SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0016/2021

Tal disposición legal resulta violatoria a los principios constitucionales y derechos fundamentales de igualdad, no discriminación, acceso a la función pública e igualdad de oportunidades, al obstaculizar el ingreso a la carrera del Servicio de Relaciones Exteriores a todas las bolivianas y bolivianos que: i) No tienen la calidad de servidor público; y, ii) No desempeñan funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, y que no obstante cuentan con la capacidad e idoneidad para ingresar a dicha carrera.

La referida normativa legal y transitoria, estableció su implementación dentro de un plazo máximo de dos años calendario, computables a partir de la aprobación de la norma reglamentaria; empero, cabe resaltar que dicho reglamento no fue aprobado, debido a su carácter inconstitucional, durante el tiempo transcurrido desde la promulgación de la Ley 465 hasta la presente gestión.

Ahora bien, en mayo de 2020, se emitió el DS 4240, que aprueba el Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos y dispone en su Disposición Transitoria Segunda que: “En la primera Reunión del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, se aprobará la actualización de los Escalafones Diplomático y Administrativo establecidos con anterioridad a la Ley Nº 465, debiendo emitir una Resolución expresa al respecto”.

Luis Alberto Arce Catacora, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, por memorial presentado el 30 de noviembre de 2020, cursante de fs. 295 a 305 vta., a través de su apoderada legal, señaló los siguientes fundamentos: i) Los alcances de aplicabilidad del DS 4240, contradicen la aplicación integral de la Ley 465, excluyendo de sus alcances lo dispuesto en el art. 54.I de la citada Ley; y se omiten las formas de ingreso, procedimiento de reclutamiento y selección de personal, previstas en el art. 56 de la misma normativa; ii) La Disposición Transitoria Segunda del DS 4240, de manera arbitraria y excediendo los alcances de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, dispone que el Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, aprueba la actualización de escalafones Diplomático y Administrativo, establecidos con anterioridad a la vigencia de la Ley 465. Al respecto, la Resolución del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos CECM 03/2020 de 9 de septiembre, homologado por Resolución Ministerial (RM) 117/2020 de 14 de septiembre, aprobó el Escalafón Diplomático de Activos, Pasivos, cuadro especial de la carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores y otros puntos; empero, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, circunscribe la aprobación de la norma reglamentaria a la Ley en cuestión, a la organización e implementación plena del nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, y condicionada a los servidores públicos que actualmente desempeñan funciones; por lo que, la aprobación de los reglamentos y el escalafón dispuestos son inconstitucionales; iii) El art. “42.II.3” de la Ley 465, establece la permanencia y movilidad de servidoras y servidores públicos sujetos a evaluación de desempeño; empero, la norma impugnada pretende ampararse en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 465; en consecuencia, si bien es cierto que la jurisdicción constitucional no realiza un control de legalidad, a los efectos de la presente demanda, es importante señalar que la facultad reglamentaria ejercida por el Órgano Ejecutivo durante el gobierno transitorio, superó y desvirtuó el espíritu mismo de la norma, lo que implica contravenir el principio de seguridad jurídica, que se constituye en pilar fundamental del Estado de Derecho, cuya vigencia y observancia permite otorgar certeza, seguridad y predictibilidad de los actos del poder público en relación a los estantes y habitantes de un Estado Democrático; en ese sentido, la facultad reglamentaria desplegada no se circunscribe ni se limita a los ámbitos constitucionalmente permitidos, sino que lleva a una confusión, creando derechos sin considerar que estos deben ser regulados por ley (art. 109.II de la CPE). En el caso particular, el DS 4240, de manera encubierta pretende generar derechos en favor de personas que no se encuentran previstos ni contemplados en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, lo que contraviene el principio de reserva de ley; iv) Otro aspecto que merece atención es que la Disposición Transitoria Segunda del DS 4240, encomienda al Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, la aprobación de la actualización de los escalafones diplomático y administrativo, extremo que supera lo dispuesto por la Disposición Transitoria Primera de la mencionada Ley; toda vez que, no se prevé ninguna posibilidad de actualización respecto de personas que no se encuentren en servicio, contradicción que además atenta contra el art. 178 de la Norma Suprema, porque la facultad reglamentaria no puede superar el espíritu de la ley reglamentada; v) El Reglamento aprobado producto de la Disposición Transitoria Primera del DS 4240, crea un servicio pasivo y una categoría de cuadro especial, al margen de la Ley 465, lo cual constituye un acto por el cual se pretende crear derechos en favor de personas que no se encuentran en servicio activo, extremo que una vez más contradice el principio de reserva de ley; vi) Sobre el derecho de acceder a la función pública, una interpretación sistemática no puede desconocer o autorizar a concluir que, además de la definición genérica de los requisitos o condiciones necesarias para aspirar a los distintos cargos y funciones, se impone la obligación de no exigir para el acceso, requisito o condición alguna que no sea referible a los indicados conceptos de mérito y capacidad, sino más al contrario, como ocurrió en el último periodo, se permitió recapitular un escalafón del 2004, sin tomar en cuenta mínimamente una evaluación de méritos y capacidades. Por ello, el DS 4240, desvirtuó la voluntad del legislador y no responde al espíritu de la Ley 465; vii) A través del referido Decreto Supremo el Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, establece nuevas atribuciones que tienen la finalidad de afectar el ingreso y la permanencia en la carrera Diplomática, puesto que, desconociendo las capacidades, habilidades, conocimientos y memoria institucional de los funcionarios que cumplen funciones en el Ministerio de Relaciones Exteriores, de manera arbitraria se permite que funcionarios con bastante tiempo de inactividad en la función consular, sean incorporados de manera directa, sin previa evaluación de méritos y actualización, lo que genera un trato discriminatorio y falta de igualdad; viii) Por su parte, el art. 10 inc. e) del citado Reglamento, establece las funciones de la Secretaría Técnica, como solicitar el registro en la Dirección General del Servicio Civil; sin embargo, dicho aspecto es inviable jurídicamente, puesto que, las atribuciones de esa Dirección, abarcan a funcionarios públicos que no tengan un régimen especial, como lo determina la Ley 2027; ix) Otra afectación del Reglamento del Consejo Evaluador y Calificador de Méritos, es que el Ministro de Relaciones Exteriores forma parte del mismo, y que a su vez tiene la función de resolver los recursos jerárquicos que se presenten, estableciendo un contrasentido al debido proceso en su vertiente de doble instancia; x) Acerca de los recursos del TGN, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 465, establece una asignación; sin embargo, la disposición final única del DS 4240, señala que no se presentarán recursos adicionales, afectando la aplicación plena de la citada Ley; xi) El art. 54 de la Ley 465, instituyo la carrera para las servidoras y servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores; empero, el reglamento aludido, de manera apócrifa generó una discriminación del personal activo y pasivo, sin describir cuál será la justificación legal para determinar la existencia de un sector pasivo; y, xii) La descripción de la composición a la que hace referencia el artículo único del DS 4240, podría ser considerado como omisión legislativa inconstitucional de la aprobación de la reglamentación y de alcance arbitrario y de diseño legislativo forzado para solamente beneficiar a un grupo de personas y no así ver la capacidad e idoneidad como condicionante.

I. La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos”.

                 Por ello, la seguridad jurídica trasuntada en las leyes, requiere de un nivel de certeza que debe cumplir ciertos requisitos tales como: i) La publicidad, que tiene por objeto que los destinatarios conozcan las normas; ii) La claridad, tanto en el sentido semántico como normativo. Al respecto, el citado autor señala: “Las normas no deben ser claras solo para juristas, especialistas en unos términos a los que son ajenos la mayoría de los ciudadanos, sino que es necesario que sean entendibles por los ciudadanos a los que afectarán sin que puedan alegar su desconocimiento, dado que las Constitución y el resto del ordenamiento jurídico vinculan a los poderes públicos y a todos los ciudadanos (art. 9.1 CE). Las leyes requieren que se utilice un lenguaje común en la medida de lo posible. El lenguaje además tiene que ser preciso con el menor número de ambigüedades posible, lo que puede comportar que sea necesario el empleo de términos del específico lenguaje jurídico, pero los redactores siempre deben buscar el lenguaje más próximo a los ciudadanos” (las negrillas fueron añadidas); iii) La irretroactividad; y, iv) La estabilidad, que supone el conocimiento de la vigencia de una norma y su eficacia.

I.   El Servicio de Relaciones Exteriores del Estado Plurinacional de Bolivia constituye el instrumento destinado a la planificación, análisis, ejecución, coordinación, concertación y evaluación de una política exterior propositiva y soberana con criterios de transparencia y control social, integrado por un cuerpo permanente de servidoras y servidores públicos capacitados y otros ejecutores o responsables, encargados de representarlo en el país y en el extranjero, preservando y resguardando la soberanía, libre determinación, intereses, integridad e identidad propia del Estado Plurinacional de Bolivia.

i)  El ámbito jurisdiccional. Se refiere a que la competencia que le haya sido asignada a un nivel de gobierno por el sistema de distribución competencial de la Constitución, deberá ser ejercio únicamente en la jurisdicción que dicho nivel de gobierno administra y gobierna. Así lo establece la Constitución en su art. 272, al señalar que los órganos de gobierno autónomo ejercerán las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones.

En relación a la previsibilidad, Lifante Vidal señala que “(c)on el término ‘previsibilidad’ hacemos referencia a la cualidad de aquello cuyo acontecimiento puede ser conocido o conjeturado anticipadamente. Y es usual caracterizarla como una propiedad graduable, es decir, que puede presentarse en mayor o menor medida, propiedad que según la autora se proyecta en diversas dimensiones, cada una de las cuales resulta a su vez graduable. i) Una dimensión objetiva: ¿qué se puede prever?; ii) Una dimensión subjetiva: ¿quién puede prever?, y iii) una dimensión temporal: ¿hasta cuándo se puede prever?. Cada una de estas dimensiones justifica distintas exigencias: precisión, accesibilidad y estabilidad”[64].

En consecuencia, la seguridad jurídica, puede comprenderse como un principio pero además como un derecho, que obliga a los Estados, a generar, a través de su legislación, certeza jurídica; es decir, evitando emitir normas ambiguas o imprecisas. Por otro lado, la previsibilidad en la legislación, es fundamental para el desarrollo social de los ciudadanos, de modo que sus acciones y omisiones, no contradigan una norma, en respeto, justamente de la voluntad colectiva, expresada desde la Constitución y la legislación mediante la democracia representativa.

Por su parte, el principio de legalidad, fue entendido por la jurisprudencia como: “…uno de los ejes vertebrales de un Estado y principio fundamental del derecho público, que a partir de una concepción genérica debe entenderse en sentido de que las actuaciones tanto de los poderes público o instituciones de la administración pública como de los particulares, deben ser desarrolladas y estar enmarcadas en la Norma Suprema y las leyes” (SCP 0498/2018-S1 de 12 de septiembre). Asimismo, el fallo indicado consideró la SCP 0009/2016 de 14 de enero, que señaló: “...el Estado Plurinacional de Bolivia, constituido en un Estado de Derecho, a través de todos sus estamentos, se subordina a la Ley Fundamental en el ejercicio del poder público y es respetuoso de las leyes que conforman el plexo jurídico que rige a la sociedad, donde, el principio de legalidad se erige como un principio fundamental, por cuanto compone el cimiento de la seguridad jurídica que sostiene al Estado.

Ahora bien, resulta imperioso referir que siendo el principio de legalidad la aplicación objetiva de la Ley, no puede encontrarse exento o indiferente ante el principio de supremacía constitucional previsto en el art. 410 de la CPE, pues esta norma es precisamente la que se configura como su asidero y garantía de vigencia dentro del ordenamiento jurídico nacional, y a partir del cual, se edifica la jerarquía normativa, a la cual todos los órganos o poderes del Estado deben someterse.

Así se expresó este Tribunal, mediante la SC 0034/2006-R de 10 de mayo, que citando a la SC 0101/2004 de 14 de septiembre, luego de efectuar un amplio y concienzudo análisis respecto al principio de legalidad, estableció lo siguiente: ‘…el principio de legalidad «se constituye en el pilar básico del Estado de Derecho y soporte del principio de seguridad jurídica. Viene a sustituir el gobierno de los hombres por el gobierno de la ley. Es por tanto un principio informador de todo el ordenamiento jurídico de la nación».

Entendimiento asumido por la SC 1412/2011-R de 30 de septiembre, que señaló: ‘La nueva perspectiva del principio constitucional de legalidad, importa una visión más amplia y a la vez compatible con la evolución del Derecho Constitucional; en su concepción, se debe comprender como la directriz maestra que informa a todo el sistema normativo -positivo y consuetudinario-; el deber de conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, previsto en el art. 108.1 de la CPE, precisa este principio, debiendo entenderse, que la legalidad informadora deviene de la Ley Suprema del ordenamiento jurídico; es decir, que el principio de legalidad contiene en su matriz normativa al principio de constitucionalidad’”.

Este tipo de racionalidad, conforme se expuso en el Fundamento Jurídico III.2.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se cumple, cuando el legislador es capaz de transmitir con fluidez un mensaje al destinatario; es decir, de manera clara y precisa, sin que de su lectura pueda extractarse, a primera vista, interpretaciones diversas respecto a los alcances en los elementos que intervienen en el proceso (edictores, destinatarios, sistema jurídico, fines y valores); y, su antítesis, se presenta cuando su formulación impide o dificulta la transmisión de sus contenidos a los destinatarios de su cumplimiento o aplicación.

En párrafos precedentes se estableció que la Ley 465, instituye el Servicio de Relaciones Exteriores conforme a los nuevos paradigmas, valores y principios reconocidos en la Constitución Política del Estado, sustentándose principalmente en la filosofía del vivir bien, la diplomacia de los pueblos por la vida y la cooperación entre los pueblos de la región y el mundo. Este reconocimiento tiene su fundamento en el art. 8 de la CPE, en el que se prevé que: “I. El Estado asume y promueve como principios ético-morales de la sociedad plural: ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble). II. El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien” (el resaltado es añadido).

De acuerdo a dicho desglose, se tiene que el paradigma principal en el que se sustenta el nuevo Servicio de Relaciones Exteriores, es el de vivir bien; empero, también los valores de unidad, igualdad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, equilibrio, bienestar común y responsabilidad para vivir bien. En consecuencia, es posible afirmar que también la disposición Transitoria Primera, inmersa en la norma principal (Ley 465), goza de los mismos valores y principios, sobretodo el de vivir bien, entendido éste tanto como un medio para el cumplimiento de los fines ‒establecidos en la norma legislativa‒, así como un fin de toda actividad de los órganos del Estado, en el caso concreto, del Órgano Legislativo.