ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 64/2021. SENADORES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. 7 DE ABRIL DE 2022. PONENTE: LORETTA ORTIZ AHLF. SECRETARIOS: JIMENA SOFÍA VIVEROS ÁLVAREZ Y VÍCTOR MANUEL MIRANDA LEYVA.

"Artículo 4. El suministro eléctrico es un servicio de interés público. La generación y comercialización de energía eléctrica son servicios que se prestan en un régimen de libre competencia.

"Las actividades de generación, transmisión, distribución, comercialización y el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional son de utilidad pública y se sujetarán a obligaciones de servicio público y universal en términos de esta ley y de las disposiciones aplicables, a fin de lograr el cabal cumplimiento de los objetivos establecidos en este ordenamiento legal. Son consideradas obligaciones de servicio público y universal las siguientes:

"I. Otorgar acceso abierto a la red nacional de transmisión y las redes generales de distribución en términos no indebidamente discriminatorios, cuando sea técnicamente factible; ..." (Énfasis añadido)

121. Como se puede observar, el artículo impugnado, condiciona el acceso abierto a la red nacional de transmisión y las redes generales de distribución en términos no indebidamente discriminatorios, cuando sea técnicamente factible.

122. Al respecto, la parte accionante considera que esta modificación quebranta la garantía de acceso abierto a las redes en cuestión, pues estima que son una barrera regulatoria a la competencia.

123. Se señala que el acceso a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución es indispensable para poder llevar la energía eléctrica desde la central eléctrica hasta el usuario final, por lo que el garantizar el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a dichas redes es una condición necesaria para que pueda darse la competencia en los eslabones de generación y comercialización de energía eléctrica, tal como lo establece el artículo 4 de la Ley de la Industria Eléctrica.

124. Asimismo, considera que otorgar acceso abierto a dichas redes es un mandato constitucional a cargo de la Secretaría de Energía. En este sentido, el acceso abierto y la operación eficiente del sector eléctrico son elementos constitucionales para delimitar el mercado eléctrico.

125. Por ello, de acuerdo con la Ley de la Industria Eléctrica, el acceso a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución debe otorgarse en términos no indebidamente discriminatorios, debido a que se consideran obligaciones de servicio público y universal, por lo que aun cuando la Comisión Federal de Electricidad es dueña de las redes, existen obligaciones constitucionales y legales de acceso abierto y no discriminatorio a las mismas.

126. En ese sentido, la parte accionante considera que la Ley de la Industria Eléctrica desatiende la importancia del acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a las redes en cuestión, pues en su artículo 4, fracción I, menciona que el Centro Nacional de Control de Energía deberá otorgarlo "cuando sea técnicamente factible", lo cual diluye significativamente la regla general de acceso abierto, habilitando a dicho Centro Nacional para negar el acceso en condiciones injustificadas y no habiendo impedimento técnico alguno.

127. En relación con el marco constitucional de la red nacional de transmisión y las redes generales de distribución, los artículos 25, 27 y 28 constitucionales prevén como área estratégica de la Nación a la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, así como del servicio público de transmisión y distribución de la energía eléctrica.

128. Por su parte, en relación con el marco legal de la red nacional de transmisión y las redes generales de distribución debe señalarse que el primer párrafo del artículo 1 de la Ley de la Industria Eléctrica establece que es la legislación reglamentaria de los artículos 25, párrafo cuarto; 27, párrafo sexto y 28, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que tiene por objeto regular el Sistema Eléctrico Nacional y el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica.

129. Asimismo, el primer párrafo del artículo 1 de la ley impugnada prevé que la industria eléctrica se constituye por cuatro actividades o ejes que guían dicho sector, los cuales son los relativos a la generación, transmisión, distribución y comercialización de la energía eléctrica, así como la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, entre otras. Aunado a que se hace la precisión que las actividades de la industria eléctrica son de interés público.

130. Mientras que el segundo párrafo del artículo 2 de la Ley de la Industria Eléctrica establece que el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica y el Sistema Eléctrico Nacional son áreas estratégicas. Por lo que el Estado mantendrá su titularidad en los rubros de transmisión y distribución de la energía eléctrica, sin que ello sea impedimento para que, en su caso, celebre contratos con particulares.

131. Sobre el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, la fracción XLII del artículo 3 de la ley en cuestión menciona que se encarga de las actividades indispensables para llevar a cabo la transmisión y distribución de energía eléctrica en la red nacional de transmisión y en las redes generales de distribución.

132. Así, la fracción XLIV del artículo 3 señala que el Sistema Eléctrico Nacional se encuentra constituido, principalmente, por: i) La red nacional de transmisión; ii) Las redes generales de distribución; iii) Las centrales eléctricas que entregan energía eléctrica a la red nacional de transmisión o a las redes generales de distribución; y, iv) Los equipos e instalaciones del Centro Nacional de Control de Energía utilizados para llevar a cabo el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional.

133. Por su parte, las fracciones XXXV y XXXVI del artículo 3 establecen que la red nacional de transmisión es un sistema integrado por el conjunto de las redes eléctricas que se utilizan para transportar energía eléctrica a las redes generales de distribución, así como al público en general. De igual forma, transporta a las interconexiones y a los sistemas eléctricos extranjeros que determina la Secretaría de Energía. Mientras que las redes generales de distribución son las redes eléctricas que se utilizan para distribuir energía eléctrica al público en general.

134. Ahora, señalados los aspectos técnicos y operativos de dichas redes, se considera preciso mencionar que el Centro Nacional de Control de Energía será la autoridad que se encargará del control operativo del Sistema Eléctrico Nacional, ya que determinará los elementos de la red nacional de transmisión y las redes generales de distribución. 135. Sobre dicho Centro Nacional debe señalarse que es un organismo público descentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene a su cargo el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional y el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a las redes objeto del presente análisis, entre otras facultades que la Ley de la Industria Eléctrica prevé.

136. Así, del marco legal que se desarrolló debe decirse que el Estado tiene el control y la planeación sobre el Sistema Eléctrico Nacional, el cual, en lo que interesa, se encuentra conformado por la red nacional de transmisión, así como las redes generales de distribución, las cuales son indispensables para desarrollar las actividades de la transmisión y distribución de la energía eléctrica, esto es, se encarga de desplegar a todo el país las funciones del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica.

137. Del artículo 4 impugnado resulta importante evidenciar que cobran gran relevancia, a partir de la reforma constitucional de dos mil trece, al permitir que la generación y comercialización de energía eléctrica sean servicios que se presten bajo un régimen de libre competencia, por lo que de esta manera nació la obligación para el Estado de dar acceso abierto a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución a quienes incursionaran en este sector energético.

138. Ello porque el acceso a dichas redes por parte de los particulares que lleguen a participar en el mercado eléctrico mayorista resulta indispensable para que puedan concurrir en armonía en este sector y se desenvuelvan con facilidad, particularmente, dentro del ámbito de la generación y comercialización de la energía eléctrica y así, se den las condiciones idóneas para que converjan armónicamente la libre competencia y concurrencia entre aquellos que se dediquen a la generación y suministro de energía eléctrica.

139. Como se señaló, es relevante que se cumpla con el fin perseguido en la reforma constitucional de dos mil trece, pues la efectividad en la participación de los particulares y la generación de la competencia en los eslabones de generación y comercialización depende en gran medida que el acceso a las redes en cuestión sea abierto y no discriminatorio, ya que dichas redes constituyen un insumo indispensable para transportar la energía eléctrica desde las centrales de generación eléctrica hasta el usuario final.

140. Hechas estas precisiones, conviene reiterar que de una interpretación sistemática de los artículos 25, 27 y 28 constitucionales se desprende como una actividad estratégica y exclusiva del Estado la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica.

141. Ahora, conviene tomar en consideración que las redes en cuestión están comprendidas dentro del Sistema Eléctrico Nacional y se encuentran estrechamente relacionadas con la función exclusiva del Estado para prestar el servicio público de transmisión y distribución de la energía eléctrica a todos aquellos participantes en la generación y suministro de energía eléctrica.

142. Al respecto, la Ley de la Industria Eléctrica es clara al establecer que el acceso abierto a las mismas debe otorgarse en términos no indebidamente discriminatorios, debido a que comprende una obligación que se desprende del marco constitucional y legal del sector eléctrico como servicio público, cuya finalidad consiste en que los particulares que generen o comercialicen energía eléctrica tengan todas las facilidades e insumos necesarios para su desarrollo dentro de este sector.

143. Al ser evidente que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere expresa y exclusivamente la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica al Gobierno Federal, debe concluirse que a la Federación le corresponde la rectoría del manejo en este sector.

144. Sin embargo, no debe perderse de vista que las actividades de generación, transmisión, distribución, comercialización y el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional son de utilidad pública, y si bien existe la obligación de otorgar acceso abierto a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución en términos no indebidamente discriminatorios, también es cierto que el acceso a la interconexión o conexión estarán limitados a la capacidad y disponibilidad en el Sistema Eléctrico Nacional.

145. En este sentido, debe partirse de la idea relativa a que existirá un trato distinto o diferenciado para cada solicitante de interconexión o conexión solamente cuando las condiciones de infraestructura así lo requieran, es decir, la justificación para que se dé este trato diferenciado en realidad se presentará cuando concurran ciertas condiciones técnicas y operativas del sector de la energía eléctrica que impidan otorgar a los participantes privados el libre acceso a las redes en cuestión.

146. Asimismo, ello tiene sustento en que se evita que la interconexión o conexión afecte la integridad y el funcionamiento eficiente del Sistema Eléctrico Nacional.

147. Lo anterior encuentra sustento en el artículo décimo sexto transitorio de la reforma constitucional de dos mil trece, pues en dicho enunciado constitucional se estableció la posibilidad de que el acceso a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución pueda ser discriminatorio. Sin embargo, esa discriminación no debe ser indebida, es decir, debe existir una justificación que se respalde legalmente en aquellos obstáculos técnicos que no hicieron posible prestar el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica.

148. Sobre este aspecto, debe decirse que la Constitución Federal estableció que el acceso a las redes en comento puede ser discriminatorio, esto es, se permite la discriminación, pero no aquella que sea indebida, por lo que es necesario que se encuentre justificada para que sea constitucionalmente válida.

149. Aunado a lo anterior, la Comisión Federal de Electricidad transmisión y distribución deben garantizar el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a las redes, con la finalidad de asegurar dichas condiciones en el acceso de las redes.

150. Al respecto, la Segunda Sala de este Máximo Tribunal al resolver la controversia constitucional 89/2020 señaló que la Ley de la Industria Eléctrica en su artículo 4 establece que la generación y comercialización de energía eléctrica son servicios que se prestan en un régimen de libre competencia; que las actividades de generación, transmisión, distribución, comercialización y el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional son de utilidad pública y se sujetarán a obligaciones de servicio público y universal.

151. Asimismo, mencionó que se debía tener presente el contenido del artículo 33 de la Ley de la Industria Eléctrica, el cual establece que los transportistas y los distribuidores están obligados a interconectar a sus redes las centrales eléctricas, cuyos representantes lo soliciten en condiciones no indebidamente discriminatorias, cuando ello sea técnicamente factible.

152. Por tal razón, la Segunda Sala consideró válido que se estableciera un trato diferenciado a cada solicitante de interconexión o conexión, en aquellos casos en los que las condiciones de infraestructura así lo requieran, con la finalidad de permitir la interconexión o conexión sin afectar la integridad y el funcionamiento eficiente del Sistema Eléctrico Nacional.

153. Lo anterior, porque el acceso abierto no indebidamente discriminatorio conlleva que un interesado en interconectarse al Sistema Eléctrico Nacional reciba el mismo trato que cualquier otro que se encuentre en las mismas condiciones, esto es, que no se dará prioridad en la contratación, confirmación o asignación de la capacidad del Sistema Eléctrico Nacional bajo criterios distintos a los que se establezcan en las disposiciones jurídicas aplicables. Además, como se puede advertir, la obligación de interconexión, conforme a la Ley de la Industria Eléctrica, se encuentra supeditada a que ello sea técnicamente factible.

154. Derivado de los razonamientos desarrollados en este apartado, este Alto Tribunal considera que debe declarase infundado el argumento de la parte accionante, debido a que es válido que la Ley de la Industria Eléctrica, en específico, la fracción I del artículo 4, condicione el acceso abierto en términos no indebidamente discriminatorios a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución, en los casos en que sea técnicamente factible.

155. Ello es así, porque no sería razonable exigir al Centro Nacional de Control de Energía en todos los casos y bajo todas las circunstancias el acceso abierto a las redes mencionadas de manera absoluta, por lo que el legislador previó, tanto en la Constitución Federal como en la Ley de la Industria Eléctrica, que se estableciera una limitante para todos aquellos participantes en la generación y suministro que soliciten la interconexión y la conexión a dichas redes, es decir, permitió la discriminación en el acceso a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución, en todos los casos en que se encuentre justificada su negativa, tanto legal como técnicamente, pues de lo contrario se correría el riesgo de afectar la integridad y el funcionamiento eficiente del Sistema Eléctrico Nacional.

156. Por tal razón, este Alto Tribunal considera que es constitucionalmente válido negar el acceso a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución, en los casos en los que exista una causa fundada, sin que ello implique un trato indebidamente discriminatorio, pues el acceso a dichas redes se encuentra condicionado a que éste sea técnicamente factible.

157. Por otro lado, este Alto Tribunal no pierde de vista que contrario a lo que manifiesta la accionante, el Centro Nacional de Control de Energía no cuenta con atribuciones arbitrarias para decidir sobre el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución, ya que la ley en la materia contempla parámetros para este organismo descentralizado relacionados con la interconexión y conexión a las redes para las centrales generadoras de energía eléctrica.

158. Al respecto, el artículo 109 de la Ley de la Industria Eléctrica señala que dicho Centro Nacional desarrollará sus actividades prioritariamente para garantizar la operación del Sistema Eléctrico Nacional, el cual se encuentra integrado por la red nacional de transmisión y las redes generales de distribución, en condiciones de eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad, seguridad y sustentabilidad.

159. En ese mismo sentido, el artículo 28 de la Ley de la Industria Eléctrica establece que las obligaciones en materia de calidad, confiabilidad, continuidad y seguridad estarán contenidas en las condiciones generales para la distribución del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como en las demás disposiciones que al efecto emita la Comisión Reguladora de Energía.

160. De la interpretación conjunta de estos dos enunciados normativos se pueden deducir dos aspectos de relevancia.

161. El primero de éstos consiste en que para el desarrollo de las actividades en las áreas estratégicas relativas a la transmisión y distribución de la energía eléctrica deberá de realizarse en observancia a los criterios de eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad, seguridad y sustentabilidad, los cuales se plasmarán en disposiciones generales.

162. Como se puede advertir, la ley en cuestión establece directrices para el Centro Nacional para la prestación del servicio público referente a la transmisión y distribución de la energía eléctrica, con base en obligaciones, lo cual pone de relieve que las decisiones en su actuar deben observar en todo momento, los criterios de calidad, confiabilidad, continuidad y seguridad, entre otros.

163. Estos criterios se encuentran desarrollados de manera específica en las fracciones II, X, XI y XLI del artículo 3 de la Ley de la Industria Eléctrica, respectivamente. Del contenido de dichas fracciones se puede inferir que el Centro Nacional de Control de Energía y las demás autoridades vinculadas con el Sistema Eléctrico Nacional deben cumplir con los estándares necesarios para desarrollar y, en última instancia, facilitar el servicio de energía eléctrica, en sus cuatro eslabones, es decir, en la generación, transmisión, distribución y comercialización. En caso contrario, sería ineficiente el servicio de energía eléctrica en detrimento al público en general, quien es el principal destinatario de este proceso energético.

164. Por lo que el actuar del Centro Nacional en cuestión se encuentra supeditado a la observancia de dichos criterios, los cuales guiarán su desenvolvimiento dentro de las finalidades constitucionales y legales en el sector de la energía eléctrica, en específico, en la transmisión y distribución de la energía eléctrica. Ello trae como consecuencia que la determinación para otorgar el acceso a las redes sea bajo la vigilancia de estos criterios guía en este sector.

165. El segundo de estos aspectos consiste en que la Comisión Reguladora de Energía también se involucra en el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, lo que se traduce en que fungirá, además de como coadyuvante para el desarrollo de la energía eléctrica por facultarlo a emitir disposiciones generales sobre las obligaciones en materia de calidad, confiabilidad, continuidad y seguridad, también como vigilante u órgano fiscalizador del actuar del Centro Nacional de Control de Energía, en lo que interesa, sobre la transmisión y distribución de la energía eléctrica.

166. Lo anterior se puede corroborar del contenido del artículo 112 de la Ley de la Industria Eléctrica, el cual señala que la Secretaría de Energía, en coordinación con la Comisión Reguladora de Energía constituirán un comité de evaluación que se encargará de revisar de manera periódica el desempeño del centro nacional.

167. Para la efectividad del comité de evaluación, la Ley de la Industria en la materia dispone que contará con las atribuciones para requerir la información necesaria, así como las aclaraciones pertinentes, con lo que podrá emitir un informe, al que se le dará publicidad, cuyo contenido tendrá los resultados de la evaluación, así como las recomendaciones al Consejo de Administración del Centro Nacional de Control de Energía. Asimismo, dicho precepto señala que el comité de evaluación podrá apoyarse de expertos independientes.

168. Dicho precepto es reflejo de la coordinación entre órganos diferentes al centro nacional, así como de la publicidad, imparcialidad y objetividad en la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones de ese organismo descentralizado, dentro de las que se encuentran otorgar el acceso abierto a la transmisión y distribución de la red nacional de transmisión y las redes generales de distribución, cuando sea técnicamente factible. Situación que será confirmada y contrastada por el comité de evaluación con ayuda, en su caso, de expertos independientes.

169. También no debe soslayarse el contenido de la fracción XVII del artículo 108 de la ley impugnada,(29) en el que se prevé que el Centro Nacional de Control de Energía deberá someter a la autorización de la Comisión Reguladora de Energía las especificaciones técnicas generales requeridas para la interconexión de nuevas centrales eléctricas y la conexión de nuevos centros de carga.

170. De ahí que dicha Comisión sea quien realice la autorización sobre las especificaciones técnicas para la interconexión de nuevas centrales eléctricas, sin que ello se deje al arbitrio del centro nacional, por lo que se garantiza que el acceso a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución sea acorde a las situaciones técnicas que se presenten y no así, respecto a una decisión que se aparte de lo técnicamente factible, tal como lo señala el artículo 4, fracción I, de la Ley de la Industria Eléctrica.

171. Por las razones expuestas, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que la Ley de la Industria Eléctrica no genera el quebrantamiento en el acceso de las redes en cuestión.