DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0125/2015

Sobre el particular, se observó la frase: “…y procedimientos…” del art. 4, toda vez que la asunción de las competencias por primacía constitucional establecida en el art. 410.I y II supremos, no requiere de procedimiento alguno, al contrario esa cualidad otorgada a la entidad territorial, se asume de forma directa y obligatoria.
En consecuencia la frase observada es incompatible al ser contraria a los arts. 1, 272 y 283 de la CPE que establecen el modelo de administración del Estado Plurinacional.

Por los mismos argumentos expresados en el análisis de los arts. 2, 3, 5 y 11 del proyecto de Norma Básica, se observó la palabra “autónomo”. Por otro lado, los parágrafos I, II y III estaban referidos a los símbolos del municipio, pero entremezclaba los símbolos nacionales con los locales, por tal razón se declaró su incompatibilidad bajo el siguiente argumento: La DCP 0042/2014 de 25 de julio, ha ratificado la línea jurisprudencial sentada por este Tribunal sobre lo referido en el siguiente sentido: “Símbolos e idiomas. La Carta Orgánica, puede establecer en su contenido únicamente los símbolos propios del municipio, sin que ello signifique que no reconocen los símbolos nacionales establecidos en el art. 6.II de la CPE, más aún cuando el proyecto de Carta Orgánica expresa en uno de sus artículos, la sujeción a la norma constitucional”.

Asimismo, establecían la ubicación y la extensión territorial del municipio; sin embargo, el estatuyente, procedía a determinar los límites, contrariando los arts. 269.II que dice: “La creación, modificación y delimitación de las unidades territoriales se hará por voluntad democrática de sus habitantes, de acuerdo a las condiciones establecidas en la Constitución y la ley”, y 158.I.6 de la CPE, que le atribuye ésta competencia a la Asamblea Legislativa Plurinacional en el siguiente sentido: “Aprobar la creación de nuevas unidades territoriales y establecer sus límites de acuerdo con la Constitución y con la ley”; quedando claro primero, que el municipio de Cuevo como unidad territorial, podría quedar dividido por decisión de sus habitantes previo cumplimiento de procedimientos detallados en la ley de nivel central, no así definido en la norma básica, por esta razón establecer límites no es permisible.

El art. 23 del proyecto de Norma Básica, incurría en incompatibilidad al señalar: “…ratifica los derechos y deberes establecidos en la Constitución Política del Estado en los arts. 13 y 15…”. Una norma básica no está en condiciones de ratificar o reconocer lo preceptuado por la Norma Suprema, bajo el argumento planteado en la DCP 0011/2014, que señala: “…conforme al principio de supremacía constitucional y dado el carácter axiológico de la Constitución, una Carta Orgánica, no está en condiciones de 'reconocer', preceptos consagrados en la Norma Suprema…”; en consecuencia se debía readecuar el texto.

El art. 24 del proyecto de la Norma Básica, regulaba sobre derechos políticos de las y los ciudadanos, derechos fundamentales ya establecidos con precisión y claridad, el art. 26.I y II de la CPE, cuyos contenidos son de aplicación directa y cuyo desarrollo está remitido a leyes de nivel central, por lo que la norma básica no es el instrumento idóneo para su conceptualización, desarrollo o cita defectuosa de ellos de acuerdo a lo preceptuado en el art. 109 constitucional que señalan: “I. Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección II. Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley”; restringiendo entonces, la intervención de la norma básica, únicamente a operativizar los mismos a través de mecanismos insertos en relación a sus competencias exclusivas o desarrollarlas en regímenes en la propia Carta Orgánica. Por esta razón se declaró su incompatibilidad.

La norma básica entonces, definió bajo el nomen iuris “(Inviolabilidad de los derechos fundamentales) Todos los derechos reconocidos en la Carta Orgánica, son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección por que se encuentran bajo el marco de la Constitución Política del Estado, conforme mandan los Arts. 109 y 110 de la CPE”, incurriendo primero, en incompatibilidad respecto al título que no refleja el desarrollo del mismo, siendo que el nomen iuris refiere sobre derechos fundamentales, consagrados en la Norma Suprema. Contrariamente en el desarrollo del articulado el proyecto de la Norma Básica contradice este precepto al referirse a los derechos reconocidos en la Carta Orgánica.

Por otra parte, el art. 110.I constitucional, define con claridad lo siguiente: “Las personas que vulneren derechos constitucionales quedan sujetas a la jurisdicción y competencia de las autoridades bolivianas”; por tanto, sólo los derechos constitucionales están bajo el paragüas del art. 109.I y II, sin que esto signifique negación de otros derechos, los que sí pueden ser desarrollados por la norma básica, sin embargo estos derechos deben estar relacionados específicamente a las competencias asignadas por la Constitución. Asimismo, la Norma Básica no es el instrumento legal para regular o desarrollar “derechos fundamentales”; tampoco el instrumento para definir si los derechos son directamente aplicables, más cuando la norma cita los arts. 109 y 110 constitucionales como referencia de la redacción.

En consecuencia, sobre la base de lo desarrollado por la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, que refirió: “…se debe señalar que los derechos que vayan a estar contenidos en una norma básica institucional, deberán estar relacionados con alguna de las competencias de la entidad territorial autónoma. Por último, los derechos fundamentales están reservados únicamente para la norma fundamental, por lo tanto la Carta Orgánica sólo podrá establecer un mandato de sujeción a la norma constitucional. Las normas institucionales básicas al estar en el rango de las leyes pueden definir obligaciones a los habitantes pero limitados por los derechos establecidos en la Constitución Política del Estado, su jurisdicción territorial y sus competencias exclusivas”, por lo que se declaró la incompatibilidad.

A mayor precisión y siguiendo la Declaración Constitucional Plurinacional citada, extraemos lo siguiente: “Por mandato del art. 109.II de la CPE, los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por la ley, de tal manera, que corresponderá únicamente al Órgano Legislativo mediante la Asamblea Legislativa Plurinacional el emitir leyes que desarrollen los preceptos o derechos fundamentales contenidos en la Ley Fundamental y a su vez imponer sus límites; constituyéndose esta atribución en una restricción frente a otros Órganos por lo que no corresponde que otras entidades ya sean departamentales, regionales o municipales puedan regular sobre los mismos. Si bien, la Carta Orgánica no establece preceptos que desarrollen derechos fundamentales, o incorporen otros derechos al margen de los regulados por la norma constitucional, el proyecto de Carta Orgánica, establece en los mandatos observados (arts. 10 y 11) un supuesto reconocimiento a los derechos fundamentales, cuestión reservada únicamente a la norma constitucional, y un supuesto reconocimiento de los derechos políticos, los cuales ya se encuentran reconocidos en el art. 26 de la CPE, por lo que no amerita un reconocimiento extra constitucional. Por ello se sugiere reformular la redacción de ambos artículos omitiendo la frase 'se reconoce’”.

El art. 27 disponía la vigencia del derecho autonómico, mientras así lo determine la autonomía municipal conforme a la Constitución Política del Estado.
Al respecto, cabe aclarar que la norma básica no es el instrumento legal para reconocer su vigencia o no, en todo caso, es la Norma Suprema la que ha declarado su vigencia al definir el modelo de Estado en los arts. 1, 272, 283 entre otros, por tanto, el modelo de administración autonómico persiste mientras la Norma Suprema lo defina.

El art. 29 como cláusula de colisión, preceptuaba que todas las normas quedaban derogadas y abrogadas si eran contrarias a lo regulado por la Carta Orgánica; de lo que se infería que incluso la Constitución Política del Estado podría serlo; por esa simple precisión que genera inseguridad jurídica al momento de su aplicación, se declaró la incompatibilidad con el art. 410.I y II de la CPE.

El art. 31.I, definía al Concejo Municipal de Cuevo, como “la máxima autoridad” del gobierno autónomo municipal; nominación aceptable mientras estaba en vigencia la Ley de Municipalidades. Con la aprobación y promulgación de la Constitución Política del Estado Plurinacional, esta figura ha desaparecido en aplicación del art. 12.I de la Norma Suprema, que determina la separación e independencia de los órganos como sistema de organización de las ETA. Contrariamente, es admisible que el concejo sea la máxima autoridad legislativa y el alcalde o alcaldesa, la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE); actualmente ya no existe una “máxima autoridad” del gobierno autónomo municipal que involucra a los dos órganos. En ese marco se declaró como incompatible la frase: “…máxima autoridad…”.

El art. 36, establecía la incorporación de un concejal del pueblo indígena originario en el Concejo Municipal y en forma concreta del pueblo Guaraní, quien sería electo por usos y procedimientos propios; sin embargo, debe ser una norma del nivel central la que determine a quién le corresponderá el curul de concejal directamente nombrado por las minorías de acuerdo a mandato constitucional contenido en los arts. 298.II.1 concordante con el 284.II y III de la CPE. Por otro lado, la norma básica refería que: “…se reconoce la existencia del pueblo indígena originario Guaraní…”, resultando que la norma básica no es el instrumento idóneo para “reconocer” la existencia o no de estos pueblos, misma que debe ser verificada por instrumentos técnicos como el censo, e interpretados por la autoridad competente al momento de la asignación de escaños a un pueblo minoritario, esta autoridad es el Órgano Electoral.

El art. 40, procedía a regular la conformación, elección y duración de mandato del concejo municipal. Si bien la redacción se ajusta a lo dispuesto por el art. 284.I de la CPE, ha omitido la previsión del parágrafo II del mismo articulado constitucional, que determina que el Órgano Legislativo no sólo estará conformado por autoridades electas; también deberá considerar: “En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal”

En el art. 42 del proyecto, se disponía los requisitos para ser candidato a concejal o concejala y refiería: “d. No tener pliego de cargo o sentencia condenatoria ejecutoriada”, rescatando de manera sesgada en la disposición 287.I en concordancia con el art. 234.4 ambas de la Norma Suprema que establece además, que la sentencia sea en materia penal y que esté pendiente de cumplimiento. En ese marco se declaró la incompatibilidad.

El inciso, disponía como atribuciones del Concejo el dictar y aprobar “ordenanzas”, Instrumento declarado incompatible en los arts. 3, 5, 30 y otros ya analizados, por la naturaleza que el estatuyente le otorgó, contrariando así el art. 410.II.3 de la CPE, ya que la norma básica ha delimitado sus alcances y naturaleza equiparándola a la ley.

El punto f. resultaba contrario al art. 12.I de la CPE, que establece la independencia y separación de órganos en la autonomía municipal, por el cual cada órgano tiene sus atribuciones específicas que ya no dependen del otro, sino en áreas específicas el marco de la coordinación y cooperación; sin embargo, el Concejo ya no puede aprobar o rechazar el informe de ejecución del Programa Operativo Anual (POA), los estados financieros (balance de activos, pasivos y patrimonio y estado de ingresos y gastos e inversiones), ejecución presupuestaria) y la memoria correspondiente a cada gestión anual; lo que no inhibe su facultad fiscalizadora.

El punto i.- determinaba como potestad del Concejo una atribución observada como incompatible en la DCP 0011/2014, sobre la base del siguiente desarrollo: “…es incompatible con la Constitución Política del Estado, puesto que establece como atribución del Concejo Municipal 'aprobar o rechazar' convenios y contratos sobre concesiones de obras, servicios públicos o explotaciones del municipio, lo cual representa una injerencia intolerable en el ejercicio de la facultad ejecutiva que le asiste privativamente a la Alcaldesa o al Alcalde, quien se encuentra plenamente facultado para suscribir convenios y contratos relacionados con sus atribuciones específicas, que no podrían quedar libradas a la voluntad última del Concejo Municipal, lo que podría generar inclusive, una suerte de estancamiento de la gestión municipal, en detrimento de los propios ciudadanos (…).

Por otro lado, de acuerdo a los arts. 272 y 283 de la CPE, el órgano deliberativo del gobierno autónomo municipal es titular de la facultad fiscalizadora, por lo cual, al arrogarse la atribución de aprobar contratos y convenios estaría incurriendo en un control interno previo, cuestión que convertiría al órgano deliberativo en corresponsable del órgano ejecutivo en cuanto la firma del contrato, lo cual deslegitima su accionar de fiscalizador objetivo, por encontrarse en situación de corresponsabilidad”.

El punto l.- disponía la participación del ejecutivo Municipal en mancomunidades y otras asociaciones, resultando contrario al art. 273 de la CPE, que determina que una ley del nivel central regulará la conformación de mancomunidades. Además, que la norma erróneamente dispone la participación del ejecutivo, cuando es la entidad territorial a través de sus autoridades la que formará parte de este tipo de asociaciones, entonces, el inciso observado se declaró incompatible.

Se observó en su frase “…y en su caso, disponer su procesamiento interno por responsabilidad administrativa; sancionarlo en caso de existir responsabilidad ejecutiva…”, al tenor de lo preceptuado por la DCP 0026/2013 de 29 de noviembre, que señaló: “…en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes.

Ello en el afán de evitar posicionamientos discrecionales que respondan a intereses personales, coyunturales o responda a alianzas políticas por intereses circunstanciales, ha sido derogado y fuera del marco jurídico la figura del voto constructivo, que se sustentaba en un mecanismo administrativo de substanciación”, por tanto se declaró la incompatibilidad.

Por su parte el punto ñ.- disponía que la fiscalización a los funcionarios municipales, en este caso al oficial mayor, debía ser “…a través del alcalde municipal”, que debe ser retirada de la norma básica, en el marco del art. 12.I de la CPE, que garantiza la independencia de los órganos del gobierno autónomo municipal, por tanto, no será necesaria la intermediación de la MAE, sino el concejal podrá ejercer ésta facultad de forma directa.

La redacción le brindaba al concejal, el derecho a que los asuntos personales en los que se vea involucrado, sean tratados por la instancia legisladora en una sesión reservada, brindándole también, el derecho a que las actas sobre la sesión no puedan ser hechas públicas en un lapso de tiempo (diez años); sin embargo, ese derecho se ve vulnerado a decisión discrecional de 2/3 de los concejales que por cualquier tipo de razones, entre ellas las políticas, podían ser revertidas, vulnerando así el derecho a la privacidad, intimidad, honra, honor, propia imagen y dignidad, prevista por el art. 21.2 de la CPE, que puede invocar también, una persona que ejerce un cargo público electo, por lo que se declaró incompatible la frase entrecomillada.

Si bien en el marco de las facultades autónomas asignadas al Órgano Legislativo, este tipo de previsiones puede ser regulada, este derecho de la autoridad electa o el trato que pueda darse bajo esta figura a temas particulares donde se traten temas delicados, no puede estar sometido a la voluntad o decisión únicamente de un grupo de personas o estar sujetos a decisiones políticas, contrariamente debe brindarse seguridad jurídica, disponiendo que pueda ser revelada ante solicitud de autoridad judicial competente.

El art. 56 regulaba sobre la revocatoria de mandato y disponiendo la sujeción al art. 242.5 de la CPE; sin embargo, contrariaba esa disposición al definir: “…se aplicará al cargo de Concejalas y Concejales Municipales. El mismo que deberá ser depurado, ordenado y aprobado por el Órgano Electoral Plurinacional”, mientras que el artículo Constitucional citado supra, dice: “Formular informes que fundamenten la solicitud de la revocatoria de mandato, de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitución y la Ley”; de lo que se infiere con total claridad que no hace referencia a una u otra autoridad, pues el revocatorio de acuerdo al art. 240.I de la CPE, se aplica a toda autoridad electa, sin restringirlo solamente a Concejales. Además el propio art. 242.5 de la Norma Suprema, enunciado en la Norma Básica, no hace referencia a los Concejales, por tanto el artículo observado debe ser expulsado en su integridad. Por otro lado, el proyecto de norma básica, hacía referencia al padrón electoral municipal.

El art. 60 regulaba sobre la sanción de leyes municipales, ingresando en dos imprecisiones observadas: la primera referida a las leyes municipales especiales, analizadas en el marco del art. 30.c del proyecto y declarada incompatible; segundo, una ley no puede ser reconsiderada, sino, derogada o abrogada en el marco del procedimiento legislativo aprobado por el Órgano Legislativo en ejercicio de las facultades asignadas por la Constitución Política del Estado en los arts. 272 y 283, lo que no inhibe que el ciudadano pueda pedir la reconsideración de la ley, solicitud que seguirá el trámite regular.

El art. 64 establecía los requisitos para ser alcalde o alcaldesa; sin embargo en el parágrafo II, incluía la frase: “…cumplidos el día de la elección”, contrariando así el 285.2 constitucional que refiere únicamente “tener 21 un años”. Por otro lado, en el parágrafo IV regulaba: “No tener pliego de cargo o sentencia condenatoria ejecutoriada”, rescatando de manera sesgada la disposición 234.4 de la CPE, que establece además, que la sentencia sea en materia penal y que esté pendiente de cumplimiento. Finalmente entre los otros requisitos no incluye los requisitos generales para el servicio público, por lo que el articulado fue declarado incompatible.

En el art. 65, el estatuyente estipuló que el cargo de Alcaldesa o Alcalde Municipal, es incompatible con cualquier otra función pública o privada, remunerada o no. La Constitución Política del Estado, por su parte, se refiere al respecto únicamente para los asambleístas nacionales, a quienes se les permite ejercer la docencia de forma paralela a su cargo de representación, previsión no contemplada para el resto de legisladores de las entidades autónomas. Por tanto, podría ser permisible que en el marco de la autonomía, pueda establecerse una este tipo de prohibición para la autoridad ejecutiva.

El art. 68 disponía que el ejecutivo debe presentar informe oral y escrito al Concejo Municipal, de las actividades desarrolladas fuera del municipio durante su viaje, hecho contrario a la separación e independencia de órganos dispuesto por el art. 12.I de la CPE, por el cual, el concejo tiene plena libertad de fiscalización de las actividades del ejecutivo, además puede solicitar información cuando lo requiera, pero no se puede someter al ejecutivo determinando sus actividades. Esa práctica era común en el antiguo sistema autonómico regido por la Constitución Política del Estado y la Ley de Municipalidades – ambas ahora abrogadas – que otorgaba el estatus de máxima autoridad al Concejo Municipal.

El art. 70 se declaró incompatible al disponer la suspensión del alcalde o alcaldesa, “…cuando se dicte en su contra Acusación Formal y…”, constituyéndose la acusación formal en una causa de la suspensión ya desahuciada por la SCP 2055/2012, omitiendo además, precisar como causal de suspensión, la sentencia condenatoria en materia penal pendiente de cumplimiento.

El art. 71 bajo el epígrafe (Suspensión definitiva de la alcaldesa o alcalde), rescataba de forma incompleta, una figura por la cual la autoridad es destituida de forma permanente como es, la sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal o el pliego de cargo ejecutoriado, por lo que citar de manera sesgada e imprecisa esta figura generó la incompatibilidad de la disposición señalada, misma que debe ser readecuada su redacción al texto constitucional.

Se declaró incompatible el numeral 6, por prescribir como atribución del ejecutivo: “Ejecutar las decisiones del Concejo y refrendar la normativa municipal aprobada por el Concejo Municipal”, mismo que por la separación e independencia de órganos art. 12.I de la CPE, y al haber dejado de ser el concejo la máxima autoridad del Gobierno Municipal, contrariamente hoy gozar de igual jerarquía ambos órganos que lo conforman, el ejecutivo tiene autonomía de acción y no está obligado a ejecutar las decisiones del Concejo Municipal, sí el de cumplir las leyes que este sanciona como cualquier otro ciudadano radicado en la jurisdicción municipal.

El numeral 7, contrariaba los arts. 272 y 283 de la CPE, que le otorgan facultades al órgano ejecutivo, en el marco de esa facultad, la competencia para dictar decretos u otros instrumentos, pero no sólo en casos excepcionales como erróneamente dispone la norma básica, sino cuando estos sean requeridos para la toma de decisiones.

Se observó como incompatible la frase: “…con sus normas y reglamentos”, toda vez que esos instrumentos de gestión, deben ser aprobados de forma general por el órgano legislativo, más no los reglamentos cuya tramitación es facultad privativa del órgano ejecutivo, en el marco del art. 12.I de la CPE, citado precedentemente. Además los instrumentos que el numeral instruye elaborar al ejecutivo, no incluye hacerlo con las NPIOC como lo establece la Norma Suprema en el arts. 302.I.6 entre otros.

Se observó el nomen iuris que incluía la frase “Habitat y vivienda” y las desarrollaba como competencia municipal. Al respecto se aclaró que de acuerdo al desarrollo competencial establecido en art. 82.II.2 de la LMAD, el hábitat es competencia departamental por tanto la palabra “Habitat y” fue declarada incompatible.

Se observó el artículo por regular para la Asamblea Legislativa Plurinacional, instruyéndole:” “…fijará los principios básicos, la regulación general de la materia, la regulación general de la materia y la división de responsabilidades entre el nivel central del Estado y el Gobierno Municipal de Cuevo respecto a determinadas competencias compartidas”; por lo que, en base a los mismos argumentos expresados en el análisis en el art. 122, se declaró la incompatibilidad.

El proyecto de Norma Básica, ingresaba primero, en la imprecisión de determinar como autónomo al municipio; asimismo, no es el instrumento idóneo para establecer el catálogo competencial, ni las llaves competenciales que ya están dispuestas por los arts. 297.I y desarrollados en el 298 y ss. ambos de la Ley Fundamental, a los cuales la norma básica debe sometimiento, por lo que se declaró la incompatibilidad.