DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0038/2016

‘…La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado; 2. Los tratados internacionales; 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena; 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes’.

La presente disposición que regula la visión del desarrollo del municipio de Tolata, en su parte introductoria refiere que: “El Gobierno Autónomo Municipal, es autónomo de derecho democrático y descentralizado…” (sic), a lo que corresponde señalar que conforme el art. 1 de la CPE, establece el régimen autonómico, como uno de los cinco pilares fundamentales sobre los que se asienta la construcción del nuevo Estado Plurinacional. Esta normativa define que “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”, a su vez el art. 2 de la CPE, reconoce el derecho a la autonomía y autogobierno de las NPIOC, en el marco de la unidad del Estado, normativa que junto a lo previsto en el art. 1 de la CPE, configuran el diseño arquitectónico del Estado Plurinacional con autonomías, a edificarse en el marco del principio de unidad del país, que subyace en los arts. 1 y 2 de la CPE y de manera transversal en toda la Norma Suprema, como elemento articulador de la plurinacionalidad, el pluralismo, la interculturalidad descolonizadora y el régimen autonómico, principio de unidad, que forma parte de los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas, según advierte el art. 270 de la CPE.

En consecuencia, bajo estas cláusulas normativo constitucionales sobre las que se asienta el Estado Plurinacional con autonomías, se ingresa, conforme señaló la SCP 1714/2012 de 1 de octubre“…en un nuevo modelo de Estado compuesto, cimentado en la distribución del poder político con base territorial, en el que se reconoce la existencia de distintos niveles gubernativos en el territorio: un gobierno nacional y varios gobiernos autónomos, con facultades ejecutiva, legislativa, reglamentaria y fiscalizadora, según expresa el art. 272 de la CPE, cuya dinámica en el ejercicio de dichas facultades debe reflejar la característica esencial del nuevo Estado orientado hacia una democratización profunda del poder político que desmantele la centralización caracterizadora del anterior modelo de Estado, toda vez que el diseño autonómico es otro pilar esencial de la nueva ingeniería estatal, de ahí la distribución de competencias otorgando a las entidades territoriales autónomas competencias exclusivas, concurrentes y compartidas a ser desarrolladas dentro de su jurisdicción territorial”, por tanto –concluye la citada Sentencia Constitucional Plurinacional– “la orientación del nuevo Estado Plurinacional con autonomías tiende a descartar las tendencias centralistas y a profundizar en mayor grado y de manera progresiva y gradual, la cláusula autonómica, la misma que debe ser llevada a cabo siempre bajo el principio de unidad e integralidad del Estado” .

Cabe precisar que en el caso de Bolivia, la orientación a este nuevo Estado compuesto emerge; por un lado, de las demandas históricas de autonomía, libre determinación y autogobierno de los PIOC, dada su existencia pre colonial; por otro, de las demandas de una mayor descentralización administrativa, política y financiera de los Departamentos, con el objetivo de una efectiva materialización de políticas públicas para la provisión y prestación de los servicios públicos y de mayor acercamiento de las instancias gubernativo administrativas al ciudadano para la respuesta de sus necesidades, en efecto, los departamentos y municipios por motivos que responden a una necesidad de descentralización administrativa más profunda, los pueblos indígenas y sectores campesinos por motivos que responden a un aislamiento y ausencia de reconocimiento de sus diferentes culturas, estructuras organizativas y normativas generaron la necesidad de un nuevo pacto territorial que se refleja en toda la Tercera Parte de la Ley Fundamental, “Estructura y Organización Territorial del Estado”, configurando el modelo de Estado Plurinacional Unitario y con Autonomías, como un componente de la división territorial del poder, en que los órganos ejecutivos y legislativos de los gobiernos subnacionales, forman parte de la distribución y ejercicio del poder público, dado el reconocimiento a su cualidad gubernativa.

El presente artículo objeto de análisis al establecer la ubicación señala los límites del Municipio de Tolata, y al respecto, es preciso remitirnos al         art. 158.I.6 de la CPE, que como atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional señala: “Aprobar la creación de nuevas unidades territoriales y establecer sus límites, de acuerdo con la Constitución y la Ley”, y el          art. 269.II de la CPE, señala: “La creación, modificación y delimitación de las unidades territoriales se hará por voluntad democrática de sus habitantes, de acuerdo a las condiciones establecidas en la Constitución y la ley”, de donde se puede advertir que la delimitación de unidades territoriales tiene reserva de ley, consecuentemente es una ley la que define esta temática.

Siguiendo lo señalado, el nivel central del Estado emitió la Ley de Delimitación de Unidades Territoriales (Ley 339), que en su art. 25 señala que: “La Asamblea Legislativa Plurinacional aprobará mediante Ley la delimitación de unidades territoriales por todo el perímetro, por colindancia o por tramo”; el art. 31 de la misma Ley, prescribe que: “I. Toda delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional II. Las leyes deberán emerger de procedimientos administrativos de conciliación, de resultados del referendo o de fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia en la delimitación de unidades territoriales y obligatoriamente fijarán los límites de la unidad territorial con datos georeferenciados precisos; III. El Anteproyecto de Ley será remitido a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado o por el Tribunal Supremo de Justicia, cuando corresponda”.

De lo expresado precedentemente se concluye que la Carta Orgánica, no puede establecer colindancias ni límites del Municipio, toda vez que esta labor emerge de un procedimiento que culmina mediante una Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional, consecuentemente el pretender regular los límites del Municipio de Tolata contraviene a los preceptos de la Constitución Política del Estado.

El art. 8.II de la CPE, señala que: “El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades…”, en tanto que el art. 14 del mismo cuerpo legal, señala que: “I. Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica con arreglo a las leyes y goza de los derechos reconocidos por esta Constitución, sin distinción alguna. II El estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación  fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona…”,  por su parte el art. 30.II.18 de la CPE, señala que: “En el marco de la unidad del Estado y de acuerdo con esta Constitución las naciones y pueblos indígena originario campesinos gozan de los siguientes derechos: 18.  A la participación en los órganos e instituciones del Estado”, por su parte el artículo 284.II también de la CPE, refiere que: “…II. En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal”.

Del marco constitucional descrito se desprende que la igualdad entre todos los bolivianos se halla regulado en la Constitución Política del Estado; asimismo, el derecho de las NPIOC también se encuentra resguardado, entonces bajo los pilares de igualdad y el derechos de las NPIOC, se puede concluir que el acceso y participación en la estructura o espacios de la administración pública por parte de los representantes de las NPIOC es una realidad que debe ser reflejada en las ETA, como expresión de la democracia intercultural.

Respecto de la posesión de las autoridades municipales electas ante una autoridad jurisdiccional, como en el caso presente el estatuyente manifiesta que los concejales y el Alcalde serán posesionados por la máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria del municipio o ante la autoridad jurisdiccional más cercana al municipio, y ante esta previsión el Tribunal Constitucional Plurinacional se ha pronunciado en la DCP 0045/2015 de 26 de febrero, señalando que la norma institucional básica no es el instrumento para otorgar atribuciones al Órgano Judicial de nuestro Estado Plurinacional, dado que dicha instancia tiene la función de administrar la justicia en todo el territorio boliviano, y dentro las funciones y atribuciones de los administradores de justicia no se encuentra el ministrar posesión a las autoridades electas municipales. 

Bajo esas previsiones el proyecto de Carta Orgánica no puede disponer tal previsión; asimismo, se debe tomar en cuenta que el órgano judicial no depende del nivel municipal, por lo que una norma institucional básica mal podría otorgar atribuciones y competencias a un Órgano que depende del nivel central del Estado; sin embargo, en el marco de su autonomía podría establecer que tanto concejales como el alcalde puedan ser posesionadas por otra autoridad de su municipio.

La pérdida de mandato conlleva la cesación de funciones de una autoridad electa, aplicándose ésta figura como la excepción a la culminación de un mandato que por regla general debería terminar al cumplirse el tiempo por el cual fue elegido; en consecuencia, la pérdida de mandato no debe ser aplicada de manera discrecional o librada a intereses políticos o sectoriales, dado que, lo destinado a prevalecer son los derechos políticos de las autoridades que fueron electas fruto de elecciones democráticas.

En esa línea el art. 157 de la CPE, ha previsto casos de pérdida de mandato para los Asambleístas, y por su parte el art. 170 del mismo texto constitucional lo hace para casos de pérdida de mandato para el Presidente, y aplicando la similitud en la elección democrática y ejercicio de funciones de las autoridades nacionales y sub nacionales, las causales de pérdida de mandato previstas en la Constitución Política del Estado deben ser aplicadas también para autoridades sub nacionales.

Asimismo, los arts. 194 y 196 de la Ley del Régimen Electoral (LRE) prevén también causales de sustitución de autoridades nacionales y sub nacionales, toda vez que, como se dijo, al dejar al arbitrio de cada nivel de gobierno su regulación se corre el riesgo de generar una suerte de desigualdad y poner en peligro los derechos políticos de las autoridades democráticamente elegidas, puesto que como se señaló líneas arriba, los derechos políticos adquiridos de las autoridades electas deben ser resguardados y limitados o suspendidos en casos excepcionales.

La presente disposición prevé como causal de destitución de las autoridades electas la existencia de sentencia condenatoria ejecutoriada de manera genérica, cuando en realidad el art. 28 de la CPE, dispone la suspensión de los derechos políticos por sentencia ejecutoriada en materia penal, concordante con los arts. 157 y 170 referido a la cesación de funciones de Asambleístas y del Presidente, disponiendo como una de las causales a la sentencia condenatoria  ejecutoriada en materia penal, sin embargo en el caso objeto de análisis se refiere de forma genérica a una sentencia condenatoria ejecutoriada, sin precisar la materia penal exigida en nuestra Constitución Política del Estado, toda vez que, conforme nuestro  ordenamiento jurídico también se emiten sentencias condenatorias en materia civil por ejemplo, consiguientemente el referir de forma genérica a la sentencia condenatoria como causal de destitución conlleva una interpretación extensiva que no condice con lo específicamente dispuesto por el Texto Constitucional.

En el caso presente la disposición objeto de análisis dispone que la Comisión de Ética conozca denuncias contra el Alcalde, extremo que no es permisible, toda vez que el Alcalde, no depende del Concejo Municipal para que ésta autoridad pueda ser objeto de procesamiento y sanción por los miembros del Concejo Municipal, puesto que de acuerdo al art. 272 de la CPE: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”, asimismo el art. 12 de la CPE, señala que: “El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. II Son funciones estatales  la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de defensa del Estado. III Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”, por su parte el art. 12.II  de la LMAD, señala que: “La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos”.

Del marco constitucional y legal citado, se colige que la separación e independencia son directrices fundamentales en el ejercicio de las facultades y atribuciones del Órgano Legislativo (Concejo Municipal) y del Órgano Ejecutivo (Alcalde) dentro de un Gobierno Autónomo Municipal, entonces bajo esas premisas el Concejo Municipal mediante una Comisión de Ética, mal podría pretender conocer denuncias contra el Alcalde vulnerando los principios de independencia y separación de órganos, dado que, como se dijo de inicio, el Alcalde no depende del Concejo Municipal; sin embargo, el Concejo Municipal munido de su facultad fiscalizadora y ante el conocimiento de que el Alcalde habría incurrió en un acto o hecho ilegal, puede denunciar ante la autoridad llamada por ley para su investigación, procesamiento y sanción si correspondiera a efecto de que dichos actos no queden impunes.

Como efecto de la implantación del nuevo orden constitucional, el poder público del Estado se organiza y estructura a través de los órganos legislativo, ejecutivo, judicial y electoral; y a objeto de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y libertades públicas, la relación entre dichos órganos debe fundamentarse en el principio de independencia, separación, coordinación y cooperación funcional.

En esta línea y tratándose de un modelo de Estado, que reconoce la existencia de gobiernos autónomos territoriales con facultades legislativas, ejecutivas, fiscalizadoras y reglamentarias, corresponde que sus órganos de gobierno, sometan sus facultades constitucionales a los mismos principios de independencia, separación coordinación y cooperación de funciones, conforme dispone el art. 12.II de la LMAD, porque de ello también dependerá el respeto y la vigencia de los derechos y libertades públicas de los estantes y habitantes de cada unidad territorial, y en sujeción al sistema actual de ejercicio del poder público, ningún órgano de gobierno autónomo puede arrogarse cierto nivel de supremacía y/o facultades de administración respecto del otro, puesto que una posición de esta naturaleza, vulneraría el carácter independiente, propio de cada órgano.

Conforme lo dispuesto por el art. 12 de la CPE, el poder público del Estado se organiza y estructura a través de los órganos legislativo, ejecutivo, judicial y electoral; y a objeto de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y libertades públicas, la relación entre dichos órganos debe fundamentarse en el principio de independencia, separación, coordinación y cooperación funcional, y en esta línea y tratándose de un modelo de Estado que reconoce la existencia de gobiernos autónomos territoriales con facultades legislativas, ejecutivas, fiscalizadoras y reglamentarias, corresponde que sus órganos de gobierno, sometan sus facultades constitucionales a los mismos principios de independencia, separación coordinación y cooperación de funciones, conforme dispone el art. 12.II de la LMAD, porque de ello también dependerá el respeto y la vigencia de los derechos y libertades públicas de los estantes y habitantes de cada unidad territorial, y en sujeción al sistema actual de ejercicio del poder público, ningún órgano de gobierno autónomo puede arrogarse cierto nivel de supremacía y/o facultades de administración respecto del otro, puesto que una posición de esta naturaleza, vulneraría el carácter independiente, propio de cada órgano.

El art. 297.I.3 de la CPE define a las competencias concurrentes como: “Aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva”, lo que significa que la ley será emitida por el nivel central del Estado, y en lo que esta disponga los niveles de gobierno ejercerán de forma simultanea la facultad reglamentaria para la emisión de los decretos reglamentarios necesarios, y la facultad ejecutiva para la ejecución de diferentes materias competenciales; sin embargo, en la presente disposición se hace referencia a la emisión de decretos municipales para la reglamentación de leyes municipales emitidas en el marco de las competencias exclusivas y compartidas, dejando de lado al ejercicio de la facultad reglamentaria para el desarrollo de las competencias concurrentes.

Conforme lo dispuesto por el art. 12 de la CPE, el poder público del Estado se organiza y estructura a través de los órganos legislativo, ejecutivo, judicial y electoral; y a objeto de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y libertades públicas, la relación entre dichos órganos debe basarse en el principio de independencia, separación, coordinación y cooperación funcional, y en esta línea y tratándose de un modelo de Estado que reconoce la existencia de gobiernos autónomos territoriales con facultades legislativas, ejecutivas, fiscalizadoras y reglamentarias, corresponde que sus órganos de gobierno, sometan sus facultades constitucionales a los mismos principios de independencia, separación coordinación y cooperación de funciones, conforme dispone el art. 12.II de la LMAD, porque de ello también dependerá el respeto y la vigencia de los derechos y libertades públicas de los estantes y habitantes de cada unidad territorial, y en sujeción al sistema actual de ejercicio del poder público, ningún órgano de gobierno autónomo, puede arrogarse cierto nivel de supremacía y/o facultades de administración respecto del otro, puesto que una posición de esta naturaleza, vulneraría el carácter independiente, propio de cada órgano.

Las normas en vigencia prevén la designación de una autoridad sumariante a efectos de procesar y sancionar administrativamente a los servidores públicos que incurran en actos contrarios a la normativa legal al interior de cada institución o entidad, esto quiere decir que cada institución está facultado para designar a su autoridad sumariante, sin embargo en el caso presente de manera general el Gobierno Autónomo Municipal de Tolata, pretende designar a una autoridad sumariante para encaminar procesos administrativos, de donde se colige que esta autoridad sumariante estaría facultado para atender procesos administrativos en contra los servidores públicos del Órgano Ejecutivo y del Órgano Legislativo, extremo que no es permitido, dado que como se dijo cada institución o en este caso cada Órgano de Gobierno, debe designar a su propio sumariante a efectos ejercer sus atribuciones al interior de dicho órgano y encaminar procesos administrativos en contra de los servidores públicos de su institución, y el pretender que una sola autoridad sumariante conozca procesos administrativos de ambos órganos atenta contra la independencia y separación de órganos previsto en el art. 12 de la CPE.

De la revisión y análisis al presente proyecto de norma institucional básica, se puede advertir que el estatuyente, en el art. 30, ya pretendió regular sobre la jerarquía normativa, sobre la cual este Tribunal Constitucional Plurinacional ya se ha pronunciado, ahora nuevamente el estatuyente pretende regular la jerarquía normativa, a lo que, conviene señalar que el estatuyente en la elaboración del proyecto de Carta Orgánica, debe regirse por principios, normas y líneas establecidas en la Técnica Legislativa, como instrumento idóneo que sirve de base para la elaboración de normas, puesto que según la Técnica Legislativa toda disposición a ser introducida en una determinada norma debe ser clara, precisa y objetiva a efectos de no generar dudas a momento de su aplicación; asimismo, la disposición no debe ser introducida en doble partida, tal como ocurre en el caso presente, puesto que esta situación genera duda e inseguridad jurídica a momento de su aplicación, por lo que, el estatuyente a momento de elaborar el proyecto de Carta Orgánica debe precisar la ubicación apropiada para cada disposición que regule, como por ejemplo que la norma o disposición se encuentre en el Título y Capítulo adecuado.

En la elaboración y tramitación de una ley se sigue un procedimiento con varias etapas hasta culminar con su aprobación y promulgación, que es muy probable que en dicho procedimiento se incurra en algunos errores gramaticales o aritméticos involuntarios, que no afecten la esencia de la disposición, ante estos hechos, y advertidos a momento de su aprobación lo correcto es devolver a la instancia que trató y aprobó dicho proyecto de ley a efectos de su corrección, y de verificar estos hechos a momento de su promulgación, el ejecutivo debe remitir al órgano legislativo la observación a efectos de su corrección, ahora en el caso de verificar dichos errores después de su promulgación y a momento de su publicación, se puede presentar dos opciones: 1) Mediante la Gaceta Oficial hacer uso de la fe erratas; y 2) la emisión de una ley que modifique dichos errores, de los cuales, y a efectos de brindar una seguridad jurídica lo recomendable es seguir la segunda vía, o sea emitir una ley modificatoria.

La corrección gramatical o aritmética no pude realizarse de oficio y por cualquier autoridad del Gobierno Autónomo Municipal, dado que esto puede generar en un uso discrecional o tendencioso con fines diferentes, sino que el mismo deber ser corregido por la instancia competente conforme lo descrito líneas arriba, asimismo la presente disposición en análisis dispone de forma genérica los instrumentos normativos susceptibles de ser corregidos, sin hacer la distinción de las mismas, si se trata de una ley, un decreto, una resolución, etcétera.

De acuerdo al art. 1 de la CPE: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, intercultural, descentralizado y con autonomías…”, el art. 272 de la CPE señala que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de sus facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”, en esa línea el art. 283 de la CPE, dispone que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”.

De la normativa constitucional descrita, se colige que nuestro país asume una forma de gobierno predominando el carácter Unitario y con Autonomías, en la que cada nivel de gobierno está integrado por un órgano ejecutivo y un órgano legislativo, coexistiendo ambos bajo los principios de independencia, separación y coordinación de órganos, toda vez que cada órgano de gobierno está dotado de facultades y atribuciones como la facultad legislativa, ejecutiva y deliberativa en el caso del órgano legislativo, y la facultad reglamentaria y ejecutiva reservada para el órgano ejecutivo, en consecuencia en este nuevo diseño autonómico, los gobiernos autónomos municipales tienen la capacidad de emitir su propia legislación y normativa en función a la asignación competencial dispuesta; en ese sentido en el caso de los gobiernos autónomos municipales, el órgano legislativo o Concejo Municipal está facultado para emitir leyes con alcance general, y emitir la normativa necesaria de carácter interno en el ejercicio de sus funciones y atribuciones. Por su parte el órgano ejecutivo, representado por el Alcalde, está facultado para emitir decretos con alcance general y la normativa necesaria para el ejercicio de sus funciones y atribuciones; sin embargo, en el caso presente se pretende aplicar una supuesta reconsideración a normas municipales administrativas emitidas por autoridad municipal pretendiendo otorgarle al Concejo Municipal la potestad de reconsiderar o ratificar por dos tercios del total de sus miembros, dejando abierta la posibilidad de otros recursos subsiguientes, extremo que en este nuevo diseño autonómico no es aceptable, dado que, como se dijo el Concejo Municipal no tiene el monopolio normativo como ocurría en la otrora extinta Ley de Municipalidades, ahora la emisión de normas se las realiza en función a las facultades otorgadas constitucionalmente, entonces el órgano legislativo emitirá leyes municipales y normativa interna, dejando para el órgano ejecutivo la administración de la cosa pública y la emisión de la normativa necesaria en el ejercicio de sus funciones y atribuciones.

La disposición objeto de análisis en su párrafo inicial señala que el Gobierno Autónomo Municipal, así como las entidades públicas y privadas que presten servicios básicos, administran recursos fiscales y/o recursos naturales en la jurisdicción territorial de Tolata, deberán implementar acciones que garanticen la participación y control social, lo que da a entender que dicha previsión estaría destinada para entidades del Gobierno Autónomo Municipal y otras que estuvieran asentadas en su jurisdicción que no dependieran de forma directa del Gobierno Autónomo Municipal, a lo que, corresponde señalar que:

La previsión constitucional prevista en el art. 241.VI de la CPE, señala que: “Las entidades del Estado generarán espacios de participación y control social por parte de la sociedad”, lo que implica que las diferentes entidades deben generar dichos espacios para las labores encomendadas al control social, y estos espacios a ser generados deberán enmarcarse en su jurisdicción, en aplicación a lo previsto por el art. 272 de la CPE, que dispone: “La autonomía implica la elección de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

Así las organizaciones sociales serán actores fundamentales en el diseño de las políticas públicas, el seguimiento a la gestión y al desempeño laboral de las y los servidores públicos, constituyendo un mecanismo que transversalmente participa y controla el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada entidad o empresa con participación estatal

Al respecto, la Constitución Política del Estado, dispone que el pueblo soberano a través de la sociedad civil organizada, participará en el diseño y control social de las políticas y funciones públicas en todos los niveles del Estado, velando por el manejo transparente de la información y de los recursos públicos, denunciando ante las instancias competentes, cuando detecte irregularidades en el ejercicio de la función pública o promoviendo la revocatoria de mandato de autoridades electas.

Por su parte, el art. 241.V de la CPE señala que será la propia sociedad civil la que se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, siendo obligación principal del Estado garantizar la generación de espacios para el cumplimiento de esta actividad constitucional, que será regulada por ley.

Por su parte, La Ley 341 de 5 de febrero de 2013, de Participación y Control Social (LPCS), como señala en su art. 3.2, tiene por finalidad: “consolidar la participación y control social como elementos transversales y continuos de la gestión pública; y en los procesos de planificación, seguimiento a la ejecución y evaluación de las políticas públicas y las acciones del Estado Plurinacional, en todos sus ámbitos y niveles territoriales”.

El art. 4.II.4 de la LPCS, proclama a la independencia y autonomía como principio esencial de la participación y control social, entendido como la “…Capacidad para decidir y actuar con libertad y sin depender de un mando o autoridad. Las acciones de la participación y control social no se subordinarán a ningún Órgano y/o autoridad del Estado, ni recibirá instrucciones o presiones de ningún poder fáctico, que vele por intereses particulares contrarios al interés general”.

Asimismo, el citado artículo establece, que el ejercicio de la participación y control social también se desarrolla bajo el principio de complementariedad, por el cual este mecanismo en su lucha contra la corrupción y los intereses particulares incrustados en la administración pública, coadyuvará a la fiscalización y control gubernamental en todos los niveles del Estado Plurinacional; concordante con esta disposición el art. 24.III de la LPCS, ratifica que la fiscalización y/o control gubernamental es función y competencia específica del Estado, destinada a la investigación, control y sanción del manejo incorrecto de los recursos públicos.

En el marco de las disposiciones constitucionales y legales descritas precedentemente, se infiere que la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, el cual tiene el deber de generar los espacios necesarios para el ejercicio de esta actividad social.

El numeral 9 de la disposición en análisis, alude a la participación en la regalía departamental, de acuerdo a normativa vigente, para municipios productores como una de las fuentes de los recursos que correspondería al Gobierno Autónomo Municipal, a lo que corresponde señalar que dicha previsión normativa tiene un alcance general hacia los municipios productores, dando a entender que el proyecto de Carta Orgánica de Tolata está regulando para los municipios productores de la riqueza minera, vulnerando el principio de coordinación y lealtad institucional prevista en el art. 270 de la CPE, dado que conforme al art. 276 de la CPE que dispone:”Las ETA no estarán subordinadas entre ellas y tendrán igual rango constitucional”; por consiguiente, el ejercicio de sus facultades legislativa, deliberativa, fiscalizadora, reglamentaria y ejecutiva de los órganos de gobierno de cada ETA, deberán ser ejercidas en ámbito de sus competencias y atribuciones en su jurisdicción, en el marco de lo previsto por el art. 272 de la CPE.

En el caso presente, el estatuyente ha efectuado una transcripción literal de lo dispuesto por el art. 105 de la LMAD, incurriendo en esta generalidad, dando a entender que estaría normando para otros municipios, puesto que en el caso de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, este hecho es admisible dado que conforme el art. 271.I de la CPE, la “Ley Marco de Autonomías y Descentralización regula el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas”, entonces la aludida ley tiene por objeto regular el régimen de autonomías por mandato constitucional, teniendo un ámbito de aplicación para los órganos del nivel central del Estado y para las ETA, elementos con los que no cuenta el proyecto Carta Orgánica.

El art. 302.I.6 de la CPE, señala que es competencia exclusiva de los gobiernos municipales autónomos la: “Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamental e indígenas”, de donde se colige que en el ejercicio de esta competencia exclusiva, la coordinación del Gobierno Autónomo Municipal con los niveles de gobiernos es imprescindible por mandato constitucional, y nótese que la Constitución Política del Estado no prevé la coordinación con el nivel indígena que pudieran existir, dado que la coordinación podría darse con las NPIOC, en el marco de la pluralidad, coordinación y complementariedad y más que todo en resguardo de los derechos constitucionales reconocidos para los PIOC.

El art. 30.II.18 de la CPE, señala que: “En el marco de la unidad del Estado y de acuerdo con esta Constitución las naciones y pueblos indígena originario campesinos gozan de los siguientes derechos: (…) 18. A la participación en los órganos e instituciones del Estado”,  por su parte el art. 284.II de la CPE establece que: “…II. En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal”.

Del marco constitucional descrito se desprende que los derechos de las NPIOC, se encuentran reconocidos y garantizados por nuestra Constitución Política del Estado; consiguientemente, este sector social mediante sus representantes elegidos o designados mediante sus normas y procedimientos propios tienen derecho a participar en los órganos e instituciones del Estado; sin embargo, en el caso presente se pretende condicionar dicha participación y la elección de sus representantes ante el Concejo Municipal a una previa conformación de un Distrito Municipal Indígena Originario Campesino, extremo que no es permisible, dado que como se puedo evidenciar el texto constitucional dispone que en los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos que no constituyan autonomía indígena, pueden elegir a sus representantes ante el Concejo Municipal, lo que quiere decir que, basta con que exista una Nación o Pueblo indígena Originario Campesino que aún no se ha constituido en autonomía indígena para que pueda elegir o designar mediante sus normas y procedimientos propios a su representante o autoridad ante el Concejo Municipal.

Entonces la participación en el Concejo Municipal del representante proveniente de las NPIOC, no se encuentra condicionada a una previa conformación de Distrito Municipal Indígena Originario Campesino, lo que tampoco significa que una vez conformado dicho Distrito Municipal Indígena estos no puedan elegir a sus autoridades y representantes ante el Concejo Municipal, dado que también pueden elegir o designar a sus autoridades o representantes mediante sus normas y procedimientos propios tal como lo dispone el art. 28 de la LMAD.

El art. 411 de la CPE, regula la reforma total y parcial de la Constitución Política del Estado, procedimiento y exigencias que debe ser aplicada a la reforma total y parcial de las normas institucionales básicas de cada ETA, dado que tanto la Norma Suprema y las cartas orgánicas tienen un procedimiento similar en su génesis, y en ese entendido la norma en análisis en el caso de aplicarse la iniciativa ciudadana, refiere que será con el respaldo porcentual del electorado exigido por la normativa vigente.

Sobre la vigencia del proyecto de Carta Orgánica, el Tribunal Constitucional Plurinacional ante la emisión de criterios dispersos y con la intensión de unificar los mismos y dotar de una seguridad jurídica, en la DCP 0027/2016 de 11 de abril, ha desarrollado el siguiente constructo constitucional: “La disposición final del proyecto sujeta la vigencia de la carta orgánica a dos acontecimientos formales, la promulgación y la publicación, aspecto que merece la siguiente puntualización.

Durante el tiempo que este Tribunal Constitucional Plurinacional, viene realizando el control previo de constitucionalidad de estatutos autonómicos y cartas orgánicas, ha venido evolucionando en sus fundamentos respecto a ciertas temáticas que se plantean en los proyectos de estos instrumentos normativos, de manera que se pueda coadyuvar efectivamente en la consolidación del proceso autonómico; uno de esos casos es la vigencia de las normas institucionales básicas, determinar el momento justo de su vigencia; han habido una serie de formulaciones, desde aquellos proyectos que planteaban que la vigencia era a partir de su promulgación y otros a partir de su publicación, en otros casos, se condicionó la vigencia a ambos actos (promulgación y publicación); algunos proyectos planteaban su vigencia en el próximo periodo gubernamental, y no faltaron los que planteaban la vigencia a partir de su aprobación vía referéndum; y, finalmente los que prefirieron guardar silencio.

Inicialmente la DCP 0001/2013, declaró la compatibilidad constitucional de una disposición del proyecto de Carta Orgánica de Cocapata, que disponía que dicho instrumento normativo entraba en vigencia a partir de su promulgación, considerando que los actos formales le otorgan plena vigencia a las normas institucionales básicas; posteriormente la           DCP 0026/2013; comprendió que: ‘…el procedimiento para la vigencia de las cartas orgánicas está perfectamente determinado en la norma aplicable; y, el establecimiento de otras condiciones, plazos o requisitos para este cometido en el texto de la norma institucional básica, resultaría vulneratorio del principio de reserva legal que para este efecto se ha establecido en el art. 271.I de la CPE’; es decir, que la vigencia de las normas institucionales básicas, no pueden estar condicionadas a otras circunstancias que no estén previstas en el art. 275 de la CPE o en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’, en tal sentido, menos a cuestiones formales como la promulgación y/o públicas; siguiendo la corriente de la DCP 0001/2013, se encuentran las siguientes Declaraciones Constitucionales Plurinacionales: 0007/2013, 0003/2014, 0064/2014, 0071/2014, 0074/2014, 0077/2014, 0088/2014, 0141/2015 entre otras; posteriormente, las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0008/2015, 0020/2015, 0044/2015, 0048/2015, 045/2015, 0164/2015, 0165/2015, entre otras, fueron retomando la línea establecida por la DCP 0026/2013, que condiciona la vigencia de las normas institucionales básicas, solo al cumplimiento del art. 275 de la CPE.

Por regla general las leyes entran en vigencia a partir de su publicación o desde el momento en que la propia ley así lo establezca; sin embargo, tratándose de las normas institucionales básicas (estatutos autonómicos y cartas orgánicas), el art. 275 de la CPE, ha generado una serie de interpretaciones respecto al momento en el cual estos instrumentos jurídicos adquieren la condición de vigentes, debido justamente al especial proceso de elaboración por el cual atraviesan y más cuando deben ser sometidos previamente a un proceso de consulta a la población involucrada, vía referendo y el efecto vinculante que tiene este instrumento de democracia directa; en todo caso, la labor interpretativa debe centrase en otorgarle seguridad jurídica a las bolivianas y bolivianos, y debe ser efectuada desde y conforme la Constitución Política del Estado, sin dejar de lado principios generales del Derecho.

El art. 275 de la CPE, señala: ‘Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción’; esta disposición constitucional instituye las etapas por las cuales necesariamente deben pasar las normas institucionales básicas antes de entrar en plena vigencia; es decir, 1) La elaboración participativa del proyecto, que implica necesariamente una construcción colectiva y con la mayor representatividad de los actores sociales; 2) La aprobación del proyecto por parte del órgano legislativo sub nacional, como emergencia de su competencia exclusiva; 3) El sometimiento a control previo de constitucionalidad del proyecto; labor encomendada al Tribunal Constitucional Plurinacional con el fin de garantizar la supremacía constitucional; y, 4) La aprobación del proyecto vía referéndum, como mecanismo de democracia directa; por el cual, la población involucrada da su conformidad con el mismo y determina el momento en que este instrumento normativo adquiere validez jurídica y consiguientemente su cumplimiento obligatorio.

Los pasos establecidos en la secuencia procedimental básica y constitucional descrita anteriormente, son vinculantes e insustituibles y la vigencia de las cartas orgánicas y estatutos autonómicos está condicionadas a su cumplimiento fiel y estricto; por lo cual, el establecimiento de otros aspectos formales como la promulgación y/o publicación de dichos instrumentos jurídicos, por si solos no surten efectos jurídicos sino están condicionadas al cumplimiento de los pasos descritos en el párrafo precedente; es decir, la norma institucional básica puede o no incorporar estos aspectos formales, los cuales podrán acontecer una vez que se haya cumplido a cabalidad con el art. 275 de la CPE.