DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0001/2021

Contraste.- Las normas del proyecto de COM de Santa Rosa del Sara, objeto de observación, buscan imponer como deber de los ciudadanos de dicho municipio, la participación, la planificación y el ejercicio del control social a la gestión pública municipal, siendo que las regulaciones se encuentran vinculadas al ejercicio del derecho de la participación y control social; en ese sentido es importante considerar lo dispuesto por la Constitución Política del Estado, que en el art. 241 prevé un marco regulatorio sobre la participación y control social, específicamente en su parágrafo IV establece una reserva de Ley.

Siendo labor del Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme al art. 116 del CPCo, contrastar el contenido de los proyectos de normas institucionales básicas, con la norma suprema, a fin de garantizar la supremacía constitucional se somete a test de constitucionalidad las disposiciones glosadas.

De igual manera, considerando el art. 203 de la CPE que determina el carácter vinculante y cumplimiento obligatorio de los fallos constitucionales, así como también el art. 15 del CPCo que señala que las resoluciones emitidas por este Tribunal Constitucional Plurinacional constituyen jurisprudencia y tienen carácter vinculante corresponde aplicar la jurisprudencia constitucional emitida, para el caso en concreto el cambio de línea determinado en la DCP 0003/2020 a objeto de no controvertir el principio de coherencia del sistema jurídico interno ni desconocer el cumplimiento obligatorio de las resoluciones emanadas por este Tribunal.

En ese sentido, teniendo presente que en materia electoral la Norma Suprema, establece reservas de Ley para el ejercicio de la democracia representativa (art. 11.II.2), la organización con fines de participación política                           (art. 26.II.1), revocatoria de mandato (art. 240) y criterios generales para la elección de candidatos (art. 284.III); consiguientemente al tratarse de reservas de Ley determinadas por la Norma Constitucional, por regla general las mismas deben ser desarrolladas por el legislador del nivel central del Estado; es decir, que estas regulaciones deben ser sometidas al procedimiento a ser establecido por el nivel central del Estado, actualmente regulados por la Ley 026 de 30 de junio de 2010 -Ley del Régimen Electoral- en ese entender se puede llegar a la conclusión que no corresponde al proyecto de COM establecer requisitos para ser autoridad electa del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Sara, tampoco corresponde que regule respecto al periodo, renuncia o pérdida de mandato, por cuanto estos institutos de la democracia se encuentran sujetos a reserva legal establecida en los artículos constitucionales citados, por ende no resulta idóneo que la norma institucional básica deba contener este tipo de regulaciones.

Asimismo, considerando que dentro del catálogo competencial diseñado por el constituyente boliviano (Fundamento Jurídico III.6 del presente fallo constitucional) el sistema electoral ha sido asignado como una competencia exclusiva del nivel central del Estado, conforme señala el art. 298.II.1 de la CPE, corresponde a dicho nivel establecer las definiciones, regulaciones y límites dentro de ese ámbito tanto para el nivel nacional como subnacional -en lo que corresponda-.

En este marco y teniendo presente que el estatuyente municipal, pretende mediante un proyecto de norma institucional básica, regular temáticas que corresponden ser desarrollas y reguladas por el nivel central del Estado, conforme se tiene de los preceptos constitucionales citados, asimismo aplicando el cambio de línea establecido por la         DCP 0003/2020 no corresponde que el estatuyente municipal, pretenda regular aspectos que no se encuentran dentro del ámbito competencial municipal, sujeto a reserva de Ley. Advirtiéndose en ese sentido, vicio en el órgano emisor, debido a que la norma institucional básica no se constituye en la norma idónea para desarrollar la competencia exclusiva asignada al nivel central del Estado.

A fin de uniformar la jurisprudencia constitucional en control previo de estatutos autonómicos y cartas orgánicas, en el presente caso se debe asumir el cambio de línea jurisprudencial establecido en la precitada Resolución, al tratarse de disposiciones que pretenden regular al margen de la asignación competencial a favor del nivel central del Estado y la reserva de Ley establecida por la Norma Suprema. 

Consecuentemente, si bien el Estado boliviano asegura el derecho del ejercicio democrático de la ciudadanía a participar como elector o elegible en las condiciones establecidas por la Norma Suprema; este derecho debe ser regulado por el nivel central del Estado (art. 298.II.1 de la CPE). Por otra parte las características del sistema electoral y el ejercicio de la forma democráticas se encuentran reguladas por la Ley 026, en merito a la reserva de Ley establecida en los precitadas disposiciones constitucionales.

Contraste.- La disposición en estudio, establece como prohibición, el ejercicio simultáneo de otra función pública a tiempo completo, en el desempeño de los cargos electos, de autoridades y servidores públicos del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Sara; empero, no considera todos los elementos contenidos en el art. 236.I de la CPE.

Contraste.- Respecto al art. 38.12, art. 107 párrafo introductorio, numeral 1 y art. 115.6 del proyecto de COM, se tiene que pretenden establecer un ordenamiento territorial, consistente en el proceso para organizar el uso y ocupación sustentable del territorio; a tal efecto, le confiere al Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Sara, la potestad para elaborar y aprobar planes de ordenamiento territorial y uso de suelos, en coordinación únicamente con los niveles departamental y central del Estado. Sin embargo, corresponde señalar de conformidad con las normas constitucionales precedentemente descritas, que el ordenamiento territorial, es uno de los componentes fundamentales de la planificación del desarrollo sostenible y tiene por objeto organizar el uso y la ocupación del territorio, proceso que por tratarse de espacios geográficos que no necesariamente responden a la organización político administrativa del país, debe realizarse de manera participativa entre todos los niveles de gobierno y de forma íntegra y precautoria; toda vez que, de esta tarea dependerá la formulación e implementación de políticas de uso y ocupación del territorio.

Contraste.- Conviene iniciar, el análisis de las disposiciones, por establecer que el cambio de línea desglosado precedentemente, resulta aplicable al presente caso; toda vez que, la frase “(…) Y BIENES MUNICIPALES” contenida en la denominación del capítulo X, así como los arts. 38.22 y 23; y, 45.28 y 29 del proyecto COM, no únicamente constituyen normas que pretenden realizar una clasificación y definición de bienes patrimonio del Estado; en ese sentido, se tiene que el numeral             art. 38.22 de la Norma Institucional Básica, pretende efectuar la calificación indebida de bienes, haciendo referencia a los ‘'bienes de dominio público y de patrimonio institucional’’; sin embargo, a tal efecto no se toma en cuenta la reserva de ley que existe sobre la materia, en favor del nivel central del Estado para la calificación de los bienes de patrimonio del Estado; ocurriendo lo mismo con el numeral 23, que establece que el órgano legislativo municipal a través de una ley municipal, aprobará la enajenación de bienes patrimoniales municipales. Similar anomalía se detecta en los numerales 28 y 29 del art. 45 del proyecto de COM, que contienen una clasificación implícita de los bienes de patrimonio del Estado, estableciendo la existencia de aquellos bienes patrimoniales municipales, de dominio público y patrimonio institucional. Ocurriendo análogo fenómeno con el epígrafe del art. 81 y el contenido de sus parágrafos I, II y III del referido proyecto, que clasifica y califica los bienes, diferenciándolos entre ellos y además efectuando una definición.

Contraste.- Según se ha expuesto hasta aquí, se tiene que la competencia respecto a la telefonía fija, móvil y telecomunicaciones constituye una de carácter compartida  -en virtud del mandato del art. 299.I.2 de la CPE-; consecuentemente, la legislación básica corresponde al nivel central del Estado, mientras que la legislación de desarrollo es facultad de las ETA, en observancia del contenido normativo del art. 297.I.4 de la Norma Suprema.

Sin embargo, el art. 38.27 del proyecto de COM pretende establecer requisitos para la instalación de torres, soportes de antenas o redes, no sujetos a la legislación básica del nivel central del Estado; toda vez que, de conformidad con la Carta Orgánica, la ETA municipal de Santa Rosa del Sara, tendría la competencia -mediante ley municipal- para establecer y aprobar los requisitos mencionados al exordio del presente párrafo, aspecto que no corresponde ser establecido por la Carta Orgánica sino mediante ley del nivel central del Estado. Consecuentemente, si bien la ley no constituye un parámetro para efectuar el test de constitucionalidad; empero, en el presente caso se hace referencia a leyes, en razón a develar la invasión competencial detectada en la Carta Orgánica analizada, que conculca el art. 297.I.4 de la CPE -respecto al principio de competencia-. 

Contraste.- Respecto a la expropiación, el profesor Roberto Dromi “Derecho Administrativo” (1996: pág. 523) señala que la misma se trata de “el instituto de derecho público mediante el cual el Estado, para el cumplimiento de un fin de utilidad pública, priva coactivamente de la propiedad de un bien a su titular siguiendo determinado procedimiento pagando una indemnización previa, en dinero, integralmente justa y única”.

Contraste.- Del contenido normativo del art. 45.24 del proyecto de COM, se tiene que el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Sara -ante el incumplimiento de normas relativas al uso de suelo, subsuelo, sobre suelo y normas urbanísticas y administrativas especiales-, contaría con la potestad de ordenar la demolición de construcciones que incumplan las regulaciones pertinentes y emitidas por la entidad edil, contenido que no implica incompatibilidad manifiesta, puesto que dicha sanción administrativa puede ser aplicada en mérito a la competencia exclusiva de la ETA de planificar el desarrollo urbano y asentamientos urbanos contenida en el art. 302.I.29 de la CPE. Sin embargo, velando por la observancia a los principios y garantías constitucionales, ante la posibilidad de que la norma en examen sea aplicada sin considerar un debido proceso conviene -en un ámbito previsor- establecer que la demolición únicamente podrá ser ordenada como una sanción administrativa si emerge de un proceso previo efectuado en estricta observancia del debido proceso en cada una de sus vertientes y elementos.

Contraste.- Los artículos que se analizan, pretenden por una parte imponer obligaciones en el ejercicio del control social (58.II y 59 inc. c); por otra restringirlo (art. 61); y, por otra regular sobre el tipo de actores de la participación y control social (art. 63), sin tomar en cuenta que tales extremos no pueden ser establecidos por la Carta Orgánica; toda vez que, conforme se tiene señalado el art. 241.IV de la CPE, establece una reserva de Ley, razón por la cual la COM no es la norma idónea para la regulación de este derecho, debiendo en todo caso sujetarse a lo que establezca la respectiva Ley del nivel central del Estado; en razón a que, esté derecho (control social) no puede ser regulado más allá de los límites establecidos por la Constitución y la Ley, pues de actuar así se vulnera el derecho en cuestión, así como la independencia en que se basa.

Contraste.- En el caso del precepto en análisis, el estatuyente municipal pretende establecer impuestos sobre la propiedad de bienes inmuebles urbanos y rurales, vehículos automotores terrestres, transferencia onerosa de inmuebles y vehículos automotores por personas que no tengan por giro de negocio esta actividad, ni la realizada por empresas unipersonales y sociedades con actividad comercial, el consumo específico sobre la chicha de maíz y la afectación del medio ambiente por vehículos automotores. Al respecto, si bien la regulación analizada establece los impuestos de carácter municipal de acuerdo con la Constitución y la Ley, tal determinación, en respecto a la reserva de Ley prevista en el art. 323.III de la CPE, le corresponde a la precitada Ley 154, en consecuencia la normativa municipal deberá sujetarse a dicha Ley y no a otro tipo de contenidos, por consiguiente no concierne a la norma institucional básica el contener este tipo de regulaciones.

Contraste.- El numeral 1 contenido en el parágrafo I del        art. 86 del proyecto de COM, en examen, establece que el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Sara, norma y respeta la contratación de personal, con preferencia de personal local; regulación que conlleva una implicancia constitucional relacionada al principio de igualdad y no discriminación, aspecto que será desarrollado bajo los siguientes fundamentos.

A partir del principio de igualdad y no discriminación, los preceptos constitucionales citados, establecen el ejercicio de los derechos en condiciones de igualdad, prohibiendo toda forma de discriminación en razón de origen, cultura u otros, entendiendo que esto significa impedir las diferencias de trato, basadas en factores expresamente vedados en la norma suprema y que tengan como resultado menoscabar el ejercicio de los derechos de las personas en condiciones de igualdad.

Contraste.- El art. 89 del proyecto de COM de Santa Rosa del Sara, establece varias regulaciones respecto al sistema educativo, delegando al Gobierno Autónomo Municipal la responsabilidad de generar políticas educativas, diseñar programas y proyectos; y, promover políticas públicas de desarrollo de la ciencia e investigación científica; acciones que, en esencia buscan regular diferentes acciones que el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Sara realizaría en el ámbito de gestión educativa (Generar políticas educativas, diseñar programas y proyectos; y, promover políticas públicas de desarrollo de la ciencia e investigación científica); sin embargo, -de acuerdo a la jurisprudencia constitucional reciente- no se toma en cuenta que las políticas públicas educativas (generarlas, diseñarlas y promoverlas), son una competencia concurrente, cuya legislación es potestad del nivel central del Estado.

Ahora bien, conforme se encuentran determinados en los        arts. 203 de la CPE y 15 del CPCo, los fallos constitucionales, son de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio, las resoluciones emitidas por este Tribunal Constitucional constituyen jurisprudencia y tienen carácter vinculante, en ese sentido corresponde aplicar el cambio de línea establecido en la DCP 0003/2020, por tratarse de la línea jurisprudencial vigente.

En ese sentido, no obstante a que la educación constituye una función suprema y responsabilidad del Estado, con normas constitucionales específicas que obligan al Estado, para que través de todas sus instancias y niveles garantice, gestione y sostenga el sistema de educación; sin embargo, conforme se tiene precedentemente desarrollado, para lograr tales fines, la Norma Suprema prevé un marco competencial en el cual se distribuye responsabilidades para cada nivel gubernamental.

Bajo tales razonamientos, la norma y numerales precitados, vulneran el art. 297.I.3 de la CPE; toda vez que, sin que el Estado a través de una ley nacional haya distribuido las responsabilidades a la ETA; pretende arrogarse la responsabilidad de “Gestionar” “Promover” y “Formular” políticas educativas y públicas, programas y proyectos inherentes al sistema de educación, a su vez; esta auto distribución de responsabilidades, puede llevar a una interpretación errónea acerca del ejercicio de las competencias primarias que la Norma Suprema asigna de manera directa a la ETA municipal; dado que, como se determinó en el análisis normativo y jurisprudencial precedente, el sistema autonómico boliviano se basa en una distribución competencial a todos los niveles de gobierno, existiendo una asignación de competencias establecida en la Norma Suprema, que es específica y no puede ser modificada por la ETA respecto a sus alcances y limitaciones.

Contraste.- Las disposiciones objeto de análisis regulan aspectos vinculados a la competencia concurrente en materia de salud, determinando que el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Sara debe establecer las bases para la universalización de la atención integral en salud; asimismo, le confiere la responsabilidad de crear y reglamentar la Instancia Máxima de Gestión Local de Salud (IMGLOS) y definir la existencia de una repartición municipal de salud en la estructura del Ejecutivo Municipal, que contará “…con capacidad técnica para supervisar los servicios prestados por los centros de salud del municipio…”.

Contraste.- Las disposiciones objeto de análisis regulan aspectos vinculados a la competencia concurrente en materia de seguridad ciudadana, determinando que el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Sara, debe establecer políticas de seguridad ciudadana, de igual manera determina la creación de un consejo de seguridad ciudadana. Lo cual permite inferir que el estatuyente municipal, pretende mediante el proyecto de COM, regular temáticas que corresponden a la competencia concurrente en materia de seguridad ciudadana.

En ese sentido, aplicando el cambio de línea establecido por la DCP 0003/2020, no corresponde a las normas institucionales básicas asignar responsabilidades en el ámbito de las competencias concurrentes, puesto que las mismas deberán ser establecidas por Ley sectorial del Nivel Central del Estado, conforme determina la Norma Suprema en el art. 297.I.3, correspondiendo a la ETA municipal su ejecución y reglamentación en concordancia con la Ley sectorial.

Conforme se tiene señalado por la normativa constitucional citada y de conformidad a la jurisprudencia vigente, se tiene que la materia de seguridad ciudadana se trata de una competencia concurrente; en tal sentido la legislación le corresponde al nivel central del Estado siendo responsabilidad del nivel municipal ejercer la facultad reglamentaria y ejecutiva; consecuentemente pretender la distribución de responsabilidades mediante un proyecto de carta orgánica municipal, resulta contrario al mandato constitucional establecido en el art. 297.I.3 de la Norma Suprema.

Contraste.- Conforme a lo desarrollado en los fundamentos jurídicos, del presente fallo constitucional, el Estado boliviano organiza su estructura político administrativa como un Estado compuesto, basado en un régimen competencial; en ese sentido, dentro de la asignación de competencias hacia los diferentes niveles de gobierno, por mandato del                                  art. 298.II.4 de la CPE se establece que el Nivel Central del Estado tiene la competencia exclusiva sobre los recursos naturales estratégicos, ello implica que se constituye en el titular de la facultades atinentes a dicha competencia y asume la responsabilidad de la administración de los recursos naturales estratégicos, así también asume el control y dirección sobre la exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización de dichos recursos naturales estratégicos de conformidad con el mandato constitucional del art. 351 de la CPE.

Contraste.- Según se ha desglosado en los Fundamentos Jurídicos de la presente Declaración Constitucional Plurinacional, de forma concordante con la normativa constitucional precedentemente desglosada -al inicio del presente análisis-; y, lo establecido por basta jurisprudencia constitucional, se tiene que la distribución de competencias efectuada por el Constituyente -reflejada en los arts. 298 a 304 de la CPE-, tiene carácter cerrado; consecuentemente, ningún nivel de gobierno puede ampliar o reducir sus competencias a través de la asunción competencial en sus estatutos o cartas orgánicas, atribuyéndose competencias que no hayan sido asumidas por otros niveles de gobierno u omitiendo el ejercicio pleno de la totalidad de sus competencias, encontrándose restringidos a ejercerlas de conformidad con las normas constitucionales^[4].

Contraste.- Según se tiene hasta aquí expuesto, el nivel central del Estado, es el titular de la competencia exclusiva respecto a los asentamientos humanos rurales; por otra parte el constituyente ha previsto que el nivel municipal, sea el titular de la competencia respecto a asentamientos humanos urbanos.

Asimismo, conforme a los citados arts. 213 de la CPE y 215 del CPCo, las resoluciones emitidas por este Tribunal constituyen jurisprudencia con carácter vinculante, en ese sentido de acuerdo a los fundamentos desarrollados en la                        DCP 0003/2020, se debe traer a consideración que no resulta pertinente que mediante proyecto de COM se distribuyan y otorguen responsabilidades en materias vinculadas a competencias concurrentes.

A partir de las previsiones constitucionales señaladas y los fundamentos desarrollados en el cambio de línea jurisprudencial, debe entenderse que en el ámbito de vivienda y vivienda social, como competencia concurrente, la asignación de roles y distribución de responsabilidades corresponde al nivel central del Estado, quien es el responsable de emitir la ley sectorial respecto a la materia en análisis; por ello, cuando el proyecto de Norma Institucional Básica de Santa Rosa del Sara, establece la posibilidad de formular y aprobar políticas municipales de financiamiento de la vivienda, así como la elaboración y ejecución de programas para construcción de las mismas; contraviene lo previsto en los arts. 297.I.3 y 299.II.15 de la CPE puesto que estos aspectos conciernen ser determinados por una ley nacional y no así mediante la COM, en observancia a la naturaleza jurídica de las competencias concurrentes.

Igualmente, es pertinente señalar que si bien el Estado boliviano garantiza el derecho a la vivienda y vivienda social a partir del art. 19 de la Ley Fundamental, debido al carácter concurrente de la competencia la distribución de responsabilidades deberá ser regulada por ley sectorial del nivel central de Estado; sin embargo, conforme se encuentra establecido en el cambio de línea desarrollado por la              DCP 0003/2020, que citando la DCP 0098/2018 estableció “…la mención de materias sobre competencias de carácter concurrente y compartido en las normas institucionales básicas, es aceptable en cuanto no ingresen a efectuar división o distribución de responsabilidades, aspectos que competen de forma específica al nivel central del Estado, respetando así el ejercicio de la facultad legislativa de éste último” razón por la cual, no se observa el contenido de los restantes numerales del artículo en cuestión.

Ahora bien, las disposiciones objeto de análisis regulan aspectos vinculados a la competencia concurrente de vivienda y vivienda social, asignándole al Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Sara, la responsabilidad de “ejecutar programas y proyectos de construcción”, “formular y aprobar políticas municipales”. Haciendo evidente la intención del Estatuyente municipal de regular temáticas que corresponden a una competencia concurrente.

En ese sentido, conforme al marco competencial establecido por la Norma Suprema y aplicando el cambio de línea instituido por la DCP 0003/2020, al otorgarle al Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Sara, mediante norma institucional básica las atribuciones de “Elaborar y ejecutar programas y proyectos de construcción de viviendas” (art. 128.II.1 del proyecto de COM), “formular y aprobar políticas municipales de financiamiento de vivienda”  (art. 128.II.2 del proyecto de COM) vulnera el                                  art. 297.I.3 de la CPE, por cuanto no corresponde a las normas institucionales básicas asignar responsabilidades en el ámbito de las competencias concurrentes, puesto que las mismas deberán ser establecidas por Ley sectorial del nivel central del Estado.

Contraste.- Si bien la COM -en el artículo objeto de            revisión-, pretende que el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Rosa del Sara, prohíba la modificación de causes o cursos naturales de fuentes de agua; empero, lo hace sin tomar en cuenta que respecto los “recursos naturales estratégicos” -entre los cuales se encuentran las fuentes de agua-, el Gobierno Autónomo Municipal no debe ni siquiera reglamentar; toda vez que, los mismos constituyen competencia exclusiva del nivel central del Estado.

Contraste.- Conforme se tiene de la cita del                                art. 298.I.18 de la CPE, los “Hidrocarburos” corresponden a una competencia privativa del nivel central del Estado, de donde resulta que dicho nivel es el titular de la competencia con todas las prerrogativas otorgadas por la Norma Fundamental. Así mismo conforme al art. 351.IV de la Norma Suprema, el Constituyente ha previsto una reserva de Ley, en cuanto a la distribución de las regalías, razón por la cual, conforme la interpretación efectuada en el Fundamento Jurídico III.8 de la presente Declaración Constitucional Plurinacional -respecto a la reserva de Ley-, aquello faculta al nivel central del Estado, la potestad de regular respecto a las regalías.

Ahora bien, a la luz de los preceptos constitucionales citados, se tiene que la materia de “Hidrocarburos” ha sido asignada, como una competencia privativa del nivel central del Estado y respecto a la distribución las regalías se determina una reserva de Ley, entiéndase que se trata de la normativa sectorial que hace parte del ordenamiento jurídico nacional, emanada del nivel central del Estado; en ese sentido no existe la posibilidad de que el Gobierno Autónomo Municipal pueda determinar la distribución de los recursos económicos, fruto de la explotación de los recursos naturales de hidrocarburos y menos determinar la transferencia directa a cuentas municipales, por cuanto no se encuentra dentro del marco competencial asignado a dicho nivel autonómico.