DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0056/2014

De esta manera, considerando la dinámica del funcionamiento estatal y las necesidades del proceso de implementación de la autonomía, el orden competencial responde a tres elementos centrales de análisis: a) Una asignación competencial primaria o fundamental, que estaría conformada por las listas atribuidas por la Constitución Política del Estado a cada nivel de gobierno; b) Otra secundaria que, tratándose de competencias no previstas en el catálogo primario, se reputan automáticamente a favor del nivel central el cual en aplicación de la cláusula residual, debe reasignarlas mediante ley, siempre en observancia del principio de subsidiariedad y conforme a los arts. 297.I de la CPE y 72 de LMAD; y, c) Un proceso de movilidad competencial que si bien no implica un proceso de asignación o reasignación propiamente dicho, significa un cierto nivel de movimiento en las facultades competenciales, bajo dos hipótesis básicas: 1) En lo referente a las competencias exclusivas, en las cuales el titular puede delegar o transferir las facultades reglamentaria y ejecutiva; y, 2) Cuando se produzca un proceso de transferencia total o parcial, el ente receptor podrá, a su vez, delegar total o parcialmente las facultades recibidas vía transferencia.

Así, se entiende que en base a la lista competencial primaria (constitucional), la movilidad competencial/facultativa se extenderá en el tiempo en intensidades variables, esto ante la posibilidad de la asignación secundaria y la aplicación de la transferencia y/o delegación como mecanismos para la movilización de ciertas facultades en determinadas competencias (exclusivas, básicamente), lo que hace que el sistema pueda ser bastante dinámico.

La movilidad competencial/facultativa está sujeta a la voluntad de los titulares iniciales de las competencias de su exclusividad y determinada en los escenarios de negociación interterritorial, considerando las competencias que la ETA titular esté dispuesta a delegar o transferir y las competencias que esté en condiciones de asumir la ETA delegataria.

El art. 297.I constitucional, establece una tipología competencial de cuatro categorías, la que conjuntamente el desarrollo axiológico y normativo, además de las listas de asignación por niveles de gobierno (en total nueve), estructuran lo que en teoría se denomina ‘orden competencial’. Dicha categorización reconoce la siguiente tipología de competencias:

Se tiene entonces que este principio esta compuesto de dos elementos: a) Una regla enunciada en sentido de propiciar que la toma de decisiones y la provisión de servicios públicos se realice desde el gobierno más cercano al ciudadano; y, b) Una excepción que opera cuando concurran dos razones (eficiencia y escala) que justifiquen proveerlos de otra manera, es decir, por un nivel de gobierno menos cercano al ciudadano.

Por consiguiente, en caso de una asignación competencial secundaria, bajo una correcta aplicación de la cláusula residual, el nivel central del Estado asumirá la exclusividad de la misma de manera automática, pero deberá contemplar simultáneamente la regla establecida por el principio de subsidiariedad y delegar o transferir la competencia residual al nivel de gobierno más cercano al ciudadano, salvo que por razones de ‘eficiencia y escala’ debidamente respaldadas, decida optar por la aplicación de la excepción arriba descrita.

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización ya ha conciliado esta tensión normativa/conceptual cuando dispone en su art. 72 que ‘Las competencias no incluidas en el texto constitucional de acuerdo al parágrafo II del art. 297 de la CPE, serán atribuidas al nivel central del Estado y éste definirá mediante Ley su asignación de acuerdo al Parágrafo I del mismo Artículo’ y, a partir de éste, la misma norma realiza en su art. 100, la primera asignación secundaria en materia de gestión de riesgos y atención de desastres naturales, ratificada por la SCP 2055/2012, que en estos casos ‘…el mandato constitucional podría permitir (…) una asignación secundaria de la competencia, permitiendo al nivel central del Estado vía ley establecer el tipo de la competencia a asignarse’”.

De ello se desprende lo siguiente: a) Es necesario determinar que las relaciones entre los tipos normativos enunciados en el numeral 3 del art. 410.II de la CPE, se regirán tanto por el principio de jerarquía (entre las normas pertenecientes a un mismo ordenamiento normativo intra sistémico) como por el principio de competencia (entre normas de distintos ordenamientos normativos inter sistémicos), además de los principios que rigen la organización territorial; y, b) Conforme lo dispuesto en el art. 60.II de la LMAD, dicha preeminencia que opera en relación a la normativa autonómica, ratifica su carácter de norma básica sobre la que se estructurará todo el sistema institucional y normativo autonómico.

Ahora bien, la disposición examinada es genérica y deriva al Reglamento de Ética el tratamiento de la aprobación de perdida de mandato, a lo que se debe señalar que el legislador departamental deberá considerar que: a) En lo referente a las causales naturales y voluntarias, no existe mayor duda de constitucionalidad, pues su aplicación precisa de mecanismos administrativos cuasi automáticos ante un acontecimiento que impida, por fuerza mayor y de manera definitiva, el ejercicio pleno del mandato por parte de la autoridad electa; b) Respecto de las causales sancionatorias, en las de tipo penal, tampoco existen dudas de constitucionalidad; empero, las relativas a las de carácter administrativo merecen especial atención, toda vez que implican una sanción importante por simples faltas y contravenciones, las cuales, en el caso concreto serán sometidas a un debido proceso a partir de la remisión de su tratamiento al Reglamento de Ética de la Asamblea Legislativa Departamental; sin embargo, dada la importancia del ejercicio de la representación legislativa y su vinculación a la democracia (elección por voto popular), es razonable que el estatuyente haya seguido un entendimiento subyacente al establecer en una norma rígida como es el Estatuto de manera expresa y específica la causal exacta para que opere la pérdida del mandato en razón de una sanción administrativa (número de días de ausencia injustificada), mandato que el estatuyente dictaminó en el marco de la analogía con el precitado art. 157 de la CPE, aunque llama la atención que el Numeral 37 del art. 20 del proyecto de Estatuto deja abierta la aprobación de la perdida de mandato al Reglamento de Ética (norma flexible que puede ser modificada con facilidad de acuerdo a intereses circunstanciales); y, c) En relación a los mecanismos plebiscitarios, específicamente el referido a la “revocatoria del mandato”, se entiende que la figura del debido proceso carece de la importancia arriba anotada, pues no se trata de una figura que implique el establecimiento de un escenario en el que se deba comprobar hechos para determinar responsabilidades y aplicar, si amerita el caso, sanciones (como si ocurre en las causales sancionatorias), sino de un mecanismo en el cual el elector vuelve a manifestar su preferencia evaluando la gestión de la autoridad para ratificar o revocar su confianza política, por ende, basta para su activación el número de firmas necesario y la verificación del referendo correspondiente.

Por lo tanto corresponde: a) Declarar la incompatibilidad de la frase “…y canjearlos…” al entenderse a esta figura del derecho internacional como parte de la política exterior del Estado, que se encuentra reservada de manera privativa al nivel central del Estado; y, b) Declarar la compatibilidad del resto del artículo de acuerdo al entendimiento que los mismos son únicamente de carácter interinstitucional y se someten a la política y normativa nacional del sector.

a)  En los procesos de transferencia y delegación de competencias prima el principio de voluntariedad de los niveles de gobierno intervinientes, es decir, del nivel de gobierno emisor de la competencia y del receptor de la misma. Contrariamente a este procedimiento, cuando se trata de una distribución de responsabilidades sobre competencias concurrentes y compartidas el accionar de las ETA debe estar sometida o sujeta a lo establecido la legislación nacional, por tanto deben asumir de forma estricta la partícula de la competencia o responsabilidad asignada por el nivel central del Estado.

a) Sobre las Políticas de hábitat y vivienda. Al respecto se debe señalar que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, en ejercicio de la competencia concurrente (art. 299.II.15 CPE), desarrolló la mencionada competencia asignando determinadas responsabilidades a los Gobiernos Departamentales. En el marco de esas responsabilidades, el Gobierno Departamental puede desarrollar políticas institucionales o políticas de gestión que le permitan ejercer de manera óptima esta competencia concurrente, ello no implica que se traten de políticas sectoriales propias del departamento que se alejen de las políticas generales de vivienda establecidas por el nivel central del Estado.