DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0056/2014

El art. 270 de la CPE señala que las entidades territoriales autónomas se rigen por el principio de autogobierno, pero también se rigen por el principio de Unidad, por lo que la autonomía de ninguna manera significa soberanía, pues las funciones y atribuciones de las entidades territoriales autónomas deben ser ejercidas en el marco del aparato administrativo pactado en la CPE.

El principio de unidad en el modelo de las autonomías se traduce en una organización -del Estado- para todo el territorio nacional a través de mallas de áreas geográficas de administración, en la que los órganos del nivel central del Estado no ejercen la totalidad del poder público, sino a través de la participación en el ejercicio del poder de entidades territoriales autónomas, en el marco de la distribución territorial del poder prevista por la norma constitucional.

El carácter exclusivo e indivisible de la soberanía depositado al pueblo boliviano no admite que ningún otro sujeto u órgano del Estado, o ninguna fracción de ese pueblo puedan atribuirse la cualidad del soberano. Una afirmación como la observada en el artículo en análisis, en la que un poder público como el Gobierno Autónomo Departamental atribuye la condición de sujeto jurídico de soberanía al pueblo cochabambino, supone la simultánea negación de la soberanía nacional que reside en el conjunto del pueblo boliviano.

Sobre este punto, el art. 5.I constitucional dispone que: “Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu´we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco”. Vale decir, que dentro de todo el territorio boliviano, los idiomas antes descritos adquieren el carácter de oficiales, por lo que en el departamento de Cochabamba se aplica la misma regla.

Ahora bien, el numeral II del citado artículo, versa sobre el uso de los idiomas oficiales en el ámbito de la administración pública en todos sus niveles, tanto nacional como subnacionales, expresando que: “El Gobierno Plurinacional y los gobiernos departamentales deben utilizar al menos dos idiomas oficiales. Uno de ellos deber el castellano, y el otro se decidirá tomando en cuenta el uso, la conveniencia, las circunstancias, las necesidades y preferencias de la población en su totalidad o del territorio en cuestión. Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano”.

Entonces, cabe asumir el entendimiento de la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre que estipula lo siguiente: “Esta previsión no pone en cuestión ni restringe el listado de los treinta y siete idiomas oficiales en el territorio boliviano, sino que establece ciertos parámetros para viabilizar un uso administrativo preferente de algunos de ellos por parte de los gobiernos de las distintas ETA, imponiendo para el caso de los gobiernos autónomos municipales, la obligación en el uso del castellano además de aquellos otros idiomas oficiales existentes en su jurisdicción territorial. El art. 5.I de la CPE, hace así una clara distinción entre la declaratoria de oficialidad de los treinta y siete idiomas en todo el territorio nacional y la identificación de algunos de ellos como idiomas oficiales de uso administrativo preferente que cada ETA realizará en sus normas institucionales básicas (art. 5.II de la CPE)”.

En ese marco, se observa que el contenido del artículo examinado incurre en incompatibilidad al establecer al castellano, quechua, aimara, yuracaré, yuki, moseten y mojeño trinitario como idiomas oficiales del Municipio, correspondiéndole únicamente al Gobierno Autónomo Departamental establecer el uso administrativo de alguno de los idiomas oficiales del Estado Plurinacional, de la forma en la que se establece en el Parágrafo II del artículo analizado.

En el marco del análisis de la norma precedente, se debe señalar que los treinta y siete idiomas establecidos en el art. 5 de la Ley Fundamental, son idiomas oficiales del Estado Plurinacional; por lo tanto, su oficialidad abarca todo el territorio boliviano; razón por la cual, no hay posibilidad de establecer idiomas oficiales departamentales, sino de uso administrativo de la entidad territorial.

Por ello, corresponde declarar la incompatibilidad de la palabra “oficiales”, por lo que se deberá entender que el Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, difundirá, promoverá, preservará y aplicará los idiomas que son mayoritariamente hablados por la totalidad de la población del territorio en cuestión.

El art. 270 de la CPE establece que uno de los principios que rige a las ETA es la transparencia. En ese sentido el art. 140 de la LMAD señala que: “Sin necesidad de requerimiento expreso, cada gobierno autónomo debe publicar de manera regular y crear canales de permanente exposición ante la ciudadanía de sus planes, programas y proyectos, las contrataciones y reportes de ejecución concernientes a éstos, los informes físicos y financieros, resultados, evaluaciones, balances, así como toda información relacionada a la gestión pública a su cargo. Asimismo, tiene la obligación de responder a los requerimientos de información específica formulados por cualquier ciudadana o ciudadano, organización social u organismo colegiado, y permitir el acceso efectivo a la información de cualquier entidad pública”.

El art. 6.II.35 de la Ley General de Telecomunicaciones, Tecnologías de Información y Comunicación (LGTTIC), señala que: “Respecto a telecomunicaciones y tecnologías de información y comunicación: (…) 35. Servicio de radiodifusión. Son los servicios cuyas emisiones se destinan a ser recibidas directamente por todo el público sin otra restricción que no sea la de contar con un aparato receptor. Estos servicios incluyen los de radio y televisión”.

El art. 151.I de la CPE establece que: “Las asambleístas y los asambleístas gozarán de inviolabilidad personal durante el tiempo de su mandato y con posterioridad a éste, por las opiniones, comunicaciones, representaciones, requerimientos, interpelaciones, denuncias, propuestas, expresiones o cualquier acto de legislación, información o fiscalización que formulen o realicen en el desempeño de sus funciones no podrán ser procesados penalmente”.

El artículo en análisis se ampara en la interpretación ampliada del art. 151.I constitucional, en el que se define la inviolabilidad de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional, cuya esencia fue razonablemente transferida a la situación de los Asambleístas Departamentales, considerando que éstos cumplen funciones análogas a los legisladores del nivel central del Estado, claro que siempre en el ámbito de las competencias asignadas a su ETA y en el marco de sus atribuciones como autoridades subnacionales.

Por consiguiente, considerando que el art. 14.IV de la CPE, señala que: “En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban”, el estatuyente decidió incluir este artículo en el texto del proyecto estatutario; sin embargo, así como se previó la inclusión de la esencia del art. 151.I constitucional al texto del proyecto de Estatuto, debe entenderse que en su aplicación, operan también los preceptos de los arts. 151.II y 152 de la CPE, pues la inviolabilidad y la inmunidad son dos conceptos jurídicamente distintos.

Téngase en cuenta además, que conforme a los preceptos constitucionales precitados, la inviolabilidad es restrictiva, limitándose solamente a “…las opiniones emitidas, comunicaciones, representaciones, requerimientos, interpelaciones, denuncias, propuestas, expresiones o cualquier acto de legislación, información o fiscalización que realicen durante el ejercicio de sus funciones”, por considerarse que estas acciones desarrolladas por los Asambleístas Departamentales se circunscriben y hacen parte de las facultades legislativa, fiscalizadora y deliberativa constitucionalmente reconocidas a los Órganos Deliberativos de las ETA, por lo que su constitucionalidad se encuentra vinculada al ejercicio mismo de estas facultades constitucionales, no pudiendo exceder este entendimiento a otros actos realizados por los legisladores departamentales.

Sin embargo, la jurisprudencia emitida por este Tribunal ha entendido que extender la inviolabilidad a “…su domicilio, la residencia o la habitación, vehículos de uso particular u oficial y las oficinas de uso legislativo…”, como ocurre en el caso de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional resulta excesivo, pues las funciones y atribuciones de éstos son mucho más amplias (competencias privativas) y complejas que las asignadas a los Asambleístas Departamentales.

Bajo tal análisis desarrollado, y en correspondencia con la línea jurisprudencial constitucional DCP 0042/2014, se declarara la incompatibilidad del art. 22.I inc. c) del proyecto de Estatuto Autonómico Departamental; en tanto que se declara la compatibilidad pura y simple del resto de los incisos del parágrafo I del artículo analizado.

En el marco de las dos competencias descritas, se observa que el constituyente estableció una configuración de materias como categorías excluyentes, es decir, por un lado determinó a la política exterior como competencias de carácter privativo, y por otro lado, determinó a las relaciones internacionales como competencia de carácter compartido entre el nivel central del Estado y las ETA. Pero en ambas competencias, el titular de la legislación es el nivel central del Estado, debiendo agotar la legislación respecto a la competencia privativa, en tanto que respecto a la competencia compartida debe establecer la legislación básica de la materia.

El art. 271.I de la CPE, señala que “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”.

El art. 298.II.22 de la norma siprema señala que, son competencias exclusivas del nivel central del Estado las referidas a: “Control de la administración agraria y catastro rural”. En tanto que el art. 298.II.29 de la CPE, señala que también es competencia exclusiva del nivel central del Estado “Asentamientos humanos rurales”

Por su parte el art. 302.I.10 de la CPE señala que Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: “Catastro urbano en el ámbito de su jurisdicción en conformidad a los preceptos y parámetros técnicos establecidos para los Gobiernos Municipales.” De la misma manera el art. 302.I.29 de la norma suprema establece también como competencia exclusiva municipal al “Desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos.”

Si bien a través del art. 300.I.5 de la CPE, los Gobiernos Autónomos Departamentales tienen como competencia exclusiva la “Elaboración y ejecución de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado municipales e indígena originario campesinos”, la mencionada competencia no debe rebasar materialmente aquello que fue asignado a otros niveles de gobierno, en este caso, los asentamientos humanos, que han sido asignados al nivel central del Estado y a los niveles municipales.

En ese sentido, la redacción del presente artículo analizado presenta ambigüedad en el alcance del desarrollo de la competencia de Ordenamiento Territorial departamental, planteando el mandato a partir de la ocupación territorial y la localización de asentamientos humanos, elementos que no forman parte de la competencia departamental.

Por su conexitud en referencia a la figura de las “patentes departamentales”, se efectúa el análisis de estos dos artículos de manera conjunta, señalando que el art. 300.I de la CPE, establece en sus numerales 22 y 23, que son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, respectivamente, la “Creación y administración de impuestos de carácter departamental, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o municipales” y la “Creación y administración de tasas y contribuciones especiales de carácter departamental”.

Del análisis de la normativa descrita, se interpreta que los Gobiernos Departamentales Autónomos no tienen competencia para crear patentes de ningún tipo; sin embargo, el art. 341.3 de la Norma Suprema, dispone que son recursos departamentales los provenientes de “Impuestos, tasas, contribuciones especiales y patentes departamentales sobre los recursos naturales” (el subrayado es añadido), disposición que es desarrollada por el art. 104.4 de la LMAD, aclarando en este caso, que son recursos departamentales aquellos provenientes de “Las patentes departamentales por la explotación de los recursos naturales de acuerdo a la ley del nivel central del Estado” (el subrayado es nuestro).

El art. 298.II.17 de la norma suprema señala que son competencias exclusivas del nivel central del Estado: “Políticas del sistema de educación y salud”. En tanto que el art. 299.II.2 de la CPE señala que Las siguientes competencias se ejercerán de forma concurrente por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas: “Gestión del sistema de salud y educación.”

De acuerdo a la distribución competencial en materia de educación, se observa que en ejercicio de la titularidad de la facultad legislativa, el nivel central del Estado, ha emitido la Ley 070, Ley de la Educación “Avelino Siñani-Elizardo Pérez”, que señala en referencia a la Formación Superior Técnica y Tecnológica lo siguiente:

El art. 298.II.36 de la norma constitucional establece que “Son competencias exclusivas del nivel central del Estado: Políticas generales de vivienda.” En tanto que el art. 299.II.15 de la CPE señala que “Las siguiente competencias se ejercerán de forma concurrente por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas: Vivienda y vivienda social.”

El art. 298.II.25 de la norma constitucional establece que “Son competencias exclusivas del nivel central del Estado: Promoción de la cultura y conservación del patrimonio cultural, histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible de interés del nivel central del Estado.” Por su parte, también es competencia exclusiva del nivel central del Estado “Políticas generales de turismo” (Art. 298.II.37 CPE).

Por su parte el art. 300.I.19 señala como competencia exclusiva de los gobiernos autónomos departamentales la “Promoción y conservación de cultura, patrimonio cultural, histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible departamental.” Y el art. 300.I.20 de la CPE establece que como competencia departamental las “Políticas de turismo departamental”.

Por ello, la declaración del Departamento de Cochabamba como “Capital Gastronómica de Bolivia” debe ser establecida por una ley del nivel central del Estado, pero no por el Estatuto, entendiéndose a esta acción unilateral del estatuyente departamental como una invasión a la competencia del nivel central del Estado y como una clara vulneración al principio de “Lealtad institucional” previsto en el art. 270 de la CPE y desarrollado por el art. 5.15 de la LMAD, pues no puede ser constitucionalmente admisible que un departamento se arrogue para sí una determinada cualidad que bien puede ser reclamada por otra ETA.

Sin embargo, en el caso concreto, el nivel central del Estado ha emitido una ley nacional estableciendo la condición de capital gastronómica de Bolivia a Cochabamba, por lo que se entiende como un enunciado meramente declarativo, el cual no puede considerarse como una invasión de la competencia del nivel central del Estado

El art. 300.I.33 de la norma constitucional señala que “Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: Participar en empresas de industrialización, distribución y comercialización de Hidrocarburos en el territorio departamental en asociación con las entidades nacionales del sector”.

El art. 359 de la norma constitucional señala que “I. Los hidrocarburos, cualquiera sea el estado en que se encuentren o la forma en la se presenten, son de propiedad inalienable e imprescriptible del pueblo boliviano. El Estado, en nombre y representación del pueblo boliviano, ejerce la propiedad de toda la producción de hidrocarburos del país y es el único facultado para su comercialización. La totalidad de los ingresos percibidos por la comercialización de los hidrocarburos será propiedad del Estado. II. Ningún contrato, acuerdo o convenio, de forma, directa o indirecta, tácita o expresa, podrá vulnerar total o parcialmente lo establecido en el presente artículo. En el caso de vulneración los contratos serán nulos de pleno derecho y quienes los hayan acordado, firmado, aprobado o ejecutado, cometerán delito de traición a la patria.”

El art. 361.I de la CPE señala que “Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) es una empresa autárquica de derecho público, inembargable, con autonomía de gestión administrativa, técnica y económica, en el marco de la política estatal de hidrocarburos. YPFB, bajo tuición del Ministerio del ramo y como brazo operativo del Estado, es la única facultada para realizar las actividades de la cadena productiva de hidrocarburos y su comercialización.”

De acuerdo a lo señalado, se observa que la competencia exclusiva departamental referente a la industrialización, distribución y comercialización de hidrocarburos, debe ser ejercida únicamente en asociación con las entidades nacionales del sector, no pudiendo ejercer esta competencia por cuenta propia como Gobierno Departamental, es decir, no puede ejercer esta competencia en ausencia de la participación de las entidades nacionales del sector, sobre todo por tratarse de recursos estratégicos del Estado.

Por consiguiente, en resguardo de los intereses nacionales, en concordancia con el régimen de recursos naturales y estratégicos establecido por la norma constitucional, y en armonía con las competencias constitucionales, se declara la compatibilidad del presente artículo sometido a examen siempre que en su aplicación se entienda que la participación del Gobierno Autónomo Departamental, en empresas hidrocarburíferas, deberá ser siempre en “en asociación con las entidades nacionales del sector” como manda la Constitución Política del Estado.

El art. 20 de la CPE, establece que: “I. Toda persona tiene derecho al acceso universal y equitativo a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones. II. Es responsabilidad del Estado, en todos sus niveles de gobierno, la provisión de los servicios básicos a través de entidades públicas, mixtas, cooperativas o comunitarias. En los casos de electricidad, gas domiciliario y telecomunicaciones se podrá prestar el servicio mediante contratos con la empresa privada. La provisión de servicios debe responder a los criterios de universalidad, responsabilidad, accesibilidad, continuidad, calidad, eficiencia, eficacia, tarifas equitativas y cobertura necesaria; con participación y control social (…)”

Por otra parte, debe considerarse que el art. 302.I.40 de la Ley Fundamental, determina que la competencia referida a “Servicios básicos así como aprobación las tasas que correspondan en su jurisdicción”, es de exclusividad municipal, siempre dentro del marco de las políticas sectoriales que en cada servicio establezca el nivel central, como dispone el art. 298.II.30 constitucional.

En este marco, se entiende que por regla general, la intervención directa del Gobierno Autónomo Departamental, en lo referente a servicios públicos, solo será admisible en casos especiales enmarcados en la previsión del art. 78 de la LMAD, según determina en los siguientes términos: “Los servicios públicos que dejen de ser provistos por una entidad territorial autónoma podrán ser atendidos por los gobiernos de las entidades territoriales autónomas dentro de cuyo territorio se encuentre la entidad territorial autónoma responsable de su prestación. Al efecto, a solicitud de la sociedad civil organizada según la definición de la ley que regulará la participación y control social, o del Ministerio de Autonomía, la Asamblea Legislativa Plurinacional aprobará una ley autorizando el ejercicio transitorio de la competencia y fijando las condiciones, plazos para su ejercicio y las condiciones de restitución al gobierno autónomo impedido, previo informe del Servicio Estatal de Autonomías”.

Sin embargo, en el caso concreto, el mandato examinado no establece la intervención directa del gobierno departamental en los servicios básicos, sino señala que la actuación del gobierno departamental se ejercerá de forma concurrente con el nivel central del Estado y otras entidades territoriales autónomas, en los servicios de agua potable y saneamiento, tratamiento de aguas residuales y residuos sólidos. En ese marco, se debe recordar que el art. 299.II.9 de la CPE señala como competencia concurrente los “Proyectos de agua potable y tratamiento de residuos sólidos”, proyectos que pueden alcanzar los servicios básicos en los sectores mencionados.

Finalmente es importante señalar, que de acuerdo al art. 270 de la norma constitucional, algunos de los principios que rigen a las entidades territoriales autónomas son la igualdad, la complementariedad y la coordinación. En el marco del ejercicio de estos principios, las Entidades Territoriales Autónomas pueden llevar a cabo proyectos concurrentes y también pueden suscribir acuerdos intergubernativos para ejercer sus competencias. Es así que, en aplicación de estos mecanismos de cooperación y coordinación entre Entidades Territoriales Autónomas, el Gobierno Departamental podrá concurrir con el nivel central y las Entidades Territoriales Autónomas en la planificación, implementación y control de los servicios básicos de agua potable y saneamiento, tratamiento de aguas residuales y residuos sólidos.