DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0052/2016

En parte transcrita del preámbulo del proyecto de Norma Básica, el estatuyente procedió a fijar límites a la jurisdicción municipal de Tiraque, disposición incompatible con el art. 158.I.6 de la CPE, que atribuye esta competencia a la Asamblea Legislativa Plurinacional en el siguiente sentido: “Aprobar la creación de nuevas unidades territoriales y establecer sus límites de acuerdo con la Constitución y con la ley”. En ese contexto, debe mencionarse que la DCP 0060/2014 de 6 de noviembre en referencia a la DCP 0010/2013 de 27 de junio, señaló que: “…la delimitación de unidades territoriales, se realiza mediante una ley emanada de la Asamblea Legislativa Plurinacional; por lo que este aspecto no puede ser materia a ser considerada por una Carta Orgánica”. El estatuyente entonces, debe adecuar el párrafo observado sobre la base de lo preceptuado.

Además, en el mismo artículo analizado, se verifica otra contradicción pues pese a citar que los tiraqueños son de orígen quechua, a renglón seguido, el proyecto de Norma Básica Institucional afirma que hay diversidad cultural e inclusiva, por tanto aceptan a otras culturas; contradicción que debe corregirse, consiguientemente la frase: “…son de orígenes quechua…”, es incompatible.

Por otro lado el numeral 8, de forma clara y directa procede a una regulación al derecho del control social, considerándolo además como la responsabilidad individual y colectiva de participar activamente. Se debe señalar que esta materia está prevista por los arts. 241 y 242 de la CPE, y desarrollado por ley de nivel central del Estado ya en plena vigencia, misma que determina al control social como un derecho, por tanto ejercido por el ciudadano de forma voluntaria. En ese entendido la organización, funcionamiento y ejercicio será decisión autónoma de la sociedad civil organizada como lo esclarece el art. 241.II de la CPE que dice: “La sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales”; restándole a los órganos del gobierno municipal, instituir espacios para este ejercicio de acuerdo al art. 241.VI de la Ley Fundamental que dice: “Las entidades del Estado generarán espacios de participación y control social por parte de la sociedad”, consecuentemente es la sociedad civil quien tiene que organizarse y determinar sus propias regulaciones o decisiones en torno a la manera de ejercer control.

El numeral 10, impone el deber de responder por los daños y perjuicios causados a la colectividad por el uso irresponsable e ilegal de su propiedad privada individual o colectiva o por otras causas o acciones, que si bien puede estar comprendido dentro de las limitaciones administrativas reguladas por la ETA para diversas materias como desarrollo urbano, servicios básicos, publicidad en áreas municipales u otros, estos devendrán como consecuencia de un debido proceso en el que se demuestre con total claridad y respetando el derecho a la defensa de las partes, la violación a la norma y el daño causado. Bajo ese entendido el numeral 10 analizado es incompatible.

Finalmente en el numeral 12, nuevamente se pretende imponer una obligación al ciudadano de su corresponsabilidad en la gestión territorial municipal, que al devenir en un instrumento técnico ligado al acceso al suelo, deben ser desarrolladas e implementadas únicamente por la ETA, no así corresponsabilizar al habitante o estante.

En el numeral 7, el estatuyente propone como atribución del concejo municipal, la designación de la “máxima Autoridad Ejecutiva” del Concejo Municipal. Disposición que bajo el principio de separación e independencia de órganos del modelo autonómico boliviano, es constitucionalmente permisible que el concejo tenga un funcionario que administre y ejecute los recursos del presupuesto asignado a su funcionamiento; sin embargo, la nominación no es pertinente, toda vez que se da lugar a la presencia de dos Máximas Autoridades Ejecutivas en el gobierno municipal, por lo que nominar como oficial mayor administrativo; secretario general; director administrativo u otra denominación mucho más precisa a sus actividades es constitucional. Sobre esta denominación, la DCP 0002/2015, declaró su incompatibilidad. Siguiendo este lineamiento, las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0089/2015 de 27 de marzo y 0103/ 2015 de 8 de abril, entre otras, también lo hicieron.

La expropiación “es una limitación de la propiedad, y al mismo tiempo, constituye una excepción al derecho de propiedad” (Carlos Morales Guillen, 1982). Es un acto unilateral mediante el cual el Estado obliga a una venta forzosa de determinada propiedad a un individuo o colectividad que posee derecho sobre la misma en cumplimiento de requisitos previos. La expropiación sólo puede ser realizada en caso de utilidad o necesidad pública calificada, prevista en las leyes debiendo contar con una indemnización justa del valor de la propiedad. Bajo los lineamientos desarrollados, queda establecido que cualquier tipo de transferencia que pretenda regular la ETA, debe estar enmarcada dentro de su parámetro competencial; es decir, el cumplimiento de presupuestos o requisitos previos para su ejecución.

Sobre el caso particular en análisis, el art. 57 de la CPE, establece: “La expropiación se impondrá por causa de necesidad o utilidad pública, calificada conforme con la ley y previa indemnización justa. La propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión”, de donde se extraen las condiciones para su efectivización. Una es la vigencia de una ley municipal que regule el procedimiento general para el proceso de expropiaciones, al amparo del art. 71 de la LMAD, dice: “(RESERVA DE LEY). Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación” (el resaltado es nuestro); y segundo, la indemnización justa. Por tanto, la labor del concejo municipal es emitir una ley marco donde se regule el procedimiento general para las expropiaciones, incluyendo los requisitos, el derecho de impugnación, los fundamentos en los que el ejecutivo basa su solicitud y otros que la autoridad municipal crea pertinente, así tener de forma clara, precisa y reglada los requisitos previos que den lugar a proceder a expropiar la propiedad identificada, sin vulnerar derechos fundamentales de las personas.

Ahora bien, el art. 302.I de la CPE, dispone sobre las competencias exclusivas del nivel municipal en el siguiente sentido: “22. Expropiación de inmuebles en su jurisdicción por razones de utilidad y necesidad pública municipal, conforme al procedimiento establecido por Ley, así como establecer limitaciones administrativas y de servidumbre a la propiedad, por razones de orden técnico, jurídico y de interés público”, evidenciándose que es una labor eminentemente ejecutiva a ser desarrollada por el órgano ejecutivo en el marco de la ley municipal de expropiaciones sancionada por el concejo municipal.

En el art. 32.III numeral 2, el estatuyente incluye como parte de la estructura administrativa del concejo municipal, a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), nominación del funcionario municipal que fue observado en el análisis del art. 29 numeral 7 del proyecto de Norma Básica Institucional. Por consiguiente el numeral es incompatible debiendo ser modificado.

Conforme la normativa constitucional citada, los órganos de los gobiernos autónomos ejercen sus facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, en el ámbito de su jurisdicción; teniendo presente lo expuesto, el alcalde municipal, en virtud de su facultad ejecutiva debe emitir cualquier orden de demolición de inmuebles que no cumplan con las normas de servicios básicos de uso de suelo, subsuelo y sobresuelo, urbanísticas y administrativas especiales en el municipio, para lo cual no debe efectuar ninguna coordinación con autoridades e instituciones del nivel central del Estado y departamental; consiguientemente, al amparo del fundamento desarrollado, corresponde declarar incompatible con la Ley Fundamental, el numeral estudiado en la frase: “…por sí mismo o en coordinación con autoridades e instituciones del nivel central del Estado y Departamentales, de acuerdo a normativa Municipal”, por tanto regulando para el actuar de esas autoridades de nivel central del Estado y departamental. Aspecto ya desarrollado en la DCP 0075/2015 de 10 de marzo. El resto de la disposición no observada, se entenderá a la luz del art. 115. II de la CPE, que en su tenor estipula: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”, porque en la referida atribución de la Alcaldesa o Alcalde municipal, se establece ordenar la demolición, situación que da lugar a comprender que será de manera directa e inmediata sin proceso previo, bajo el entendido de que de tal demolición se la efectuara observando el debido proceso que pregona el art. 115 de la Ley Fundamental.

Sobre los numerales 28 y 29 del proyecto de Norma Básica Institucional, en una redacción idéntica, la DCP 0090/2015 de 27 de marzo, citando el art. 339.II de la CPE, que señala: “Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”, y el art. 158.I del mismo cuerpo: “Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, además de las que determina esta Constitución y la Ley”, desarrolló: “En ese marco constitucional, se identifica que los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas son de propiedad del pueblo boliviano, por lo mismo tienen carácter inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable, su disposición debe ser regulada por una ley del nivel central del Estado, y la enajenación de dichos bienes de dominio público corresponde aprobarla a la Asamblea Legislativa Plurinacional. Del análisis al contenido normativo de los numerales señalados, se puede establecer que el mismo regula la disposición de bienes de patrimonio del Estado y a su vez, realiza una clasificación de los mismos; situación que, en cumplimiento a lo establecido en el art. 339.II de la CPE, está reservada a una ley del nivel central del Estado”.

El art. 44 numeral 5 analizado, es incompatible con el art. 302.I numeral 7 de la CPE, que dice: “Planificar, diseñar, construir, conservar y administrar caminos vecinales en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos cuando corresponda”. Por tanto aunque es competencia exclusiva, la omisión de coordinación con los PIOC debe corregirse.

El estatuyente, ha incluido el mismo requisito exigido al subalcalde en su calidad de servidor público y observado en el art. 45 numeral 2, del proyecto de Norma Básica Institucional en el marco del art. 234 de la CPE, que establece los requisitos generales de acceso a la administración pública y en su numeral 7, dice: “Hablar al menos dos idiomas oficiales del país”, referido a la exigencia de hablar al menos dos idiomas oficiales establecidos en la presente Carta Orgánica Municipal, que bajo los mismos fundamentos debe ser declarado incompatible, toda vez que la carta orgánica no puede establecer idiomas oficiales, y el requisito para el acceso a la función pública es hablar dos de los 37 idiomas oficiales del Estado consagrados por el art. 5 de la CPE.

En esa misma línea, se ha pronunciado la DCP 0087/2014 de 19 de diciembre que sentenció: “De acuerdo al nuevo modelo de Estado, no corresponde incluir en el texto del proyecto de Carta Orgánica entendimientos que generan confusión en cuanto al procedimiento para la posesión de autoridades de gobierno, que de acuerdo a la extinta Ley de Municipalidades en las secciones de provincia, las autoridades tomaban posesión de sus cargos ante un juez de partido de su jurisdicción. Previsión que resulta ser contradictoria a la Norma Suprema.

Respecto a los numerales 9 y 16, sobre la base del fundamento desarrollado, las políticas públicas en materia de educación, deben ser sancionadas por ley de nivel central del Estado, restándole al nivel municipal las acciones descritas en la ley especial también citada, en las que no se prevé una corresponsabilidad de los padres de familia. Por otro lado, al nivel municipal tampoco le ha sido  concedida la competencia de crear escuelas de educación temprana, como lo prescribe el numeral 15.

El art. 376 de la Norma Suprema, dice: “Los recursos hídricos de los ríos, lagos y lagunas que conforman las cuencas hidrográficas, por su potencialidad, por la variedad de recursos naturales que contienen y por ser parte fundamental de los ecosistemas, se consideran recursos estratégicos para el desarrollo y la soberanía boliviana. El Estado evitará acciones en las nacientes y zonas intermedias de los ríos que ocasionen daños a los ecosistemas o disminuyan los caudales, preservará el estado natural y velará por el desarrollo y bienestar de la población”; por su parte el art. 302.I.5 de la CPE, establece como competencia exclusiva del nivel municipal: “5. Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos”, finalmente el art. 299.II.1, de la citada norma constitucional, establece como competencia concurrente, el ejercicio entre el nivel central del Estado y las ETA: “1. Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y fauna silvestre manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental”, de lo que se concluye que las ETA no tienen competencia sobre manejo y aprovechamiento de recursos hídricos entre ellos las lagunas, sino en el marco de una normativa primigenia de nivel central del Estado; por tanto, el art. 159.IV resultan incompatible con las normas constitucionales citadas.

Por otro lado, el art. 384 de la CPE, dice: “El Estado protege a la coca originaria y ancestral como patrimonio cultural, recurso natural renovable de la biodiversidad de Bolivia, y como factor de cohesión social; en su estado natural no es estupefaciente. La revalorización, producción, comercialización e industrialización se regirá mediante la ley”, por tanto la norma básica, no es la norma idónea para ratificar o disponer un nuevo nombramiento como “…patrimonio cultural a la hoja de coca…”, por tanto, la frase: “…defensa y…” del párrafo introductorio es incompatible.

Finalmente, el numeral 5 del proyecto de Norma Básica institucional, le otorga la potestad al gobierno municipal para promover políticas públicas orientadas a la industrialización de la hoja de coca, cuyo mandato debe entenderse en el marco de lo dispuesto por el art. 384 de la CPE, que dispone: “El Estado protege a la coca originaria y ancestral como patrimonio cultural, recurso natural renovable de la biodiversidad de Bolivia, y como factor de cohesión social; en su estado natural no es estupefaciente. La revalorización, producción, comercialización e industrialización se regirá mediante la ley”; consiguientemente, la ETA debe sometimiento al mandato del nivel central del Estado sobre esta materia, debiendo ser una ley nacional la que regule los aspectos en aplicación del art. Artículo 71 de la LMAD, que dispone: “(RESERVA DE LEY). Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación”; consiguientemente, el numeral observado se declara incompatible.

El art. 385.I de la CPE, respecto a la materia regulada por el proyecto de Norma Básica Institucional, señala: “Las áreas protegidas constituyen un bien común y forman parte del patrimonio natural y cultural del país; cumplen funciones ambientales, culturales, sociales y económicas para el desarrollo sustentable”, en ese entendido, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en su art. 88, establece: “(BIODIVERSIDAD Y MEDIO AMBIENTE). I. De acuerdo a la competencia privativa Numeral 20 del Parágrafo I del Artículo 298 y la competencia exclusiva del Numeral 6 del Parágrafo II del Artículo 298 de la Constitución Política del Estado, el nivel central del Estado tiene la competencia exclusiva de diseñar, aprobar y ejecutar el régimen general de gestión de biodiversidad y medio ambiente, en base a la competencia privativa de diseñar la política general que orienta al sector. II. De acuerdo a la competencia exclusiva del Numeral 19 del Parágrafo II del Artículo 298 de la Constitución Política del Estado el nivel central del Estado tiene las siguientes competencias exclusivas: 1. Elaborar y ejecutar el régimen de áreas protegidas, así como las políticas para la creación y administración de áreas protegidas en el país”, consiguientemente, son normas de nivel central del Estado las que deben declarar cuáles son las áreas protegidas a nivel nacional, restándoles a las autoridades municipales la administración de aquellas que estén asentadas en su territorio y jurisdicción, mismas que no pueden ser llamadas “biodiversidad municipal”, consecuentemente, el art. 161.I, es incompatible.

En ese marco, el numeral 2 del Parágrafo I del artículo estudiado, es incompatible pues pretende otorgarle toda la potestad de la reforma parcial al concejo municipal y omite la iniciativa ciudadana como mecanismo para impulsar la reforma parcial, disposición inadmisible por mandato constitucional de los artículos glosados en el análisis, por lo que cabe declarar su incompatibilidad.