ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 64/2021. SENADORES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. 7 DE ABRIL DE 2022. PONENTE: LORETTA ORTIZ AHLF. SECRETARIOS: JIMENA SOFÍA VIVEROS ÁLVAREZ Y VÍCTOR MANUEL MIRANDA LEYVA.

382. Antes de continuar con el análisis correspondiente, es importante señalar que de conformidad con el artículo segundo transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica de dos mil catorce, se abrogó la Ley del Servicio Público de la Energía Eléctrica, misma que regulaba las actividades de los particulares con relación a la industria eléctrica.

383. El artículo décimo transitorio de la ley de dos mil catorce señalaba como una mecánica transicional que los permisos de autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, producción independiente, importación, exportación y usos propios continuos, otorgados al amparo de la Ley del Servicio Público de la Energía Eléctrica, conservarían su vigencia original y operarían en los términos establecidos en dicha ley; tal como se menciona a continuación:

"Décimo. Los permisos otorgados conforme a la ley que se abroga se respetarán en sus términos. Los permisos de autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, producción independiente, importación, exportación y usos propios continuos conservarán su vigencia original, y los titulares de los mismos realizarán sus actividades en los términos establecidos en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y las demás disposiciones emanadas de la misma y, en lo que no se oponga a lo anterior, por lo dispuesto en la Ley de la Industria Eléctrica y sus transitorios. "Los titulares de los permisos de autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, producción independiente, exportación y usos propios continuos podrán solicitar la modificación de dichos permisos por permisos con carácter único de generación, a fin de realizar sus actividades al amparo de la Ley de la Industria Eléctrica. Las modificaciones a estos permisos serán formalizadas por voluntad de los permisionarios. Aquellos permisionarios cuyos permisos se modifiquen conforme a lo previsto en este transitorio, podrán solicitar y obtener, durante los cinco años siguientes a la modificación, el restablecimiento de las condiciones de dichos permisos y de los contratos de interconexión legados celebrados al amparo de ellos, tal como existían con anterioridad a la modificación. El restablecimiento de estas condiciones en ningún caso prorrogará la vigencia original de los contratos de interconexión legados, ni podrá realizarse en más de una ocasión. ..." (Énfasis añadido)

384. Como se observa, el artículo décimo transitorio de dos mil catorce también señalaba que los permisionarios podrían solicitar de manera voluntaria la modificación de sus permisos por aquellos con carácter único de generación a fin de que estos se rigieran por las disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, lo cual podrían revertir dentro de los cinco años siguientes a la modificación.

385. Ahora bien, el artículo cuarto transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, de dos mil veintiuno, establece que los permisos de autoabastecimiento otorgados al amparo de la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica, reformada en mil novecientos noventa y dos, que continúen surtiendo sus efectos jurídicos, y que si fueron obtenidos en fraude a la ley, éstos deberán ser revocados por la Comisión Reguladora de Energía. Lo anterior, sin perjuicio de que los permisionarios puedan tramitar un nuevo permiso cumpliendo con disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica.

"Cuarto. Los permisos de autoabastecimiento, con sus modificaciones respectivas, otorgados o tramitados al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, que continúen surtiendo sus efectos jurídicos, obtenidos en fraude a la ley, deberán ser revocados por la Comisión Reguladora de Energía mediante el procedimiento administrativo correspondiente. En su caso, los permisionarios podrán tramitar un permiso de generación, conforme a lo previsto en la Ley de la Industria Eléctrica." (Énfasis añadido)

386. Por otro lado, el artículo quinto transitorio del mismo decreto señala que los contratos de compromiso de capacidad de generación de energía eléctrica y compraventa de energía eléctrica otorgados al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica de mil novecientos noventa y dos, deberán revisarse a fin de garantizar su legalidad y rentabilidad, y, en su caso, deberán ser renegociados o terminados de forma anticipada.

"Quinto. Los contratos de compromiso de capacidad de generación de energía eléctrica y compraventa de energía eléctrica suscritos con productores independientes de energía al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, deberán ser revisados a fin de garantizar su legalidad y el cumplimiento del requisito de rentabilidad para el Gobierno Federal establecido en los artículos 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 32 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 18 de la Ley Federal de Deuda Pública. En su caso, dichos contratos deberán ser renegociados o terminados en forma anticipada." (Énfasis añadido)

387. Retomando el estudio de mérito, las y los accionantes consideran que al momento en que las y los particulares eligieron el régimen previsto en el artículo décimo transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica de dos mil catorce, se constituyó un derecho adquirido sobre las condiciones por las que se regirían sus contratos o permisos; razón por la cual consideran que los artículos cuarto y quinto transitorios de la reforma de dos mil veintiuno, son violatorios al principio de no retroactividad.

388. Sin embargo, lo anterior parte de una premisa falsa, pues la regulación jurídica de los permisos o contratos mencionados no puede constituir derechos adquiridos, especialmente si la regulación está encaminada a proteger un interés público.

389. En lo que respecta a los permisos, resulta ilustrativa la tesis 1a. L/2016 (10a.), sustentada por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al establecer que los permisos constituyen un acto administrativo mixto en el cual coexisten elementos contractuales y reglamentarios, los cuales evitan que se puedan crear derechos adquiridos.

"TELECOMUNICACIONES Y RADIODIFUSIÓN. EL ARTÍCULO DÉCIMO SÉPTIMO TRANSITORIO DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY. El artículo décimo séptimo transitorio citado refiere que los permisos de radiodifusión que se encuentren vigentes a la entrada en vigor del decreto por el que se expide la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, deberán transitar al régimen de concesión correspondiente dentro del año siguiente a la entrada en vigor de la ley indicada. Ahora bien, la concesión y, en el caso concreto, los permisos, constituyen un acto por medio del cual se concede a un particular el manejo y la explotación de un servicio público o la explotación y el aprovechamiento de bienes del dominio del Estado, el cual no puede concebirse como un simple acto contractual, sino que se trata de un acto administrativo mixto, en el cual coexisten elementos reglamentarios y contractuales; los primeros se encuentran sujetos a las modificaciones del orden jurídico que regulan el ordenamiento de la concesión y los segundos garantizan los intereses legítimos del concesionario o permisionario. Asimismo, en el título de permiso se establecen condiciones regulatorias vinculadas al marco legal que fija las condiciones generales de las concesiones a las que deberá sujetarse el concesionario y las cuales sí podrá modificar el Estado, atendiendo a decisiones que importen intereses de la colectividad, sin que para ello sea necesario el consentimiento de aquél, es decir, cuando se reforma la legislación relativa, se modifican igualmente los términos de las condiciones reglamentarias del título de concesión, aun sin la intervención del gobernado, ya que no se puede convenir con estas reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a las leyes o a los reglamentos respectivos, al ser jurídicamente inadmisible. En esa tesitura, las cláusulas regulatorias no pueden crear derechos adquiridos por tres razones fundamentales: la primera, porque estás se encuentran vinculadas a la legislación relativa, que simplemente codifica los términos generales de las concesiones; la segunda, en virtud de que dicha normatividad se encuentra sujeta a reformas y modificaciones, según lo exija el interés público; y la tercera, en razón de que precisamente por esa dinámica legislativa y administrativa, esos derechos no pueden ni deben entrar o conformar el patrimonio del concesionario. Esto último, porque la concesión, como acto jurídico emanado de una norma anterior, no puede estar en conflicto y permanente oposición con el orden jurídico que le dio origen, máxime si ésta es modificable por razones sociales que válidamente lo justifiquen, porque la concesión, que es de menor jerarquía que la norma jurídica, debe ceder por razones de supremacía de la norma ante la misma y por motivos de funcionalidad del sistema. En virtud de lo anterior, se concluye que el otorgamiento de un título de concesión (en este caso, de permisos de radiodifusión), en el que se pacten cláusulas reglamentarias, relacionadas con el cumplimiento de las leyes de la materia, no crean derechos adquiridos, de ahí que el artículo décimo séptimo transitorio de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión no viola el principio de irretroactividad de la ley contenido en el artículo 14, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."(80) (Énfasis añadido)

390. La Primera Sala de este Máximo Tribunal se ha pronunciado reiteradamente en el mismo sentido.(81) En esencia, los permisos, al estar relacionados con el manejo y explotación de un servicio público, no son susceptibles de generar derechos adquiridos sobre las condiciones jurídicas que los rigen.

391. En ese sentido, no se puede permitir que algo cuya naturaleza interesa a la colectividad entre al patrimonio de un particular, pues implicaría que el Estado esté imposibilitado de garantizar el disfrute de ese bien o servicio lo cual es inaceptable, por lo que en todo momento debe prevalecer el interés público y no el individual.

392. Por otro lado, en relación con los contratos a los que se refiere el artículo quinto transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, de dos mil veintiuno, debe señalarse que los mismos son de naturaleza administrativa, pues fueron celebrados al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. Es decir, se sujetaron a un régimen previo a la apertura de la participación privada en los servicios de generación y comercialización de energía eléctrica, y se celebraron con un organismo público.

394. En concordancia con lo establecido para los permisos, tampoco es posible considerar que las cuestiones de orden público que regulan un contrato administrativo puedan crear derechos adquiridos en favor de las o los individuos, pues permitirlo implicaría que el Estado deba convenir con el particular los temas de interés público, lo cual es jurídicamente inadmisible. Ello, pues de manera análoga a las concesiones y permisos, las circunstancias que los rigen deben estar sujetas a modificaciones en atención al interés colectivo.

395. De todo lo anterior, se desprende que las cláusulas regulatorias y el carácter administrativo de los permisos y los contratos, impiden que se pueda crear un derecho adquirido sobre las condiciones generales que los rigen.

397. De hecho, el artículo décimo transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica de dos mil catorce, al señalar que "[l]os permisos otorgados conforme a la ley que se abroga se respetarán en sus términos", únicamente se refiere a las condiciones respecto a las cuales las partes están facultadas a convenir, como lo es el clausulado del contrato, mas no las cuestiones de orden público, sobre las cuales el particular no puede generar ningún tipo de derecho que evite su modificación.

398. Por todo lo anterior, es errónea la aseveración de que las condiciones establecidas en la Ley de la Industria Eléctrica de dos mil catorce constituyen derechos adquiridos, por lo que, conforme a la teoría de los derechos adquiridos, no se estima que exista una violación al principio de no retroactividad.

399. Adicionalmente, tampoco se viola el principio de irretroactividad desde la teoría de los componentes de la norma, pues los artículos transitorios del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, de dos mil veintiuno, tienen un contenido prescriptivo que se proyecta a situaciones a futuro.

400. Es decir, no modifica supuestos jurídicos ni sus consecuencias que hubiesen nacido anteriormente; al contrario, se establece una revisión futura, la cual no tiene efectos jurídicos hacia el pasado, respetando así los efectos jurídicamente válidos que ya se hubiesen producido.

401. Tampoco resulta preciso lo alegado por la accionante al estimar que la revisión señalada en el artículo quinto transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, de dos mil veintiuno, necesariamente implicaría una renegociación o terminación anticipada de los contratos.

402. Lo anterior, resulta una especulación sobre las consecuencias o acciones futuras de la autoridad derivadas de la citada revisión, pues la disposición no señala que todos los contratos serán renegociados o terminados anticipadamente; de hecho, el texto del artículo señala que una vez llevada a cabo la revisión de los contratos, "[e]n su caso dichos contratos deberán ser renegociados o terminados en forma anticipada.", lo cual demuestra que es una consecuencia posible mas no la única.

403. Aunado a ello, la misma libertad configurativa del legislador, lo limita al tener que apegarse a lo establecido en la Constitución, y obliga a garantizar que todo acto jurídico con efectos sobre bienes y servicios de interés público, como lo es el acceso a la energía eléctrica, deban ser compatibles con la Carta Magna.

404. En ese orden de ideas, el hecho de que la revisión de los contratos esté encaminada a verificar su legalidad y rentabilidad, es compatible con los criterios de eficiencia, eficacia, transparencia, economía, imparcialidad y honradez establecidos en los artículos 134 constitucional, 24 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos, y Servicios del Sector Público, 24 de la Ley de Obras Públicas e, incluso, el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, los cuales rigen el actuar del Estado en materia de contrataciones; de lo contrario, se estaría atentando contra los mismos ya que el uso de los recursos públicos debe regirse por dichos criterios.

405. Además, si la autoridad concluyera que se debe renegociar o terminar la relación contractual, únicamente podrá llevarse a cabo si, posteriormente a la revisión, existe causa para ello, lo cual deberá estar debidamente fundado y motivado por la autoridad competente y, en caso contrario, el actuar de la autoridad podrá ser combatido ante las instancias correspondientes.

408. Adicionalmente, nada en los artículos impugnados impide que los particulares, si estiman que se están vulnerando sus derechos, acudan a las instancias correspondientes para combatir legalmente la resolución que decida sobre la revocación o en su caso la decisión de renegociar o terminar anticipadamente el contrato. Es decir, si las y los individuos no están satisfechos con los resultados de la revisión, podrán interponer las acciones legales correspondientes.

409. Por todo lo anterior, se concluye que el régimen establecido en el artículo décimo transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica de dos mil catorce no constituye ningún derecho adquirido en favor de particulares, ni de éste surgen supuestos y consecuencias que se vean afectadas por la reforma impugnada; por ende, los artículos cuarto y quinto transitorios del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, de dos mil veintiuno, no violan el principio de irretroactividad consagrado en el artículo 14 constitucional.