DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0035/2016

El artículo en análisis define que los idiomas de uso en el municipio de Santivañez serán el quechua y el castellano; sobre dicha previsión corresponde señalar que por mandato del art. 5.II de la CPE, los gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, siendo uno de ellos el castellano.

El art. 271.I de la CPE, dispone que las normas institucionales básicas serán elaboradas conforme el procedimiento establecido en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”; sobre dicha norma la       SCP 2055/2012, señaló que la misma debe ser entendida como un mandato que establece unos contenidos mínimos que deben poseer los estatutos autonómicos y las cartas orgánicas; en ese marco, el art. 62.III de la LMAD, señala que la regulación sobre idiomas constituye un contenido potestativo.

Del marco normativo glosado, se advierte que el establecimiento de los idiomas de uso en las ETA, al ser un contenido de carácter potestativo, su incorporación está sujeta a la libre facultad del estatuyente sea municipal, departamental o indígena, atendiendo a que la Constitución Política del Estado ya consagra previsión sobre el mismo; en el caso de autos se advierte que el estatuyente municipal de Santivañez optó por incorporar en su norma institucional básica regulación relativa al uso de los idiomas quechua y castellano; en ese antecedente, se advierte que el propósito del contenido dispositivo inserto en el art. 6 está destinado a establecer el uso administrativo de los idiomas que en ella se identifican.

Sobre el particular, es preciso señalar que la Constitución Política del Estado, como norma suprema del ordenamiento jurídico interno, en su art. 297.I define de manera expresa las competencias que en el actual modelo de Estado con autonomías, se ha contemplado para los diferentes niveles de gobierno, de la siguiente forma: “1. Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado. 2. Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas. 3. Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. 4. Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas”.

Sobre dicha regulación, corresponde señalar que el término destitución, alude a la acción de cesar a una persona del cargo o función para el cual fue designado; la Real Academia Española (RAE), define el término cesar, como: “Separar a alguien del cargo que ejerce”, de dicha acepción, se establece que el término destitución implica la realización de un acto a través del cual una persona quita a otra del puesto y de las funciones que desempeñaba.

Ahora bien, del contenido normativo del art. 285 de la CPE, se advierte que las funciones de acalde o concejal municipal, corresponden a cargos electivos; en ese entendido, la Constitución Política del Estado estableció en el art. 170, las causales de pérdida de mandato de autoridades electas como son el Presidente y el Vicepresidente, disposición que es aplicable por abstracción al ámbito municipal; por lo que, se entiende que todo alcalde municipal cesará en su mandato en los siguientes supuestos: “…muerte; por renuncia (…); por ausencia o impedimento definitivo; por sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal; y por revocatoria del mandato”.

De lo antes expresado, es evidente que destitución constituye un acto a través del cual una persona o instancia jerárquicamente superior, aparta a una de las funciones que venía desempeñando, figura que no resulta ser aplicable para el caso del alcalde municipal, por cuanto el actual modelo de Estado Plurinacional con autonomías ha establecido que en la autonomía municipal, tanto el legislativo y ejecutivo municipal se encuentran en un mismo nivel de jerarquía y entre los que impera el principio de independencia y separación de órganos y funciones (art. 12.I de la CPE), razón por la cual no es admisible que una norma institucional básica pretenda regular que la figura de la destitución constituya una causal de cesación de funciones o pérdida de mandato, para que se proceda a la designación de su interino o sustituto, porque dicho aspecto implicaría reconocer que existe una instancia jerárquicamente superior al alcalde o concejo municipal que pueda destituir al primero de ellos.

En el caso en análisis, el deliberante municipal inserta la figura de la destitución como causal de cesación de funciones o pérdida de mandato del ejecutivo municipal, para viabilizar la designación de su interino, previsión que resulta lesiva de los arts. 170 y 286.II de la CPE, porque incorpora una causal no prevista por el constituyente en las citadas normas constitucionales.

Los parágrafos en examen, establecen el sistema de selección para el ingreso a la función pública, los criterios de selección y su definición; sobre dicha previsión, es necesario señalar que el art. 297.II de la CPE, ha previsto que las competencias no incluidas en el catálogo competencial de la citada Norma Suprema, serán atribuidas al nivel central del Estado.

Revisado el catálogo de competencias contenidas a partir del art. 298 al 305 de la CPE, se advierte que el régimen del servidor público no ha sido previsto como una competencia exclusiva para ninguno de los niveles de gobierno, por lo que, en virtud de la norma citada en el párrafo precedente, dicha competencia corresponde al nivel central del Estado, quien resulta ser el titular de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva sobre la misma.

Sobre el particular, la DCP 0008/2013 de 27 de junio, señaló que: “En el caso boliviano, la asignación de competencias entre los distintos niveles subnacionales, se produce mediante un catálogo mixto de listas múltiples (separadas) con cláusula residual a favor del nivel central del Estado; es decir, que se optó por establecer cuatro listas competenciales separadas (una por cada nivel autonómico), dejando abierta la posibilidad de ajustes concertados en las competencias exclusivas, específicamente mediante la transferencia y la delegación en alguna de sus facultades (las constitucionalmente permitidas); lo que implica, que la implementación autonómica y estructuración del mapa competencial, se constituyen en procesos progresivos de sucesivos ajustes, de acuerdo a las necesidades de la gestión y la correlación de fuerzas en cada coyuntura estatal.

La cláusula residual prevista en los arts. 297.II de la CPE, 72 y 79 de la LMAD, opera en competencias no incluidas en el catálogo fundamental, sea por omisión en la Constitución Política del Estado o por emergencia de nuevas áreas de función, cuya asignación a favor del nivel central del Estado opera automáticamente en calidad de exclusivas…”.

La DCP 0016/2015 de 16 de enero, refirió lo siguiente: “…el régimen del servidor público, es una competencia que no figura en el catálogo competencial establecido por la Constitución Política del Estado entre los arts. 298 al 304, en consecuencia por mandato del art. 297.II, desarrollado por el art. 72 de la LMAD, ‘Las competencias no incluidas en el texto constitucional de acuerdo al Parágrafo II del Artículo 297 de la Constitución Política del Estado, serán atribuidas al nivel central del Estado, y éste definirá mediante ley su asignación de acuerdo al Parágrafo I del mismo Artículo’.

Ello quiere decir, que mientras el nivel central del Estado, no transfiera o asigne dicha competencia, las entidades territoriales autónomas, no pueden arrogarse la facultad legislativa sobre dicha competencia, dado que podría disponerse que la misma se fije como competencia privativa, exclusiva o concurrente del nivel central, supuestos en los cuales, las ETA, no podrán ejercer ninguna facultad legislativa”.

El art. 271.I de la CPE, dispone que las normas institucionales básicas serán elaboradas conforme al procedimiento establecido en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”; sobre dicha norma la     SCP 2055/2012, estableció que la misma debe ser entendida como un mandato que establece unos contenidos mínimos que deben poseer los estatutos autonómicos y las cartas orgánicas; en ese antecedente, el         art. 70.II de la LMAD, establece que: “No será necesaria una nueva ley, siempre que exista una norma vigente de igual rango para el ejercicio de una competencia, correspondiendo su reglamentación y ejecución sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 410 de la Constitución Política del Estado”.

En el marco normativo desarrollado precedentemente, corresponde citar la Ley de Administración de Control Gubernamentales, en cuyo art. 2 inc. b) se dispone que entre los sistemas que en ella se regulan se encuentra el de administración de personal, mismo que procura la eficiencia en la función pública a través de la determinación de los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y mecanismos para proveerlos, con implantación de regímenes de evaluación y retribución del trabajo, el desarrollo de capacidades y aptitudes de los servidores, además del procedimiento para el retiro de los mismos; en ese marco, y con la finalidad de regular el sistema de administración de personal, se ha aprobado las normas básica de dicho sistema, cuyo art. 8 establece los subsistemas de dotación de personal, evaluación de desempeño, movilidad, etc., puntualizándose en el art. 29 el procedimiento de selección y reclutamiento de personal.

Se podrá advertir que una norma institucional básica no constituye el instrumento idóneo para establecer el sistema de selección para el ingreso a la función pública, los criterios de selección y su definición, por cuanto la regulación sobre dicha materia corresponde al nivel central del Estado; consiguientemente, las normas insertas en los parágrafos en estudio son disonantes con el art. 297.II de la CPE.

El constituyente boliviano optó por una regulación bastante profusa sobre el régimen del servidor público, con el afán de brindar la mayor seguridad jurídica en el desarrollo normativo que sobre este ámbito efectuarán las entidades del sector público; en este sentido, la Ley Fundamental, señala los principios que regulan la administración pública, fija una clasificación general de los servidores públicos, establece los requisitos generales para el acceso al servicio público, indica las obligaciones y prohibiciones esenciales de los mismos, casos de inelegibilidad, incompatibilidad en el ejercicio de la función pública así como las prohibiciones.

Sobre dicha previsión, corresponde señalar que el art. 271.I de la CPE, establece que: “La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”; sobre dicha previsión normativa la SCP 2055/2012, plasmó el siguiente razonamiento: “…la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado norma de manera primaria el pacto territorial constitucional al que se llegó en la Asamblea Constituyente, por lo que sus contenidos son referentes a la organización territorial, a las autonomías y descentralización, elementos que son integralmente relacionados entre sí; entendiéndose a la autonomía como un modelo de Estado que es transversal en las cinco partes que conforman la norma fundamental, por lo tanto, el mandato del art. 271 de la CPE, carece de un carácter interpretativo restrictivo, por lo mismo debe ser entendido como un mandato que establece unos contenidos mínimos para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

Sobre la norma en estudio, es menester señalar que la Constitución Política del Estado, en la asignación primaria de competencias, en el art. 299.II.13, ha previsto como competencia concurrente entre el nivel central del Estado y la ETA, la seguridad ciudadana, siendo el nivel central del Estado el titular de la facultad legislativa sobre dicha materia, y compartiendo con las ETA, las facultades ejecutiva y reglamentaria, conforme dispone el art. 297.I.3 de la citada Ley Fundamental.

El numeral 6 del art. 81.II, señala que constituye hecho generador de impuesto municipal “otros impuestos creados por ley nacional”; sobre dicha regulación es preciso señalar que por mandato del art. 298.II.23 de la CPE, la política fiscal es una competencia exclusiva del nivel central del Estado, teniendo dicho nivel de gobierno las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva sobre la misma; en ese antecedente, el art. 323.III de la citada Ley Fundamental, dispone que la Asamblea Legislativa Plurinacional mediante ley nacional establecerá la clasificación y definición de los impuestos de dominio tributario nacional, departamental y municipal.

En virtud de dicho mandato se aprobó la Ley de Clasificación y Definición de Impuestos y de Regulación para la Creación y/o Modificación de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autónomos, cuyo objeto es regular los impuestos de dominio nacional, departamental y municipal, puntualizando en su art. 11 que los concejos municipales establecerán los hechos generadores, base imponible o de cálculo, alícuota, sujeto pasivo, exenciones y deducciones o rebajas respecto a los impuestos de dominio tributario municipal de acuerdo a la citada Ley y al Código Tributario Boliviano.

Sobre el contenido dispositivo del numeral en examen, corresponde señalar que la Constitución Política del Estado en la asignación primaria de competencias, en el art. 302.I.39, ha previsto como competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales, la: “Promoción y desarrollo de proyectos y políticas para niñez y adolescencia, mujer, adulto mayor y personas con discapacidad”, siendo el citado nivel de gobierno, el titular de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva sobre la mencionada materia, ello conforme dispone el art. 297.I.2 de la CPE.

Por otra parte es menester referir que el art. 297.II de la CPE, señala que la competencia no prevista en la Norma Suprema será atribuida al nivel central del Estado; en ese entendido, la codificación en materia de niñez y adolescencia, no se encuentra prevista dentro del catálogo competencial, por lo que en virtud de la norma constitucional antes citada se colige que dicha competencia corresponde al nivel central de Estado.

Sobre dicha regulación es preciso señalar que el art. 298.II.17 de la CPE, dispone como competencia exclusiva del nivel central de Estado, las: “Políticas del sistema de educación…”, por lo que, el citado nivel de gobierno es titular de las facultades legislativa reglamentaria y ejecutiva sobre dicha materia, conforme se colige del art. 297.I.2 de la citada Norma Suprema.

Asimismo, el constituyente en la asignación competencial efectuada en la Ley Fundamental, en su art. 299.II.2, ha previsto como competencia concurrente entre el nivel central del Estado y las ETA, la: “Gestión del sistema de salud y educación”, correspondiendo al primero la facultad legislativa, compartiendo con las ETA las facultades reglamentaria y ejecutiva.

La Constitución Política del Estado en la asignación primaria de competencias, a través del art. 302.I.21, ha establecido que constituye una competencia exclusiva de las ETA municipales, los proyectos de infraestructura productiva; ahora bien, es evidente que la citada Norma Suprema, ha dispuesto como competencia exclusiva del nivel central del Estado las “Políticas generales de desarrollo productivo” (art. 298.II.35).

El parágrafo en revisión, señala que la Ley Municipal regulará el procedimiento de desarrollo de referendos municipales; sobre dicha previsión corresponde señalar que en la asignación competencial realizada por la Norma Suprema, en el art. 299.II.1, ha establecido que la competencia en materia de régimen electoral municipal, es compartida entre el nivel central del Estado y las ETA municipales, correspondiendo a la primera la facultad legislativa básica sobre la misma, teniendo los gobiernos autónomos municipales la facultad de emitir legislación de desarrollo sobre dicha materia, empero bajo el marco establecido por la ley básica del nivel central, ello conforme se colige del art. 297.I.4 de la CPE.

En ese antecedente, el legislador nacional ha sancionado la Ley del Régimen Electoral, cuyo objeto es regular el Régimen Electoral para el ejercicio de la Democracia Intercultural, disponiendo en su art. 13 inc. c), que el alcance del referendo en la circunscripción municipal es únicamente para las materias de competencia exclusiva municipal, expresamente establecidas en la Constitución Política del Estado, puntualizando en los arts. 16 y ss el procedimiento de desarrollo de dicho mecanismo de democracia directa.

En virtud del contenido del art. 299.II.1 de la CPE, con relación al 297.I.4 de la misma Norma Suprema, se tiene que los gobiernos autónomos municipales tienen la facultad de emitir legislación municipal de desarrollo en materia electoral municipal, por lo que, se entenderá la compatibilidad del parágrafo IV del art. 162 en revisión, siempre que la Ley Municipal a la que hace referencia, sea la de desarrollo de la ley básica del nivel central del Estado y en el marco de la asignación competencial efectuada por la Constitución Política del Estado.

Con relación a la materia de regulación del artículo en estudio, corresponde previamente citar el entendimiento asumido en la DCP 0045/2015 de 26 de febrero, que sostuvo: “El art. 241.V y VI de la CPE, señala que: ‘La sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social.

En este entendido la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, además con capacidad de poder definir su estructura y su composición, además de generar sus propias formas y mecanismos de control de la gestión pública, en ejercicio de su independencia y autonomía, por ende las entidades del Estado únicamente están obligadas a generar los espacios de participación y control social, sin intromisión en la organización de la estructura, composición de la participación social, ni en las formas que puedan ser establecidas”.

El art. 271.I de la CPE, dispone que las normas institucionales básicas serán elaboradas conforme el procedimiento establecido en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”; sobre dicha norma la       SCP 2055/2012, señaló que la misma debe ser entendida como un mandato que establece unos contenidos mínimos que deben poseer los estatutos autonómicos y las cartas orgánicas; en ese marco, el art. 62.I.9 de la mencionada Ley, de manera expresa prevé que toda norma institucional básica debe tener entre sus contenidos mínimos: “Los mecanismos y formas de participación y control social”.

Sobre la participación del concejo municipal en la suscripción de contratos y convenios, debe considerarse que en el ámbito del principio de separación e independencia de órganos y funciones, la suscripción de acuerdos y convenios corresponde preminentemente al ámbito de acción gubernativa del órgano ejecutivo municipal, lo que no impide que en determinadas circunstancias sea constitucionalmente admisible la intervención del legislativo municipal, siempre considerándose el principio de independencia y separación de órganos prevista en el art. 12.I de la Norma Suprema, desarrollado por el 12.II de la LMAD, correspondiendo precisar que la intervención del órgano legislativo en acciones meramente ejecutivas,  como son la firma de contratos y convenios, debe encontrarse debidamente regulada de tal forma que no se vulnere el principio de independencia y separación de órganos y funciones; en ese entendido, el procedimiento de ratificación para cierto tipo de convenios es constitucional, como es el caso de los denominados acuerdos y convenios intergubernativos, pero no así para todos los convenios que suscriba la ETA, lo cual deberá encontrarse plasmado en la respectiva ley municipal de contratos y convenios, aspecto que se encuentra plasmado por el proyecto de Carta Orgánica en estudio en su art. 40.I.7.

La disposición en estudio, regula que la suscripción de los acuerdos o convenios, se efectuará a través del Ejecutivo Municipal y surtirá efectos legales a través de la ratificación del Concejo Municipal en base a la normativa vigente, precepto que se entenderá compatible con la Constitución Política del Estado en tanto la “normativa vigente” a la que se hace referencia sea la ley municipal de contratos y convenios (en cumplimiento a lo dispuesto en el art. 302.I.35 de la CPE), que determinará en que convenios se requerirá la necesaria participación del órgano legislativo municipal, en cuyo entendimiento corresponde declarar la compatibilidad del precepto que se analiza.

El artículo que se analiza, establece que el Gobierno Autónomo Municipal de Santivañez podrá mantener relaciones internacionales con la comunidad internacional a través de acuerdos y convenios; al respecto, se debe señalar que el art. 255.I de la CPE, expresa que: “Las relaciones internacionales y la negociación, suscripción y ratificación de los tratados internacionales responden a los fines del Estado en función de la soberanía y de los intereses del pueblo”; asimismo, el art. 298.I.8 de la misma Norma Suprema, establece como competencia privativa del Estado, la política exterior. 

Del marco competencial descrito precedentemente, es evidente que el nivel central del Estado tiene la titularidad de la legislación en materia de relaciones internacionales; con ese antecedente, el legislador sancionó la Ley de Celebración de Tratados de 18 de septiembre de 2013, cuya disposición adicional segunda, establece: “…en el numeral 5 del Parágrafo I del Artículo 299 del texto constitucional, a tal efecto: a) El ámbito material de los Acuerdos Interinstitucionales deberá circunscribirse exclusivamente a las atribuciones propias de las entidades territoriales autónomas que los suscriben. b) Las entidades territoriales autónomas comunicarán al Ministerio de Relaciones Exteriores, todas las negociaciones que sean necesarias previa a la suscripción de los Acuerdos Interinstitucionales”. 

El numeral en revisión, señala que el concejo municipal emitirá la ley municipal de desarrollo de régimen electoral en el plazo de un año de la vigencia de la Carta Orgánica del municipio de Santivañez; al respecto cabe precisar que por mandato del art. 299.I.1 de la CPE, el régimen electoral municipal es una competencia compartida entre el nivel central del Estado y las ETA municipales, lo que significa que sobre la misma el nivel central del Estado es el titular de la facultad legislativa para emitir la norma básica sobre dicha materia, teniendo el gobierno autónomo municipal la facultad legislativa de emitir la norma de desarrollo respecto a la mencionada ley básica, compartiendo teniendo ambos niveles de gobierno las facultades ejecutiva y reglamentaria, respectivamente.

La DCP 0027/2016 de 11 de abril, unificando los razonamientos insertos en las Declaraciones Plurinacionales Constitucionales, con relación a la entrada en vigencia de la carta orgánica, plasmó el siguiente entendimiento: “Durante el tiempo que este Tribunal Constitucional Plurinacional, viene realizando el control previo de constitucionalidad de estatutos autonómicos y cartas orgánicas, ha venido evolucionando en sus fundamentos respecto a ciertas temáticas que se plantean en los proyectos de estos instrumentos normativos, de manera que se pueda coadyuvar efectivamente en la consolidación del proceso autonómico; uno de esos casos es la vigencia de las normas institucionales básicas, determinar el momento justo de su vigencia; han habido una serie de formulaciones, desde aquellos proyectos que planteaban que la vigencia era a partir de su promulgación y otros a partir de su publicación, en otros casos, se condicionó la vigencia a ambos actos (promulgación y publicación); algunos proyectos planteaban su vigencia en el próximo periodo gubernamental, y no faltaron los que planteaban la vigencia a partir de su aprobación vía referéndum; y, finalmente los que prefirieron guardar silencio.