DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0088/2016

El artículo analizado en su parágrafo I, presenta una imprecisión que debe ser corregida a fin de ajustarse plenamente al mandato constitucional. El estatuyente se sujeta al art. 5.I de la CPE, al referirse a los idiomas de uso institucional en la jurisdicción del Municipio de  San Pedro; sin embargo, esta disposición está referida a los idiomas oficiales del Estado boliviano en el siguiente sentido: “Son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayubaba, chácobo, chimán, ese ejja, guaraní, guarasu’we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco”, mientras, el mandato aplicable para los gobiernos municipales sobre la materia idiomas, se encuentra definido con total precisión en el art. 5.II de la Norma Suprema que esclarece en su parte in fine: “…Los demás gobiernos autónomos deben utilizar los idiomas propios de su territorio, y uno de ellos debe ser el castellano”, en consecuencia el estatuyente ha utilizado imprecisamente la norma aplicable al caso, por lo cual se declara incompatible la frase: “…Parágrafo 1…” del art. 8.I del proyecto en análisis que debe ser adecuado conforme al fundamento glosado, como ya se pronunció esta jurisdicción en la DCP 0145/2015 de 21 de julio de 2015 entre otras.

Sobre ese marco, si hay colisión de normas municipales sancionadas por el concejo municipal de San Pedro, se aplicará la primera parte de la disposición en análisis que no fue objeto de observación; asimismo, aplicando la primacía jurídica dispuesta por el art. 410.II de la CPE, más no la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) u otras leyes conexas pues estas, no tiene primacía alguna sobre las leyes municipales de acuerdo a la disposición constitucional citada que señala: “3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena”, todas con igual jerarquía una de la otra, por tanto, haciendo inaplicable e incompatible la parte in fine del art. 17 del proyecto de Norma Básica Institucional estudiada.

A mayor precisión, es pertinente citar parte de la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional sobre este particular, vale decir la colisión. Así, la DCP 0066/2014 de 11 de noviembre señaló: “A partir de la transición hacia un modelo de Estado compuesto, la estructuración del sistema jurídico boliviano adquiere matices de complejidad, puesto que al reconocerse constitucionalmente la existencia de múltiples centros emisores de leyes (capacidad legislativa distribuida), se configura paralelamente una estructura normativa compleja marcada por la coexistencia de un sistema normativo general (vigente en todo el territorio nacional), con subsistemas normativos territoriales (de todos los niveles, con vigencia territorial parcial) y que bien pueden seguir un desarrollo diferenciado unos respecto de otros; empero, siempre dentro del marco constitucional.

Surge así la posibilidad de contradicciones o colisiones entre los diferentes tipos normativos previstos y, como lógica consecuencia, la necesidad de establecer mecanismos de compatibilización y coherencia que eviten los riesgos de desorden, contradicción, colisión, sobre y super legislación, sobreposición normativa, etcétera, para cuyo efecto, el 410.II Constitucional, dispone como principios ordenadores del complejo sistema normativo boliviano a la jerarquía y la competencia.

I) El principio de jerarquía El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las posibles contradicciones entre normas de distinto rango. La Constitución expresamente este principio en su art. 410.II, identificando para el sistema normativo general (nacional) una jerarquía normativa compleja con tres niveles o rangos, a saber:

1) El art. 410.II, dispone: ‘La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país’.

El principio de competencia adquiere especial trascendencia en la dimensión territorial; es decir, cuando emergen, de sub ordenamientos o subsistemas normativos de vigencia territorial restringida operando simultáneamente con un sistema jurídico global o general, ambos sometidos a un solo referente normativo final: La Constitución. Bajo este entendimiento, es constitucionalmente admisible que una determinada ETA’s emita como válidas aquellas normas o actos procedentes de sus órganos de gobierno (legislativos o ejecutivos) emitidos en el marco de sus propias competencias, de ahí que, en la confrontación entre una ley del nivel nacional y una ley municipal sería erróneo concluir en la aplicación preferente de la primera solo en base al principio de jerarquía, pues al tratarse de la relación entre normas de dos sistemas jurídicos diferentes, es decir, provenientes de entidades territoriales entre las que tampoco se reconoce jerarquía alguna, la única forma posible de resolver las posibles colisiones normativas es en virtud a la asignación competencial; así, la ley municipal se aplicará con preferencia a la ley nacional si es que se tratase de una competencia municipal, y viceversa.

La Constitución Política del Estado boliviana, establece un catálogo competencial concluyente y categórico para los gobiernos autónomos departamentales y para los gobiernos autónomos municipales; es decir, las competencias que la Constitución Política del Estado ha establecido como exclusivas para estos gobiernos deberán ser reconocidas obligatoriamente por los mismos, no pudiendo negarse o excusarse de la titularidad que la Constitución Política del Estado le ha otorgado como gobierno.

En cuanto al numeral 31 en análisis, por la ambigüedad que presenta, al pretender aprobar mediante resolución -instrumento de gestión interna- el procedimiento para otorgar honores, distinciones, condecoraciones y premios por servicios a la comunidad. Si es que la disposición dejaría esclarecido que el concejo municipal entregará esas condecoraciones, no tendría mayor observación pues estaría regulando para sí y como órgano independiente, a través del reconocimiento del trabajo de algunas personas; sin embargo, podría inferirse que en su labor ejecutiva, es el alcalde quien reconocerá a determinados ciudadanos, por tanto, la resolución municipal propia del concejo sería inaplicable para una actividad que involucra a todo el gobierno municipal, por consiguiente esta debe ser aprobada mediante ley municipal, instrumento legislativo que abarca tanto a los órganos de la ETA, como al ciudadano.

De la lectura, se advierte una exigencia muy precisa, el haber radicado de forma permanente en la jurisdicción no en cualquier lugar del país, como de forma general e imprecisa lo ha definido el proyecto de Carta Orgánica del municipio de San Pedro, al establecer: “Haber residido de forma continua por lo menos los dos últimos años inmediatamente anteriores a las elecciones“ en su art. 45 inc. b) haciéndolo incompatible con la Norma Suprema.

Conforme la normativa constitucional citada, los órganos de los gobiernos autónomos ejercen sus facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el ámbito de su jurisdicción; teniendo presente lo expuesto, el alcalde municipal en virtud de su facultad ejecutiva debe emitir cualquier orden de demolición de inmuebles que no cumplan con las normas de servicios básicos, de uso de suelo, subsuelo y sobresuelo, urbanísticas y administrativas especiales en el municipio, para lo cual no debe efectuar ninguna coordinación con autoridades e instituciones del nivel central del Estado y departamental; consiguientemente, al amparo del fundamento desarrollado, corresponde declarar incompatible con la Ley Fundamental, el numeral estudiado en la frase: “…por sí mismo o en coordinación con autoridades e instituciones del nivel central del Estado y Departamentales, de acuerdo a normativa Municipal vigente”, por tanto regulando para el actuar de esas autoridades de nivel central del Estado y departamental. Aspecto ya desarrollado en la DCP 0075/2015 de 10 de marzo. El resto de la disposición no observada, se entenderá a la luz del art. 115. II de la CPE, que en su tenor estipula: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”, porque en la referida atribución de la Alcaldesa o Alcalde municipal, se establece ordenar la demolición, situación que da lugar a comprender que será de manera directa e inmediata sin proceso previo, bajo el entendido de que de tal demolición se la efectuará observando el debido proceso que pregona el art. 115 de la Ley Fundamental.

Sobre los numerales 27 y 28 del proyecto de Norma Básica Institucional, en una redacción idéntica, la DCP 0090/2015 de 27 de marzo, citando el art. 339.II de la CPE, que señala: “’Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”, por su parte el art. 158.I de la CPE señala que: “Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, además de las que determina esta Constitución y la Ley”.

“En ese marco constitucional, se identifica que los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas son de propiedad del pueblo boliviano, por lo mismo tienen carácter inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable, su disposición debe ser regulada por una ley del nivel central del Estado, y la enajenación de dichos bienes de dominio público corresponde aprobarla a la Asamblea Legislativa Plurinacional. Del análisis al contenido normativo de los numerales señalados, se puede establecer que el mismo regula la disposición de bienes de patrimonio del Estado y a su vez, realiza una clasificación de los mismos; situación que, en cumplimiento a lo establecido en el art. 339.II de la CPE, está reservada a una ley del nivel central del Estado”.

El estatuyente bajo el título Participación y Control, desarrolla en el Capítulo Primero, tres artículos referidos a los controles administrativos en el marco de la aplicación de los subsistemas de control determinados por la Ley de Administración y Control Gubernamentales Ley 1178, infiriéndose que se trata del control gubernamental que de acuerdo al 298.II.14 de la CPE, es competencia concurrente entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, por cuyo mandato, le corresponde a la Asamblea Legislativa Plurinacional la legislación primigénia y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. Bajo ese marco general, de acuerdo al art. 217.I de la CPE,: “La Contraloría General del Estado será responsable de la supervisión y del control externo posterior de las entidades públicas y de aquéllas en las que tenga participación o interés económico el Estado. La supervisión y el control se realizará asimismo sobre la adquisición, manejo y disposición de bienes y servicios estratégicos para el interés colectivo”; no obstante de la claridad de la redacción, el estatuyente ha entremezclado las facultades fiscalizadoras que es un concepto mucho más amplio que el simple control, y el control gubernamental que tiene sus propios sistemas y mecanismos determinados en norma especial, por lo cual en el epígrafe que señala: “Sistemas de control de Gobierno”, no se ajusta al contenido desarrollado en los parágrafos I y II del art. 55 estudiado, bajo ese fundamento la palabra “de gobierno” resulta incompatible; toda vez que bajo el principio de conservación de la norma por el cual, cuando una norma jurídica acepte más de una interpretación, se adoptará la interpretación que concuerde con el texto constitucional, resultando permisible que bajo los parámetros del autogobierno, cada ETA pueda implementar o prever diferentes sistemas de control en sus dos órganos, bajo la implementación de auditoría interna, mecanismos de control a los procedimientos administrados, disponiendo espacios de control social u otros que son permitidos por la Norma Suprema.

El art. 124 del proyecto en análisis, bajo el epígrafe “Auditoría Interna”, procede a desarrollar en tres parágrafos, primero a precisar el trabajo del Concejo Municipal en ejercicio de su facultad fiscalizadora, misma que nada tiene que ver con el trabajo de auditoría interna por el cual, una unidad especializada dependiente del ejecutivo municipal, evaluará el grado de cumplimiento y eficacia de los sistemas de administración y de los instrumentos de control interno incorporados en la entidad autónoma, asimismo determinará la confiabilidad de los registros y estados financieros, y analizará los resultados y la eficiencia de las operaciones, bajo prescripciones de la ley de nivel central del Estado en plena vigencia. Por ese motivo, el parágrafo I resulta incompatible.

El artículo analizado debe ser declarado incompatible, sobre la base de los argumentos esgrimidos en el control previo de constitucionalidad, efectuado a los arts. 58, 59, 60 y 61 del proyecto de Norma Básica Institucional, en el entendido que es la sociedad civil organizada la que efectúa el control social a través de los actores detallados en la ley especial de nivel central del Estado que regula esta materia, que no son ninguno de los estipulados en la disposición en estudio; además porque el control social es irrestricto y las áreas de control debe ser definidos por los actores del control social, no por el estatuyente o por normativa municipal, restándole a esta última únicamente determinar los espacios para el ejercicio del control social.

El art. 144 del proyecto de Norma Básica, bajo el epígrafe Ubicación de la jurisdicción territorial,  ingresa a definir límites de su municipio, disposición incompatible con el art. 158.I.6 de la CPE, que atribuye esta competencia a la Asamblea Legislativa Plurinacional en el siguiente sentido: “Aprobar la creación de nuevas unidades territoriales y establecer sus límites de acuerdo con la Constitución y con la ley”. En ese contexto, debe mencionarse que la DCP 0060/2014 de 6 de noviembre en referencia a la DCP 0010/2013 de 27 de junio, señaló que: “’…la delimitación de unidades territoriales, se realiza mediante una ley emanada de la Asamblea Legislativa Plurinacional; por lo que este aspecto no puede ser materia a ser considerada por una Carta Orgánica’”. El estatuyente entonces, debe reformular el artículo observado suprimiendo la frase: “…y tiene como colindantes: Al Norte, con las provincias pandinas Abuná y Federico Román; al Sur, con la provincia pandina Madre de Dios; al Este, con la provincia Vaca Díez del departamento Beni, y al Oeste con el municipio de Puerto Rico” que es incompatible con la Norma Suprema.