SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2055/2012

i) Señalan que, con referencia a la reforma constitucional tácita, el art. 411 de la CPE, proscribe la eventualidad de una reforma de éste tipo y a través del trámite fijado en ella se puede reformar la Ley Fundamental, y toda ley que no siga ese trámite no puede implicar una reforma constitucional; ii) Asimismo, indican sobre las normas de desarrollo constitucional que efectúa la Ley de Marco de Autonomías y Descentralización, que sólo el Poder Constituido puede dictarlas, si cuenta con una habilitación constitucional expresa, la Asamblea Legislativa Plurinacional no puede atribuirse el mandato del Poder Constituyente, por tanto la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, ha puesto de manifiesto, que interpretan, completan, limitan o desarrollan normas, sin expresa habilitación constitucional; iii) Por otra parte señalan, que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización es una Ley interpretativa de la Constitución, sin tener competencia para ello, las leyes aclarativas o interpretativas corresponden emitirlas al Constituyente como autor de la misma y al Tribunal Constitucional Plurinacional por habérsele atribuido esa facultad por el Poder Constituyente; sin embargo, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización pone en vigencia una serie de disposiciones generales estableciendo criterios interpretativos reductores y en otros ampliatorios. Siendo sus efectos limitar el poder normativo autonómico; para una equilibrada labor interpretativa de la Constitución, se debe equilibrar la finalidad interpretativa subjetiva con la objetiva, en cambio en la elaboración de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, se ha impuesto la modalidad subjetiva de interpretación que impide su adecuación a los supuestos del Estado de Derecho; y, iv) La implementación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización constituye la justificación para la modificación del sentido y contenido de la Constitución Política del Estado sin alterar el texto; toda vez que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización fija un techo autonómico general e igual y uniforma los contenidos competenciales de los diversos Departamentos y de sus potencialidades descentralizadoras constitucionales.

Señalan que la impugnación, pretende la aplicación del principio de constitucionalidad como habilitación legal positiva, por lo que, el Órgano Legislativo debe actuar en sujeción a la Constitución Política del Estado, señalando que un Estado con autonomías debe construirse como prescribe la tercera parte de la Constitución Política del Estado.

i) Las leyes marco, son normas legislativas que regulan principios y directrices sobre determinadas materias preestablecidas y definidas por la Constitución; ii) La legislación básica, en cambio establece criterios fundamentales, que aseguren la unidad normativa indispensable del sector o la actividad objeto de regulación, las leyes que tienen las bases o normas básicas no atribuyen, pero sí delimitan competencias; iii) La legislación de desarrollo, es un instrumento de colaboración normativa entre los poderes centrales y autonómicos, vertebradora a través del establecimiento que el Estado hace de núcleo básico de las respectivas normativas; iv) La ley ordinaria, es la norma legal aprobada por mayoría simple de la Asamblea Legislativa Plurinacional, y reguladora de todas aquellas materias que no se hayan reservado expresamente para ser reguladas por la ley marco o legislación básica; y, v) Con respecto a los estatutos, la Constitución y los estatutos, forman parte del bloque de constitucionalidad, porque las normas que la componen tiene por propósito regular el reparto de competencias entre el Estado y las entidades territoriales autónomas.

De acuerdo con la Constitución, el estatuto de autonomía es el instrumento para delimitar las competencias de cada autonomía, por tanto, una ley que invade materias reservadas a otro tipo de leyes es disconforme con la Constitución, es decir, ninguna materia reservada a la Ley Marco puede ser regulada por ley ordinaria o básica, o que la ley marco regule materias reservadas a la legislación básica u ordinaria contempladas en el art. 271 de la CPE, por lo que el núcleo de la ley marco sólo afecta a las materias para la que está reservada sin yuxtaponer, por conexión, preceptos referidos a materias distintas. La ley marco no puede incluir preceptos que excedan del ámbito estricto de la reserva de la ley, tampoco puede limitar ni modificar las competencias de las entidades territoriales autónomas y menos ampliar las del Estado.

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización auto atribuye a sus interpretaciones, valor vinculante y preceptos interpretativos, son calificados como “enmarcadores” y homogenizadores de la autonomía, asumiendo una función que sólo está encomendada al Poder Constituyente y al Tribunal Constitucional Plurinacional.

El art. 2 (Objeto), excede lo regulado en la Constitución Política del Estado, quedando claro que no autoriza “regular el régimen de autonomías”, en prescripción del art. 271 de la Constitución Política del Estado (CPE), también el citado artículo regula materias no autorizadas; i) Las bases de la organización territorial del Estado; ii) Los tipos de autonomía; iii) El régimen competencial; y, iv) La suspensión temporal y destitución de autoridades electas departamentales, regionales y municipales.

También el referido artículo establece, “las bases de la organización territorial del Estado comprendidos en los artículos 269 al 305 de la CPE”, sin que exista reserva legal en la Constitución que autorice emitir las bases generales de la organización territorial, no es posible establecer las “bases de la organización territorial” del Estado con carácter general, si así fuera, se estaría reduciendo la autonomía a una mera descentralización administrativa y no a la autonomía política constitucional.

El art. 4 (Ámbito de aplicación), establece que el ámbito de aplicación de la regulación es tanto para el Estado como para las autonomías; esta regulación supone una auto disposición del poder legislativo central sobre el ordenamiento constitucional, estatal y con reflejo sobre el ámbito autonómico, excediendo de esta manera la delimitación del art. 271 de la CPE.

El art. 7 (Finalidad), expresa las “bases” del Régimen de autonomías: No existe una “reserva constitucional a la ley” para emitir legislación básica que regule el proceso autonómico, exceptuando el art. 297.I.4 de la CPE, que sólo sujeta a la legislación básica la regulación de la distribución de competencias compartidas entre el Estado y las entidades territoriales autónomas. La legislación básica forma parte del bloque de constitucionalidad, la contradicción entre éstas y la normativa autonómica es la que da lugar a esta acción de inconstitucionalidad.

El art. 9.I.3 (Ejercicio de la autonomía), limita y reduce las facultades autonómicas, consagradas en el art. 272 de la CPE, a la sola competencia legislativa, el artículo referido es inconstitucional porque viola los arts. 272, 277, 281 y 283 de la CPE, que otorga a las entidades autonómicas la facultad de legislar, fiscalizar, reglamentar y ejecutar las competencias exclusivas establecidas en los arts. 300.I, 302.I y 304.I; asimismo, el aludido artículo omite la referencia a las competencias concurrentes, en las que la facultad reglamentaria y ejecutiva se ejercen simultáneamente con el Estado y las compartidas en las que la legislación de desarrollo corresponden a las autonomías en el orden reglamentario y de ejecución.

El art. 11 (Norma supletoria), constituye una reformulación de la cláusula de prevalencia del derecho estatal, éste artículo es inconstitucional porque el art. 297.II de la CPE, establece que toda competencia que no esté incluida en ella, será atribuido al nivel central del Estado, la que podrá transferirla o delegarla por ley, no se refiere a la falta de una norma autonómica, se refiere a la ausencia de una competencia en la Constitución.

A objeto de realizar el juicio de constitucionalidad de las normas consideradas inconstitucionales, este Tribunal analizará los siguientes tópicos: i) El Estado Plurinacional de Bolivia; ii) Los ejes centrales del Estado Plurinacional con autonomías; iii) El diseño constitucional autonómico; iv) La distribución de competencias entre el nivel central y las entidades territoriales autónomas;    v) Los ámbitos de ejercicio competencial; y, vi) El sistema de distribución de competencias en el régimen autonómico.

“I.    La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.

I.     El régimen de autonomías tiene como fin distribuir las funciones político administrativas del Estado de manera equilibrada y sostenible en el territorio para la efectiva participación de las ciudadanas y ciudadanos en la toma de decisiones, la profundización de la democracia y la satisfacción de las necesidades colectivas y del desarrollo socioeconómico integral del país.

I.   La organización territorial tiene como finalidad fortalecer la cohesión territorial y garantizar la soberanía, unidad e indivisibilidad del territorio boliviano, estableciendo un sistema de organización del territorio que configure unidades territoriales funcional y espacialmente integradas de forma armónica y equilibrada.

I.   Un Concejo Municipal, con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias. Está integrado por concejalas y concejales electas y electos, según criterios de población, territorio y equidad, mediante sufragio universal, y representantes de naciones y pueblos indígena originario campesinos elegidas y elegidos mediante normas y procedimientos propios que no se hayan constituido en autonomía indígena originaria campesina, donde corresponda.

I.   Todas las competencias exclusivas asignadas por la Constitución Política del Estado a las entidades territoriales autónomas y aquellas facultades reglamentarias y ejecutivas que les sean transferidas o delegadas por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional deben ser asumidas obligatoriamente por éstas, al igual que aquellas exclusivas del nivel central del Estado que les corresponda en función de su carácter compartido o concurrente, sujetas a la normativa en vigencia.

I.     Toda transferencia o delegación de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas o entre éstas, deberá ser comunicada al Servicio Estatal de Autonomías y conllevará la definición de recursos económicos necesarios para su ejercicio, los que podrán provenir de fuentes ya asignadas con anterioridad.

10. Definir, coordinar, supervisar y fiscalizar la implementación de una política nacional de gestión y capacitación de los recursos humanos en el sector salud que incorpore la regulación del ingreso, permanencia y finalización de la relación laboral en las instituciones públicas y de la seguridad social.

2.     Formular y aprobar políticas generales del hábitat y la vivienda, incluyendo gestión territorial y acceso al suelo, el financiamiento, la gestión social integral, las tecnologías constructivas y otros relevantes, supervisando su debida incorporación y cumplimiento en las entidades territoriales autónomas, sin perjuicio de la competencia municipal.

El artículo descrito establece directrices importantes: i) Es el Estado a través de todos los niveles de gobierno el garante de estos derechos, por lo tanto existe una corresponsabilidad de todos los niveles de gobierno sobre los precitados derechos fundamentales; ii) La prohibición de la privatización del acceso al agua y alcantarillado; y, iii) La reserva de ley correspondiente al nivel central del Estado que regulará el sector.

“I. El Estado protegerá y garantizará el uso prioritario del agua para la vida. Es deber del Estado gestionar, regular, proteger y planificar el uso adecuado y sustentable de los recursos hídricos, con participación social, garantizando el acceso al agua a todos sus habitantes. La ley establecerá las condiciones y limitaciones de todos los usos.

I.   La distribución de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas en materia de educación deberá ser regulada por una ley especial, al constituirse la educación en la función suprema y primera responsabilidad del Estado, siendo ésta unitaria, pública y universal, por lo tanto tiene la obligación de garantizarla y establecer las políticas. La gestión del Sistema de Educación es concurrente con las entidades territoriales autónomas de acuerdo al Numeral 2 del Parágrafo II del Artículo 299 de la Constitución Política del Estado.

I.       De acuerdo a la competencia privativa Numeral 20 del   Parágrafo I del Artículo 298 y la competencia exclusiva del Numeral 6 del Parágrafo II del Artículo 298 de la Constitución Política del Estado, el nivel central del Estado tiene la competencia exclusiva de diseñar, aprobar y ejecutar el régimen general de gestión de biodiversidad y medio ambiente, en base a la competencia privativa de diseñar la política general que orienta al sector.

3.   Establecer políticas dirigidas a buscar el acceso a mercados nacionales y promoción de compras estatales en favor de las unidades productivas entendiéndose éstas como micro, pequeña, mediana, gran empresa, industria, organizaciones económicas campesinas, asociaciones, organizaciones de pequeños productores urbanos y/o rurales, artesanos, organizaciones económico comunitarias y social cooperativas, precautelando el abastecimiento del mercado interno, promoviendo la asociatividad de las unidades productivas.

1.   Diseñar la política nacional de planificación y el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, estableciendo normas técnicas de cumplimiento obligatorio de acuerdo a los objetivos y metas del Plan General de Desarrollo. Estas políticas deberán establecer las directrices para: la elaboración de planes de ordenamiento territorial y planes de uso del suelo departamentales, municipales y de las autonomías indígena originaria campesinas; y las reglas que faciliten la coordinación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, así como entre estos últimos.

4. Establecer y desarrollar un sistema de categorización, registro y certificación de prestadores de servicios turísticos, definiendo mediante reglamentación expresa las responsabilidades de las entidades territoriales autónomas en la administración de dichos registros y la correspondiente certificación.

5. Establecer y desarrollar un sistema de información sobre la oferta turística nacional, la demanda y la calidad de actividades turísticas, definiendo mediante reglamentación expresa, las responsabilidades de las entidades territoriales autónomas en la administración e integración de la información correspondiente.

9.   Establecer parámetros y clasificar las categorías de declaratoria de desastre y/o emergencia y el retorno a la normalidad, tomando en cuenta tanto la magnitud y efectos del desastre, como la capacidad de respuesta de las entidades territoriales afectadas, activando el régimen de excepción establecido en el ordenamiento jurídico vigente, y considerando los principios de: seguridad humana, responsabilidad y rendición de cuentas.

I.     El Consejo Nacional de Autonomías se reunirá ordinariamente dos veces al año a convocatoria de su Presidenta o Presidente y extraordinariamente cuando ésta o éste lo considere necesario, a solicitud de un tercio (1/3) de sus miembros, pudiendo tener lugar en cualquiera de los nueve departamentos del país.

1.     Promover la conciliación y emitir informe técnico de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, o entre estas entidades, como mecanismo previo y voluntario a su resolución ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, causando estado con su ratificación por los órganos legislativos de las entidades territoriales involucradas.

3.     A petición de la instancia competente o de la Asamblea Legislativa Plurinacional, emitir un informe técnico para la adecuada asignación de competencias sobre el tipo de competencia que corresponde, cuando se trate de alguna no asignada por la Constitución Política del Estado, para la emisión de las leyes correspondientes, según el Parágrafo II del Artículo 297 de la Constitución Política del Estado.

I.       El Sistema de Planificación Integral del Estado consiste en un conjunto de normas, subsistemas, procesos, metodologías, mecanismos y procedimientos de orden técnico, administrativo y político, mediante los cuales las entidades del sector público de todos los niveles territoriales del Estado recogen las propuestas de los actores sociales privados y comunitarios para adoptar decisiones que permitan desde sus sectores, territorios y visiones socioculturales, construir las estrategias más apropiadas para alcanzar los objetivos del desarrollo con equidad social y de género e igualdad de oportunidades, e implementar el Plan General de Desarrollo, orientado por la concepción del vivir bien como objetivo supremo del Estado Plurinacional.

I.       La planificación integral consolida la planificación del desarrollo con la organización territorial, articulando en el corto, mediano y largo plazo la economía plural, el uso y la ocupación del territorio y las estructuras organizativas del Estado, e incluye la programación de la inversión, el financiamiento y el presupuesto plurianual.

I.       Los acuerdos intergubernativos destinados al desarrollo para el ejercicio coordinado de sus competencias y la implementación conjunta de programas y proyectos podrán suscribirse entre entidades territoriales autónomas o entre éstas con el nivel central del Estado. Estos acuerdos serán vinculantes para las partes con fuerza de ley, una vez ratificados por sus respectivos órganos deliberativos.

De la argumentación realizada por los accionantes contra los arts. 128, 144 y 145.2 de la LMDA, este Tribunal debe determinar: i) Si la suspensión temporal de las autoridades que conforman los órganos ejecutivo y deliberativo de las entidades territoriales autónomas, ordenada como consecuencia de una acusación formal presentada en su contra por la presunta comisión de delitos vulnera el derecho a la presunción de inocencia y la garantía al debido proceso previsto en los arts. 116.I y 117.I de la CPE; y, ii) Asimismo, este Tribunal deberá determinar si la suspensión temporal de los gobernadores y asambleístas de los órganos deliberativos de las entidades territoriales autónomas, como consecuencia de la acusación formal presentada en su contra por la presunta comisión de delitos y la consiguiente imposibilidad de continuar con su mandato hasta que dure el enjuiciamiento constituye una violación al ejercicio de los derechos políticos previstos en los arts. 26 y 28 de la CPE.

“I. Todas las ciudadanas y los ciudadanos tiene derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres.