DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0001/2021

Jurisprudencia aplicable al caso.- La jurisprudencia constitucional ante una regulación similar, mediante la          DCP 0060/2019 de 4 de septiembre, desarrollo en siguiente fundamento: “La disposición del proyecto de norma institucional básica del Municipio de San Carlos, pretende imponer como deber de los ciudadanos, la participación y ejercicio del control social a la gestión pública municipal; previsión que no condice con lo dispuesto por la Norma Suprema, ya que este instrumento normativo constitucional a través de su art. 241 dispone un marco regulatorio sobre la participación y control social, de lo cual se extrae que la participación en el diseño de políticas públicas se constituye un derecho constitucional de los ciudadanos, que a través de la sociedad civil y organizada se ejerce el control social en todos los niveles del Estado e instancias que administren recursos públicos.

Jurisprudencia aplicable al caso.- El Tribunal Constitucional Plurinacional, como efecto del control previo de constitucionalidad de los proyectos de cartas orgánicas municipales presentadas por el ente deliberante de las diferentes ETA, ante esta instancia constitucional y habiendo advertido vicio en el órgano emisor -con relación al régimen electoral-, razonando que las normas institucionales básica, no se constituye en la norma idónea para desarrollar una competencia exclusiva -régimen electoral- asignada al nivel central del Estado, por mandato del art. 298.II.1 de la CPE; estableció un cambio de línea jurisprudencial, desarrollado en la DCP 0003/2020 de 4 de marzo, que sostiene: “Cambio de línea.- Con relación a la materia de examen, este Tribunal declaró la compatibilidad pura y simple sobre preceptos de contenido similar a los referidos en el proyecto de COM de Okinawa Uno; siendo estas las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0001/2013 de 12 de marzo, 0011/2013 de 27 de junio; 0026/2013 de 29 de noviembre; 0003/2014 de 10 de enero; 0051/2019 de 24 de julio; 0060/2019 de 4 de septiembre; y, 0061/2019 de 4 de septiembre, entre otras; consecuentemente a la luz del orden competencial establecido en la Ley Fundamental, corresponde el siguiente análisis a efectos de uniformar la jurisprudencia constitucional.

Jurisprudencia aplicable al caso.- En desarrollo del contenido normativo precitado, el Tribunal Constitucional Plurinacional determinó de manera uniforme y reiterada, los alcances de la aludida prohibición de la siguiente forma                 -refiriéndose al art. 236.I de la Norma Suprema-: “…debe aclararse que, de acuerdo a lo estipulado, esta condición solo se aplica en caso de que: a) Ambos cargos sean de carácter público; es decir, que si uno de éstos fuese público y el otro privado no incumple la disposición constitucional;           b) Ambos cargos sean desempeñados a tiempo completo; y, c) Ambos cargos públicos sean remunerados; dicho de otro modo si el servidor público desempeña más de un cargo que no sea a tiempo completo y/o no sea remunerado no incumple la Constitución Política del Estado…” (DCP 0133/2016 de 15 de noviembre).

Jurisprudencia aplicable al caso.- A partir del contenido normativo constitucional descrito en el título precedente,       DCP 0006/2015 de 14 de enero, expresó en esencia que la clasificación de bienes tiene una reserva legal en favor del nivel central del Estado, por lo que, el nivel municipal no puede regular dicho aspecto. En igual sentido, la DCP 0044/2015 de 26 de febrero, al respecto de los bienes del patrimonio del Estado y de las entidades públicas, además de reiterar entendimientos jurisprudenciales señaló: “El art. 339.II de la CPE, establece que los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley…” (el resaltado nos corresponde).

Jurisprudencia aplicable al caso.- Respecto a la expropiación la jurisprudencia constitucional, ha mantenido un criterio uniforme al establecer que debe respetarse la independencia y separación de órganos, emitiéndose en ese sentido fallos constitucionales entre ellos tenemos la               DCP 0060/2019 de 4 de diciembre, que a tiempo de efectuar el control previo de constitucionalidad del proyecto de COM del municipio de San Carlos, señaló: “La competencia exclusiva dispuesta por la Norma Suprema en favor de los gobiernos autónomos municipales, posibilita a éstos la emisión de legislación sobre la expropiación de bienes inmuebles que materialice su ejecución; no obstante de ello, es importante precisar los alcances de la disposición constitucional aludida a efecto de su correcta aplicación:

Jurisprudencia aplicable al caso.- A partir de la normativa constitucional precedentemente desarrollada, el debido proceso -en términos generales- es entendido como: “…instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, lo que implica que la naturaleza del debido proceso está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, como un principio procesal y como una garantía de la administración de justicia…" (SSCC 0014/2010-R de 12 de abril y 0068/2010-R de 3 de mayo, por mencionar algunos). Bajo tales parámetros, conviene remarcar que la consolidación del debido proceso, responde esencialmente a la intención de limitar el ejercicio desmedido o arbitrario del poder, dotando a los justiciables -o administrados- de mínimas garantías procesales, confiriendo certeza y legitimidad al resultado de un proceso, en el que además se puedan hacer prevalecer sus derechos fundamentales, frente al poder sancionador del Estado, ello se trasunta en un conjunto de principios y presupuestos procesales mínimos a los que están condicionados tanto el proceso judicial como administrativo, cuya significación implica el vigor y eficacia de los derechos y garantías constitucionales; consiguientemente, la imposición de las sanciones, independientemente del tipo o la naturaleza que estos revistan, tiene como parámetro de validez a la vigencia del debido proceso, como elemento legitimador de la materialización del poder sancionador estatal.

Jurisprudencia aplicable al caso.- La DCP 0098/2018 de 12 de diciembre, genero un cambio de línea bajo los siguientes términos: “Conforme a la normativa glosada precedentemente, se puede concluir que el procedimiento para la creación de impuestos municipales debe ser establecido por la ley del nivel central del Estado; y, si bien los gobiernos municipales tienen competencia exclusiva para la creación de sus impuestos municipales éstos deben ser sometidos al procedimiento que establezca el nivel central del Estado -actualmente definido en la Ley 154-, y en los términos establecidos en el art. 323 de la CPE; en este mismo entender también se puede llegar a la conclusión que no corresponde a la Carta Orgánica Municipal crear directamente impuestos municipales por cuanto dichos impuestos deben pasar por el procedimiento establecido por la ley nacional y adecuarse a los presupuestos de la citada disposición constitucional.

Jurisprudencia aplicable al caso.- Al respecto la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0614/2014 de 25 de marzo, después de citar los arts. 8. II, 9.2 y 14 de la CPE, 26 del PIDCP; y 7 de la DUDH, expresó que: “…Conforme a lo señalado, todas las personas tienen igual protección de la ley y, en mérito a ello, se prohíbe toda forma de discriminación, la cual, de acuerdo a la definición dada por la Ley Contra el Racismo y toda Forma de Discriminación (LCRFD), que en su art. 5 inc. a), es entendida como ‘…toda forma de distinción, exclusión, restricción o preferencia fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual e identidad de géneros, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica, social o de salud, profesión, ocupación u oficio, grado de instrucción, capacidades diferentes y/o discapacidad física, intelectual y sensorial, estado de embarazo, procedencia, apariencia física, vestimenta, apellido u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos por la Constitución Política del Estado y el derecho internacional. No se consideran discriminación a las medidas de acción afirmativa’.

Por su parte el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Ossorio, 35ª edición actualizada corregida y aumentada, Editorial Heliasta S.R.L. 2007, en su página 334 señala, que la discriminación implica: ‘Acción y efecto de discriminar, de separar, distinguir una cosa de otra. Desde el punto de vista social, significa dar trato de inferioridad a una persona o colectividad por motivos raciales, religiosos, políticos u otros’.

Jurisprudencia aplicable al caso.- La precitada                     DCP 0003/2020, en el cambio de línea planteado, respecto a la materia de seguridad ciudadana sostuvo: “En ese entendido, el contenido del proyecto de COM de Okinawa Uno sobre esta materia, al intentar desde su primer numeral formular y ejecutar actividades como planes, programas y proyectos municipales, atribuirse la conformación de la instancia del Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana, aludir a la construcción de la infraestructura policial y centros de detenciones preventivas, la dotación de materiales de escritorio, equipamiento mobiliario y servicio básicos para finalmente asumir para sí la tarea de gestionar la construcción y funcionamiento de casa judiciales integrales, recaen en distribución de responsabilidades, tarea reconocida a la ley sectorial a emitirse por el nivel central del Estado, y que conlleva en el fondo vicio de origen en el órgano emisor, al no estarle reconocida la facultad distributiva de responsabilidades a la COM, debiendo estar sujeta al despliegue legislativo de la ley sectorial; es decir, limitarse estrictamente a lo que dicha norma distribuya o distribuyó” (negrillas ilustrativas)

Jurisprudencia aplicable al caso.- Ante una regulación similar, la jurisprudencia constitucional mediante la                            DCP 0060/2019, de 14 de diciembre, desarrollo el siguiente fundamento: “…Bajo dicho marco constitucional, es posible concluir que, los recursos naturales estratégicos se encuentran bajo tuición del nivel central del Estado en cuanto a su administración, exploración, comercialización, pudiendo crear para ello empresas estratégicas; no obstante de ello, se advierte que las ETA municipales también cuentan con alguna participación sobre los recursos naturales, pudiendo contribuir, conservar y preservar los mismos; sumándole a ello, la exclusividad sobre los áridos y agregados que se constituyen en recursos naturales no renovables; así como la participación en empresas de industrialización, distribución y comercialización de los hidrocarburos (art. 302.I.43 de la CPE); y finalmente, los gobiernos autónomos municipales tienen la exclusividad para poder constituir empresas públicas municipales que bien pueden estar dirigidas a la explotación y administración de los áridos y agregados.

Al respecto corresponde señalar que según el art. 348.II de la CPE, los recursos naturales son de carácter estratégico y de interés público para el desarrollo del país; en esa medida el art. 298.II.4 de la Norma Suprema prevé que los recursos naturales estratégicos comprenden minerales, espectro electromagnético, recursos genéticos y biogenéticos y las fuentes de agua, disponiendo además que los mismos son de competencia del nivel central del Estado. A ello corresponde señalar que el gobierno central cuenta con la competencia privativa en creación, control y administración de las empresas públicas estratégicas del nivel central del Estado (art. 298.I.12 de la CPE).

En mérito a ello resulta claro que el constituyente, entendiendo el carácter estratégico de los recursos naturales, otorgó al nivel central del Estado la competencia exclusiva sobre los mismos, en ese sentido dicho nivel de gobierno puede crear administrar y controlar expresas públicas estratégicas a través de su competencia privativa.

Jurisprudencia aplicable al caso.- En análisis de una disposición normativa de similar contenido al del artículo objeto de análisis, la DCP 0044/2019 de 11 de julio, estableció que: “Si cotejan las normas que el proyecto de COM de Puerto Rico menciona como competencias exclusivas, se puede avizorar que estas corresponden a cada una de las competencias exclusivas previstas en el art. 302.I de la CPE; sin embargo, la redacción varía de manera sutil en la mayoría de estas, como en los numerales 1, 3, 4, 5, 9, 10, 11, 12, 14, 17, 18, 21, 22, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 32, 33, 35, 37, 38, 40 y 41, pues al inicio se incluyen verbos como ‘Gestionar’ ‘Promover’ o ‘Formular’, así como en algún caso la reducción de la competencia original, aspectos que pueden llevar a una interpretación errónea acerca del ejercicio de las competencias primarias que la Norma Suprema asigna de manera directa a la ETA municipal.

Jurisprudencia aplicable al caso.- Al respecto, la                  DCP 0039/2015 de 25 de febrero, en concordancia con la           DCP 0001/2013, establecieron que: “La norma constitucional ha previsto que tanto los asentamientos rurales como la administración del catastro rural sean competencias exclusivas del nivel central del Estado, por encontrarse estrechamente ligado a la administración de la tierra como propiedad agraria, cuestión que es de conocimiento y titularidad del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA). El tratamiento de la propiedad inmueble urbana, no tiene las mismas características de la propiedad agraria, como tampoco tienen las mismas funciones, por ello, la norma constitucional establece a los asentamientos urbanos y al catastro urbano como competencia exclusiva municipal, en tanto que los asentamientos rurales y el catastro rural, que responde a dinámicas y características propias, han sido asignadas al nivel central del Estado...”.

Jurisprudencia aplicable al caso.- Conforme al cambio de línea establecido en la DCP 0003/2020, las entidades territoriales autónomas no pueden realizar distribución de responsabilidades en el ámbito de las competencias compartidas y concurrentes, bajo el siguiente razonamiento:  “Cambio de línea.- A efectos de lo puntualizado precedentemente, como se aludió, este Tribunal declaró la compatibilidad de preceptos con similar contenido a los analizados, fallos entre los cuales se citan a las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0001/2013 de 12 de marzo, cuyo entender fue considerado en los fallos constitucionales 0011/2013 de 27 de junio; 0026/2013 de 29 de noviembre; 0003/2014 de 10 de enero; 0051/2019 de 24 de julio; 0060/2019 de 4 de septiembre; y, 0061/2019 de 4 de septiembre, entre otras; ameritando, en resguardo del orden competencial distribuido en la Ley Fundamental y a objeto de uniformar la jurisprudencia constitucional abordar en cuanto a las competencias concurrentes el siguiente análisis constitucional.

En ese sentido, la DCP 0001/2013 fue permisivo cuando el proyecto de COM, insertó distribución de responsabilidades de competencias concurrentes a través de los contenidos de sus preceptos, con el siguiente entendimiento ‘…en el caso de las competencias concurrentes y compartidas que vayan a ser establecidas en la Carta Orgánica, estás deberán establecer preceptos enmarcados en la ley sectorial en el primer caso y la ley básica en el segundo caso, que emita el nivel central del Estado, ello en resguardo de la titularidad de la facultad legislativa que goza sobre ambos tipos de competencias el nivel central del Estado’, es decir, las permitió siempre y cuando exista ley sectorial promulgada que agote la tarea distributiva de una determinada competencia concurrente; consecuentemente sería una reproducción de lo que manda la señalada ley -control de legalidad-.

Este entendimiento fue considerado en las posteriores Declaraciones Constitucionales Plurinacionales -citados supra- aun entendiendo que la distribución de responsabilidades le corresponde a la ley sectorial y no a las COM; corresponde referir que, si bien ambas normativas tienen la misma jerarquía normativa -art. 410.II.3 de la Norma Suprema-, sin embargo, tienen diferentes fuentes de validez, así la ley sectorial es emitida por el nivel central del Estado y las normas institucionales básicas -COM-, tienen como fuente el nivel o entidad autónoma en su órgano deliberativo -art. 275 de la CPE-, quien debe elaborarlo de manera participativa, es en esta razón que toda cuestión normativa que implique invasión en el ejercicio competencial -incluido las competencias concurrentes- se traducen en un dialogo o diferencia de orden inter-sistémico, que debe ser tratado en este ámbito -relación normativa por competencias-; sobre este último la DCP 0047/2014 de 9 de septiembre, estableció ‘…En la determinación de la norma aplicable buscando el equilibrio entre diversidad y unidad/coherencia inter-sistémica.

Supuesto que parte de la ya mencionada coexistencia de un sistema normativo general (vigente en todo el territorio nacional), con subsistemas normativos territoriales (de todos los niveles, con vigencia territorial parcial) que gozan de la posibilidad de un desarrollo diferenciado tanto en relación con los otros subsistemas como con el sistema normativo general, pero siempre dentro del marco constitucional. En este caso, la definición de aplicación preferente cuando se suscite colisión entre cualquiera de los tipos normativos anotados en el art. 410.II.3 de la CPE, y que pertenezcan a subsistemas jurídicos territoriales distintos (es decir, correspondientes a ETA diferentes), sólo podrá hacerse aplicando el principio competencial, o sea, considerando la asignación constitucional de competencias que a cada ETA corresponda…’.

En ese sentido, en las competencias concurrentes la relación normativa inter-sistémica tiene características propias, así el nivel central del Estado a través de una ley sectorial distribuye responsabilidades a las ETA, ante ello los órganos ejecutivos de los gobiernos autónomos desarrollan reglamentación para su ejecución; empero, este despliegue facultativo debe limitarse estrictamente a los que la ley distribuyó sobre la competencia -principio de reserva reglamentaria-, no pudiendo ir más allá de lo distribuido, por lo que la reglamentación establecida desde la ETA correrá la suerte de la legislación del nivel central, es decir, si el titular de la facultad legislativa decide modificar, derogar o abrogar la ley sectorial afectando la distribución de responsabilidades, los reglamentos emitidos por las ETA deben readecuarse a la nueva distribución -flexibilidad normativa-; sin embargo, por el mérito en la elaboración hasta su entrada en vigencia de las COM -art. 275 de la   CPE-, las normas institucionales básicas son normas rígidas, consecuentemente la inserción de preceptos sobre estas competencias que además, hubieran sido declarados compatibles con la Ley Fundamental -como lo hicieron los fallos constitucionales citados supra y que son objeto del presente cambio de línea-, conlleva que los mismos se encuentren vigentes, pese a una eventual modificación de la ley sectorial -norma idónea por ser emitida por entidad competente-, configurándose dos mandatos jurídicos distintos o hasta contradictorios sobre una determinada competencia concurrente -ley sectorial y norma institucional básica-, escenario que sin duda afectaría el principio de seguridad jurídica que debe otorgar toda norma.

Sin perjuicio de lo expuesto, todo aquello que sobre las competencias concurrentes, no implique distribución de responsabilidades, la norma institucional básica se encuentra facultado para establecerla, asimismo le está permitido disponer la reglamentación sobre lo distribuido por la ley sectorial -preceptos remisivos-, aspecto que no puede ser entendido como invasión competencial.

A contrario sensu, si en la COM los preceptos despliegan distribución de responsabilidades de la competencia concurrente -así se encuentre agotada la distribución por la ley sectorial-, debe ser declarado incompatible con la Norma Suprema, por vicio en el órgano emisor, en razón a que, como se tiene dicho la facultad legislativa se encuentra reservada por mandato constitucional -art. 297.I.3 de la CPE- para el nivel central del Estado, en consecuencia la norma básica institucional no es idónea para realizar esta tarea; un entendimiento en contrario establecería en el fondo que las competencias concurrentes pueden ser redistribuidas por la COM, que además de paso se encuentra en la misma jerarquía que toda ley, por lo que materialmente se estaría comportando como si se tratara de una ley sectorial pero emitida desde un nivel autonómico, aspecto contrario al orden competencial establecido en la Constitución Política del Estado, correspondiendo de manera indefectible su incompatibilidad.

Este entendimiento si bien fue establecida en la                      DCP 0098/2018, sin constituir de manera expresa cambio de línea, señalando ‘…la inclusión de ámbitos materiales que son objeto de división o distribución de las competencias compartidas y concurrentes, en las normas institucionales básicas se verá condicionada en razón al carácter propio de dichas competencias, considerando el ámbito legislativo que corresponde al nivel central del Estado y sobre el que las ETA no puede ingresar a dividir o distribuir responsabilidades; sin embargo tratándose de aspectos generales, declarativos o meramente indicativos que no impliquen tales aspectos sobre materias sometidas a competencias compartidas y concurrentes, su inclusión en la COM no implica transgresión a la Norma Suprema.

Por consiguiente, la mención de materias sobre competencias de carácter concurrente y compartido en las normas institucionales básicas, es aceptable en cuanto no ingresen a efectuar división o distribución de responsabilidades, aspectos que competen de forma específica al nivel central del Estado, respetando así el ejercicio de la facultad legislativa de éste último’; a efectos de otorgar seguridad jurídica, corresponde establecer expresamente que el presente entendimiento constituye un cambio de línea a las determinaciones de las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0001/2013 de 12 de marzo; 0011/2013 de 27 de junio; 0026/2013 de 29 de noviembre; 0003/2014 de 10 de enero; 0051/2019 de 24 de julio; 0060/2019 de 4 de septiembre; y, 0061/2019 de 4 de septiembre, entre otras, que declararon compatible preceptos que realizaban distribución de responsabilidades sobre competencias concurrentes” (el resaltado es nuestro). 

Jurisprudencia aplicable al caso.- El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la DCP 0086/2014 de 19 de diciembre, al determinar: “En ese contexto, se deduce que el hecho que la Carta Orgánica pretenda desarrollar prohibiciones o autorizaciones a través de la frase ‘…se prohíbe la caza y pesca indiscriminada de especies silvestres con fines de lucro, su venta o cualquier otra forma de comercialización, salvo aquellas expresamente autorizadas’ es un despropósito que debe ser corregido, por lo que se declara la incompatibilidad del enunciado…” (las negrillas fueron añadidas).

Por su parte, la DCP 0032/2014 de 28 de mayo, refiriéndose al tópico estableció que: “El art. 308 de la CPE, reconoce y promueve la iniciativa privada siempre que la misma coadyuve al desarrollo económico y social del país y resguarde su independencia económica, condiciones en las cuales cabe garantizar la libertad de empresa y el pleno ejercicio de las actividades empresariales.

Jurisprudencia aplicable al caso.- Respecto a la materia de hidrocarburos la jurisprudencia constitucional, mediante la          DCP 0035/2014 de 27 de junio a señaló que: “…El art. 359.I. de la CPE establece que ‘Los hidrocarburos, cualquiera sea el estado en que se encuentren o la forma en la que se presenten, son de propiedad inalienable e imprescriptible del pueblo boliviano. El Estado, en nombre y representación del pueblo boliviano, ejerce la propiedad de toda la producción de hidrocarburos del país y es el único facultado para su comercialización. La totalidad de los ingresos percibidos por la comercialización de los hidrocarburos será propiedad del Estado’’.

                 Bajo esta premisa constitucional de base, el art. 298.I.18 constitucional, establece que es competencia privativa del nivel central del Estado el tema de ‘hidrocarburos’, cuya generalidad engloba las fases del proceso que incluye la exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización (art. 351.I en su primera parte de la CPE)…”.

En la misma línea la precitada DCP 0003/2020, estableció: “Ahora bien, el Estatuyente Municipal de Okinawa Uno, vía la Carta Orgánica -norma de carácter rígido y de alcance Municipal- no puede establecer regulación que comprometa los recursos provenientes de las regalías departamentales ni que estos recursos tengan que garantizar la distribución equitativa de los recursos provenientes de la explotación de recursos naturales, debido a que no se constituye en norma idónea, al tener contemplada la Norma Suprema reserva de ley, mucho menos ordenar el destino de los mismos a la inversión o actividad municipal, estableciendo criterios y variables para la prestación de los servicios públicos del Gobierno Autónomo Municipal de Okinawa Uno, en razón a que se trata de recursos de otro gobierno subestatal…”.