DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0004/2018

De la observación realizada al art. 2 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, se extrae que la DCP 0171/2015, advirtió una imprecisión en cuanto a lo que debe entenderse por unidad territorial y entidad territorial, y para clarificar dicho aspecto se remitió al art. 6 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD) que define a la unidad territorial como el espacio geográfico delimitado para la organización del territorio, y a la entidad territorial como la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de la unidad territorial; en esa línea, puntualizó que dicha imprecisión induce la observación debido a que el epígrafe señala denominación y el texto realiza una conceptualización sobre el municipio que no tiene relación alguna con el nombre de la unidad territorial.

De la revisión al art. 10 del proyecto de norma institucional básica, se extrae que la DCP 0171/2015, declaró incompatible el término: “Fundamentales” de su epígrafe; toda vez que, la Carta Orgánica Municipal no puede crear derechos fundamentales, labor reservada a la Constitución Política del Estado; asimismo, expresó que el Tribunal Constitucional Plurinacional desarrolló líneas jurisprudenciales en las cuales establecen que la norma institucional básica no puede garantizar todos los derechos fundamentales en el municipio, pues sólo lo hará respecto de las competencias que le fueron asignadas.

La DCP 0171/2015, en su análisis al art. 15, declaró su incompatibilidad, expresando que ante una posible colisión de normas autonómicas, no podría aplicarse la Constitución Política del Estado, debido a que en ella no estarían desarrolladas todas las materias a ser reguladas en las normas autonómicas; en esa línea, expresó que se desarrollaron otros criterios para tratar las colisiones como ser la temporalidad, la jerarquía y otros; finalmente refirió que debe ser expulsado del proyecto la última parte referida a la mención sobre el ordenamiento jurídico nacional debido a que dichas normas tienen la misma jerarquía con las normas municipales conforme el art. 410.II.3 de la CPE.

Bajo ese marco interpretativo el estatuyente modificó el texto del art. 15 del Proyecto de norma institucional básica, estableciendo en su  parágrafo I, que la Carta Orgánica Municipal tiene preeminencia sobre la normativa municipal, y en su parágrafo II dispuso que ante una posible colisión normativa se aplicarán los criterios de jerarquía, temporalidad y especialidad, según sea el caso; al respecto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional mediante la DCP 0117/2015 de 22 de mayo se refirió sobre los principios de jerarquía, temporalidad y especialidad, bajo los siguientes términos: “…Cuando dos normas jurídicas tuvieran contenidos incompatibles entre sí, pues nos encontramos frente a una colisión normativa que en diferentes escenarios logran afectar la estructura jurídica interna de un determinado nivel de gobierno, ya sea una colisión entre leyes nacionales de igual rango, o también la colisión normativa entre leyes departamentales, entre leyes municipales, y entre normas indígenas, dada la facultad legislativa con la que cuentan las ETA en este nuevo modelo de Estado unitario con autonomías, entonces los futuros conflictos o colisiones normativas son inevitables en todos los niveles de gobierno como fuentes legislativas y generadores de sus propios ordenamientos jurídicos, consecuentemente ante una colisión normativa se debe acudir a los criterios clásicos para dar solución, esto quiere decir que se aplicará según cada caso: a) El principio de jerarquía (Lex superior derogat legem inferiorem), esto supone que ante un conflicto normativo se aplique la norma que esté en un nivel superior dentro la escala normativa sobre la norma inferior; b) El principio de temporalidad (Lex posterior derogat priorem) lo cual supone que ante un eventual conflicto entre dos normas de igual rango, la norma posterior en el tiempo es aplicable a la norma anterior; y, c) Principio de especialidad (Lex specialis derogat generalem) mediante la cual y frente a una colisión normativa se aplica la norma más específica de la materia sobre la norma más general.

De lo expresado, ante una colisión normativa al interior de un determinado nivel de gobierno, y considerando cada caso deberá aplicarse los criterios descritos precedentemente (Principio de jerarquía o Principio de temporalidad, o Principio de especialidad), teniendo presente a nuestra Constitución Política del Estado como Norma Suprema del ordenamiento jurídico boliviano conforme prevé la narrativa del art. 410 de la CPE…”; de lo visto, se colige que la jurisprudencia ya desarrolló un marco interpretativo sobre principios que se constituyen en mecanismo de solución ante posibles escenarios de colisión normativa; en consecuencia la adecuación realizada por el estatuyente se ajusta perfectamente al marco jurisprudencial descrito y a lo dispuesto por la Declaración Constitucional Plurinacional primigenia. 

La Declaración Constitucional Plurinacional primigenia expresó que el parágrafo I del art. 17 en estudio, obvió referirse a los distritos IOC que por imperio del art. 271 de la CPE, el art. 28 de la LMAD reconoce a los distritos municipales IOC, y bajo esa premisa el estatuyente en su adecuación incorporó a éstos, en el parágrafo II del artículo en análisis.

Al respecto, el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Declaración Constitucional Plurinacional, en su parte pertinente expresa que: “Ante la eventualidad de que la compatibilidad total del proyecto, resulte de un proceso paulatino y gradual, que amerite la emisión de varias declaraciones de constitucionalidad, se infiere que el examen siguiente, solo recaerá sobre aquellas regulaciones declaradas incompatibles, dado el carácter concordante de aquellas previsiones del proyecto original declaradas compatibles con la Norma Suprema”; ello implica que, por un lado el Tribunal Constitucional Plurinacional debe contrastar sólo las disposiciones modificadas que fueron declaradas incompatibles, y por otro lado implica que el estatuyente debe centrar su modificación sólo en aquellas disposiciones que fueron declaradas incompatibles por la Declaración Constitucional Plurinacional anterior; en esa labor, el estatuyente viendo las particularidades y necesidades de la disposición observada puede modificar e incorporar parágrafos, incisos, párrafos y demás elementos propios de la técnica legislativa para la correcta elaboración de su norma; en mérito a ello, se advierte un aspecto particular en el presente caso que justifica la labor del estatuyente en cuanto a la incorporación de los distritos municipales IOC en el segundo parágrafo, toda vez que, el parágrafo I de la presente disposición tiene por objeto regular sobre los distritos municipales como espacios desconcentrados, en tal sentido el estatuyente a efecto de salvar la observación realizada por la DCP 0171/2015, decidió incluir a los distritos municipales IOC en el parágrafo II del artículo, aspecto que tiene coherencia dado que el epígrafe del artículo refiere: “Distritación municipal”, entonces resulta congruente que en el primer parágrafo se regule sobre Distritos Municipales como espacios desconcentrados y en el segundo parágrafo se prevea en cuanto a los distritos municipales IOC como espacios descentralizados; en consecuencia, resulta aceptable que el Tribunal Constitucional Plurinacional analice el contenido del merituado parágrafo II del artículo analizado.     

Bajo esa premisa, se advierte que el estatuyente dio cumplimiento a la DCP 0171/2015, puesto que ahora la disposición en estudio, a través de su parágrafo II establece previsiones normativas sobre los distritos municipales IOC, y en su parágrafo I prevé regulaciones para los distritos municipales en plena concordancia con la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” que por mandato constitucional del art. 271, tiene por objeto regular sobre el régimen de autonomías y las bases de la organización territorial del Estado. 

En el análisis al contenido del parágrafo II del art. 22 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, la DCP 0171/2015 declaró su incompatibilidad con la Norma Suprema por existir una reserva legal que corresponde al nivel central del Estado para el desarrollo de la ley que regule los alcances y mecanismos tal como lo prevé el art. 11.II de la CPE; y bajo ese marco, el estatuyente modificó el texto, de lo cual se advierte que ahora el referido parágrafo II, regula sobre la iniciativa legislativa ciudadana y que la misma será normada mediante ley municipal, aspecto que tiene correspondencia con el nuevo modelo de Estado unitario y con autonomías, puesto que las ETA, en el marco del ejercicio de sus competencias exclusivas y compartidas, tienen la facultad legislativa; es decir, que se constituyen en fuentes emisoras de leyes que precisan un procedimiento que regule las condiciones del ejercicio de la iniciativa legislativa ciudadana, es así que cada ETA en el marco de su autonomía tiene la posibilidad de su regulación a través de una ley municipal.

En el análisis de constitucionalidad al contenido del art. 35 del proyecto de la Carta Orgánica Municipal, la DCP 0171/2015 declaró su incompatibilidad por la confusión de incompatibilidades y prohibiciones que se expresaban; es decir, el estatuyente desarrolló prohibiciones en el artículo referido a incompatibilidades; y bajo ese marco, éste procedió a modificar el contenido del texto del artículo de referencia haciendo un desglose en tres numerales de incompatibilidades; a lo que corresponde expresar que el art. 35 en estudio, bajo el epígrafe: “Incompatibilidades”, desarrolla tres supuestos de incompatibilidad en los que incurrirían los Concejales, el Alcalde o Alcaldesa y los servidores públicos; sin embargo, dichos supuestos de incompatibilidad están dirigidos sólo hacía el Gobierno Autónomo Municipal de Guayaramerín, contraviniendo a lo expresado por el art. 239 de la CPE, puesto que dicha disposición desarrolla supuestos de incompatibilidad con el ejercicio de la función pública con el Estado; es decir, que las incompatibilidades son con el Estado y no sólo con un gobierno autónomo municipal, esto se fundamenta en el hecho de que la disposición constitucional referida, está dirigida a preservar los intereses del Estado (que incluye a todas las ETA) y evitar el beneficio personal de cualquier funcionario público en detrimento del Estado; en consecuencia, el estatuyente debe modificar la presente disposición teniendo en cuenta lo descrito en el referido art. 239 de la Norma Suprema.

La DCP 0171/2015, expresó que en el parágrafo II del artículo en estudio, omitió referirse a los sub alcaldes de los distritos municipales IOC; y bajo ese marco, el estatuyente procedió a realizar la modificación salvando lo observado, al referir que en los mencionados distritos, los sub-alcaldes serán electos a través de sus normas y procedimientos propios, extremo que se adecúa a los preceptos constitucionales, ya que se prevé la aplicación de la democracia comunitaria para la elección de sus autoridades y se garantiza la participación de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC) en la conformación de los órganos e instituciones del Estado como uno de sus derechos constitucionales reconocidos en el art. 30 de la CPE.

En el análisis de constitucionalidad al contenido del parágrafo l del art. 53 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, la DCP 0171/2015 expresó: “…texto del cual se puede advertir que es incompatible con la Norma Suprema, en razón a que conforme el art. 271 de la CPE, que nos remite al art. 27 de la LMAD, que indica: ‘Los distritos municipales son espacios desconcentrados de administración, gestión, planificación, participación ciudadana y descentralización de servicios, en función de sus dimensiones poblacionales y territoriales, en los que podrán establecerse subalcaldías, de acuerdo a la carta orgánica o la normativa municipal’. La desconcentración a la que se hace referencia debe ser enmarcada en la norma señalada; por lo que, el contenido analizado debe ser adecuado”.

La DCP 0171/2015, en su análisis de constitucionalidad al art. 61 del proyecto de Carta Orgánica Municipal (hoy art. 60), expresó que el mismo resulta contrario a la Constitución Política del Estado, y para tal fin hizo referencia al desarrollo jurisprudencial realizado por la                SCP 2055/2012 de 16 de octubre, con respecto al art. 64 de la LMAD, que regula sobre las competencias de las ETA, que luego de su transcripción literal, la citada Declaración Constitucional Plurinacional primigenia expresó que el estatuyente debe adecuar el contenido analizado; no obstante de ello, se advierte que la citada Sentencia Constitucional Plurinacional centra su análisis en el sentido que, la asunción de competencias es obligatoria sin que ello implique que su ejercicio sea obligatorio, puesto que es aplicable el principio de gradualidad y progresividad en el ejercicio competencial. En ese sentido se declaró la incompatibilidad de la disposición en análisis, debido que la misma confundía la asunción obligatoria de competencias con el ejercicio gradual de competencias.

En su análisis de constitucionalidad al contenido del parágrafo III del antes art. 62 del proyecto de Carta Orgánica Municipal en análisis, la          DCP 0171/2015 estableció que el mismo resulta contrario a la Constitución Política del Estado, argumentando que la disposición daba a entender que tanto la transferencia y la delegación serían aprobadas por ley y no así ratificadas, ya que por disposición del art. 271 de la CPE, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” en sus arts. 75 y 76, prevén que la transferencia o delegación son ratificadas, el primero por ley y el segundo por convenio.   

La DCP 0171/2015, en su análisis de constitucionalidad dispuso que lo regulado en el art. 82 (ahora art. 81) era incompatible en razón a que una unidad territorial no puede hacer reconocimientos, correspondiendo dicha labor a la ETA, razonamiento que se fundó en la previsión contenida en el art. 271 de la CPE, que remite a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, que en su art. 6.I.1 y II.1 prevé las definiciones apropiadas sobre lo que debe entenderse por Unidad Territorial y ETA. En ese orden de ideas, el estatuyente cambió el término: “municipio” por: “Gobierno Autónomo Municipal”, lo cual se adecua a lo observado en el cargo de incompatibilidad, ya que ahora es el gobierno autónomo municipal quien realiza el reconocimiento, extremo que tiene concordancia con el contenido del art. 272 de la CPE, al disponer que el ejercicio de las facultades es a través de los órganos del gobierno autónomo municipal en el ámbito de su jurisdicción, competencia y atribuciones.

La DCP 0171/2015, en su contrastación al art. 86.I  (hoy art. 85.I) dispuso que el mismo era incompatible con la Norma Suprema, debido a que no se preveía la coordinación con los planes del nivel IOC en la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial; bajo esa línea, el estatuyente adecuó dicho texto a la citada disposición constitucional; toda vez, que ahora se advierte que en el marco de su competencia exclusiva descrita en el art. 302.I.6 de la CPE, la elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial será de manera coordinada con los planes del nivel central del Estado, departamentales e IOC.

La DCP 0171/2015, en su análisis de constitucionalidad al contenido del parágrafo IV del ahora art. 88 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, expresó que el tema de fronteras no es competencia del ámbito municipal debido a que por mandato del art. 264 de la CPE, existe una reserva legal en favor del nivel central del Estado.

La DCP 0171/2015, en su análisis de constitucionalidad al contenido del parágrafo I del antes art. 92 del proyecto de norma institucional básica, expresó que un municipio no puede reconocer nada, en razón a que es función de la ETA como institución que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial, razonamiento que se fundó en la previsión contenida en el art. 271 de la CPE que remite a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, que en su art. 6.I.1 y II.1 prevé las definiciones apropiadas sobre lo que debe entenderse por Unidad Territorial y ETA.

La DCP 0171/2015, en su análisis de constitucionalidad al contenido del parágrafo I del art. 103 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, dispuso que la misma resultaba contraria a la Norma Suprema en razón a que se debe realizar la coordinación con los PIOC cuando corresponda tal como lo expresa el art. 302.I.41 de la CPE.

Con ese antecedente, el estatuyente modificó el artículo observado, del cual se puede advertir que se incluyó a los PIOC, previsión que se ajusta a lo descrito por el mencionado artículo del texto constitucional que dispone como competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales a los: “Áridos y agregados, en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos, cuando corresponda”.

La DCP 0171/2015, declaró la incompatibilidad de los numerales 2 y 5 del art. 125 (hoy art. 122) del proyecto de Carta Orgánica Municipal, debido a que los mismos debían circunscribirse a la ley sectorial correspondiente, es decir a la Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos –Ley 154 de 14 de julio de 2011–, emitida por el nivel central del Estado en cumplimiento al mandato del art. 323.II de la CPE.

El estatuyente en esta adecuación, atendiendo la observación planteada por la Declaración Constitucional Plurinacional primigenia, modificó los numerales 2 y 5 del artículo en estudio, puesto que ahora el numeral 2 prevé como hecho generador la propiedad de vehículos automotores terrestres, en concordancia con el inc. b) del art. 8 de la citada Ley 154; por su parte, el numeral 5 prevé como hecho generador el consumo específico sobre la chicha de maíz en plena coherencia con el inc. d) del citado art. 8 de la reiterada Ley 154; en consecuencia, las disposiciones modificadas no contradicen las previsiones de la Norma Suprema.  

La DCP 0171/2015, en su análisis de constitucionalidad al contenido al   parágrafo II del antes art. 135 del proyecto de Carta Orgánica Municipal, expresó que la misma era incompatible con la Norma Suprema, puesto que pretendía legislar para el control social indicando donde ejercería el control social por la sociedad civil organizada en franca contradicción a los arts. 241 y 242 de la CPE.

El estatuyente en atención al cargo de incompatibilidad, modificó el texto del cual se advierte que ahora la regulación está dirigida a garantizar el ejercicio del control social por parte de la sociedad civil organizada, imponiendo para ello a las entidades dependientes del gobierno autónomo municipal la implementación de mecanismos necesarios; aspecto que se ajusta al art. 241.VI de la CPE, que prevé: “Las entidades del estado generarán espacios de participación y control social por parte de la sociedad”, previsión constitucional que debe ser cumplida por las entidades del nivel central del Estado y por los gobiernos autónomos municipales.

En el análisis efectuado por la DCP 0171/2015, se expresó que lo descrito en la Disposición Final Única del proyecto en estudio, resultaba incompatible con la Norma Suprema en razón de que el art. 275 de la CPE, prevé que la Carta Orgánica Municipal entrará en vigencia como norma institucional básica mediante referendo aprobatorio, y no así mediante una promulgación del Alcalde.