CONSTITUCIONAL Plurinacional 0099/2015

Sobre la distribución de competencias, el art. 6.II.4 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibánez” (LMAD), señala que “Competencia es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley. Una competencia puede ser privativa, exclusiva, concurrente o compartida, con las características establecidas en el Artículo 297 de la Constitución Política del Estado”.

En ese sentido, la competencia debe ser ejercida únicamente por el nivel de gobierno al cual la Constitución Política del Estado le ha asignado la titularidad de la misma, entendiendo el ejercicio competencial como “el proceso a través del cual las competencias asignadas son materializadas como políticas públicas para la provisión y prestación de determinados servicios públicos” (Cfr. CHÁVEZ 2012).

La Norma Suprema, ha dedicado en su Tercera Parte, un Capítulo destinado a establecer los tipos de competencias y a distribuirlas a los niveles de gobierno que instituyó en la misma Parte. Por ello, el primer artículo del Capítulo Octavo destinado a la distribución competencias (art. 297 de la CPE), señala que:

4.   Compartidas, aquéllas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas”.

Por otra parte, la SCP 2055/2012, estableció lo siguiente: “…de la distribución de competencias realizadas en la Constitución Política del Estado entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, corresponde precisar que el Constituyente boliviano, ha preferido, a diferencia de otros modelos, establecer un catálogo competencial para el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, las mismas que se encuentran determinadas en nueve listas distribuidas a partir del art. 298 al 304 de la CPE, de acuerdo a la siguiente estructura:

Es decir, que además de distribuir las competencias a los diferentes niveles de gobierno por tipología (privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas), también delimita claramente las exclusivas del nivel central del Estado de las competencias exclusivas de las entidades territoriales autónomas (ETA), pero además, la norma constitucional ha asignado y diferenciado claramente las competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, de las competencias de los gobiernos municipales autónomos, y ambos listados competenciales de las competencias de las autonomías indígena originario campesinas (AIOC), así hasta conformar un amplio catálogo competencial de nueve listados.

El catálogo competencial constitucional, contempla nueve listas de competencias distribuidas bajo criterios nucleares de asignación a cada instancia de poder de gobierno (ya sea central o autonómico), basado en la naturaleza, características, historia y peculiaridades. Sin embargo el constituyente ha basado su criterio en el equilibrio de intereses y necesidades del Estado Plurinacional, es decir los intereses generales a todos los bolivianos, y los intereses de las entidades territoriales autónomas, es decir los intereses y necesidades propios o particulares de los bolivianos habitantes de una determinada jurisdicción territorial.

En síntesis, entendemos que la distribución de competencias que realizó la Constitución Política del Estado se llevó a cabo en relación a materias o sectores materiales como por ejemplo salud, educación, hidrocarburos, etc.; pero también en relación a las facultades (legislativa, reglamentaria, ejecutiva) que los niveles de gobierno pueden ejercer respecto a cada tipo de competencia, en el marco de la asignación competencial constitucional y dentro de su jurisdicción.

“Ahora bien, la distribución de competencias realizada por el texto constitucional boliviano se basa en los principios establecidos en el art. 270 de la CPE, los cuales son: ‘la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución’.

Esta distribución competencial, basada en los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas, lleva consigo un alto grado de corresponsabilidad entre todos los niveles de gobierno, que tiene el objetivo de asignar a cada nivel de gobierno las responsabilidades más convenientes, según sus potencialidades y debilidades, para cada materia y en su jurisdicción. A lo que cabe recordar, en lo que respecta a los Estados Autonómicos, es el nivel central del Estado quien se desprende de atribuciones y competencias para cederlas a los gobiernos subnacionales, con el propósito de beneficiar a los ciudadanos con una administración pública más efectiva y más cercana.

La ya citada SCP 2055/2012, también expresó que: ‘Asimismo, del análisis de la distribución de competencias efectuada por el Constituyente, se advierte que ésta es de carácter cerrado, esto implica, que ningún nivel de gobierno puede ampliar sus competencias a través de la asunción competencial en sus estatutos y cartas orgánicas sobre aquellas competencias que no hayan sido asumidas por otros niveles de gobierno, sino únicamente deben circunscribirse al ejercicio de las competencias expresamente establecidas en el listado competencial para su correspondiente nivel de gobierno, lo que ciertamente supone una obligatoriedad en la asunción de las competencias, sin que ello implique, tratándose de las competencias exclusivas, que éstas deban ser ejercidas de manera obligatoria de una sola vez, pues el ejercicio competencial debe ser entendido bajo el principio de gradualidad establecido en el art. 269 de la CPE, principio en virtud del cual las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades’.

En el marco de ese mandato constitucional el art. 72 de la LMAD, señala que: ‘Las competencias no incluidas en el texto constitucional de acuerdo al Parágrafo II del Artículo 297 de la Constitución Política del Estado serán atribuidas al nivel central del Estado y éste definirá mediante Ley su asignación de acuerdo al Parágrafo I del mismo Artículo’.

Ello significa la posibilidad de una asignación competencial secundaria extra Constitución, entendiéndose como asignación competencial primaria la establecida por el catálogo competencial de la norma constitucional. Es decir, que el nivel central del Estado, está llamado a adjudicarse aquellas competencias que no se encuentran en la norma constitucional, lo que implica también una  obligación de redistribución de dicha competencia -a las entidades territoriales autónomas-,  en el marco del principio de subsidiariedad.

Al respecto la SCP 2055/2012 al respecto expresó: ‘De acuerdo con el 297.I del texto constitucional, el único tipo de competencia que puede transferirse o delegarse es la competencia exclusiva, por lo que en una primera interpretación se concluiría que toda competencia no incluida en la Constitución Política del Estado sería atribuida al nivel central del Estado como competencia exclusiva de este nivel de gobierno.

En ese marco, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización estaría facultada a asignar determinadas materias a las entidades territoriales autónomas en calidad de competencias exclusivas, por lo que sobre estas materias estos niveles de gobierno podrán ejercer sus facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, sentido interpretativo más acorde con el principio autonómico, en el entendido que la transferencia o delegación a las entidades territoriales autonómicas no estaría circunscrita únicamente a las facultades de reglamentación y ejecución, sino que con la asignación en calidad de competencias exclusivas, por lo que sobre estas materias estos niveles de gobierno podrán ejercer sus facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva’.

Por último la SCP 2055/2012 hace una precisión en el siguiente sentido: ‘…la cláusula residual no debe confundirse con una tipología de competencia, pues la Ley Fundamental reconoce cuatro tipos de competencia, privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas; sino debe entenderse como un procedimiento de asignación competencial’.

Finalmente, cabe señalar, que el catálogo de competencias de la norma constitucional vigente, fue el apartado que mayores transformaciones sufrió del texto original de la Constitución de Oruro, y fue reformulado a partir de las mesas de concertación política de Cochabamba y del Congreso Nacional de entonces, en septiembre y octubre de 2008, tomándose en cuenta las demandas autonomistas de las regiones y las reivindicaciones identitarias y de libre determinación de los pueblos indígenas, para la nueva composición de la estructura y reorganización territorial del Estado, que actualmente se encuentra vigente. Este proceso anexo al poder constituyente, también encontró su razón, en la cesión de competencias del nivel central del Estado a las nuevas entidades territoriales autónomas, a partir del dialogo y las negociaciones entre niveles de gobierno y representantes de los pueblos y naciones indígenas”.