DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0010/2014

El Título V sobre la gestión municipal, como se tiene anotado líneas arriba, contiene ocho capítulos; el Capítulo I que desarrolla el sistema legislativo y normativo, alude a la planificación en ese ámbito, refiriendo que las leyes y normas municipales serán elaboradas en amplia interacción con las organizaciones  sociales  e instituciones  existentes en el Municipio, dentro  un proceso participativo y planificado, elaborándose una agenda legislativa anual, enunciado éste que es compatible con el art. 242 de la CPE que establece que la participación y el control social implica, entre otros aspectos, el participar en la formulación de las políticas de Estado, apoyar al Órgano Legislativo en la construcción colectiva de las leyes y desarrollar el control social en todos los niveles del gobierno y las entidades territoriales autónomas, autárquicas, descentralizadas y desconcentradas.

En el ámbito de la estructura y jerarquía jurídica del Municipio, prevé que el gobierno autónomo municipal de Puerto Villarroel reconoce una jerarquía propia del Municipio, lo cual, preliminarmente, se entiende que en lo que concierne a la cláusula jerárquica de la Constitución Política del Estado corresponde a aquellas mencionadas en el art. 4.10.3 y 4 de la CPE; es decir, la legislación municipal y  los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes.

En efecto se refiere a las normas emanadas tanto por el Concejo Municipal como por el Ejecutivo del gobierno Autónomo Municipal pues, así como conforme al art. 283 de la CPE, dicho gobierno está constituido por un órgano facultativo con atribución reglamentaria y un Concejo Municipal con facultad legislativa cuya iniciativa, según el reglamento, pueden originarse en las ciudadanas y ciudadanos que habitan el Municipio, las organizaciones o instituciones sociales, la Alcaldesa o el Alcalde, así como a partir de la participación individual y colectiva. De hecho el art. 11.II.1 de la CPE, marca una ruta y es que, la democracia dice la norma constitucional se ejerce entre otras por medio de la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a ley o, como menciona el art. 241.I de la CPE, es el pueblo mismo que por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas; por eso es que, además, prevé que un proyecto de ley municipal  debe ser elaborado con participación de la sociedad civil, atendiendo precisamente la normativa constitucional antes mencionada, cuyo parágrafo II es más explícito en cuanto a la participación social cuando refiere que la participación y el control social implica que se trata de apoyar en la construcción colectiva de las leyes.

En lo que concierne a la medición del cumplimiento de las normas municipales que prevé en primer lugar que las normas son de cumplimiento obligatorio, ninguna persona natural o jurídica podrá alegar desconocimiento de las mismas como justificación de su incumplimiento lo que está en concordancia con lo previsto en el art. 62.I.6 de la LMAD, que alude que las facultades y atribuciones de las autoridades, deben ser ejercidas asegurando el cumplimiento de las funciones gubernativas municipales, en este caso, ejecutivas; previsión que, como menciona el art. 62.III.3 de la LMAD, incorpora a los “Mecanismos y sistemas administrativos” como de contenido potestativo. De hecho, como prevé el proyecto en análisis, se podrá requerir el apoyo de la fuerza pública para hacer cumplir sus decisiones y pronunciamientos emergentes del ejercicio de la jurisdicción técnico administrativa, aunque, no debe perderse de vista que de acuerdo con lo previsto en el art. 302.I.36 de la CPE, le corresponde al gobierno autónomo municipal constituir y reglamentar la Guardia Municipal para coadyuvar el cumplimiento, ejercicio y ejecución de sus competencias así como el cumplimiento de las normas municipales y de sus resoluciones emitidas, aspecto éste que, entonces, al margen de que el Gobierno Autónomo Municipal puede solicitar ayuda a la Policía Boliviana, debe constituir su propia Guardia Municipal, de manera paulatina de conformidad al principio de gradualidad establecido en el art. 270 de la CPE.

En cuanto al Sistema de Fiscalización desarrollado en el Capítulo II del Proyecto, la previsión sobre que la gestión municipal será sometida a fiscalización y control gubernamental por parte de la Contraloría General del Estado, conforme a normativa vigente es, sin duda, compatible con la Constitución Política del Estado, toda vez que, como establece la Norma Suprema en sus arts. 213.I y 217, la Contraloría General del Estado es la institución técnica que ejerce la función de control de la administración de las entidades públicas y está facultada para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; además de ser la responsable de la supervisión y del control externo posterior que se realizará, asimismo, sobre la adquisición, manejo y disposición de bienes y servicios estratégicos para el interés colectivo.

Varias veces se ha señalado sobre la función fiscalizadora del Concejo Municipal. Ahora bien, recordemos que el art. 283 de la CPE, prevé que el gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias, y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde; por otra parte, el art. 299.II.14 de la CPE, en cuanto a las competencias concurrentes a ejercerse por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas está el Sistema de control gubernamental. En desarrollo de dichas normas constitucionales el art. 137.I de la LMAD, referente a la fiscalización y el control gubernamental, refiere que la fiscalización a los órganos ejecutivos es ejercida por los órganos deliberativos de cada gobierno autónomo y que los procedimientos, actos, informes y resultados de la fiscalización deben ser abiertos, transparentes y públicos, y que, sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado, las cartas orgánicas podrán instituir otros mecanismos de control y fiscalización en el marco de la ley emitida por el nivel central del Estado y de la competencia concurrente señalada art. 299.II.14  de la CPE, antes citado.

Si bien en la actualidad no se cuenta con una ley nacional postconstitucional, en el marco de la competencia concurrente, que regule el sistema de control gubernamental, el art. 13 de la Ley  de Administración y Control Gubernamentales, refiere que el Control Gubernamental se aplicará sobre el funcionamiento de los sistemas de administración de los recursos públicos y estará integrado por el Sistema de Control Interno que comprenderá los instrumentos de control previo y posterior incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada entidad, y la auditoría interna, y el Sistema de Control Externo Posterior que se aplicará por medio de la auditoría externa de las operaciones ya ejecutadas.

En el marco de lo expuesto, la fiscalización del Órgano Ejecutivo y la administración interna, será ejercida por el Concejo Municipal mediante los instrumentos legales determinados en la Ley de Fiscalización Municipal es compatible con la Constitución Política del Estado. Se debe advertir, sin embargo, que la facultada para ejercer la fiscalización es el Concejo Municipal, es una instancia interna de control previo que ejerce el control interno que difiere del control posterior es la Unidad de Auditoría Interna, que toda entidad pública debe instituir en el marco de lo establecido por la normativa nacional vigente. No deberá confundirse la facultad fiscalizadora con el control gubernamental, ni ambos con el control social, pues cada uno de ellos tiene una naturaleza diferente; aunque se puede entender la constitucionalidad del artículo observado, en el sentido amplio de la palabra fiscalizar, y no en el sentido restrictivo aplicable a la facultad fiscalizadora del órgano deliberativo.

En ese contexto, la fiscalización del Órgano Ejecutivo y la administración interna, según se prevé, será ejercida por el Concejo Municipal mediante los instrumentos legales determinados en la Ley de Fiscalización Municipal, siempre, emitidos conforme a la Constitución Política del Estado, de manera integral, a todas las instancias centralizadas,  descentralizadas y desconcentradas del Gobierno. En efecto, el art. 113.I. del CPE señala que la administración pública de las entidades territoriales autónomas se regirá por las normas de gestión pública emitida en el marco de la Constitución Política del Estado y las disposiciones vigentes.

El Capítulo III, con relación a la administración municipal, aborda temas como su organización, la misma que dice se establecerá en base a la  programación de operaciones, políticas, planes, programas y proyectos dentro el marco de la normativa legal vigente y que la gestión de administración de personal se enmarcará a lo determinado por el Sistema de Administración de Personal del nivel central del Estado. Al respecto, el art. 62.III.3 de la LMAD alude a los mecanismos y sistemas administrativos, entre los contenidos mínimos que debe contener una carta orgánica; normas, criterios y metodología que forman parte del Sistema de Organización Administrativa así como del Sistema de Administración de Personal, por lo que, en este último contexto, el proceso de incorporación de personal, la forma de contratación, control, evaluación, retribución, procedimientos de destitución, rotación y retiro de personal no la exime de enmarcarse a los procedimientos de dotación de personal que indican las Normas Básicas del Sistema que, entre otras cosas, en su art. 14, prevé que la cuantificación de la demanda de personal consiste en prever y planificar, en cantidad y calidad, el personal que requiere cada entidad para ser asignado a cada puesto de trabajo necesario, que debe estar acompañado de una planificación estratégica como operativa de corto plazo.

El proyecto refiere que el patrimonio del Gobierno Autónomo Municipal se encuentra constituido por los bienes muebles, inmuebles, recursos, derechos, obligaciones  y otros que le son atribuidos en el marco del proceso de asignación competencial previsto en la Constitución Política del Estado y las Leyes; y es que, precisamente, en la parte final del art. 339.II de la CPE, al mencionar los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas señala que su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley, por lo que no existe contraste alguno cuando se establece que el aludido patrimonio se administrará a través de la unidad o unidades correspondientes, encargándose del registro de su patrimonio ante las instancias asignadas, en base a la Ley Nacional del Patrimonio Estatal y la normativa vigente.

El Capítulo IV, sobre la administración financiera e impositiva, empieza por referirse a la tributación y otras recaudaciones, previsión éste que es considerada como de contenido mínimo según prevé el art. 62.I7 de la LMAD, y que, de acuerdo con lo previsto en el art. 103.I de dicha norma son recursos de las entidades territoriales autónomas, los ingresos tributarios, ingresos no tributarios, transferencias del nivel central del Estado o de otras entidades territoriales autónomas, donaciones, créditos u otros beneficios no monetarios, que en el ejercicio de la gestión pública y dentro del marco legal vigente, permitan a la entidad ampliar su capacidad para brindar bienes y servicios a la población de su territorio. En éste ámbito, el proyecto alude como ingresos tributarios a los impuestos, tasas y patentes municipales así como contribuciones especiales. Deberá tenerse en cuenta que el art. 299.I.7 de la CPE, que al referirse a las competencias compartidas entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas alude a la regulación para la creación y/o modificación de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autónomos; el art. 302.I.19 y 20 de la CPE, respecto de las competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, menciona la creación y administración de impuestos de carácter municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales, así como la creación y administración de tasas, patentes a la actividad económica y contribuciones especiales de carácter municipal.

En cuanto a los ingresos no tributarios como los pagos provenientes de concesiones o actos jurídicos realizados con los bienes municipales o productos de la política de concesión o explotación existente en la jurisdicción municipal, respecto de los cuales se debe recordar que la concesión sólo podrá realizar explotaciones únicamente en el marco de sus competencias; los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios y la enajenación de activos, los legados, donaciones y otros ingresos similares, los créditos y empréstitos internos y externos contraídos de acuerdo a la legislación del nivel central del Estado, las transferencias por coparticipación tributaria de las recaudaciones en efectivo de impuestos nacionales, según lo establecido en la normativa vigente, las transferencias por participaciones en la recaudación en efectivo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) previstas por Ley del nivel central del Estado, aquellos provenientes por transferencias por delegación o transferencia de competencias, participación en la regalía minera departamental, de acuerdo a normativa vigente para Municipios productores, Indemnizaciones por daños a la propiedad municipal, multas y sanciones por transgresiones a disposiciones municipales, operaciones de crédito público, las cuales son concordantes y se encuentran enumeradas tal cual en el art. 105 numerales 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la LMAD.

El proyecto en cuestión también señala que la entidad territorial autónoma, según la normativa vigente, podrá crear impuestos, señalando como hechos generadores la propiedad de bienes inmuebles urbanos y rurales, con las limitaciones establecidas en el art. 394.II y III de la CPE, con exclusión del pago de impuestos a la pequeña propiedad agraria y la propiedad comunitaria o colectiva con los bienes inmuebles que se encuentren en ellas; la propiedad de vehículos automotores terrestres; la transferencia onerosa de inmuebles y vehículos automotores por personas que no tengan por giro de negocio esta actividad, ni la realizada por empresas unipersonales y sociedades con actividad comercial; el consumo específico sobre la chicha de maíz, así como la afectación del medio ambiente por vehículos automotores; siempre y cuando no constituyan infracciones ni delitos. Al respecto el art. 302.I.19 de la CPE, en cuanto a las competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos establece el de la creación y administración de impuestos de carácter municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales; la Ley 154 de 14 de Julio de 2011, en su art. 8 incs. a), b), c), d) y e), al referirse a las competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos.

La previsión concerniente a que en el marco de los principios de solidaridad, equidad y justicia social establecida en la Constitución Política del estado, los recursos municipales deben ser distribuidos, tomando como indicadores los datos proporcionados por el sistema de evaluación y diagnóstico situacional; ciertamente, acoge los mandatos constitucionales establecidos en los arts. 306.V, 316.7 y 330.I de la CPE, que refieren, respectivamente, que el Estado tiene como máximo valor al ser humano y asegurará el desarrollo mediante la redistribución equitativa de los excedentes económicos en políticas sociales, de salud, educación, cultura, y en la reinversión en desarrollo económico productivo; que la función del Estado en la economía, consiste en promover políticas de distribución equitativa de la riqueza y de los recursos económicos del país, con el objeto de evitar la desigualdad, la exclusión social y económica, y erradicar la pobreza en sus múltiples dimensiones, y que, el Estado regulará el sistema financiero con criterios de igualdad de oportunidades, solidaridad, distribución y redistribución equitativa.

En cuanto al crédito público y “deuda municipal” que es una previsión que podría considerarse de contenido mínimo de acuerdo con lo previsto en el art. 62.7 de la LMAD, refiere que el gobierno autónomo municipal podrá  acceder a créditos públicos nacionales o internacionales, en cumplimiento de la normativa vigente, previa justificación de necesidad, destinados a macro proyectos y desarrollo de la gestión municipal y tomando en cuenta su capacidad de endeudamiento; y es que, así como el art. 105.5 de LMAD, establece que son recursos de las entidades territoriales autónomas municipales, los créditos y empréstitos internos y externos contraídos, de acuerdo a la legislación del nivel central del Estado, y el art. 108 VII, VIII y XIII de la misma Ley, alude  que  la contratación de deuda pública externa debe ser autorizada por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional, que la contratación de deuda interna pública debe ser autorizada por la instancia establecida del Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado, la que verificará el cumplimiento de parámetros de endeudamiento, de acuerdo a la normativa en vigencia y que la legislación de las entidades territoriales autónomas sobre el crédito público deberá enmarcarse en los lineamientos, procedimientos y condiciones establecidas en la legislación del nivel central del Estado; así también el art. 158.I.8  de la CPE, alude a que es atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, aprobar leyes en materia de presupuestos, endeudamiento, control y fiscalización de recursos estatales de crédito público y subvenciones, para la realización de obras públicas y de necesidad social.

Finalmente, con relación a Presupuesto General Municipal, como prevé el art. 302.I.23 de la CPE, es competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales elaborar, aprobar y ejecutar sus programas de operaciones y su presupuesto en tanto que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez” en el art. 114, respectivamente, desarrollan que en el marco de la política fiscal, los presupuestos de las entidades territoriales autónomas se rigen por el Plan General de Desarrollo, que incluye los planes de desarrollo de las entidades territoriales autónomas y el Presupuesto General del Estado, así como que el presupuesto de las entidades territoriales autónomas debe incluir la totalidad de sus recursos y gastos. El parágrafo II del citado artículo, por otra parte, establece que la reformulación del Presupuesto se efectuará de conformidad a las normas del nivel central del Estado y reglamentadas por el Gobierno Autónomo Municipal.

En ese contexto, la previsión que la administración de los recursos municipales se ejercerá a través de la Unidad de Tesorería Municipal, en sujeción  a los principios,  normas y procedimientos  emitidos por el Ministerio responsable de las finanzas públicas es concordante con lo previsto en el art. 340.I de la CPE, que a tiempo de señalar que las rentas del Estado se dividen en nacionales, departamentales, municipales, e indígena originario campesinas determina que se invertirán independientemente por sus Tesoros, conforme a sus respectivos presupuestos; en ese sentido, el art. 108.I de la LMAD indica que las entidades territoriales autónomas deben constituir e implementar las tesorerías, en este caso, municipales, en sujeción a los principios, normas y procedimientos emitidos por el ministerio responsable de las finanzas públicas, como rector del Sistema Nacional de Tesorería y Crédito Público.

Con relación al Capítulo V, sobre los bienes municipales, debe tenerse presente que el art. 339.II de la CPE, explica que los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, prescribiendo que su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley. En desarrollo de dicha norma constitucional el art. 109.I de la LMAD, determina que son de propiedad de las entidades territoriales autónomas los bienes muebles, inmuebles, derechos y otros relacionados, que le son atribuidos en el marco del proceso de asignación competencial previsto en dicha Ley y en la Constitución Política del Estado y dicha Ley, correspondiendo a las entidades territoriales efectuar su registro ante las instancias asignadas por la normativa vigente.

En lo que concierne a las concesiones administrativas para el uso de un bien de dominio público o la prestación de un servicio público por un tiempo limitado a cambio de una contraprestación económica, excluyendo expresamente a los bienes y servicios que por disposición de la Constitución Política del Estado Plurinacional y la Ley.

Con relación al Capítulo VI, sobre las estadísticas y diagnósticos situacionales y el contenido del  Capítulo VII, sobre planificación del desarrollo integral, se advierte en primer, lugar que éstas son competencias exclusivas tal cual refiere el Art. 302.I.9 y 42 de la CPE, una sobre las “Estadísticas municipales” y la otra respecto a la “planificación del desarrollo municipal en concordancia con la planificación departamental y nacional”, tal como señala el proyecto, en el último caso al referir que la planificación del Desarrollo Público Local será integral, tomando como base el Sistema de Planificación Nacional, Departamental, la Constitución Política del Estado Plurinacional, la misma carta proyectada y la Ley Municipal de Planificación.

Recordemos que el art. 130.I de la LMAD, establece, primero, que el Sistema de Planificación Integral del Estado consiste en un conjunto de normas, subsistemas, procesos, metodologías, mecanismos y procedimientos de orden técnico, administrativo y político, mediante los cuales las entidades del sector público de todos los niveles territoriales del Estado recogen las propuestas de los actores sociales privados y comunitarios para adoptar decisiones que permitan desde sus sectores, territorios y visiones socioculturales, construir las estrategias más apropiadas para alcanzar los objetivos del desarrollo con equidad social y de género e igualdad de oportunidades, e implementar el Plan General de Desarrollo, orientado por la concepción del vivir bien como objetivo supremo del Estado; segundo, el Sistema de Planificación Integral será aprobado por la Asamblea Legislativa Plurinacional  e incorporará obligatoriedad de la planificación integral y territorial, sí como la institucional, y; tercero,  los programas y presupuestos multianuales, programaciones operativas  y presupuestos anuales, deben contemplar políticas, programas  y proyectos de inversión  en equidad social y de género garantizando un presupuesto  real para satisfacer las necesidades y demandas diferenciadas de hombres y mujeres.

El Capítulo VIII, sobre la ejecución de las operaciones, está dentro de la previsión constitucional establecida por el art. 302.I.23 de la CPE que refiere que es competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales  “Elaborar, aprobar y ejecutar sus programas de operaciones y su presupuesto”. De hecho, de acuerdo con el art. 62.I.7 de la LMAD, esta es una norma de contenido mínimo que debe contener toda Carta Orgánica al puntualizar “7. Disposiciones generales sobre planificación, administración de su patrimonio y régimen financiero, así como establecer claramente las instituciones y autoridades responsables de la administración y control de recursos fiscales”. Así la previsión en el proyecto en el sentido que la ejecución de operaciones de la gestión municipal, deberá  efectuarse conforme la programación de las operaciones, velando que las mismas cuenten con informes de viabilidad técnica, legal y financiera, en el marco de la normativa legal vigente, no solo declara sino refrenda que debe hacerse, siempre, conforme a la normativa vigente. Así lo dice también al establecer que la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes del Gobierno Autónomo Municipal serán regulados por el Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

Respecto de la evaluación y control de la gestión municipal, el Capítulo IX del Título V del Proyecto es concordante con el art. 139 de la LMAD, sobre la gestión participativa, que establece que las normas deben garantizar la existencia y vigencia de espacios de participación ciudadana y la apertura de canales o espacios para recoger y atender las demandas sociales en la gestión pública a su cargo, considerando como mínimo, espacios de participación social en la planificación, seguimiento, evaluación y control social de las políticas públicas, planes, programas y proyectos, espacios de participación directa, iniciativa legislativa ciudadana, referendo y consulta previa, y canales o espacios de atención permanente de la demanda social y ciudadana. En ese orden el Capítulo X, con relación a la transparencia y acceso a la información pública se plantea un mandato constitucional establecido en el art. 242. 2 y 4 de la CPE, cuando dicha Norma Suprema al referirse a la participación y control social  alude a que tal enunciado implica, entre otros aspectos, apoyar al Órgano Legislativo en la construcción de las leyes así como generar un manejo transparente de la información  y uso de los recursos de todos los espacios de la gestión pública.

Finalmente, en lo que respecta al Título V, el Capítulo XI que alude a la implementación de políticas municipales para la prevención, investigación, procesamiento y sanción de los actos de corrupción de los servidores públicos, en el marco de las normas vigentes; se entiende, no puede ser entendida sino en el marco establecido en el art. 108 de la CPE que establece que son deberes de las bolivianas y los bolivianos: “8. Denunciar y combatir todos los actos de corrupción” y, ciertamente, los enunciados normativos de los art. 9 de la Ley de lucha contra la corrupción, Enriquecimiento Ilícito e Investigación de Fortunas “Marcelo Quiroga Santa Cruz” (LMQSC), por la que se enuncia que el Control Social, en el marco de la Constitución Política del Estado, será ejercido para prevenir y luchar contra la corrupción y, podrán participar todos los actores sociales, de manera individual y/o colectiva.