.

III.7. Aproximaciones doctrinales y jurisprudenciales acerca de los principios de Estado de Derecho, seguridad jurídica, legalidad y supremacía constitucional

Por determinación del art. 1 de la CPE: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país” (el resaltado nos pertenece); siguiendo a Márquez Rábago: “Estado y Derecho, son un binomio necesario para el buen funcionamiento de cualquier sociedad; el Estado necesita la legitimidad que el Derecho le brinda, para encuadrar su actuación y limitar la acción del gobernador, el Derecho es la Fuerza coercitiva del Estado, que reprime las desviaciones, los incumplimiento y resuelve las controversias que se presenten dentro del amplio Pacto Social”[58].

Al respecto la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre sostuvo que “…la afortunada concepción de ‘Estado de derecho’ o ‘Estado bajo el régimen de derecho’ cuya base ideológica es ‘un gobierno de leyes y no de hombres’, nace sepultando el modelo de ‘Estado bajo el régimen de la fuerza’, el que no obstante haber sido llenado de diversos contenidos en diferentes épocas históricas (Estado de Derecho legislativo y actualmente Estado Constitucional de Derecho) tuvo una trascendencia unívoca: La proscripción de la arbitrariedad pública y privada en las reglas de convivencia social y contención del poder, garantizando con ello, el respeto a la ley” (el resaltado nos pertenece).

En esa línea de entendimiento, según señala Ernesto Benda[59], el concepto de Estado de Derecho involucra: a) Seguridad jurídica y justicia; b) Que la Constitución sea la norma suprema; c) La vinculación de los poderes públicos a la ley y al derecho; d) Vinculación de los poderes públicos por la primacía y reserva de ley; e) División de poderes; f) Protección de los derechos fundamentales; g) Tutela judicial; y, h) Protección de la confianza jurídica; en relación al primer inciso citado, siguiendo Aida Kemelmaier de Carlucci, podemos afirmar que “la seguridad es la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en saber o poder predecir cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del derecho”[60]; bajo esa misma lógica, José Luis Palma Fernández sostiene sobre la seguridad jurídica que la misma “…es suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad”[61].

Profundizando lo vertido Javier G. Rincón Salcedo, señala que la seguridad jurídica es “…la expectativa que tiene todo operador jurídico de que el marco legal es y será confiable, estable y predecible y como tal, es por sí sola fundamento esencial de la construcción del Estado y del adecuado funcionamiento de la Administración Pública, lo que implica que su consolidación y garantía constituyan uno de los imperativos de actuación para la administración pública de cualquier Estado” (el resaltado nos pertenece).

Dentro del constitucionalismo comparado, el art. 82 de la Constitución Política del Ecuador –de Montecristi–, señala que: “El derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes” (el resaltado nos pertenece); en ese entendido la Corte Constitucional del Ecuador precisó que: “En lo que se refiere al derecho a la seguridad jurídica, la Corte Constitucional ha señalado que consiste en la expectativa razonable de las personas respecto a las consecuencias de los actos propios y de ajenos en relación a la aplicación del Derecho. Para tener certeza respecto a una aplicación de la normativa acorde a la Constitución, las normas que formen parte del ordenamiento jurídico deben estar determinadas previamente, teniendo que ser claras y públicas, solo de esta manera se logra crear certeza de que la normativa existente en la legislación será aplicada cumpliendo ciertos lineamientos para el respeto de los derechos consagrados en el texto constitucional” ([Sentencia 045-15-SEP-CC de 25 de febrero] énfasis añadido).

Por otro lado el art. 9 de la Constitución española, sostiene que ésta: “…garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”; en ese contexto, el Tribunal Constitucional de España en la aludida STC 46/1990 de 15 de marzo, sostuvo que: “La exigencia del 9.3 relativa al principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que se legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas como la que sin duda se genera en este caso dado el complicadísimo juego de remisiones entre normas que aquí se ha producido. Hay que promover y buscar la certeza respecto a qué es Derecho y no, como en el caso ocurre, provocar juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se introducen perplejidades difícilmente salvables respecto a la previsibilidad de cuál sea el Derecho aplicable, cuáles las consecuencias derivadas de las normas vigentes incluso cuáles sean éstas. La vulneración de la seguridad jurídica es patente y debe ser declarada la inconstitucionalidad también por este motivo” (el resaltado nos pertenece).

Bajo ese mismo razonamiento dicho cuerpo colegiado, sostuvo que: “…no cabe subestimar la importancia que para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las normas, (…) puesto que una legislación confusa, oscura e incompleta, dificulta su aplicación y, además de socavar la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo, puede terminar por empañar el valor de la justicia” ([STC 150/1990 de 4 de octubre] el resaltado es nuestro).

De la interpretación de la normativa constitucional comparada glosada supra, se puede señalar que, dentro de un Estado Constitucional de Derecho, las normas de desarrollo, deben necesariamente respetar las normas constitucionales; además de ser claras, precisas y no ser confusas; también es importante señalar, que aparejado, en algunos casos al derecho y otros al principio “seguridad jurídica”, es necesaria para su efectivización constitucional, la materialización de: 1) La certeza jurídica; y, 2) La previsibilidad normativa. Al respecto, Perez Luño sostiene que: “La seguridad constituye un deseo arraigado en la vida anímica del hombre, que siente terror ante la inseguridad de su existencia, ante la imprevisibilidad y la incertidumbre a que está sometido la exigencia de seguridad de orientación es, por eso, una de las necesidades humanas básicas que el Derecho trata de satisfacer a través de la dimensión jurídica de la seguridad”[62] (el resaltado nos pertenece).

Por ello, en cuanto a la primera condición señalada: “supone la faceta subjetiva de la seguridad jurídica, se presenta como la proyección en las situaciones personales de la seguridad objetiva. Para ello, se requiere la posibilidad del conocimiento del Derecho por sus destinatarios. Gracias a esa información realizada por los adecuados medios de publicidad, él sujeto de un ordenamiento jurídico debe poder saber con claridad y de antemano aquello que le está mandado, permitido o prohibido. En función de ese conocimiento los destinatarios del Derecho pueden organizar su conducta presente y programar expectativas para su actuación jurídica futura bajo pautas razonables de previsibilidad”[63] (el resaltado nos pertenece).

En relación a la previsibilidad, Lifante Vidal señala que “(c)on el término ‘previsibilidad’ hacemos referencia a la cualidad de aquello cuyo acontecimiento puede ser conocido o conjeturado anticipadamente. Y es usual caracterizarla como una propiedad graduable, es decir, que puede presentarse en mayor o menor medida, propiedad que según la autora se proyecta en diversas dimensiones, cada una de las cuales resulta a su vez graduable. i) Una dimensión objetiva: ¿qué se puede prever?; ii) Una dimensión subjetiva: ¿quién puede prever?, y iii) una dimensión temporal: ¿hasta cuándo se puede prever?. Cada una de estas dimensiones justifica distintas exigencias: precisión, accesibilidad y estabilidad”[64].

En consecuencia, la seguridad jurídica, puede comprenderse como un principio pero además como un derecho, que obliga a los Estados, a generar, a través de su legislación, certeza jurídica; es decir, evitando emitir normas ambiguas o imprecisas. Por otro lado, la previsibilidad en la legislación, es fundamental para el desarrollo social de los ciudadanos, de modo que sus acciones y omisiones, no contradigan una norma, en respeto, justamente de la voluntad colectiva, expresada desde la Constitución y la legislación mediante la democracia representativa.

Por su parte, el principio de legalidad, fue entendido por la jurisprudencia como: “…uno de los ejes vertebrales de un Estado y principio fundamental del derecho público, que a partir de una concepción genérica debe entenderse en sentido de que las actuaciones tanto de los poderes público o instituciones de la administración pública como de los particulares, deben ser desarrolladas y estar enmarcadas en la Norma Suprema y las leyes” (SCP 0498/2018-S1 de 12 de septiembre). Asimismo, el fallo indicado consideró la SCP 0009/2016 de 14 de enero, que señaló: “...el Estado Plurinacional de Bolivia, constituido en un Estado de Derecho, a través de todos sus estamentos, se subordina a la Ley Fundamental en el ejercicio del poder público y es respetuoso de las leyes que conforman el plexo jurídico que rige a la sociedad, donde, el principio de legalidad se erige como un principio fundamental, por cuanto compone el cimiento de la seguridad jurídica que sostiene al Estado.

Ahora bien, resulta imperioso referir que siendo el principio de legalidad la aplicación objetiva de la Ley, no puede encontrarse exento o indiferente ante el principio de supremacía constitucional previsto en el art. 410 de la CPE, pues esta norma es precisamente la que se configura como su asidero y garantía de vigencia dentro del ordenamiento jurídico nacional, y a partir del cual, se edifica la jerarquía normativa, a la cual todos los órganos o poderes del Estado deben someterse.

(...)

Así se expresó este Tribunal, mediante la SC 0034/2006-R de 10 de mayo, que citando a la SC 0101/2004 de 14 de septiembre, luego de efectuar un amplio y concienzudo análisis respecto al principio de legalidad, estableció lo siguiente: ‘…el principio de legalidad «se constituye en el pilar básico del Estado de Derecho y soporte del principio de seguridad jurídica. Viene a sustituir el gobierno de los hombres por el gobierno de la ley. Es por tanto un principio informador de todo el ordenamiento jurídico de la nación».

(...)

Entendimiento asumido por la SC 1412/2011-R de 30 de septiembre, que señaló: ‘La nueva perspectiva del principio constitucional de legalidad, importa una visión más amplia y a la vez compatible con la evolución del Derecho Constitucional; en su concepción, se debe comprender como la directriz maestra que informa a todo el sistema normativo -positivo y consuetudinario-; el deber de conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, previsto en el art. 108.1 de la CPE, precisa este principio, debiendo entenderse, que la legalidad informadora deviene de la Ley Suprema del ordenamiento jurídico; es decir, que el principio de legalidad contiene en su matriz normativa al principio de constitucionalidad’”.

Por último, en la jurisprudencia constitucional, la SCP 0591/2012 de 20 de julio, acerca del principio de supremacía constitucional instituido en el art. 410 de la Norma Suprema, definió su caracterización y los aspectos más importantes acerca del mismo; por lo que, es necesario citar dicho fallo de manera extensa; toda vez que, aporta un análisis jurídico completo y detallado que merece ser considerado pese a la extensión de la cita. De este modo, el fallo señalado expone: “Respecto al principio de supremacía constitucional, el extinto Tribunal Constitucional en la SC 0031/2006 de 10 de mayo, expuso lo siguiente: ‘El principio de supremacía constitucional significa que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución Política del Estado que obliga por igual a todos, gobernantes y gobernados. Dentro del orden jurídico, la Constitución Política del Estado ocupa el primer lugar, constituyéndose en la fuente y fundamento de toda otra norma jurídica, por lo que toda ley, decreto o resolución debe subordinarse a ella. Lógicamente, la propia Constitución Política del Estado debe prever mecanismos e instituciones que garanticen su cumplimiento, sino su primacía quedaría como una declaración formal, porque siempre podría existir una autoridad u órgano de poder que incumpla sus preceptos. Por ello la Constitución Política del Estado determina los órganos que controlarán la observancia de sus normas, eso es lo que se llama el control de constitucionalidad’.

(…)

Ahora bien, el nuevo texto constitucional ha recepcionado el principio de supremacía constitucional proyectándolo de acuerdo a su trascendencia y con el sistema constitucional vigente; por ello, de una interpretación textual y sistemática de las normas del art. 410 de la CPE, esta jurisdicción comprende al principio en estudio, como la proclamación de la trascendencia normativa y valorativa de la Constitución Política del Estado.

(…)

El valor normativo fundamental y superior de la Constitución Política del Estado, constituye una de las bases elementales del Estado Social y Democrático de Derecho, que es la forma de gobierno consagrada en el art. 1 de la CPE, que en sistemática interpretación con los arts. 109 y 410 de la misma norma, proclaman la vivificación de la Constitución Política del Estado por ser norma jurídica, la primigenia entre todas las demás, la más importante y la más relevante, y por ello, la que merece mayor atención y cumplimiento, exigiendo acatamiento por gobernantes y gobernados, ya que cada uno de sus preceptos tienen la cualidad de norma jurídica con mandatos propios de hacer y de abstención, pues resulta difícil encontrar preceptos constitucionales carentes de eficacia jurídica; convirtiéndose cada uno de los mismos en parámetros para apreciar la constitucionalidad de otras normas inferiores y de los actos de gobierno.

En lo que hace al principio de jerarquía normativa, el extinto Tribunal Constitucional, en la SC 0013/2003 de 14 de febrero, ha explicado su contenido, desarrollando luego una precisa doctrina de su aplicación para disciplinar la potestad reglamentaria del Órgano Ejecutivo, dictaminando lo siguiente:

‘…el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional; de manera que una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ese principio fundamental está consagrado por el art. 228 de la Constitución.

Que, en el marco del referido principio fundamental concordante con los principios de la soberanía popular y la supremacía constitucional, el Constituyente ha distribuido las competencias para la elaboración y emisión de las disposiciones legales, habiendo asignado al Órgano Legislativo, como expresión de la voluntad popular, la potestad privativa de ‘dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas`, así dispone expresamente el art. 59.1ª de la Constitución; en cambio al Órgano Ejecutivo le ha asignado la potestad de ‘ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente los derechos, alterar los definidos por Ley ni contrariar sus disposiciones..’, así dispone el art. 96.1ª de la Ley Fundamental. Conforme a lo referido se establece que existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta; de otro lado, en cuanto se refiere al lugar que ocupan en la jerarquía normativa, la Ley, como expresión de la voluntad popular, se encuentra en un nivel superior al Decreto Supremo, por lo que éste debe subordinarse a aquella’.

(…)

Ahora bien, las normas del art. 410 de la CPE, a tiempo de recepcionar el principio de jerarquía normativa, lo proyecta concretizando su ámbito de aplicación, al precisar el orden de prelación o subordinación en el que se encuentran cada una de las normas jurídicas; así, la Constitución Política del Estado es la primera y más importante, debiendo subordinarse a ella cada una de las demás; luego, se ubican los Tratados Internacionales, inmediatamente por debajo las leyes nacionales, estatutos autonómicos, cartas orgánicas y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena; finalmente, por debajo se encuentran los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos del gobierno central y de las entidades territoriales autónomas.

Aquí, conviene resaltar que la voluntad del constituyente, al consagrar el principio de jerarquía normativa y precisar el orden en el que cada norma debe ser aplicada, es el respeto al sistema democrático participativo, representativo y comunitario (art. 11 de la CPE), bajo cuya égida, el órgano legislativo es el único facultado para emitir leyes nacionales, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas (arts. 145 y 158.I.3 de la CPE); por lo que las leyes asumen su cualidad de preeminencia por sobre otros instrumentos normativos, de su fuente emisora, el Órgano Legislativo, cuya característica esencial es la de representar a la población y la sociedad, así como todos los intereses que en ella proliferan.

En consonancia con el sistema representativo, la existencia de un órgano legislativo, supone la participación de todos los ciudadanos en la toma de decisiones, ya que el art. 26 de la CPE, dispone que entre los derechos políticos, se proclama el de participación en el ejercicio del poder político, de forma directa o por medio de representantes y estos últimos se aglomeran en el Órgano Legislativo; de este silogismo, emerge el convencimiento que las leyes emitidas por este Órgano, tienen la cualidad de corresponder a la voluntad popular, y por ello tienen como sustento el equilibrio social.

De otro lado, los decretos y otros instrumentos emanados del Órgano Ejecutivo, carecen de la cualidad esencial de la ley, ya que no germinan en el órgano representativo de la voluntad popular, por ello, no representan la voluntad general ni tienen la legitimidad social que otorgan el necesario debate legislativo; por esa carencia, la Norma instituyente del Estado Plurinacional de 2009, discrimina con precisión los instrumentos emanados del Ejecutivo, postergándolos a su naturaleza jurídica intrínseca; así, los decretos, tiene por objeto reglamentar las leyes, y tal como la SC 0013/2003 de 14 de febrero ha señalado: ‘…existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta…’.

Conforme a lo expuesto, un decreto tiene por objeto primario reglamentar las leyes, más no puede crear, desconocer, suprimir ni modificar los derechos y obligaciones establecidas en ellas.

Aquí, conviene explicar que si bien la Constitución de 2009, a tiempo de preservar al decreto como el instrumento jurídico emanado del Órgano Ejecutivo, ya no explica sus límites, tal y como lo hacía la Constitución Política del Estado de 1967 en el art. 59.1ª, norma que disponía de forma expresa que el decreto no definía derechos ni podía alterar los definidos por ley, ello no supone una novedosa comprensión del decreto por nuestro sistema constitucional, puesto que no se le ha otorgado facultades excepcionales, como ocurre en otros países, en los que el decreto de forma extraordinaria asume cualidad de ley en ciertas circunstancias debidamente tasadas.

Conforme a lo expuesto, este Tribunal, extrayendo la voluntad constituyente respecto del art. 172.8 de la CPE, arriba al convencimiento de que la interpretación literal de dicha norma, es el significado del decreto conforme a nuestra tradición jurídica, que lo ha comprendido como un instrumento del Órgano Ejecutivo suscrito por el Presidente con el refrendo de un ministro, generalmente el del ramo a que el decreto se refiere, requisito sin el cual carece de validez; emitido dentro del ámbito de las facultades reglamentarias que incumben al Órgano Ejecutivo para el cumplimiento de las leyes, y sin que en modo alguno puedan modificar el contenido de éstas, son el medio de desarrollar la función administrativa que le compete” (las negrillas fueron añadidas).

III.8. Igualdad de oportunidades y prohibición de discriminación en el ámbito laboral

Por determinación constitucional derivada de la voluntad popular: “El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien” ([las negrillas son nuestras] art. 8.II de la CPE); por otro lado, el art. 9.I de la Norma Suprema señala que: “Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley: Constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales” (el resaltado nos pertenece).

Bajo el mismo entendimiento, el art. 14 de la Norma Suprema, dispone que: “II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona.

III. El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos” (las negrillas nos pertenece); en concordancia con ello, el art. 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) prescribe: “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. En interpretación de la normativa señalada, el Estado Plurinacional de Bolivia, se sustenta en los valores de igualdad, inclusión, dignidad y prohibición de discriminación.

En el ámbito del derecho laboral, el principio de prohibición de discriminación, se constitucionaliza en el art. 46.I. de la CPE, el cual dispone que: “Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna” (las negrillas son nuestras).

Dicha norma constitucional, responde además de la voluntad del constituyente, al cumplimiento del compromiso asumido por el Estado boliviano con la comunidad internacional, específicamente al momento de que de manera voluntaria y formal ratificó el Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el 31 de enero de 1977, el cual en su art. 1 dispone que:

“1. A los efectos de este Convenio, el término discriminación comprende:

(a) cualquier distinción, exclusión o preferencia basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación;

(b) cualquier otra distinción, exclusión o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupación que podrá ser especificada por el Miembro interesado previa consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizaciones existan, y con otros organismos apropiados” (el resaltado nos pertenece).

El art. 2 del mismo cuerpo normativo, señala que: “Todo Miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva, por métodos adecuados a las condiciones y a la práctica nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto” (las negrillas nos corresponden).

En ese sentido, el cumplimiento del principio de inclusión, y la prohibición de discriminación en el ámbito laboral, se encuentra regulado mediante la normativa constitucional e internacional. Por lo que, dentro de una línea de acción social, el Estado debe respetar y efectivizar por los medios que correspondan los principios de inclusión y no discriminación laboral.

III.9. Análisis del caso concreto

III.9.1. Categorías de análisis de la norma jurídica impugnada

A continuación, desintegraremos la prescripción normativa principal objeto de la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, contenida en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465 (Conclusión II.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional); entendiendo esta desde los componentes textuales que la conforman. Es así que se tienen las siguientes categorías de análisis debidamente identificadas:

“Todas las servidoras y los servidores públicos que actualmente desempeñan funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, deberán adecuarse a la presente Ley, previa evaluación individual a cargo del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, cuando corresponda, a cuyo efecto, se adoptarán todas las medidas necesarias para la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, en un plazo máximo de transición de dos (2) años calendario, computable a partir de la aprobación de la Norma Reglamentaria correspondiente”.

Objeto jurídico (subrayado doble): Como norma transitoria, la previsión tiene por objeto la “adecuación” –se asume– de la situación jurídica laboral de las servidoras y servidores públicos que, al momento de la entrada en vigor o vigencia de la Ley 465, ejercían funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores –9 de diciembre de 2013–; cuestión intertemporal que será analizada a detalle en apartados posteriores.

Los destinatarios de la norma (subrayado simple): La previsión se encuentra dirigida a regular la situación jurídica laboral de “las servidoras y servidores públicos que forman parte del Ministerio de Relaciones Exteriores”; no obstante, debe hacerse la distinción entre la finalidad del cumplimiento y por ende los funcionarios afectados por esta, con los responsables de su implementación; por ello se identifican los siguientes:

Sujetos pasivos: Se reitera, serían los servidores que “actualmente” cumplen funciones en el Servicio de Relaciones Exteriores, con la observación identificada previamente.

Sujeto activo: Como se incidió en el Fundamento Jurídico III.5 del presente fallo constitucional (sobre las Disposiciones Transitorias), en general, el sujeto encargado del cumplimiento de este tipo de normas, no es un particular, y si bien la previsión se encuentra dirigida al cumplimiento de otras regulaciones como la implementación del nuevo servicio, y aunque no lo señale expresamente, de manera implícita su cumplimiento se encuentra dirigido a la autoridad pertinente; en este caso, la autoridad ejecutiva nacional, encargada de emitir las disposiciones reglamentarias a la Ley correspondiente.

Finalidad de la norma (subrayado ondulado): Es la “organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores”; entendido bajo una interpretación integral, con el objeto de la Ley 465 previsto en su art. 1., así como la visión, principios y valores pertinentes, descritos en el marco normativo (Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo constitucional).

Medio de cumplimiento (subrayado punteado): Esto es la “evaluación individual” de las referidas servidoras y servidores –cuando corresponda–, a cargo del Consejo Evaluador de Méritos.

Plazo de la norma (subrayado de guiones): La norma de tránsito cuestionada no cuenta con un plazo fatal o margen de tiempo para la efectivización de su objeto, puesto que el plazo previsto, tiene la finalidad de poner un término al periodo de transición, a partir de la implementación de la reglamentación correspondiente.

III.9.2. Aplicación de la racionalidad legislativa al análisis de la norma impugnada

En el sistema jurídico boliviano, la función legislativa (de carácter general), cual proceso de producción de normas, se encuentra reservada, a la Asamblea Legislativa Plurinacional, en cuyo art. 158.I.3 de la CPE, se le reconoce la atribución de: “Dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas”, labor en la cual, el legislador deberá observar el parámetro de racionalidad, como criterio de justificación de los predicados deónticos que se corresponden con ellos, garantizando en dicho proceso, la unidad, coherencia y plenitud del ordenamiento jurídico, que se erige sobre la Supremacía de la Norma Suprema, cual fundamento último de validez de este sistema.

En atención a ello, si bien, todo ordenamiento jurídico presupone una lógica interna que se sustenta en el supuesto de la racionalidad del legislador, es decir, una “presunción de racionalidad”, no obstante, esta presunción, no resulta inmutable ni absoluta, por cuanto puede ser superada cuando existe duda razonable verificada respecto a la racionalidad contenida en el resultado de la producción normativa, como ejercicio de la potestad legislativa, la ley; en consecuencia, en el caso concreto, ante el cuestionamiento expreso sobre la irracionalidad de la norma contenida en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465 –además de la norma reglamentaria, constitutiva del DS 4240, que será objeto de análisis en apartados posteriores–, que el accionante funda en que la misma no es coherente “con el propósito del legislador” (sic) el cual sería “organizar e implementar el nuevo Servicio de Relaciones Exteriores” (sic) cuando únicamente establece como destinatarios o beneficiarios del objeto de la ley a las servidoras o servidores que “actualmente” se encuentran cumpliendo funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, sin considerar a quienes “habiendo cumplido con las formas de ingreso, no ejercitan actualmente funciones como servidores públicos dentro de la precitada cartera de Estado” (sic), o a quienes desempeñaron “funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores desde la promulgación de la Ley N° 645” (sic) es que, este Tribunal considera necesario efectuar el control de constitucionalidad recurriendo, ab initio, al análisis de la racionalidad legislativa, como pauta de interpretación constitucional, de acuerdo a los alcances desarrollados en el Fundamento Jurídico III.2.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

En tal sentido, a efecto de determinar la racionalidad de la norma legal sujeta a control constitucional –Disposición Transitoria Primera de la Ley 465–, a través del análisis de los niveles que conforman la referida pauta interpretativa, es necesario recurrir a la interpretación sistemática desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2.2 de este fallo constitucional que consiste en relacionar diversos preceptos entre sí, tomando en consideración que todos ellos forman un sistema normativo. Ello, en virtud a que de un análisis superficial, se advierte que la norma catalogada como inconstitucional por el accionante, se encuentra inmersa en la Ley 465, contando con un objeto y naturaleza jurídica específicos, esto en el marco de una política de establecimiento de un nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, a partir de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado –el 7 de febrero de 2009–; además, como su nomen jurídico refiere, se constituye en una norma de carácter transitoria; es decir, tiene un ámbito de vigencia temporal, cuya naturaleza es necesario dilucidar.

En consecuencia, con la finalidad de descender a los elementos constitutivos de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465 y así verificar si el Estado, en ejercicio de su facultad legislativa, respetó los cánones de racionalidad, corresponde analizar los elementos descritos.

1) Sobre el objeto y naturaleza de la Ley 465. Recurriendo al Fundamento Jurídico III.3.1. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional sobre la temática a desarrollar, se tiene que su objeto es el de establecer la naturaleza del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado, bajo el ámbito de competencias y atribuciones del Ministerio de Relaciones Exteriores del cual depende; regular su estructura orgánica, sus funciones, su relacionamiento, coordinación y supervisión de las servidoras y los servidores públicos que lo integran, en el marco de la Política Exterior del Estado Plurinacional de Bolivia.

En el mismo Fundamento Jurídico, se estableció que la Política Exterior se define como aquéllas decisiones y acciones de carácter público que el Gobierno asume para su relacionamiento con otros Estados, con fines estratégicos y político económicos de interés nacional, constituyéndose en una competencia privativa del nivel central del Estado. Al efecto, la propia Ley 465, establece que el Servicio de Relaciones Exteriores, se constituye en un medio ‒instrumento‒ para el cumplimiento de los fines establecidos en la Política Exterior del Estado, asentándose en la filosofía del vivir bien y la diplomacia de los pueblos por la vida, promoviendo la cultura de la vida, la integración complementaria y el retorno soberano al mar, en beneficio de las y los bolivianos.

Entonces, el Servicio de Relaciones Exteriores, para cumplir con los fines de la Política Exterior, necesita de un cuerpo permanente de servidoras y servidores públicos capacitados y otros ejecutores o responsables encargados de representarlo en el país y en el extranjero, preservando y resguardando la soberanía, libre determinación, intereses, integridad e identidad propia del Estado.

La premisa precedente, no puede ser entendida en toda su dimensión si se pasa por alto la política establecida por el Estado boliviano respecto a la implementación efectiva y plena de un nuevo Servicio de Relaciones Exteriores –distinto al regulado por la Ley 1444–, en virtud a que se basa en los nuevos paradigmas, valores y principios de la Ley Fundamental promulgada el 7 de febrero de 2009, con sustento principalmente en la filosofía del vivir bien, la diplomacia de los pueblos por la vida y la cooperación entre los pueblos de la región y el mundo, conforme se tiene de la transcripción parcial de la exposición de motivos de la Ley 465 y del propio art. 2 de la misma norma legal, en la que corresponde resaltar los principios y valores del vivir bien y el reconocimiento de pluriculturalidad junto con la diplomacia, derechos, conocimientos y prácticas de pueblos indígena originarios, guardando coherencia a su vez con el Plan Estratégico Institucional 2013-2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores (Fundamento Jurídico III.3. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional).

En este contexto, también se debe tener presente que en el marco de la implementación del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, en la Ley 465 se instituye la carrera para las servidoras y los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, en sus escalafones diplomático y administrativo, la que corresponde sea implementada conforme al objeto y naturaleza de la misma Ley, explicados en los párrafos anteriores. También se tiene la identificación de la instancia responsable de dicho proceso, así como las facultades que puede desplegar para su efectiva implementación. Esta responsabilidad recae en el Consejo Evaluador y Calificador de Méritos.

2) Sobre la naturaleza de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465

Si bien el nomen jurídico de la norma legal sujeta a control constitucional alude a su transitoriedad, a efectos de mayor claridad, corresponde recurrir los presupuestos establecidos en el Fundamento Jurídico III.5 –derecho transitorio– respecto a las normas jurídicas que forman parte del derecho transitorio.

De acuerdo a los razonamientos jurídicos expuestos en dicho apartado, se tiene que a causa de la dinamicidad del ordenamiento jurídico y su constante evolución, las distintas regulaciones normativas también sufren transformaciones de manera parcial o total. En este contexto, tomando como base la teoría de los sistemas jurídicos, las normas secundarias, entre las que se encuentran las de “adjudicación”, destinadas en esencia, a permitir la concreción o aplicación de las normas primarias, dada su naturaleza eminentemente instrumental. Entre las referidas normas secundarias se encuentran las normas intertemporales o transitivas, cuya finalidad, como se tiene anotado en el apartado pertinente, tienen por vocación facilitar el tránsito al régimen jurídico previsto por la nueva regulación, para lo cual deberán delimitar de manera precisa la aplicación temporal y material de la disposición transitoria correspondiente, pudiendo sujetar su materialización a un plazo fatal expresamente fijado por el legislador o bien al cumplimiento de una condición, por lo general de naturaleza reglamentaria.

Ahora bien, en el caso concreto, se verifica que la norma legal sujeta a control constitucional es de naturaleza transitoria, por cuanto está inmersa en un cuerpo normativo de contenido principal, constitutivo de la Ley 465 cuya finalidad está esencialmente circunscrita a establecer la naturaleza del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores. En cambio, el fin que persigue la Disposición Transitoria Primera, es lograr la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores del Estado, a través de un mandato de “adecuación” impuesto a los destinatarios de la norma, verificándose en consecuencia, su íntima vinculación con la norma principal, así como su naturaleza colaborativa en la consecución de los fines de la misma.

Respecto al elemento temporal de la Disposición Transitoria Primera, recordemos que entre las características de este tipo de normas –de transición–, está la de su sujeción al cumplimiento del objeto de su previsión. Ésta característica, guarda coherencia con los razonamientos expuestos sobre el ámbito de vigencia temporal de las normas jurídicas (Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo constitucional), donde se establece que la vigencia temporal de una norma jurídica puede estar expresamente contenida en la ley o, de lo contrario, estar sujeto a una condición a realizarse por un determinado agente (autoridad) que se hubiese agotado o cumplido.

En el referido marco y a efecto de definir el ámbito de vigencia temporal de la norma cuestionada, es necesario efectuar su transcripción: “PRIMERA. Todas las servidoras y los servidores públicos que actualmente desempeñan funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, deberán adecuarse a la presente Ley, previa evaluación individual a cargo del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, cuando corresponda, a cuyo efecto, se adoptarán todas las medidas necesarias para la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, en un plazo máximo de transición de dos (2) años calendario, computable a partir de la aprobación de la Norma Reglamentaria correspondiente” (énfasis añadido).

De acuerdo a la referida disposición, es preciso establecer que el agente a quien encarga el legislador materializar (normativamente) el proceso de transición, no es otro que el Órgano Ejecutivo, que como se estableció en el Fundamento Jurídico III.6 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, tiene la facultad de emitir normas reglamentarias a partir de un mandato legal. En este caso, ese mandato está referido a la emisión de una reglamentación que viabilice la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, conforme a las disposiciones de la Ley 465.

En tal sentido, la eficacia de esta norma de transición, está sujeta a la emisión de esa norma reglamentaria, por cuanto de manera expresa se establece que en un plazo máximo de transición de dos años, a partir de la emisión de la referida regulación (administrativa), se organizará e implementará el nuevo Servicio de Relaciones Exteriores. De ello resulta que, el ámbito de vigencia temporal de la Disposición Transitoria Primera, está sujeta a una condición, cual es la emisión de la norma reglamentaria dirigida a cumplir la finalidad de organizar e implementar el nuevo Servicio de Relaciones Exteriores.

Efectuadas dichas disquisiciones de necesario desarrollo, en virtud a la naturaleza transitoria de la norma legal sujeta a control constitucional, corresponde proceder con el análisis de la racionalidad legislativa en sus elementos correspondientes.

i) Racionalidad comunicativa o lingüística (R1)

Este tipo de racionalidad, conforme se expuso en el Fundamento Jurídico III.2.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se cumple, cuando el legislador es capaz de transmitir con fluidez un mensaje al destinatario; es decir, de manera clara y precisa, sin que de su lectura pueda extractarse, a primera vista, interpretaciones diversas respecto a los alcances en los elementos que intervienen en el proceso (edictores, destinatarios, sistema jurídico, fines y valores); y, su antítesis, se presenta cuando su formulación impide o dificulta la transmisión de sus contenidos a los destinatarios de su cumplimiento o aplicación.

En correspondencia al desarrollo establecido en los párrafos precedentes, se advierte en la Disposición Transitoria Primera cuestionada, los siguientes elementos:

a) Los destinatarios de la norma jurídica, que no son otros que los beneficiarios de sus disposiciones, se constituyen en: “Todas las servidoras y los servidores públicos que actualmente desempeñan funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores…”. Conforme al art. 3.I de la Ley 465, ésta se aplica a toda representación internacional del Estado Plurinacional de Bolivia, dentro o fuera del país, “y en particular a las servidoras y los servidores públicos que integran el Servicio de Relaciones Exteriores del Estado”. Por su parte, el art. 40 de la precitada Ley, prevé que: “I. Son servidoras y servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, las personas naturales que independientemente de su jerarquía, naturaleza y fuente de remuneración o retribución económica, desempeñan funciones públicas en relación de dependencia respecto a autoridades jerárquicas”.

En los articulados posteriores, se establecen los requisitos para formar parte de dicha dependencia (art. 41), así como su clasificación (art. 42.I), consistente en:

“1. Designados. Cuya función pública emerge de un nombramiento, conforme lo establece la Constitución Política del Estado o disposición normativa específica. Dentro de los cuales se hallan: Ministra y Ministro, Viceministras y Viceministros, Embajadoras y Embajadores, Cónsules Generales y Cónsules.

2. De libre nombramiento. Cuya función pública emerge de un nombramiento directo y de libre remoción como facultad privativa de la Ministra o el Ministro de Relaciones Exteriores, para actividades de carácter administrativo, dirección y/o asesoramiento técnico especializados, en razón de la confianza. Dentro de los cuales se hallan: Directoras o Directores Generales, Directoras o Directores Departamentales, Jefas o Jefes de Gabinete, Asesoras o Asesores, Coordinadoras o Coordinadores, Personal de Apoyo, Secretarias y Auxiliares, Ministras o Ministros de Primera y Ministras o Ministros Consejeros.

3. De carrera. Cuya función pública emerge de un concurso de méritos, cumplimiento de requisitos predeterminados, vencimiento satisfactorio del curso regular de la Academia Diplomática Plurinacional o su equivalente, y/o la prueba habilitante respectiva, según corresponda y sujeto a la norma reglamentaria correspondiente” (las negrillas corresponde al texto original).

Con base en dicha normativa, por la que de manera inicial se podría asumir que los destinatarios son aquéllas personas que en el momento de la entrada en vigencia de la Ley 465 ­‒promulgada el 19 de diciembre de 2013 y publicada el 23 del mismo mes y año-[65], eran servidoras o servidores públicos del Servicio de Relaciones Exteriores, ello con base en la terminología “que actualmente” (sic); adquiere otro sentido si se considera el rango temporal en el que fue cumplida la condición establecida por el legislador, a través de la emisión de la “Norma Reglamentaria correspondiente”, que en los hechos corresponde al Decreto Supremo 4240, aprobado y publicado el 19 de mayo de 2020[66].

En este entendido, en cuanto a los destinatarios de la ley, la Disposición Transitoria Primera, no respeta la racionalidad legislativa, al no brindar claridad respecto a qué servidores públicos está destinada. Si a los que se encontraban desempeñando funciones bajo dependencia del Servicio de Relaciones Exteriores el 23 de diciembre de 2013, cuando se publicó la Ley 465 (entrada en vigencia o vigor de la norma); o, en su caso, a los servidores públicos que ejercían funciones en dicha institución cuando se publicó la norma reglamentaria, correspondiente –19 de mayo de 2020–.

b) En cuanto al objeto de la Disposición Transitoria Primera, conforme se estableció supra, radica en la “adecuación” de los servidores públicos dependientes del Servicio de Relaciones Exteriores a la Ley 465, ello atendiendo a la naturaleza transitiva que tiene la norma en examen, destinada a coadyuvar en la transición de un sistema normativo abrogado a uno nuevo, en este caso de la regulación contenida en la Ley 1444 a la prevista en la aludida Ley 465.

Ahora bien, al haberse determinado en párrafos precedentes que la identificación de los destinatarios de la norma en examen no cumple el criterio de racionalidad comunicativa o lingüística, en este apartado no se puede dejar de considerar que el referido mandato de “adecuación” tampoco resulta claro, pues no se tiene certeza de si la terminología “que actualmente desempeñen funciones”, está dirigida a los servidores públicos que en el momento de la promulgación de la Ley 465, se encontraban bajo dependencia del Servicio de Relaciones Exteriores o si, se encuentran bajo el paraguas de dicho objeto, las servidoras y servidores públicos en ejercicio de funciones al momento de la aprobación del DS 4240; es decir, al 19 de mayo de 2020.

c) El medio que permite llegar a la organización e implementación del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, en una primera aproximación resulta ser la Norma Reglamentaria que por mandato constitucional le corresponde aprobar al Órgano Ejecutivo, a través de la Presidenta o Presidente del Estado, conforme se advierte del análisis integral de las disposiciones constitucionales previstas en el art. 172.1, 4 y 8 de la CPE, donde se le reconoce las facultades de cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes; dirigir la administración pública y coordinar la acción de los Ministros de Estado; y, dictar decretos supremos y resoluciones; sin embargo, aquí también resulta necesario referirnos a otro mecanismo para el cumplimiento de tal fin.

Del análisis integral de la Disposición Transitoria Primera, se tiene como otro medio de cumplimiento, y no menos importante que la regulación reglamentaria, sino más bien íntimamente vinculada a ella, la “evaluación individual a cargo del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, cuando corresponda”. Si bien esta disposición normativa guarda coherencia con la finalidad de la norma principal, cual es la de regular el nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, para lo cual se determinó la realización de una evaluación individual; sin embargo, presenta una indeterminación en sus alcances cuando deja a discreción del órgano administrativo la determinación de los casos en los que corresponde la evaluación individual, lo que sumado a la falta de claridad en los destinatarios de la norma legal, trasgrede el principio certeza de la ley, al resultar ambigua e imprecisa en cuanto a los casos en los que el aludido mandato de adecuación deba materializarse vía la aludida evaluación individual por el Consejo Evaluador y Calificador de Méritos y los casos en los que no sería necesario su cumplimiento.

ii) Racionalidad jurídico-formal (R2)

El nivel de racionalidad legislativa que se procederá a analizar, resulta verificable de la armonía sistémica con la que, un postulado normativo se inserta en el ordenamiento jurídico, es decir, garantizando que su contenido normativo respete, observe y se abstenga de romper la unidad y coherencia de dicho ordenamiento. En contrario, la irracionalidad jurídico-formal, se presentará entonces, cuando las leyes son inconsistentes consigo mismas o en el ordenamiento jurídico al que ingresan.

En este sentido, en este apartado igualmente es necesario recurrir a la interpretación sistemática del ordenamiento jurídico vinculado a la Disposición Transitoria Primera. Para ello, debemos tener presente, conforme se estableció en el apartado inicial de este Fundamento Jurídico que, la norma transitoria en análisis está contenida en una norma principal, con finalidad, objeto y contenido de carácter general y abstracto encaminado a la implementación plena del Servicio de Relaciones Exteriores dentro de los paradigmas, valores y principios postulados por la Constitución Política del Estado en vigencia, en la Ley 465.

También establecimos previamente que, por la naturaleza propia de la norma secundaria de transición objeto del presente análisis, está incrustada en la Ley 465 ‒norma principal‒; empero, la caracteriza una finalidad específica, “la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores”; cuya vigencia temporal se encontraría sujeta al cumplimiento de una condición, la emisión de la “Norma Reglamentaria correspondiente”, resultando esta actuación administrativa, en un medio para el cumplimiento de su fin.

En virtud a ello, la racionalidad jurídico-formal debe ser analizada considerando que la Ley 465 establece que el Servicio de Relaciones Exteriores, se constituye en un instrumento para el cumplimiento de los fines determinados en la Política Exterior del Estado. En este cometido, se estableció previamente que el Estado necesita, de un cuerpo permanente de servidoras y servidores públicos capacitados y otros ejecutores o responsables encargados de representarlo en el país y en el extranjero, preservando y resguardando la soberanía, libre determinación, intereses, integridad e identidad propia del Estado, esto dentro de un marco de transición por el que la Ley 1444 fue abrogada para dar paso a una reconfiguración del Servicio de Relaciones Exteriores, con base a nuevos principios, valores y paradigmas.

En este sentido, la Disposición Transitoria Primera, debiendo constituirse en una norma secundaria colaborativa de la exitosa transición del Servicio de Relaciones Exteriores con base en la filosofía del vivir bien; y los paradigmas de la diplomacia de los pueblos por la vida, y la cooperación entre los pueblos de la región y el mundo, falla en este cometido vinculado a su propia naturaleza. Esto debido a la falta de claridad en los destinatarios de la disposición legal; es decir, sobre quienes deberían someterse al proceso de adecuación que implica la evaluación individual a cargo del Consejo Evaluador y Calificador de Mérito, a efectos de su ingreso a la Carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores, en sus escalafones diplomático y administrativo.

Esta falta de claridad, contenida en la Disposición Transitoria Primera, constituye una irracionalidad jurídico-formal al provocar un dilema en la determinación de los sujetos, si los servidores públicos que desempeñaban funciones a momento de promulgarse la Ley 465 o, en su caso, quienes dependían de dicha repartición estatal al momento de aprobarse el DS 4240. En consecuencia, se puede concluir que la Disposición Transitoria Primera, es inconsistente consigo misma y con la norma principal a la cual se inserta.

iii) Racionalidad pragmática (R3)

Siguiendo con los niveles de racionalidad legislativa, como pauta de interpretación constitucional, corresponde revisar la racionalidad pragmática por la que la conducta de los destinatarios, tendrían que adecuarse a lo prescrito en la ley. Su antítesis, se constituye en la irracionalidad pragmática, que surgirá ante leyes que no logran los objetivos pretendidos; es decir, que el objeto de la relación jurídica, consistente en una determinada conducta que se exige al destinatario (u obligado), no puede cumplirse.

Conforme se estableció en el análisis de la racionalidad comunicativa o lingüística, se tiene que si bien el objeto de la Disposición Transitoria Primera se constituye en la adecuación de los servidores públicos dependientes del Servicio de Relaciones Exteriores a la Ley 465; sin embargo, al evidenciarse una falta de claridad respecto a sus destinatarios; incluso, una irracionalidad jurídico formal en confrontación con el objeto y finalidad de la norma principal, se presenta la imposibilidad material de que la conducta de los presumibles beneficiarios con su eventual incorporación al nuevo Servicio de Relaciones Exteriores se acomode a la finalidad de la norma de transición, ello es la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores.

Ahora bien, desde el punto de vista del agente o autoridad, encargado de dar cumplimiento a la condición prevista en la norma de transición, como elemento vinculado a su vigencia temporal, tenemos que si bien el Órgano Ejecutivo dictó el DS 4240 de aprobación del Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, con lo cual, de manera inicial, se podría considerar cumplida la condición y, por ende, observada la finalidad contenida en la Disposición Transitoria Primera, de la revisión del contenido de la norma reglamentaria referida, se advierte que la misma en la parte considerativa mantuvo la indeterminación corroborada respecto a los destinatarios de la disposición legal.

Recurriendo al Fundamento Jurídico III.6 de este fallo constitucional, se advierte que la situación de irracionalidad pragmática corroborada, pudo haber sido subsanada por el administrador, en virtud a que en ejercicio de su potestad reglamentaria por mandato legal expreso contenido en la Disposición Transitoria Primera y en el marco de su facultad discrecional, pudo haber concretado de manera más eficiente y eficaz el contenido normativo reglamentario, determinando los sujetos (servidores públicos) a quienes alcanzaría la posibilidad de su ingreso a la Carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de proceso de evaluación individual encargado al Consejo Evaluador y Calificador de Méritos.

En consecuencia, se concluye que tampoco el agente pudo cumplir de manera efectiva el mandato legal previsto en la Disposición Transitoria Primera, objeto de control constitucional, teniéndose por verificada la irracionalidad pragmática tanto en la disposición transitoria de la Ley 465, como su homóloga primera del respectivo Decreto Supremo Reglamentario.

iv) Racionalidad teleológica (R4)

La racionalidad teleológica, tiene que ver con la obtención de los fines que se pretende regular; y respecto a la finalidad de la Disposición Transitoria Primera, corresponde remitirnos a lo establecido en la parte introductoria del presente Fundamento Jurídico, donde se estableció que el fin de esta norma de transición, es la de lograr la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores del Estado, a través de un mandato de “adecuación” impuesto a los destinatarios de la norma.

Conforme al análisis precedente, se tiene que la previsión legal en análisis requiere para el logro de su finalidad de la emisión de una norma reglamentaria que regule los aspectos inherentes al proceso de evaluación individual que debería llevar a cabo el Consejo Evaluador y Calificador de Méritos; es decir, de una condicionante que, si bien no tiene un rango temporal específico previsto por el Legislador, a efectos de evitar la afectación de la esfera jurídica de los destinatarios de la norma, debería realizarse en un periodo de tiempo razonable.

En los hechos, se verifica que la regulación reglamentaria necesaria para efectivizar la finalidad de la Disposición Transitoria Primera, se aprobó el 19 de mayo de 2020 (DS 4240 de la misma fecha); sin embargo, al haberse identificado la indeterminación de los destinatarios de la norma de transición, es previsible que durante el plazo transcurrido entre la data de entrada en vigor de la norma legislada y su reglamentación, el mandato de “adecuación” prescrito en norma transitiva en análisis, fue incumplido, tornándose en ineficaz, periodo en el cual, se mantuvieron vigentes las reglamentaciones orgánicas que correspondían a la anterior regulación del campo[67], que según los motivos de la Ley actual, se encontraba descontextualizada con los principios valores y mandatos legales, éticos morales y de la actual Constitución Política del Estado y la nueva Estructura del Órgano Ejecutivo, lo que resulta en un contrasentido y obstáculo aplicativo del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores bajo antiguas regulaciones.

Asimismo, la misión institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores, conforme se encuentra prevista en el art. 4 de la citada Ley[68], cuyo cumplimiento se encuentra relacionado con la finalidad de la ley misma, no se cumple en tanto las regulaciones pertinentes no se dicten (Fundamento Jurídico III.5 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional).

Tampoco se evidencia que se haya cumplido con el principio de pertinencia; toda vez que, la necesidad en la implementación del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, a fin de que se ejerza el mismo bajo la nueva visión que se pretende, se halla truncado por la ausencia de una previsión legislativa que reúna los requisitos exigidos. En consecuencia, al no cumplir los criterios señalados referentes a la técnica legislativa, se incurre en irracionalidad teleológica, por no procurar de manera adecuada el fin que se adjudica.

v) Racionalidad ética (R5)

Este nivel de racionalidad legislativa, presupone que tanto las conductas como los fines que pretende alcanzar la ley presuponen ciertos valores, los cuales deberían ser objeto de justificación ética. En confrontación con este nivel de racionalidad, interviene la irracionalidad ética, si no se ajusta en su contenido (material) a los criterios o principios éticos incuestionados del ordenamiento jurídico vigente. También carecerá de ella si se renuncia al criterio democrático como principio último de resolución de las controversias dentro y entre las subsiguientes racionalidades, o si prescinde de una estructura de racionalidad legislativa equivalente a la vigente en un determinado momento histórico o cultural.

Al efecto, corresponde analizar los principios y valores en los que se funda la norma de transición en análisis, en coherencia con las normas constitucionales y legales vinculados a la materia.

En párrafos precedentes se estableció que la Ley 465, instituye el Servicio de Relaciones Exteriores conforme a los nuevos paradigmas, valores y principios reconocidos en la Constitución Política del Estado, sustentándose principalmente en la filosofía del vivir bien, la diplomacia de los pueblos por la vida y la cooperación entre los pueblos de la región y el mundo. Este reconocimiento tiene su fundamento en el art. 8 de la CPE, en el que se prevé que: “I. El Estado asume y promueve como principios ético-morales de la sociedad plural: ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble). II. El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien” (el resaltado es añadido).

De acuerdo a dicho desglose, se tiene que el paradigma principal en el que se sustenta el nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, es el de vivir bien; empero, también los valores de unidad, igualdad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, equilibrio, bienestar común y responsabilidad para vivir bien. En consecuencia, es posible afirmar que también la disposición Transitoria Primera, inmersa en la norma principal (Ley 465), goza de los mismos valores y principios, sobretodo el de vivir bien, entendido éste tanto como un medio para el cumplimiento de los fines ‒establecidos en la norma legislativa‒, así como un fin de toda actividad de los órganos del Estado, en el caso concreto, del Órgano Legislativo.

En consecuencia, la norma transitiva en cuestión guarda coherencia y armonía con los valores y principios reconocidos en la Norma Suprema, no advirtiéndose una irracionalidad ética.

III.9.3. Test de constitucionalidad

Ahora bien establecida que fue la irracionalidad legislativa de la disposición transitoria cuestionada, a los fines de su respectivo análisis de constitucionalidad, incumbe remitirnos a lo previsto en el Fundamento Jurídico III.2.1 de este fallo constitucional, en el cual se estableció que, entendida la racionalidad legislativa como aquel proceso argumentativo práctico por virtud del cual se justifica, racionalmente, la decisión o producción legislativa; y considerando que el control normativo de constitucionalidad realizado por esta jurisdicción tiene por finalidad verificar que las normas jurídicas del ordenamiento jurídico respeten los criterios de validez (formal y material) y coherencia sistemática con la Norma Suprema de aquel ordenamiento; es decir, con los principios, valores, y dispositivos normativos previstos en la Constitución Política del Estado, resulta válido considerar la racionalidad legislativa, como un parámetro que permita comprobar la efectiva compatibilidad entre las exigencias sustantivas de la Constitución y las decisiones legislativas (ley).

Asimismo, en el precitado fundamento jurídico se previno sobre los principios, que deben guiar la labor del legislador (racional) en su función normativa, ello en procura de una cabal comprensión de las prescripciones normativas contenidas en un determinado precepto legal, que garantice la seguridad jurídica y en consecuencia, la eficacia de la norma jurídica en cuestión, aspectos, que en el caso de las disposiciones transitorias revisten de vital importancia al depender de estas la certeza del derecho aplicable, las regulaciones intertemporales y los efectos jurídicos emergentes de la aplicación inmediata de las nuevas regulaciones, y en definitiva la eficacia misma del nuevo derecho. En ese merito el establecimiento claro, puntual y preciso de las condiciones materiales así como temporales que doten de validez al nuevo derecho resulta fundamental para la vigencia plena de la norma primaria, y las regulaciones en ella contenidas, cuya indeterminación podría acarrear el quebrantamiento de los principios de legalidad y seguridad jurídica, conforme a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.7 del presente fallo constitucional.

Para dicho cometido, es decir, la eficacia del nuevo derecho (ley) resulta sustancial un adecuado y oportuno ejercicio de la potestad reglamentaria reconocida, en el caso boliviano, en su nivel central, al Órgano Ejecutivo, la cual tiene por finalidad la emisión de reglamentos, entendidos como el conjunto de reglas o preceptos emitidos por autoridad competente, que tienden a posibilitar la ejecución de la ley (SCP 1714/2012); labor que, si bien goza de cierta discrecionalidad en cuanto a su oportunidad por parte del agente operador; no obstante, su ejecución deberá responder justamente a la naturaleza de su mandato, el cual en el caso de las disposiciones transitivas, no es otro que el de garantizar la eficacia del nuevo derecho; es decir, de la norma jurídica entrada en vigencia, por cuanto, esta norma ‒ley‒ no tiene la virtualidad de disponerlo y comprenderlo todo; en consecuencia, corresponde que el administrador (agente reglamentario), a través del ejercicio de la potestad reglamentaria discrecional, satisfaga los propósitos del Estado Constitucional de Derecho.

En tal sentido, cuando en las normas transitivas se supedite su efectividad ergo, del nuevo derecho, a la expedición de normas reglamentarias, la ejecución de dicha labor (potestad reglamentaria), se constituye en la condición sine quanon para la eficacia misma del nuevo contenido regulatorio, la cual, ante la inexistencia de un plazo fatal en el que la norma reglamentaria deba ser emitida, el operador o agente reglamentario, guiado por los intereses de los destinatarios de la norma, la finalidad teleológica de ésta y los principios de legalidad, oportunidad, seguridad jurídica, deberá dentro de un plazo razonable concretar su reglamentación garantizando la eficacia del nuevo derecho; un proceder contrario, que implique una pasividad administrativa generada por una eventual dilación indebida más allá de lo previsible o tolerable, podría conllevar efectos negativos en cuanto a los derechos fundamentales e intereses en juego de los destinatarios de la ley así como la concurrencia de conflictos intertemporales normativos contrarios a la finalidad de la norma legislada, lo que comprometería su validez y eficacia (aplicabilidad) dentro el ordenamiento jurídico vigente; y en consecuencia, la vigencia misma del Estado de Derecho.

Bajo tales consideraciones jurídico-constitucionales, corresponde ahora, tomando como base el análisis de los criterios de racionalidad legislativa sobre los que discurrió el apartado precedente, verificar si la irracionalidad legislativa de la disposición transitoria cuestionada importa su inconstitucionalidad, por resultar contraria o quebrantar algún valor, principio o precepto consagrado en la Ley Fundamental del ordenamiento jurídico vigente.

Sobre la vulneración del art. 232 de la Norma Suprema

Así, del análisis de la norma jurídica transitoria cuestionada se tiene que, en primer orden, presenta una irracionalidad lingüística en cuanto a los destinatarios (agentes pasivos) de la norma legislada, originada sustancialmente en la sesgada y ambigua interpretación a la que se presta el término “actualmente”, pues como se tiene reiterado a lo largo el presente fallo constitucional, la vigencia o entrada en vigor de la norma transitiva en análisis data del 23 de diciembre de 2013 y su respectiva reglamentación ‒cuya aprobación se encuentra también cuestionada de inconstitucional en la demanda en examen‒ del 19 de mayo de 2020, ocasionando así una laguna intertemporal en cuanto a los destinatarios compelidos al cumplimiento del mandato de “adecuación” contenido en dicha disposición y el momento (tiempo) de su cumplimiento.

Al respecto, conforme se precisó en el apartado destinado a analizar la vigencia temporal de las normas jurídicas, dichas lagunas se crean en los escenarios de sucesión de leyes en el tiempo, tal el caso de la norma primaria en cuestión –Ley 465–, que por disposición expresa, abrogó a su homóloga Ley 1444, estableciendo al efecto de dicho tránsito normativo, cuatro Disposiciones Transitorias; dos Disposiciones Finales y una Disposición Abrogatoria y otra Disposición Derogatoria; encontrándose entre las inicialmente citadas la Disposición Transitoria Primera, ahora cuestionado de inconstitucional.

En tal sentido, de acuerdo a lo precitado en el aludido apartado, a los efectos de interpretación de los aspectos temporales de un enunciado jurídico, corresponde considerar dos momentos o intervalos de tiempo; el de la subsunción vinculado a la prescripción del supuesto de hecho; y el de los efectos, referencias temporales que corresponden ser identificadas del precepto transitorio en cuestión.

“DISPOSICIÓN TRANSITORIA PRIMERA. Todas las servidoras y los servidores públicos que actualmente desempeñan funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, deberán adecuarse a la presente Ley, previa evaluación individual a cargo del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, cuando corresponda, a cuyo efecto, se adoptarán todas las medidas necesarias para la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, en un plazo máximo de transición de dos (2) años calendario, computable a partir de la aprobación de la Norma Reglamentaria correspondiente” (énfasis añadido).

· Actualmente, constitutivo del adverbio “en el tiempo actual”[69], el cual incontrovertiblemente se vincula al momento de entrada en vigor de la Ley que contiene la precitada disposición, computable a los efectos de su cumplimiento (art. 164.II de la CPE) a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado; es decir, 23 de diciembre de 2013[70].

· Plazo de Transición: Entiéndase el plazo determinado para la migración normativa, y puesta en vigencia plena del nuevo derecho. En el caso en análisis, este plazo se encuentra determinado en forma fatal y expresa en dos años calendario, computable a partir de la aprobación de la Norma Reglamentaria correspondiente. Nótese que la identificación del momento para el inicio del cómputo del referido término, incorpora implícitamente una condición material a futuro para el cumplimiento del objeto y la finalidad última de la precitada disposición, la cual se constituye en la “organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores”, claro ésta, en aplicación del resto de las regulaciones contenidas en la Ley primaria (Ley 465).

La concurrencia de esta última referencia temporal, lejos de desconocer la naturaleza de una norma transitiva en cuanto al tiempo, que responde a la operatividad y eficacia de la norma principal dentro de un plazo prudente y razonable que responda al contexto en el que fue emitida la misma y los fines constitucionalmente legítimos propugnados por ésta; crea una laguna intertemporal no deseable para el ordenamiento jurídico, contraria a los principios de coherencia, consistencia y completitud de los sistemas jurídicos, y en definitiva al de seguridad jurídica consagrado en el art. 178.I de la Norma Suprema el cual implica que los destinatarios de las regulaciones normativas tengan certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados; lo que implica que su consolidación y garantía constituyan uno de los imperativos de actuación para la administración pública de cualquier Estado.

En el caso concreto, tomando como base el intervalo o tiempo de subsunción, ‒esto es la existencia de una determinada circunstancia en un determinado momento‒, se tiene que los destinatarios de la aludida previsión transitiva, ergo agentes pasivos del cumplimiento de la circunstancia o mandato de “adecuación” allí previsto, se constituirían en las y los servidores públicos[71] que al momento de la entrada en vigor de la Ley 465 se encontraban en el ejercicio de funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores; es decir, el 23 de diciembre de 2013.

En contra partida, si se tiene como pauta de interpretación temporal, el tiempo de los efectos, tomando en cuenta que la efectividad del objeto de la referida disposición transitoria se encontraba supeditada al cumplimiento de una condición de orden reglamentaria; los destinatarios de dicha norma serían las y los servidores públicos que al momento de la dictación y ulterior aprobación de la respectiva norma reglamentaria (DS 4240), se encontraban en ejercicio de funciones en la señalada cartera Ministerial, laguna intertemporal que, lejos de ser subsanada por la respectiva Norma Reglamentaria ‒DS 4240 de aprobación del Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos‒; fue perpetuada por el agente activo o reglamentario, quien tenía la función de operativizar la ley; a través del ejercicio de la potestad reglamentaria discrecional, satisfaciendo todos los propósitos del Estado Constitucional de Derecho.

Los referidos escenarios e interpretaciones temporales dan cuenta tanto de la irracionalidad pragmática del precepto transitorio cuestionado ‒conforme se verificó anteriormente‒, sino también de su inconstitucionalidad pues la incertidumbre creada por su ambigua y confusa regulación temporal, implicó, como se adelantó supra, un quebrantamiento de los principios de legalidad, seguridad jurídica y supremacía constitucional consagrados en los arts. 232, 178.I y 410 de la Norma Suprema, y por consecuencia del Estado de Derecho y el principio de Supremacía Constitucional previsto en el art. 410 de la CPE, pues el aludido principio se fundamenta en esencia, en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes (Fundamento Jurídico III.7 del presente fallo constitucional).

Sumado a lo anterior, incumbe señalar que, la potestad reglamentaria encomendada al agente activo u operador reglamentario en la norma transitiva en cuestión, no fue materializada dentro de un plazo razonable; por cuanto, de la reiterada relación cronológica realizada tanto de la norma primaria (Ley 465) como de su Reglamentaria (DS 4240), resulta evidente que entre ambos actos normativos transcurrieron seis años y cinco meses; y, si bien la norma en cuestión carecía de un plazo fatal o expreso para el ejercicio de dicha facultad, el agente reglamentario, guiado por los intereses de los destinatarios de la norma, la finalidad teleológica de ésta y los principios de legalidad, oportunidad, seguridad jurídica, debió dentro de un plazo razonable concretar su reglamentación garantizando la eficacia del nuevo derecho. Al respecto conviene reiterar el razonamiento sentado en el Fundamento Jurídico III.6.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional respecto de la oportunidad del ejercicio de la potestad reglamentaria discrecional, donde se estableció que, en los casos en los que no exista plazo alguno para tal ejercicio, la potestad reglamentaria se constituye en un “acto debido” en cuanto al desarrollo reglamentario de la ley, que deberá realizarse en forma obligatoria “en su momento oportuno”, y si este no es cumplido, como acontece en el caso en cuestión, debido a una pasividad administrativa más allá de lo previsible o tolerable.

En este punto conviene precisar la categoría de análisis del plazo razonable vinculado a la oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria aludida previamente. En esencia, el plazo razonable se constituye en una garantía del debido proceso consagrado en diversos instrumentos que forman parte del corpus iuris en derechos humanos[72]. Al respecto la Corte IDH, asumiendo la teoría del no plazo desarrollada por su homóloga Europea, en su reiterada jurisprudencia reconoció que no siempre es posible para las autoridades judiciales cumplir con los plazos legalmente establecidos, y que por tanto, ciertos retrasos justificados pueden ser válidos para el mejor resolver del caso. No obstante, lo que resulta improcedente o incompatible con las previsiones de la Convención, es que se produzcan dilaciones indebidas o arbitrarias, por lo que, debe analizarse en cada caso en concreto si hay motivo que justifique la dilatación o si, por el contrario, se trata de un retraso indebido o arbitrario.

En ese marco, analizadas las alegaciones expuestas por el Órgano emisor de la norma reglamentaria cuestionada (Apartado I.3), no se advierte argumento alguno destinado a justificar la dilación en el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida a éste; por el contrario sumándose al petitorio de declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones impugnadas, presenta fundamentos tendientes a cuestionar la legalidad y constitucionalidad del Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, aprobado por la Disposición Transitoria Primera del DS 4240, argumentando en lo pertinente, que la facultad reglamentaria ejercida por el Órgano Ejecutivo durante el gobierno transitorio, superó y desvirtuó el espíritu mismo de la norma, lo que implica contravenir el principio de seguridad jurídica, que se constituye en pilar fundamental del Estado de Derecho, cuya vigencia y observancia permite otorgar certeza, seguridad y predictibilidad de los actos del poder público en relación a los estantes y habitantes de un Estado Democrático; proposición que además de refrendar lo hasta aquí analizado, da cuenta que la dilación en la que incurrió el agente reglamentario para garantizar la efectividad del nuevo derecho ‒Ley 465‒ no respondió a ninguna circunstancia o motivo que justifique tal dilación; pasividad que al momento del ejercicio extemporáneo de la potestad reglamentaria extrañada (tiempo de los efectos) generó una incertidumbre jurídica, no solo respecto de los destinatarios del mandato contenido en la norma transitiva sino también a la finalidad misma de la norma; es decir, la “organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia”, el cual, conforme se tiene del art. 5 de la aludida Ley, constituye el instrumento destinado a la planificación, análisis, ejecución, coordinación, concertación y evaluación de una política exterior propositiva y soberana con criterios de transparencia y control social, integrado por un cuerpo permanente de servidoras y servidores públicos capacitados y otros ejecutores o responsables, encargados de representarlo en el país y en el extranjero, preservando y resguardando la soberanía, libre determinación, intereses, integridad e identidad propia del Estado Plurinacional de Bolivia, en concordancia con la competencia privativa reservada al nivel del Estado en el art. 298.I.8 de la CPE; contrariando así lo determinado en el art. 232 de la Norma Suprema el cual prescribe que: “La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados” (énfasis añadido), los cuales, no se vieron materializados en la labor reglamentaria encomendada al Órgano emisor de la Norma reglamentaria cuestionada ‒DS 4240 de 19 de mayo de 2020‒, pues la pasividad en el cumplimiento de la potestad reglamentaria discrecional como “acto debido”, soslayó los derechos e intereses de los destinatarios de la norma así como su finalidad teleológica, la cual como se expuso supra, fue la de garantizar la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, de acuerdo a los principios, valores y mandatos contenidos ‒en la entonces‒ nueva Constitución Política del Estado, la cual: “...encarna una nueva visión del Estado boliviano, con grandes reformas políticas, reconocimientos históricos y al mismo tiempo sienta las bases y crea una nueva institucionalidad como razón de ser de la sociedad organizada, su protección, defensa y preservación, basándose en la lógica del ‘vivir bien’…” .

En virtud de todo lo analizado, corresponde determinar la inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465 por resultar contraria a los arts. 178.I, 232 y 410 de la Norma Suprema.

Sobre la vulneración de los arts. 8 y 14 de la Constitución Política del Estado

Ahora bien, conforme se precisó al inicio del presente apartado, el accionante además de realizar un cuestionamiento expreso sobre la irracionalidad de la norma contenida en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465 ‒además de la norma reglamentaria, constitutiva del DS 4240, alegando que la misma no es coherente “con el propósito del legislador” (sic) el cual sería “organizar e implementar el nuevo Servicio de Relaciones Exteriores” (sic), cuando únicamente establece como destinatarios o beneficiarios del objeto de la ley a las servidoras o servidores que “actualmente” se encuentran cumpliendo funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, sin considerar a quienes “habiendo cumplido con las formas de ingreso, no ejercitan actualmente funciones como servidores públicos dentro de la precitada cartera de Estado” (sic), o a quienes desempeñaron “funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores desde la promulgación de la Ley N° 465”, expuso también, que la aludida no consideración de quienes “habiendo cumplido con las formas de ingreso, no ejercitan actualmente funciones como servidores públicos dentro de la precitada cartera de Estado” (sic), o a quienes desempeñaron “funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores desde la promulgación de la Ley N° 465”, seria lesiva de los arts. 8 y 14 de la CPE, que establecen el principio de igualdad como derecho subjetivo y que implica la prohibición de cualquier tipo de discriminación.

Así, conforme se tiene del Fundamento Jurídico III.8 del presente fallo constitucional, el Estado boliviano, se sustenta entre otros, en los valores de igualdad, inclusión, e igualdad de oportunidades (art. 8.II de la CPE); en contra partida, el art. 14 de la misma Norma Suprema, dispone que el Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona, previsiones que encuentran su fundamento último de validez en instrumentos jurídico internacionales, en cuyo mérito, este principio posee un carácter fundamental (de naturaleza jus cogens) para la salvaguardia de los derechos humanos tanto en el derecho internacional como en el interno; se trata de un principio de derecho imperativo. Por consiguiente, “…los Estados tienen la obligación de no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias, eliminar las regulaciones de carácter discriminatorio, combatir las prácticas de este carácter y establecer normas y otras medidas que reconozcan y aseguren la efectiva igualdad ante la ley de todas las personas”[73].

Al respecto la Corte IDH, en la Opinión Consultiva OC-4/84 de 19 de enero de 1984[74] estableció que: “55. La noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situación de inferioridad”.

Bajo tales puntualizaciones, y con carácter previo a ingresar al análisis del presente cargo de inconstitucionalidad, corresponde aclarar que si bien el proponente de la acción normativa, alude a la inobservancia del precitado principio señalando, entre otros aspectos, que la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, otorgaría un trato preferente a los “actuales” servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, y una exclusión y restricción, sin razón suficientemente fundamentada y justificada, de ciudadanos que no ejercitan funciones como servidores públicos en esa cartera de Estado que cuentan con la capacidad e idoneidad necesarias; utilizando para el análisis de dicha postulación el test de desigualdad[75]; no obstante, ante los razonamientos a los que se arribó en párrafos precedentes, es que el alegado trato diferenciado contrario a los preceptos 8, 14 y 46.I de la Norma Suprema, se abordará a partir de la indeterminación de los sujetos destinatarios de la norma transitiva cuestionada, verificada tanto en la irracionalidad lingüística, jurídico-formal y pragmática.

En ese marco, dada la laguna intertemporal advertida en el ámbito de vigencia temporal de la norma transitiva en cuestión, es que resulta advertible para esta jurisdicción la existencia de un trato preferente e injustificado de los funcionarios que al momento de la dictación de la respectiva norma reglamentaria ‒DS 4240 de 19 de mayo de 2020‒ se encontraban en ejercicio de funciones en calidad de servidores y servidoras públicas del Ministerio de Relaciones Exteriores; respecto de aquellos, que en el tiempo de la dictación de la norma legislada o tiempo de subsunción (19 de diciembre de 2013), también ejercían “en aquél momento actual” el cargo de servidoras y servidoras de dicha cartera de Estado; empero, que a la fecha de la entrada en vigor del referido Decreto Supremo ya no contaban con tal condición.

El aludido trato preferente entonces, se configura a partir de la irracionalidad lingüística, pragmática y jurídico-formal de la norma transitiva en cuestión, generada en la inobservancia del legislador de los principios de coherencia, certeza, claridad y precisión de la ley al momento de su concreción legislativa; sin considerar que el sentido normativo, y por tanto objeto y finalidad de dicha disposición, al estar supeditada en cuanto al tiempo de sus efectos, a la materialización de una condición reglamentaria que aunque “debida” resultaba incierta en el intervalo de su subsunción, daría lugar a confusas interpretaciones y hierros aplicativos de orden temporal y personal; quebrantando así los principios de igualdad; e igualdad de oportunidades previstos en el art 8.II de la CPE; puesto que, como se estableció precedentemente, la indeterminación de los ámbitos de vigencia temporal y personal de la disposición en análisis, implicó la vulneración de los arts. 178.I, 232 y 410 de la Norma Suprema, y en consecuencia, la directa afectación de lo preceptuado en los arts. 8.II, 14 y 46.I.1 de la Ley Fundamental en torno a los principios previamente identificados.

Del contraste efectuado, esta jurisdicción concluye que la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, resulta contraria a los arts. 8.II; 14.I, II y III; 46.I.1; 232; y, 410 de la CPE; correspondiendo en atención a ello, y en aplicación del art. 78.I y II.4 del Código Procesal Constitucional (CPCo), su expulsión del ordenamiento jurídico vigente, con los efectos previstos en el art. 133 de la Ley Fundamental; es decir, la inaplicabilidad de la norma impugnada y el carácter erga omnes del presente fallo constitucional.

Asimismo, en cumplimiento del art. 78.II.5 del mismo cuerpo procesal, que a la letra señala la facultad de este Tribunal de declarar: “La inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada que deberán ser referidos de forma expresa, en cuyo caso tendrán los mismos efectos que en lo principal” (el subrayado nos corresponde); se tiene que la acción normativa por la inconstitucionalidad se centró en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, que derivó su cumplimiento a una norma Reglamentaria; en este caso, al DS 4240, el cual en su parte considerativa refirió expresamente como base de su emisión, la norma ahora declarada inconstitucional, como confirma el siguiente extracto:

“Que la Disposición Transitoria Primera de la Ley Nº 465, señala que todas las servidoras y los servidores públicos que actualmente desempeñan funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, deberán adecuarse a la citada Ley, previa evaluación individual a cargo del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, cuando corresponda, a cuyo efecto, se adoptarán todas las medidas necesarias para la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, en un plazo máximo de transición de dos (2) años calendario, computable a partir de la aprobación de la Norma Reglamentaria correspondiente.

Que es necesario regular el funcionamiento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos para la implementación, institucionalización y fortalecimiento de la Carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores, en su Servicio Central y Exterior, a través de la aplicación efectiva de sus Escalafones Diplomático y Administrativo” .

En consecuencia, dado que el origen de esta disposición reglamentaria radica en la aplicación de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465 ‒ahora declarada inconstitucional‒; en aplicación de los principios de coherencia sistémica, unidad y completitud, y fundamentalmente en aplicación de lo preceptuado en el art. 164.II de la Norma Suprema que regula sobre la “vigencia” las normas jurídicas infraconstitucionales, cualidad que por la declaratoria previa de inconstitucionalidad de la referida norma transitiva fue cancelada de forma definitiva de acuerdo a los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional; el DS 4240, al constituirse en una norma jurídica reglamentaria de la Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia, que encuentra su fundamento de validez en la aludida disposición transitiva; en previsión del art. 78.II.5 del CPCo, corresponde declarar también su inconstitucionalidad por conexitud, al regular en exclusiva, sobre una previsión encontrada contraria a la Norma Suprema del ordenamiento jurídico vigente, ergo, inválida constitucionalmente; aclarando que pese a haber sido también denunciada como inconstitucional en la acción normativa en análisis, su declaratoria como contraria al orden constitucional, deriva de la decisión que recae sobre la Ley principal de la que emerge; por lo que, indefectiblemente tiene el mismo destino.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; resuelve, declarar:

1° La INCONSTITUCIONALIDAD de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465 de 19 de diciembre de 2013 −Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia−; y en consecuencia, su expulsión del ordenamiento jurídico vigente con los efectos previstos en el art. 133 de la Constitución Política del Estado.

2° La INCONSTITUCIONALIDAD por conexitud del Decreto Supremo 4240 de 19 de mayo de 2020, al encontrarse directamente vinculado con la norma principal objeto de análisis.

3° Exhortar a la Asamblea Legislativa Plurinacional, observar los razonamientos expuestos en el presente fallo constitucional, para que dentro de un plazo razonable adecue la norma transitiva correspondiente al objeto y demás regulaciones normativas contenidas en la Ley 465.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que la Magistrada MSc. Brigida Celia Vargas Barañado, es de Voto Aclaratorio, al igual que los Magistrados MSc. Paul Enrique Franco Zamora, MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano, MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo y MSc. Georgina Amusquivar Moller.

CORRESPONDE A LA SCP 0016/2021 (viene de la pág. 89).

[1] Bulygin, Eugenio. Teoría y técnica de legislación. 1991. En Campos, Gonzalo Santiago. Ob. Cit., p. 8.

[2] Ídem.

[3] Ídem.

[4] La racionalidad no solamente es la actividad mental que participa en todas las ciencias del conocimiento, sino también el resultado de esa actividad; pudiendo presentarse en las ciencias jurídicas en diferentes entidades, entre ellas, la racionalidad en un enunciado jurídico y la empleada por la Asamblea Legislativa a tiempo de ejercer sus potestades y atribuciones constitucionales y legales.

[5] Campos, Gonzalo Santiago. Ob. Cit., p. 10.

[6] Atienza, Manuel, “Razón práctica y legislación”, 1991. En Campos, Gonzalo Santiago, Ob. Cit., p. 12.

[7] [7] Ídem., pp. 12 y 13.

[8] Por “razonable”, puede entenderse la necesidad de buscar un equilibrio entre exigencias contrapuestas; se centra sobre todo en la necesidad de que la decisión logre aceptabilidad o consenso, encontrándose ambas exigencias ligadas entre sí; y, para entender qué puede significar en contextos jurídicos la frase “X es razonable”, corresponde empezar mostrando cuáles son los posibles sujetos de la misma; es decir, de qué entidades puede producirse el carácter de razonable, citando al efecto las siguientes tres posibilidades:

a. Un enunciado jurídico, como una norma, un principio, una definición o alguna combinación de enunciados de estos tipos.

b. Un agente jurídico (un individuo o un grupo), como un legislador, un juez, un tribunal, un funcionario, un abogado, un jurista teórico, entre otros.

c. Un acto consistente en establecer, interpretar o aplicar enunciados jurídicos.

Ver: Atienza, Manuel. Para razonable definición de lo “razonable”. En Revista Doxa. Cuadernos de Filosofía del derecho. Num. 4, 1987, 2001, p. 192.

[9] Corte Constitucional de Colombia, Sentencia No. C-112/96 Accesible en:

[10] Corte Constitucional de Colombia, Sentencia No. C-520/98 Accesible en:

[11] “Técnica Legislativa y Seguridad Jurídica”, Lluís Aguiló Lúcia, Disponible en:

[12] “Manual de Técnica Legislativa”; Israel Ramiro Campero Méndez; 2014.

[13] Artículo “La Interpretación constitucional”, en la obra “Interpretación Constitucional”, Tomo I, ed. Porrúa S.A., año 2005.

[14] Artículo “Reflexiones en torno a la interpretación de la constitución”, en la obra “Interpretación Constitucional”, Tomo I, ed. Porrúa S.A., año 2005.

[15] Así se señala en la Exposición de motivos del Proyecto de Ley 102-13 “Proyecto de Ley del Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia”, cual se constatará más adelante.

[16] La Ley citada, luego de varios cambios normativos y en última instancia, fue reglamentada a través del DS 54 de 25 de marzo de 2009, en el que se aprobaron distintos reglamentos orgánicos referidos a las funciones del personal diplomático y administrativo del Servicio de Relaciones Exteriores.

[17] La Ley 1444, en su momento, también establecía esta configuración bajo las preceptivas de los arts. 2, 3 y 8 de la citada Ley.

[18] La Ley 1444, preveía como parte de su estructura en el servicio central los siguientes:

• El Consejo Consultivo (art. 12).

• La Junta Evaluadora y Calificadora de Méritos (art. 13).

• La Junta de Procesos Administrativos (ídem).

• La Academia Diplomática (art. 14).

[19] La instancia equivalente dentro de la Ley 1444, es la Junta Evaluadora y Calificadora de Méritos, cuya actividad principal era la de: “…calificar y categorizar a todos los funcionarios que lo integran, con el objeto de conformar y observar la aplicación del Escalafón Diplomático Nacional y el Escalafón Administrativo, Técnico y de Servicios, y se organizará y regirá por Reglamento Especial” (art. 13 de la citada Ley).

[20] Como previamente se señaló en la exposición de motivos transcrita en las partes pertinentes.

[21] Disponible en:

[22] “La diplomacia de los pueblos, que requiere de una amplia y positiva participación de actores sociales mediante el diálogo, la discusión y la identificación de prioridades en el beneficio del interés nacional, que no solamente tenga a las Cancillerías como articuladoras de las relaciones, sino fundamentalmente a los pueblos, para lo cual los derechos humanos y los principios de la vida se anteponen a la lógica del mercado y las inversión puras.

El ejercicio efectivo de la soberanía, que es un proceso dinámico que requiere un activo rol propositivo y articulador del Estado, tanto desde el punto de vista de preservación del interés nacional, como la proyección de nuevos modelos de cambio para la convivencia armónica de las relaciones estatales.

La diversidad cultural, se constituye en un tercer pilar que busca aportar a una comprensión y convivencia pacífica entre los pueblos, mediante una integración que permita un mundo más equilibrado que se sustenta en el respeto y la práctica de la diversidad cultural. Se debe reconocer la diversidad como un valor intrínseco a todo orden internacional, las particularidades son una base de esa construcción, tanto en los planos de la producción, conocimiento, visión e historia de los pueblos.

La armonía con la naturaleza, pretende proponer un nuevo modelo de relacionamiento entre los Estados donde prevalezca la preservación, el respecto y la utilización racional de la naturaleza y la relación de ésta con los seres humanos, las sociedades y los Estados. Se debe promover un desarrollo integral y diverso que permita mantener la vida en el planeta tierra.

La reducción y superación de las asimetrías, es un quinto pilar que está orientado a llamar la atención de los actores internacionales sobre la profundización de las desigualdades, que son la causa esencial de la mayoría de los conflictos. Por ello, cualquier proyecto internacional requiere de reglas de juego que permitan a los actores más desfavorecidos estar en igualdad de condiciones para afrontar los retos de su presencia externa. Privilegiar la complementariedad y solidaridad, antes que la competitividad y la reciprocidad, permitirá superar este orden internacional injusto”.

[23] Hans Kelsen, Ver “Teoría General de las Normas Jurídicas”. Ed. Trillas, México 1994.

[24] En este punto, cabe aclarar que la validez de una norma al ser un atributo que no se puede comprobar a priori se presume, en tanto la misma no sea cuestionada formalmente por los mecanismos establecidos al efecto por el propio sistema jurídico.

[25] Ob.cit.

[26] La derogación ocurre cuando la autoridad legislativa establece mediante términos expresos que una o más disposiciones dejan de tener vigor, determinado de manera inequívoca la pérdida de vigencia de una determinada norma jurídica, a lo que se le denomina derogación expresa. Sin embargo, deben considerarse, otros dos tipos de derogación reconocidas por la doctrina, las cuales, aun sin la rigurosidad terminológica son aplicadas en la dinámica legislativa, la derogación tácita y la derogación orgánica. La derogación táctica (denominada por técnica legislativa subrogación), se presenta como un instrumento para eliminar los conflictos normativos surgidos a partir de un cambio legislativo, al momento de aplicar el derecho vigente; y si bien ambos tipos de derogación (expresa y tácita) requieren tanto de una ley anterior como de otra posterior; la derogación expresa ocurre en el plano de las disposiciones, mientras que la derogación tácita se presenta en el plano de los contenidos significativos expresados por dichas disposiciones normativas.

[27] Ref. según la Teoría General del Derecho, el intérprete del Derecho está vinculado por tres reglas a la hora de resolver las antinomias: Criterio cronológico (la norma posterior deroga a la anterior); ii) Criterio jerárquico (la norma superior prevalece sobre la inferior); y iii) Criterio de la especialidad (la norma especial prevalece sobre la norma general). Para ello, la jurisprudencia ha elaborado reglas que permiten eliminar la incompatibilidad existente, en ocasiones empleando una "interpretación correctiva" que supone introducir una modificación leve o parcial en el texto de la norma (vía interpretación); y en otras, determinando la no aplicación de una de las normas en conflicto. “Teoría General del Derecho de Bobbio”, Ed. Temmis, Colombia, 1992.

[28] Ver “Aplicación Del Derecho Cambiante”; Juan José Iniesta Delgado, DOXA, Cuadernos de Filosofía del Derecho, 42 (2019) ISSN: 0214-8676 pp. 165-191.

[29] La desuetudo consiste en la pérdida de validez de una disposición, o de un conjunto de disposiciones, especialmente legislativas, debido a su ineficacia. Sostener que cierta disposición ha perdido su validez por desuetudo, significa afirmar que la misma ha dejado de formar parte de un orden jurídico positivo.

[30] Se presenta por el transcurso del plazo de vigencia en las leyes temporales o producción del acontecimiento condicionante en las sometidas a condición resolutoria).

[31] “Artículos Transitorios y Derogación”; Carla Huerta Ochoa. Boletín Mexicano de Derecho Comparado Número 102.

[32] Ibíd.

[33] Hernández Marín, 2012: 187 y ss. citado en el artículo “Aplicación del Derecho cambiante” de Juan José Iniesta Delgado, DOXA, Cuadernos de filosofía del derecho, Alicante, 2019.

[34] Ibíd.

[35] Hart. Herbert L.A. “El concepto del derecho”, Edit. Abeledo Perrot, Buenos Aires; págs. 99 y sgtes.

[36] De manera más concreta respecto de las normas secundarias, la autora Carla Huerta Ochoa, en su artículo “Artículos transitorios y derogación”, señala al respecto: “Dentro de esta segunda clase de normas, Hart define a la regla de reconocimiento que permite determinar las normas que pertenecen al sistema, la regla de cambio, fundamental en virtud de la dinámica del derecho y la regla de adjudicación que establece los órganos y procedimientos de aplicación. Esta distinción permite separar los tipos de reglas, según su función en el sistema, lo cual, sin embargo, no implica que su estructura lógica sea distinta”. Disponible en: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-comparado/article/view/3693/4524

[37] Disponible en

[38] Asimismo, en la Sentencia C-025 de 1993, la Corte Constitucional de Colombia definió el carácter de la Norma Constitucional Transitoria de la siguiente manera: “La razón de ser de las normas transitorias, es la de servir de puente hacia la instauración del régimen constitucional ordinario al cual ellas se refieren y que se encuentra en suspenso hasta su agotamiento. La instrumentalidad del régimen transitorio explica su carácter eminentemente temporal y precario, llamado a ser superado y sustituido por el régimen ordinario tan pronto sea ello posible jurídica y materialmente. La interpretación, consecuentemente, debe favorecer cuando sea del caso el advenimiento del régimen ordinario, pues sólo a partir de él adquieren vigencia sus disposiciones y mayor contenido de legitimación los actos del estado” (las negrillas fueron añadidas). Fallo citado en:

[39] Acotando a esta caracterización, Carla Huerta Ochoa, en la obra citada, señala: “La diferencia entre los artículos transitorios y otro tipo de normas radica en dos aspectos importantes, por una parte en el sujeto normativo (a quien se dirige la norma), ya que normalmente se dirigen a las autoridades aplicadoras sin establecer obligaciones a los particulares, y por la otra, por su objeto, puesto que solamente pueden referirse a la vigencia o modo de aplicación de las normas que se expiden o derogan. En virtud del cambio que se produce en el sistema jurídico, regulan el tránsito de un orden jurídico a otro, pero la norma es denominada transitoria en razón de su función, no de su estructura”.

[40] Sin perjuicio de las facultades legislativas otorgadas a las entidades territoriales autónomas en determinadas materias, en virtud al sistema autonómico que rige en Bolivia.

[41] Ibañez Najar, J. E. (2003). Alcance y límites de las potestades reguladora y reglamentaria. La división de competencias existente entre la ley y el acto administrativo normativo, sea regulador o reglamentario. Vniversitas, 52(106), pp. 9-93. Recuperado a partir de

[42] De acuerdo a la doctrina, transitividad de la legislación es el grado en que el legislador especifica los efectos que pretende que el mecanismo de implementación -norma reglamentaria o administrativa- produzca sobre los privados -destinatarios de la norma-. En consecuencia, una disposición legal completamente transitiva es aquella que especifica la precisa regla a ser aplicada por el mecanismo de implementación; por el contrario, si una disposición legal se limita a instruirle al implementador que desarrolle reglas es enteramente intransitiva o no transitiva. Ver Rubin, E., (1989). Law and Legislation in the Administrative State, en Columbia Law Review, Vol. 89, N° 3. En Guiloff Titiun, M. (2012). Operativizando la relación ley-reglamento: una propuesta de redefinición del rol de reserva legal. Revista de Derecho. Vol XXV-N°1, pp. 127 a 147.

[43] Bielsa, R. (1994). Derecho Administrativo, 6ta Ed., Tomo 1, Ed. La Ley, Buenos Aires. En Dermizaky Peredo, Pablo (2008). Derecho Administrativo, 6ta Ed., JV.

[44] En contraposición a esta noción tradicional sobre el aseguramiento de la ejecución de las leyes, presenta un movimiento de reacción, que sostiene que el poder reglamentario no solamente se ejerce para la ejecución de las leyes, sino que se funda también en la potestad gubernamental del Jefe del Estado: el gobierno se haría imposible, si junto al cuerpo legislativo y en caso de silencio de las leyes, no tuviera la autoridad ejecutiva, el poder de tomar aquellas medidas reglamentarias cuya necesidad puede sentirse imperiosamente. Ver Marienhoff, Miguel S. (1982). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 1. Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires.

[45] Los distintos reglamentos que se pueden reflejar en decretos supremos, decretos reglamentarios u otro tipo de norma jurídica reglamentaria, pueden ser de ejecución, delegados o de integración, de necesidad y urgencia y autónomos.

[46] Marienhoff, Miguel S. (1982). Tratado de Derecho Administrativo. Ídem.

[47] Gordillo, A. (2013). Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. T. 8. Primera Edición. Fundación de derecho Administrativo, Buenos Aires. Disponible en: https://www.gordillo.com/pdf_tomo8/tomo8.pdf

[48] Ídem.

[49]“Siempre quedará algún pequeño margen que deberá dejarse necesariamente al arbitrio del funcionario actuante”. A la inversa: “Jamás existirá una norma tal que autorice a un funcionario a hacer absolutamente cualquier cosa, sin limitación alguna”; siempre se presentará alguna otra norma o principio que le fije de antemano ciertos parámetros a los que deberá ajustar su acción. Ob. cit.

[50] Marienhoff, M.S. Tratado de Derecho Administrativo. Ídem.

[51] Calvo Charro, M. (1995). Naturaleza jurídica del ejercicio de la potestad reglamentaria y consecuencias de la pasividad administrativa. Revista de Administración Pública. N° 137.

[52] Calvo Charro, M. (1995). Naturaleza jurídica…ídem.

[53] Ídem.

[54] Ídem.

[55] Ídem.

[56] Santofimio Gamboa, J.O. (2017). Compendio de derecho administrativo, Universidad de Externado de Colombia, Bogotá.

[57] Ídem.

[58] MÁRQUEZ RÁBAGO, Sergio. (2008). Estado de Derecho en México Estado, Derecho y Democracia en el momento actual. Monterrey: FEJ. pág. 211.

[59] BENDA, E., W. MAIHOFER, J. VOGEL, Konrad HESSE, y W. HEYDE (1996): Manual de Derecho Constitucional. Madrid: Marcial Pons.

[60] KEMELMAIER DE CARLUCCI, A. (1998). La seguridad jurídica. Revista de Derecho comercial y de las obligaciones, (203), 181-184.

[61] PALMA FERNÁNDEZ, J. L. (1997). La seguridad jurídica ante la abundancia de normas. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, pág. 43.

[62] PEREZ LUÑO, Antonio Enrique. (2000). La Seguridad Jurídica: Una garantía del derecho y la justicia. Boletín de la Facultad de Derecho de la UNED, pág. 25.

[63] Ídem pág. 29.

[64] LIFANTE VIDAL, Isabel. (2017). La relevancia de la previsibilidad jurídica. Algunas consideraciones a partir de Francisco Laporta y Liborio Hierro. Cuadernos de filosofía del derecho, pág. 146.

[67] Así lo establece el Artículo Transitorio Cuarto de la Ley 465, citado en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo constitucional, respecto del Régimen Transitorio de la citada ley.

[68] Dicho precepto, a la letra señala: “El Ministerio de Relaciones Exteriores constituye la entidad rectora de las relaciones internacionales del Estado Plurinacional que desarrolla la gestión de la política exterior para la defensa de su soberanía, independencia e intereses, mediante la aplicación de la diplomacia de los pueblos por la vida, en beneficio de las y los bolivianos” (las negrillas fueron añadidas).

[69] Diccionario de la lengua española. Edición del Tricentenario Actualización 2020. RAE. Accesible en: https://dle.rae.es/actualmente

[70] Ver:

[71] El art. 40.I de la Ley 465, establece que son servidoras y servidores públicos del Ministerio, toda persona que independientemente de su jerarquía, naturaleza y fuente de remuneración o retribución económica, desempeñe funciones públicas bajo relación de dependencia con las autoridades jerárquicas del rubro.

[72] Se encuentra regulado en la Declaración Americana y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como, en otros instrumentos internacionales de alcance regional y/o universal, tales como: la Declaración Universal de Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención de Belém do Pará y el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950. En consecuencia, es una obligación de los Estados partes y/o adherentes su reconocimiento y no vulneración como garantía del debido proceso.

[73] Corte IDH. Caso Yatama Vs. Nicaragua. Sentencia de 23 de junio de 2005. (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Serie C No. 127.

[74] Corte IDH. Propuesta de modificación a la Constitución Política de Costa Rica relacionada con la naturalización. Opinión Consultiva OC-4/84 de 19 de enero de 1984. Serie A No. 4.

[75] Denominado en la jurisprudencia constitucional como “test de razonabilidad de la desigualdad”, a partir del precedente sentado en la SC 0049/2003 de 21 de mayo, sistematizado en lo pertinente por la SC 0069/2006 de 8 de agosto.