DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0039/2015

De acuerdo al modelo de Estado definido en el art. 1 de la Ley Fundamental, “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías…”, lo que implica básicamente que el ejercicio del poder político, canalizado a través de los órganos que conforman el poder público, ya no emerge de una sola fuente, sino, a través de diferentes niveles de gobierno entre los que se distribuye dicho poder de forma vertical o territorialmente.

Conforme al art. 272 de la misma Norma Suprema, “la autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”; ello quiere decir, que es la entidad encargada de gobernar, la que adquiere por la voluntad del soberano, la cualidad autonómica, para que mediante el ejercicio de las facultades constitucionales mencionadas se encargue de la provisión de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades básicas de la población que habita al interior de una unidad territorial.

Al respecto, el art. 269 de la CPE, define que la organización territorial del Estado, se sustenta en unidades territoriales contenidas unas en otras, los municipios estarán incluidos en las provincias y éstas formarán parte de los departamentos, dentro de los cuales, también podrán conformarse territorios IOC, como una cuarta forma de unidad territorial, capaz de modificar los límites de municipios.

A su vez, en el marco de los alcances previstos por los arts. 271 de la CPE y 6 de la LMAD, al establecer los institutos que regulan la administración de las unidades territoriales, define a la entidad territorial como: “…la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de la unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución Política del Estado y la ley”.

Esta norma, al referirse a la autonomía, la define como aquella “…cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo a las condiciones y procedimientos establecidos en la Constitución Política del Estado y la presente ley, que implica la igualdad jerárquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autónomos, la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la Constitución Política del Estado y la ley…”

El artículo analizado en su conjunto tiene por objetivo establecer las facultades constitucionales asignadas al gobierno municipal; al respecto de la compulsa efectuada entre los arts. 272 y 283, ambos de la CPE, la autonomía implica entre otros aspectos, el ejercicio de las facultades legislativa, deliberativa, fiscalizadora, reglamentaria y ejecutiva por los órganos de gobierno, en el ámbito de la jurisdicción territorial respectiva y en el marco de las competencias atribuidas a sus autoridades.

Al respecto, las funciones básicas que desarrollan los órganos de gobierno en el ejercicio de su autonomía, sólo pueden ser asignadas por la Constitución Política del Estado, cuya norma suprema, las caracteriza como “facultades” constitucionales, relativas a deliberar, legislar y fiscalizar por parte de los entes autónomos deliberantes; y reglamentar y ejecutar en cuanto a los órganos ejecutivos.

En ese orden, el art. 140.I de la Ley Fundamental, señala que: “Ni la Asamblea Legislativa Plurinacional, ni ningún otro órgano o institución, ni asociación o reunión popular de ninguna clase, podrán conceder a órgano o persona alguna facultades extraordinarias diferentes a la establecidas en esta Constitución”.

Por consiguiente, la definición de autonomía en base a potestades diferentes o en ausencia u omisión de alguna de ellas, es contraria a los preceptos constitucionales mencionados, puesto que no dimensiona la verdadera naturaleza jurídica de la condición autonómica, que alcanza su verdadera dimensión a través del ejercicio integral de dichas facultades.

Conviene precisar, que siendo el municipio el espacio geográfico que integra una unidad territorial, no puede atribuirse al mismo la presencia de órganos de gobierno, antes bien, éstos integran y forman parte indisoluble de las ETA y se constituyen en la fuente por la que dimana el gobierno de las unidades territoriales, que en ámbito municipal se denominan municipios; por consiguiente, no es pertinente mencionar que es el municipio el que adopta la denominación de gobierno autónomo, porque una visión de esa naturaleza no concuerda con el alcance de la autonomía, descrito en el art. 272 de CPE, que distingue con claridad a los órganos de gobierno autónomo, encargados del ejercicio de competencias, mediante cinco facultades constitucionales señaladas en dicho precepto, todo en el ámbito de un territorio, unidad territorial o como en el caso del nivel de gobierno municipal, en el ámbito de un municipio

La Carta Orgánica que se analiza, no puede reconocer los derechos políticos ya reconocidos a favor de los PIOC minoritarios, mandato expreso que se encuentra en la Ley Fundamental en el art. 284.II, que señala: “En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal”, no siendo necesario ningún reconocimiento en otra norma inferior.

El art. 21.6 de la CPE, refiere que: “Las bolivianas y los bolivianos tienen los siguientes derechos: (…) 6. A acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente, de manera individual o colectiva…”, y en su art. 24 refiere que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

El art. 81.III de la LMAD, establece como competencia de los gobiernos autónomos departamentales: “…c) Proporcionar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado del tercer nivel. d)       Proveer a los establecimientos de salud del tercer nivel, servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso...”, determinando además, el referido art. 81.III.2 inc. c) que a los gobiernos autónomos municipales les corresponde entre otras atribuciones “…c) Administrar la infraestructura y equipamiento de los establecimientos de salud de primer y segundo nivel de atención organizados en la Red Municipal de Salud Familiar Comunitaria Intercultural (…) f) Dotar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado del primer y segundo nivel municipal para el funcionamiento del Sistema Único de Salud y g) Dotar a los establecimientos de salud del primer y segundo nivel de su jurisdicción: servicios básicos, equipos, mobiliario, medicamentos, insumos y demás suministros, así como supervisar y controlar su uso”.

Luego, se infiere que los derechos políticos, culturales, económicos y sociales de las NPIOC, se encuentran claramente reconocidos por la Constitución Política del Estado; y dada su condición de Ley Fundamental, que otorga validez y existencia jurídica a las demás normas integradoras del ordenamiento jurídico, no es apropiado que una carta orgánica municipal, como norma institucional básica, reconocida y amparada por dicha Constitución Política del Estado (art. 60 de la LMAD), se arrogue a su vez, la facultad de reconocer derechos fundamentales, que sólo corresponde a su Norma Suprema.

El art. 56 de la CPE, garantiza el derecho de propiedad, ya sea individual o colectiva; sin embargo, la entidad autónoma municipal tiene competencia para efectuar la expropiación que conlleva el pago de un justiprecio y vela por el interés colectivo. Por otra parte, tampoco puede el estatuyente, regular los conflictos de propiedad en el área rural con normas y procedimientos propios, porque no es un gobierno de los PIOC, en razón de que la justicia ordinaria, así como la IOC, no forma parte de sus competencias.

En cuanto a la potestad que se atribuye la previsión en estudio de instrumentalizar a la participación y control social para el goce efectivo de derecho a la educación, es preciso asumir el siguiente entendimiento jurisprudencial, establecido en la DCP 0015/2014 de 10 de marzo: “Por otro lado, la incorporación del control y participación social en la carta constitucional tiene por objetivo principal generar y garantizar espacios que permitan a la sociedad civil organizar sus propios  mecanismos de control de la gestión pública, sin formar parte del aparato estatal, a objeto de precautelar por la independencia de este poder social.

Así las organizaciones sociales serán actores fundamentales en el diseño de las políticas públicas, el seguimiento a la gestión y al desempeño laboral de las y los servidores públicos, constituyendo un mecanismo que transversalmente participa y controla el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada entidad o empresa con participación estatal

Al respecto la CPE, dispone que el pueblo soberano a través de la sociedad civil organizada, participará en el diseño y control social de las políticas y funciones públicas en todos los niveles del Estado, velando por el manejo transparente de la información y de los recursos públicos, denunciando ante las instancias competentes, cuando detecte irregularidades en el ejercicio de la función pública o promoviendo la revocatoria de mandato de autoridades electas.

Por su parte el art. 241.V de la Carta Fundamental señala que será la propia sociedad civil la que se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, siendo obligación principal del Estado garantizar la generación de espacios para el cumplimiento de esta actividad constitucional, que será regulada por ley.

Por su parte, La Ley 341 de 5 de febrero de 2013 de Participación y Control Social (LPCS), tiene por finalidad “consolidar la participación y control social como elementos transversales y continuos de la gestión pública; y en los procesos de planificación, seguimiento a la ejecución y evaluación de las políticas públicas y las acciones del Estado Plurinacional, en todos sus ámbitos y niveles territoriales”.

El art. 4.II.4. de la citada ley, proclama a la independencia y autonomía como principio esencial de la participación y control social, entendido como la “capacidad para decidir y actuar con libertad y sin depender de un mando o autoridad. Las acciones de la participación y control social no se subordinarán a ningún Órgano y/o autoridad del Estado, ni recibirá instrucciones o presiones de ningún poder fáctico, que vele por intereses particulares contrarios al interés general”.

En el marco de las disposiciones constitucionales y legales descritas precedentemente, se infiere que la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, el cual tiene el deber de generar los espacios necesarios para el ejercicio de esta actividad social”.

Al respecto, es preciso señalar que el constituyente ha reconocido la libre determinación de los PIOC ancestrales, que se constituye en la fuente legitimadora de su autogobierno; es decir, de la reconstitución de sus instituciones y el ejercicio de sus propios sistemas políticos, jurídicos y económicos, acordes con su cosmovisión; por lo tanto, estos pueblos, naciones y comunidades en ejercicio de su libre determinación, estructuran su propia organización política, social, jurídica y económica, sustentada por sus propios valores y estándares culturales ancestrales.

Conviene precisar, que siendo el municipio el espacio geográfico que integra una unidad territorial y que contiene a la población, no es adecuado afirmar que las personas de la tercera edad, son parte de la ETA que gobierna a su respectiva unidad territorial, porque una visión de esa naturaleza no concuerda con lo prescrito en el art. 272 de CPE, que distingue con claridad a los órganos de gobierno autónomo, encargados del ejercicio de competencias, mediante cinco facultades constitucionales señaladas en dicho precepto, todo en el ámbito de un territorio, unidad territorial o como en el caso del nivel de gobierno municipal, en el ámbito de un municipio que contiene a su población.

De acuerdo al art. 298.II.24 de la CPE, es competencia exclusiva del nivel central del Estado la administración de justicia, lo que implica que los órganos jurisdiccionales de la jurisdicción ordinaria, tendrán a su cargo la el conocimiento y resolución de conflictos jurídicos, de acuerdo a materias específicas, cuyos criterios de decisión, deberán sujetarse a los principios previstos en el art. 180.I de la CPE, entre los que figura el principio de legalidad, por el cual las actuaciones de la administración de justicia, deberán estar respaldadas en el espíritu de las leyes y como efecto de ello se presumen legítimas y constitucionales.

Para este propósito, el constituyente también ha reservado para el nivel central del Estado, la competencia privativa de codificar en los ámbitos sustantivos y adjetivos de las principales materias a cargo de la jurisdicción ordinaria, entre las que figura la esfera familiar, conforme se observa de lo prescrito en el art. 298.I.21 de la Ley Fundamental.

La antes ya citada DCP 0001/2013, señala que: “La mayor diferencia entre los actuales gobiernos autónomos municipales en el marco de la Constitución Política del Estado vigente (2009), y los antiguos gobiernos municipales instituidos en el marco de la antigua Constitución (1967), reside en el hecho que actualmente los gobiernos autónomos municipales han sido beneficiados con la capacidad legislativa municipal. Además las competencias municipales actualmente se encuentran al interior de la norma constitucional, diferente al antiguo modelo en el que las competencias municipales, eran extraconstitucionales, es decir, que no se encontraban reguladas como parte de los contenidos de la Constitución Política del Estado de 1967, sino eran parte del contenido de una ley (nacional), la Ley 2028, Ley de Municipalidades.

En el marco de la antigua Constitución Política del Estado y la Ley de Municipalidades, los gobiernos autónomos municipales únicamente emitían ordenanzas municipales, como normas obligatorias para los ciudadanos, las cuales estaban definidas de la siguiente manera: ‘Las Ordenanzas Municipales son normas generales emanadas del Concejo Municipal. Las Resoluciones son normas de gestión administrativa. Las Ordenanzas y Resoluciones son normas de cumplimiento obligatorio a partir de su publicación. Se aprobarán por mayoría absoluta de los concejales presentes, salvando los casos previstos por la Constitución Política del Estado, la presente Ley y los Reglamentos’. En ese marco de ideas, los Concejos Municipales, reglamentaban a través de las Ordenanzas Municipales la Ley de Municipalidades, u otras leyes nacionales que establecían determinadas atribuciones para los gobiernos municipales. De ahí la costumbre de señalar que los Concejos Municipales reglamentan la ley.

La Constitución Política del Estado, establece que la aplicación de las normas jurídicas se regirá por una determinada jerarquía de acuerdo a las competencias de las ETA, en su art. 410.II.3 y 4: “Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.

En ese sentido, la Ley Fundamental determina la misma jerarquía normativa a la carta orgánica que a las demás leyes, por lo que, una Ley nacional o municipal, no tiene mayor jerarquía que una carta orgánica. Sin embargo, se debe recalcar que el nivel central del Estado, de acuerdo a lo establecido en el art. 410 de la CPE, no puede ni debe legislar en cuanto a competencias de las ETA, como tampoco sobre la institucionalidad de las mismas.

Por otro lado, en el segundo párrafo, del artículo que se analiza, se menciona que como efecto de la colisión normativa se aplicaría la temporalidad, estableciendo la derogatoria implícita de la normativa anterior, aspecto que vulnera el principio de seguridad jurídica, en razón que la derogatoria opera contra leyes luego del debido procedimiento legislativo y no así como resultado de la resolución por colisión normativa.

El constituyente considera que la autonomía gubernamental, abarca: “la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

En cuanto a la estructura y funciones de las ETA, la DCP 0001/2013, expresó que: “Los principios de separación y coordinación de los órganos de las entidades territoriales autónomas, fueron plasmados de manera transversal en los preceptos establecidos para las entidades territoriales autónomas en la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado. Primeramente el art. 272 de la CPE, señala que la autonomía, entre otras cosas, es el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo; a lo cual el art. 283 de la CPE, complementa de manera específica, que el gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias, y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde.

A la luz de la jurisprudencia citada, y siguiendo a Carlos Böhrt  Irahola, de manera general puede entenderse por autonomía, aquel régimen que “…se basa precisamente en el ejercicio de la potestad legislativa y de competencias administrativas plenas por parte de unidades territoriales subnacionales no sometidas al gobierno central bajo el principio de obediencia jerárquica. La autonomía se expresa a través del ejercicio efectivo de la facultad de legislar, es decir, como expresión práctica de la descentralización política, la que permite un escenario de desempeño pleno de las competencias administrativas sobre ciertas materias” (Irahola, 2010).

Se observa entonces, que la autonomía gubernamental, supone el ejercicio de competencias administrativas o “…la titularidad de atribuciones ejercitables respecto a materias determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley…” (art. 6.II.4 de la LMAD), a través de facultades o potestades constitucionales, relativas a legislar, deliberar, fiscalizar, reglamentar y ejecutar, según la naturaleza de cada competencia, con el objeto de diseñar y ejecutar políticas públicas de interés colectivo para el vivir bien; en consecuencia, las competencias legitiman la actuación de un nivel de gobierno para ejercer una atribución sobre materias específicas, mediante las citadas facultades, potestades constitucionales desarrolladas en el Fundamento Jurídico III.5.1 de esta Declaración Constitucional Plurinacional; ello implica que éstas son el instrumento de gobierno para materializar el ejercicio de atribuciones.

Conforme lo establece el art. 234.4 de la CPE, entre los requisitos para el desempeño de funciones públicas, dispone: “No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal pendientes de cumplimiento”; en tal sentido, no es suficiente que exista el pliego de cargo o sentencia condenatoria ejecutoriada, sino que los mismos, deben estar pendientes de cumplimiento, aspecto por el cual corresponde que el numeral 4 en análisis debe ser complementado.

Asimismo, resulta necesario recordar que el artículo analizado, establece los requisitos para postular al cargo de concejal municipal, no para asumir las funciones una vez sido electo; atendiendo a este fin, debe tomarse en cuenta que el art. 235 de la CPE, establece obligaciones generales para quienes ya son servidores públicos, figurando entre éstas, la obligación de prestar declaración jurada de bienes y rentas, antes, durante y después del ejercicio del cargo público, tal como prescribe el numeral 5); luego, cuando la obligación citada debe aplicarse en el primer momento, es decir, “antes”, se entenderá que se trata de un servidor público designado o electo; pero que aún no ha tomado posesión de su cargo; por esta razón la previsión analizada, resulta incompatible con el precepto constitucional mencionado; toda vez que, exige una obligación de forma prematura a quien no es funcionario público.

En cuanto al numeral 7) de la misma norma en estudio, corresponde aplicar el mismo entendimiento de incompatibilidad que cursa al efectuar el examen de constitucionalidad de la última parte del     art. 19 del proyecto de Carta Orgánica, considerando que el nivel de gobierno municipal, no es competente para regular en el ámbito de las normas y procedimientos propios de las NPIOC que habitan en la jurisdicción municipal; por ello, tampoco puede establecer requisitos para la elección de autoridades de estas naciones y pueblos.

Esta atribución, responde a la participación del órgano deliberante en los acuerdos o convenciones a los que arribe el órgano ejecutivo para la prestación o explotación de bienes y servicios municipales; sobre el particular la DCP 0001/2013, expresó lo siguiente: “El art. 302.I.35 de la CPE, establece que: ‘Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: Convenios y/o contratos con personas naturales o colectivas, públicas y privadas para el desarrollo y cumplimiento de sus atribuciones, competencias y fines’.

El órgano ejecutivo es titular de la facultad ejecutiva, y en ese sentido se encuentra habilitado para realizar todas las acciones necesarias para ejecutar las competencias asignadas constitucionalmente al gobierno autónomo municipal, acciones entre las que pueden estar la suscripción de contratos y convenios que permitan la ejecución de obras para dicho propósito.

Respecto al art. 47.I.14, de la norma básica debe tenerse presente que el art. 12.I de la CPE, señala que: “El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos”.

Para el análisis del referido numeral, resulta pertinente considerar lo desarrollado en la DCP 0001/2013, la cual partiendo del  art. 302.I.35 de la CPE, establece que:“…´Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: Convenios y/o contratos con personas naturales o colectivas, públicas y privadas para el desarrollo y cumplimiento de sus atribuciones, competencias y fines´.

El órgano ejecutivo es titular de la facultad ejecutiva, y en ese sentido se encuentra habilitado para realizar todas las acciones necesarias para ejecutar las competencias asignadas constitucionalmente al gobierno autónomo municipal, acciones entre las que pueden estar la suscripción de contratos y convenios que permitan la ejecución de obras para dicho propósito.

Por otro lado, de acuerdo a los arts. 272 y 283 de la CPE, el órgano deliberativo del gobierno autónomo municipal es titular de la facultad fiscalizadora, por lo cual, al arrogarse la atribución de aprobar contratos y convenios estaría incurriendo en un control interno previo, cuestión que convertiría al órgano deliberativo en corresponsable del órgano ejecutivo en cuanto la firma del contrato, lo cual deslegitima su accionar de fiscalizador objetivo, por encontrarse en situación de corresponsabilidad.

De la misma manera, la Carta Orgánica debería establecer una categoría específica de contratos los cuales deberían ser aprobados por el Concejo Municipal, por ejemplo aquellos que por su naturaleza y/o cuantía deban tener un tratamiento especial y de corresponsabilidad entre los órganos ejecutivo y deliberativo, pero de ninguna manera se deberá precisar la aprobación de todo tipo de contratos que vaya a firmar el órgano ejecutivo, menos aún si se trata de contratos que únicamente afectan al órgano ejecutivo, como contratos laborales para personal específico de dicho órgano, por ejemplo.

El Concejo Municipal podrá aprobar o rechazar contratos que sean de la incumbencia única y propia de ese órgano, o en su defecto aquellos contratos que comprometan inversiones plurianuales, o que por la naturaleza o cuantía deban requerir una aprobación del órgano deliberativo, como anteriormente se mencionó.

Con relación al art. 47.I.15 del proyecto en revisión en la frase: “sujetos a régimen jurídico privado” es incompatible, en razón a que se realiza una calificación de bienes contradiciendo el art. 339.II de la CPE, donde sobre la misma exista reserva de ley en favor del nivel central del Estado; por otro lado, corresponde señalar que toda enajenación de bienes públicos conlleva autorización del legislativo del nivel central del Estado, tal cual establece el numeral 13 del parágrafo I del art. 158 de la CPE.

Con referencia al art. 47.I.18, es necesario mencionar el art. 12.I de la CPE, señala que: “El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos”.

En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el concejo municipal puede ejercer sobre cualquier acto del Órgano Ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del municipio, que vayan por ejemplo, desde descuentos salariales, llamadas de atención entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones, la destitución de dichas autoridades en el marco del art. 28 de la CPE, que señala: “El ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida…”.

Respecto al art. 47.I.21, indicar que la Constitución Política del Estado en su art. 300.I.12 y 13, determina que son competencias de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción, el otorgar personalidad jurídica a organizaciones sociales que desarrollen actividades en el departamento, así como otorgar personalidad jurídica a organizaciones no gubernamentales, fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro que desarrollen actividades en el departamento.

En cuanto al artículo que se analiza, debemos observar los arts. 12.I de la CPE y 12.II de la LMAD, donde establecen que las relaciones entre los órganos de gobierno municipal se guían por los principios de independencia, separación, coordinación y cooperación, coligiéndose que subsiste entre ellos también una separación administrativa para la gestión interna de cada uno ellos.

En este sentido, cuando el Gobierno Autónomo Municipal, decida operar bajo separación administrativa de sus órganos de gobierno, no es constitucionalmente admisible que los concejales asuman funciones administrativas pues esto puede perjudicar sus funciones principales, relacionadas esencialmente con el ejercicio de las facultades legislativa, fiscalizadora, y deliberativa que son para las cuales fueron electos. Sin embargo, debe también considerarse que tratándose de Gobiernos Municipales con escasa capacidad económica y en tal razón tengan dificultades para establecer la estructura burocrática necesaria, la separación administrativa podrá aplicarse de manera progresiva.

En este marco, lo recomendable es que para la gestión administrativa interna del Concejo Municipal, éste órgano designe a un funcionario que ejerza las funciones de responsable administrativo, con todas las responsabilidades inherentes al cargo y libere a los concejales de esta carga a efectos viabilizar un mejor desempeño de sus tareas centrales.

Efectivamente el art. 236.I de la CPE, establece como una prohibición para el ejercicio de la función pública, “desempeñar simultáneamente más de un cargo público remunerado a tiempo completo”; prohibición que debe ser aplicada de manera general en todo el sector público; por defecto entonces, es posible ejercer otra función pública, siempre que una no sea a tiempo completo y la suma de ambos salarios, no exceda el salario mensual del Presidente del Estado Plurinacional; a partir de este criterio, la Constitución Política del Estado no restringe el ejercicio simultáneo de funciones públicas, menos si alguna pudiese ejercerse sin remuneración salarial, dado que el Estado protege el derecho al trabajo con una justa remuneración o salario, prohibiendo toda forma laboral que obligue a la persona a realizar trabajos sin su consentimiento y la retribución que corresponda, tal como se advierte de los preceptos constitucionales contenidos en el art. 46.I.1 y III. 

Asimismo, conviene tener presente que la Constitución Política del Estado, a través de su art. 150.II, restringe aún más la permisión de ejercer otra función pública en las condiciones señaladas anteriormente, cuando se trata de asambleístas del órgano legislativo plurinacional, dado que parcela el ejercicio simultáneo de funciones solo a la docencia universitaria, entendiendo que todo funcionario público electo, cumple una labor fundamental en el diseño y desarrollo de las políticas públicas destinadas a satisfacer las necesidades básicas y esenciales de la sociedad civil; y que por lo tanto, exige de cierto nivel de experticia y especialidad en conocimientos administrativos y de gestión pública, que bien pueden constituirse en una fuente muy enriquecedora de formación académica.

En tal sentido, el presente parágrafo en su enunciado la frase “y definitiva” en razón, a que una suspensión con ese carácter es contrario a la jurisprudencia citada; asimismo, los numerales 1 y 2 del parágrafo que se analiza, no debería señalar suspensión temporal por “auto de procesamiento ejecutoriado” (figura procesal del código procesal penal abrogado), considerando que mediante la SCP 2055/2012, la figura de la suspensión temporal por “acusación formal” fue expulsada del ordenamiento jurídico nacional, en ese sentido los referidos numerales 1 y 2 por su conexidad, del parágrafo VI resultan incompatibles, debiendo modificarse ser compatibilizado en su contenido con la mencionada Sentencia Constitucional Plurinacional.

En relación a los numerales siguientes, cabe precisar que conforme a lo previsto en el art. 12 de la CPE, el Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo, ejecutivo, judicial y electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. Asimismo, las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí.

Bajo el sustento jurídico constitucional mencionado, la DCP 0001/2013, ha señalado lo siguiente: “En el marco del Fundamento Jurídico III.4 de este fallo, ‘Forma de Gobierno’, se debe señalar que una óptima separación de facultades y funciones debería estar acompañada con la separación de administraciones, cuestión que deberá ser construida de manera progresiva y paulatina de acuerdo a la realidad y necesidad de cada municipio. Sin embargo, se debe evitar las prácticas discrecionales respecto de las sanciones que anteriormente los Concejos Municipales aplicaban a los Alcaldes, pues actualmente estos últimos gozan de una legitimidad cualitativa basada en la elección directa de los mismos, cuestión que los hace diferentes respecto del marco jurídico preconstitucional caduco de la Ley de Municipalidades.

Recordemos que el art. 50 de la LM, incluso regulaba la figura del ‘Voto Constructivo de Censura’ que establecía que: ‘I. El Alcalde Municipal, electo conforme al parágrafo VI del Artículo 200° de la Constitución Política del Estado, podrá ser removido mediante Voto Constructivo de Censura. II. La Censura Constructiva, como medida de excepción, se produce cuando el Concejo Municipal ha perdido la confianza en el Alcalde Municipal. III. La Censura Constructiva produce la remoción del Alcalde. Los procesos de responsabilidad ejecutiva, administrativa, civil o penal se sujetarán a lo previsto por la Ley Nº-1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos.” Dicho artículo y su procedimiento establecido en el art. 51 de la LM, al no responder al nuevo modelo de Estado, fue derogado por las Disposiciones Derogatorias de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez’.

Ello no significa que los Alcaldes quedan exentos de sanciones, pues el Concejo Municipal deberá encontrar los mecanismos necesarios que acompañen la facultad fiscalizadora que desempeñan, y deberán acudir a las instancias competentes para que estas sean las que vayan a sancionar al Alcalde respecto de sus faltas.

Recordemos que el art. 108.8 de la Norma Suprema, señala como deber de los bolivianos ‘Denunciar y combatir todos los actos de corrupción’, para lo cual la norma constitucional ha establecido mandatos que permite contar al Estado con una fuerte y determinante política anticorrupción, entre estos mandatos están la retroactividad de la ley en casos de corrupción, la creación de la Procuraduría General del Estado, el Control y Participación Social, la nueva distribución competencias que establece al ‘Sistema de Control Gubernamental’ como competencia concurrente, permitiendo a las entidades territoriales autónomas implementar instancia de control gubernamental, sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado (arts. 299.II.14 CPE y 137.III de la LMAD).

En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes.

Ello en el afán de evitar posicionamientos discrecionales que respondan a intereses personales, coyunturales o responda a alianzas políticas por intereses circunstanciales, ha sido derogado y fuera del marco jurídico la figura del voto constructivo, que se sustentaba en un mecanismo administrativo de substanciación.

La observación a este artículo no tiene el propósito de dejar sin responsabilidades a la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, sino todo lo contrario, pues todas las autoridades electas, de ambos órganos deben estar sometidas a sanciones homólogas establecidas por una ley municipal, y no a sanciones que respondan a circunstancias. La observación a este artículo se fundamenta en el respeto al voto del ciudadano, al respeto al principio democrático, al principio de igualdad e independencia de órganos, al principio de reciprocidad, y al respeto del ejercicio de los derechos políticos, pero también a la gobernabilidad de un gobierno autónomo municipal”.

De acuerdo, a lo precedentemente señalado no corresponde que el concejo municipal procese y sancione al alcalde subalcalde municipal por responsabilidad administrativa o ejecutiva en el primer caso, dado que la facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa otorgada al concejo municipal prevista en el art. 283 de la CPE, no abarca la potestad de convertirse en una instancia sancionatoria de los actos del alcalde municipal y lo funcionarios del órgano ejecutivo, quienes serán juzgados por estas formas de responsabilidad, de acuerdo a la norma que confiera esta competencia a la instancia municipal pertinente; siendo obligación del órgano deliberante denunciar y/o constituirse en parte civil o querellante contra el ejecutivo municipal, promoviendo su  juzgamiento ante la autoridad legal competente, cuando se advierta la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal contra autoridad edil.

Respecto a la configuración del proceso administrativo interno por una  comisión conformada al efecto que al final de su labor elevará un informe al concejo municipal, conviene precisar que el art. 297.II de la CPE, dispone que “toda competencia que no esté incluida en la Constitución será atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o delegarla por ley”.

Concordante con el precepto constitucional citado, el art. 72 de la LMAD, señala que las competencias no incluidas en el texto constitucional serán atribuidas al nivel central del Estado y este definirá mediante ley su asignación de acuerdo al art. 297.I de la CPE, esto es, como competencia privativa del nivel central, exclusiva, concurrente o compartida con los demás niveles de gobierno territorial.

Las normas constitucionales relativas a la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno territorial del Estado, establecidas desde el art. 298 hasta el art. 304, no aluden al régimen del servidor público” (DCP 0019/2014), que todavía figuraba en el informe por mayoría de la Comisión de Autonomías de la Asamblea Constituyente, como una competencia exclusiva del nivel central del Estado; por lo que en previsión al art. 297.II de la Ley Fundamental, esta competencia debe ser atribuida a dicho nivel.

Por su parte el art. 71 de la LMAD, determina que: “Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de competencia nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma donde corresponderá su respectiva legislación”.

A su vez, el art. 70.II de la LMAD establece que: “No será necesaria una nueva ley, siempre que exista una norma vigente de igual rango para el ejercicio de una competencia, correspondiendo su reglamentación y ejecución sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 410 de la Constitución Política del Estado”.

De acuerdo a las disposiciones aludidas, es preciso mencionar que la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, constituye una norma marco que implanta un enfoque funcional de los sistemas de administración y control gubernamentales, entre los que figura el sistema de administración de personal, destinado a lograr la eficiencia en la función pública, la determinación de los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y mecanismos para su provisión, la aplicación de mecanismos de evaluación y retribución del trabajo, la capacitación de servidores públicos y los procedimientos de retiro de los mismos.

Para la implantación efectiva de este sistema, se promulgó la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 que contiene el Estatuto del Funcionario Público, cuyo art. 2 establece su objeto relativo a: “…regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia, eficacia y vocación de servicio a la colectividad en el ejercicio de la función pública, así como la promoción de su eficiente desempeño y productividad”.

Por su parte el art. 17 de esta disposición legal instaura el régimen disciplinario del funcionario público, bajo los siguientes términos: “El régimen disciplinario define el tratamiento a las situaciones que contravienen el presente Estatuto, el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria en cada entidad. Se rigen por lo dispuesto en el Régimen de Responsabilidad por la Función Pública regulado por la Ley N° 1178, de Administración y control Gubernamentales y sus disposiciones reglamentarias” (DCP 0019/2014).

El parágrafo VII del artículo en análisis, hace mención que el alcalde o alcaldesa podrá “reconsiderar” las leyes, hecho que no es posible constitucionalmente, es decir, no está normada en la Constitución Política del Estado, sino que existe la iniciativa legislativa conforme los arts. 11.I.1 y 162 de la CPE, para este efecto se debe observar el procedimiento legislativo dispuesto en el art. 163 de la norma constitucional citada; es decir que para modificar una ley no es suficiente la reconsideración sino implica la modificación por otra ley previo procedimiento legislativo.

En el marco del principio de separación de órganos, cada órgano del Gobierno Autónomo Municipal, debe contar con sus propios reglamentos o resoluciones administrativas. De la misma manera, con los manuales de organización de funciones, procedimientos y organigramas del órgano ejecutivo que en el marco del principio de separación, independencia, coordinación y cooperación establecido en el art. 12 de la CPE, no necesitan ser aprobados por el Concejo Municipal.

Se establece entre los principios que rigen a la organización territorial y a las entidades descentralizadas autónomas los principios de igualdad y equidad (art. 270 de la CPE), en ese sentido, la Ley Fundamental “…cuando establece preceptos referentes a los órganos de las entidades territoriales autónomas, no establece una superioridad jerárquica de uno frente al otro, cada uno tiene sus respectivas facultades y por ende atribuciones, lo cual implica que se encuentran en igualdad de condiciones y que ninguno está supeditado al otro” (así la DCP 0089/2014 de 19 de diciembre)

En conformidad a lo señalado, por una parte cabe puntualizar que el Alcalde, no necesita autorización del Concejo Municipal para ausentarse temporalmente, sino simplemente comunicar ese extremo con la finalidad de que procedan a la designación del suplente, debido a que ambos gozan de igualdad jerárquica.

El art. 18 de la LMAD, dentro del capítulo relativo a espacios de planificación y gestión, prescribe: “Las regiones y los distritos municipales que pudiesen conformarse serán espacios de planificación y gestión de la administración pública”; es decir, que los distritos municipales están destinados para proyectar o programar la forma en que un espacio geográfico determinado será administrado por el gobierno municipal, en base a una gestión pública que aplica todos los procesos e instrumentos que posee para lograr los objetivos de desarrollo o de bienestar de la población involucrada.

A mayor abundamiento, el art. 293.II de la CPE, señala lo siguiente: “Si la conformación de una autonomía indígena originario campesina afectase límites de distritos municipales, el pueblo o nación indígena originario campesino y el gobierno municipal, deberán acordar una nueva delimitación distrital”; por su parte el art. 295.II de la misma Norma Suprema, dispone que: “La agregación de municipios, distritos municipales y autonomías indígena originario campesinas para conformar una región indígena originario campesina, se decidirá mediante referendo y/o de acuerdo a las normas y procedimientos de consulta según corresponda y conforme a los requisitos y condiciones establecidos por la Constitución y la Ley”.

Los arts. 27 y 28 de la LMAD, desarrollan los preceptos constitucionales mencionados, señalando que los distritos municipales en general, son espacios desconcentrados de administración, gestión, planificación, participación ciudadana y descentralización de servicios, en función de sus dimensiones poblacionales y territoriales, en los que podrán establecerse subalcaldías; quedando a iniciativa de las NPIOC que habiten en la jurisdicción del municipio en condición de minoría poblacional y que no hayan conformado una AIOC, la conformación de distritos municipales IOC.

En el desarrollo de este precepto constitucional, el art. 28.II de la LMAD, señala expresamente: “Las naciones y pueblos indígena originario campesinos de los distritos municipales indígena originario campesinos elegirán a su(s) representante(s) al concejo municipal y a su(s) autoridades propias por sus normas y procedimientos propios, según lo establecido en la carta orgánica o norma municipal”.

En consecuencia, la elección, nominación o designación de representantes de los NPIOC ante el órgano ejecutivo municipal, por normas y procedimientos propios, sólo es aplicable cuando en la jurisdicción respectiva, habiten dichos pueblos y naciones y eventualmente hubiesen decidido conformar un distrito municipal IOC; de modo que los distritos municipales propiamente dichos, estarán a cargo de subalcaldes designados directamente por el máximo ejecutivo municipal, por tratarse de funcionarios encargados de administrar un nivel de desconcentración del gobierno municipal y por lo tanto directamente dependientes de la MAE; empero, la previsión analizada, no discrimina la aplicación de normas y procedimientos propios sólo cuando se trate de distritos IOC, asignando la misma modalidad de elección para subalcaldes que no devienen de distritos IOC.

Al respecto, es necesario referirse al art. 285.II de la CPE, que señala: “El periodo de mandato de las máximas autoridades ejecutivas de los gobiernos autónomos es de cinco años, y podrán ser reelectas o reelectos de manera continua por una sola vez”. Asimismo el art. 240 de la misma Ley Fundamental, establece el procedimiento para un revocatorio de mandato.

Por la normativa constitucional glosada, se evidencia que no es el Órgano Electoral quien fija el periodo de mandato, sino la propia Constitución Política del Estado, de igual manera se propone un referendo revocatorio a mitad de gestión, cuando esta figura sólo puede darse por iniciativa ciudadana, tal cual lo establece el art. 240.III de la CPE.

La SCP 2055/2012, estableció la inconstitucionalidad de los artículos 144, 145, 146 y 147 de la LMAD, señalando que: “La norma constitucional también habla de suspensión definitiva en base a una sentencia ejecutoriada, no habla de suspensión temporal que conforme a la definición citada es la ‘Interrupción de forma temporal del ejercicio de su cargo de autoridades electas producto de una acusación formal emitida en su contra  por un fiscal’, misma que no se encuentra inserta en el art. 28 de la CPE, en consecuencia no existe en la Constitución que rige a los bolivianos tal suspensión temporal en base  a una acusación formal, sino suspensión definitiva como producto de una sentencia ejecutoriada.

De acuerdo al art. 272 de la CPE, la autonomía implica entre otros aspectos, el ejercicio de la facultad legislativa por un gobierno autónomo en relación a las competencias exclusivas y compartidas asignadas por la Norma Suprema y en el ámbito de la jurisdicción territorial, que corresponde a la unidad territorial que gobierna.

En ese marco, ningún nivel de gobierno puede atribuirse la facultad de legislar o regular la forma en que debe proceder otro nivel y sus entidades o instituciones, porque implicaría una vulneración al principio de independencia y separación de órganos que proclama el art. 12 de la CPE, y que también se aplica al principio de distribución vertical o territorial del poder político, contenido en el art. 276 de misma Norma Suprema.

El art. 240 de la CPE, que regula el procedimiento de revocatoria de mandato para autoridades electas, estable en su parágrafo III que: ”El referendo revocatorio procederá por iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la servidora o al servidor público”; es decir, si bien el porcentaje establecido, está en relación al caudal votante, como denomina el estatuyente municipal, la previsión en cuestión omite la incorporación de un elemento más que es de irremisible consideración, este es, el parámetro electoral de ese caudal votante, o padrón electoral de la circunscripción respectiva, que eligió a la autoridad revocada.

Inicialmente conviene tomar en cuenta que el art. 234.4 de la CPE, entre los requisitos para el desempeño de funciones públicas, dispone: “No tener pliego de cargo ejecutoriado, ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal pendientes de cumplimiento”; en tal sentido, no es suficiente  que exista estas situaciones, sino que las mismas deben estar pendientes de cumplimiento, de igual manera, la frase “por delito doloso” no corresponde estar incluida, toda vez que, la norma constitucional anotada, no hace diferencia sobre la clase de delitos, lo enuncia de manera general; aspectos éstos, por los cuales el numeral en análisis debe ser complementado y modificado en ese sentido, situación que determina su específica incompatibilidad.

El art. 238.1 de la CPE, contiene una causal similar a la que figura en la previsión observada; sin embargo, las diferencias entre ambas normas son esenciales, dado que el mencionado precepto constitucional, contempla cinco causales que impiden la asunción de cargos públicos, exclusivamente electos, y provocan la inelegibilidad del postulante, inhabilitando su participación en comicios electorales; se trata por tanto de causales, cuya verificación corresponderá en primer lugar al órgano electoral respectivo; por lo tanto, no puede fijarse una norma que contrariando el mandato constitucional, pueda aplicarse a todo tipo de funcionario público y definiendo plazos distintos a los que taxativamente determina la norma constitucional.

El art. 66 en análisis vulnera el principio de congruencia interna, además genera inseguridad jurídica, en razón a que el nomen iuris del artículo que se analiza, figura como “sistema de responsabilidad funcionaria”; sin embargo, el contenido del precepto del proyecto de carta orgánica refiere al instituto de “transparencia institucional” en ese sentido, el precepto en análisis debe ser reformada, en su nomen iuris, en consecuencia, el referido nomen iuris, resulta incompatible con los principios constitucionales señalados.

La incorporación del control y participación social en la Carta Orgánica tiene por objetivo principal generar y garantizar espacios que permitan a la sociedad civil organizar sus propios  mecanismos de control de la gestión pública, sin formar parte del aparato estatal, a objeto de precautelar por la independencia de este poder social.

Así las organizaciones sociales serán actores fundamentales en el diseño de las políticas públicas, el seguimiento a la gestión y al desempeño laboral de las y los servidores públicos, constituyendo un mecanismo que transversalmente participa y controla el cumplimiento de los objetivos institucionales de cada entidad o empresa con participación estatal

Por su parte, el art. 241.V de la CPE, señala que será la propia sociedad civil la que se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social, siendo obligación principal del Estado garantizar la generación de espacios para el cumplimiento de esta actividad constitucional, que será regulada por ley.

La reserva legal que antecede, abre la competencial del nivel central del Estado para regular el objeto y alcance la participación y control social, conforme prescribe el art. 71 de la LMAD, cuando establece que todo mandato a ley incluido en el texto constitucional, sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación.

Cumpliendo este mandato legal, la Ley de Participación y Control Social, parte por definir lo que debe entenderse por participación y control social; al respecto en numeral 1) del art. 5 de la LPCS, señala que la participación “…Es un derecho, condición y fundamento de la democracia, que se ejerce de forma individual o colectiva, directamente o por medio de sus representantes; en la conformación de los Órganos del Estado, en el diseño y formulación y elaboración de políticas públicas, en la construcción colectiva de leyes y con independencia en la toma de decisiones”; por su parte, el numeral 2 del mismo artículo, establece el sentido y alcance del control social como “…Un derecho constitucional de carácter participativo y exigible, mediante el cual todo actos social supervisará y evaluará la ejecución de la Gestión Estatal, el manejo apropiado de los recursos económicos, materiales, humanos, naturales y la calidad de los servicios públicos y servicios básicos, para la autorregulación del orden social”.

El art. 270 de la CPE, establece que: “Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución”.

En cuanto al instituto del Defensor del Ciudadano, que se destaca como una conquista de la autonomía municipal, la DCP 0001/2013 de 12 de marzo, estableció las siguientes condicionantes para su implementación: “El art. 218.I de la CPE señala que: ‘La defensoría del Pueblo velará por la vigilancia, promoción, difusión y cumplimiento de los derechos humanos, individuales y colectivos, que se establecen en la Constitución, las leyes y los instrumentos internacionales. La función de la Defensoría alcanzará a la actividad administrativa de todo el sector público y a la actividad de las instituciones privadas que presten servicios públicos’.

Considerando el análisis realizado en el numeral 3 del art. 24, corresponderá se declare la incompatibilidad de la frase “y Tercer Nivel”, numeral 3 del art. 85, puesto que el mismo conlleva la obligación de garantizar la efectivización de una facultad que no le corresponde al nivel municipal en cuanto a los establecimientos de salud del tercer nivel son competencia concurrente del nivel departamental con el nivel central del Estado.

El art. 272 de la CPE, prevé que: “La autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”. Estableciendo además en su art. 283, que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”.

El art. 32.I de la LMAD, sobre la organización institucional del órgano ejecutivo departamental, establece: “La organización institucional del Órgano Ejecutivo será reglamentada mediante el estatuto o la normativa departamental, con equidad de género y sin perjuicio de lo establecido en la Constitución Política del Estado y la presente Ley”, y que Los Órganos Ejecutivos de los gobiernos autónomos departamentales adoptarán una estructura orgánica propia, de acuerdo a las necesidades de cada departamento, manteniendo una organización interna adecuada para el relacionamiento y coordinación con la administración del nivel central del Estado.

Entre las competencias del nivel central del Estado, el art. 298.II.2 de la CPE, establece que: “El régimen general de las comunicaciones y las telecomunicaciones”. Señalando además, en su art. 299.I.2, entre las competencias que se ejercerán de forma compartida entre éste y las ETA los servicios de telefonía fija, móvil y telecomunicaciones; en ese sentido, la entidad autónoma municipal puede realizar la legislación de desarrollo solamente en cuanto a las responsabilidades que el art. 7.III de la Ley General de Telecomunicaciones, Tecnologías de Información y Comunicación (LGTTIC) establece que: “Los Gobiernos Municipales Autónomos: Autorizar la instalación de torres y soportes de antenas y las redes, entendiéndose estas últimas como la implementación de la infraestructura subterránea y aérea en el ámbito de su jurisdicción”; en tal sentido, el proyecto de la Carta Orgánica en análisis no puede realizar legislación de desarrollo sobre otras responsabilidades que la señalada, situación que determina la incompatibilidad de los numerales 3 y 4 del art. 98 en análisis.

De acuerdo a lo previsto por el art. 346 de la CPE, “El patrimonio natural es de interés público y de carácter estratégico para el desarrollo sustentable del país. Su conservación y aprovechamiento para beneficio de la población será responsabilidad y atribución exclusiva del Estado, y no comprometerá la soberanía sobre los recursos naturales. La ley establecerá los principios y disposiciones para su gestión”.

Por su parte, el art. 348.I y II de la Ley Fundamental, determina que en el concepto recursos naturales estratégicos y de interés público para el desarrollo del país, quedan comprendidos “los minerales en todos sus estados, los hidrocarburos, el agua, el aire, el suelo y el subsuelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro electromagnético y todos aquellos elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento”.

A su turno el art. 349.I de la Norma Suprema, indica que estos elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento, son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, siendo el Estado boliviano en todos sus niveles, responsable de su administración en función del interés colectivo, precepto concordante con el art. 311.II.2 de la misma Ley Fundamental.

Una primera consecuencia jurídica que se presenta de las normas constitucionales descritas, es que ningún nivel de gobierno, es decir, el conjunto de órganos que conforman el gobierno en todos sus niveles, puede arrogarse la propiedad de los recursos naturales, la cual, según la voluntad del Constituyente, corresponde a la generalidad del pueblo boliviano que habita en una jurisdicción territorial específica, siendo función del nivel de gobierno que corresponda, el encargado de su administración para beneficio del interés colectivo, siempre y cuando, la Constitución Política del Estado hubiese asignado la prerrogativa de tal administración, sea para su conservación o preservación, como para su aprovechamiento sustentable.

En esta línea y conforme al art. 298.II.4 de la CPE, en general, el aprovechamiento de los recursos naturales estratégicos es competencia exclusiva del nivel central del Estado; y la preservación y conservación es función del nivel autonómico municipal, según se infiere de la competencia exclusiva establecida en el art. 30.2.I.5 de la Norma Suprema, salvo tres excepciones, el aprovechamiento de áridos y agregados en coordinación con los PIOC, cuando corresponda; el aprovechamiento de recursos hídricos, para micro-riego, riego y proyectos hidráulicos y el aprovechamiento de otras fuentes alternativas y renovables de energía que garanticen la seguridad y la soberanía alimentaria, bajo este contexto normativo, no es competencia de los gobiernos municipales aprovechar de las fuentes de agua para fines comerciales o de lucro.

Emerge un tratamiento similar en cuanto a la biodiversidad, cuya política y régimen general responde a una competencia privativa y exclusiva, respectivamente, del nivel central del Estado; sin embargo, dado que el nivel municipal de gobierno, goza de una competencia exclusiva en cuanto a la preservación y conservación del medio ambiente, esta función inexorablemente se ve replicada en relación a la biodiversidad, siempre en el marco de la política general que al respecto emita el Estado central.

Por consiguiente, no forma parte de las competencias municipales de gobierno, el aprovechamiento de los recursos de biodiversidad, menos concebir una obligación ciudadana relativa a este fin, más aún si se trata del ejercicio de competencias que solo atañen a los gobiernos municipales y no a la población del municipio.

Ambos parágrafos expresan que la Carta Orgánica en análisis es una ley, afirmación sobre la cual conviene señalar que el art. 275 de la CPE, prescribe que: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”.

En consecuencia de conformidad con la norma constitucional, una carta orgánica municipal, si bien tiene el rango de ley según se advierte de la estructura jerárquica normativa establecida en el art. 410.II.3 de la CPE, en esencia, es una norma institucional básica, que de acuerdo a lo dispuesto en el art. 60.II de la LMAD, goza de preeminencia en relación al resto de la legislación autonómica, porque tiene por objeto estatuir la estructura, organización, competencias y fines del gobierno autónomo de una entidad territorial; finalidad, que determina su condición de norma rígida y de contenido pactado, al requerir para su entrada en vigor, el voto cualificado del órgano deliberante, control previo de constitucionalidad y la manifestación de la voluntad del soberano mediante referendo aprobatorio; características que no se presentan en el procedimiento de elaboración de una ley ordinaria, sea de carácter nacional o autonómica.

El art. 270 de la CPE, señala que: “Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad...”

Conforme se manifestó en su oportunidad, una carta orgánica municipal en esencia es una norma institucional básica, que de acuerdo a lo dispuesto en el art. 60.II de la LMAD, goza de preeminencia en relación al resto de la legislación autonómica, porque tiene por objeto estatuir la estructura, organización, competencias y fines del gobierno autónomo de una entidad territorial, finalidad que determina su condición de norma rígida y de contenido pactado, al requerir para su entrada en vigor, el voto cualificado del órgano deliberante, control previo de constitucionalidad y la manifestación de la voluntad del soberano mediante referendo aprobatorio.

La existencia y validez jurídica de este instrumento normativo, emana de la Constitución Política del Estado, en condición de norma fundante de todo el ordenamiento jurídico boliviano, incluidas dichas normas institucionales básicas, tal como lo expresa el art. 284.IV, cuando prescribe que: “El Concejo Municipal, podrá elaborar el proyecto de Carta Orgánica, que será aprobado según lo dispuesto por esta Constitución”; precepto concordante con el art. 271 de la misma Ley Fundamental, que deriva a una Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, el procedimiento para la elaboración de estatutos autonómicos y cartas orgánicas

Este carácter fundante de la Constitución Política del Estado, se materializa en el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa, patente en el art. 410 de dicha Ley Fundamental, por los cuales se establece que sólo esta Norma, tiene la cualidad exclusiva de asignar validez jurídica a toda norma producida según un procedimiento y en marco de los límites de contenido que emanan de sus valores, principios fines y preceptos.

El art. 339.II de la CPE, establece que: “Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la ley”.

De acuerdo a la norma constitucional glosada, el nivel central tiene reserva legal para calificar los bienes municipales, y no es la carta orgánica el instrumento legal para distinguir cuales son los bienes del municipio, es decir, la calificación, inventario, registro de todos los bienes ya sea municipales y/o departamentales, serán regulados por ley nacional. En ese entendido, los arts. 118, 119 y 120.I,II,III y IV son incompatibles con el art. 339.II de la CPE.

En cuanto a la función que debe realizar la unidad de transparencia y lucha contra la corrupción en las entidades públicas, la jurisprudencia constitucional, en la DCP 0032/2014, ha manifestado lo siguiente: “El Plan Nacional de Desarrollo presentado por el gobierno central en la gestión 2006, propone la transformación de las estructuras del Estado boliviano sobre la base de cuatro concepciones políticas referidas a la Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática, que en el lapso de un decenio, deben confluir en la consolidación del Vivir Bien de todo el colectivo social.

A través de la política referida a la ‘Bolivia Democrática’, se espera que hasta el 2015 el control social y la participación ciudadana se consolide como un instrumento inclusivo de la sociedad civil, en el diseño, seguimiento y evaluación de las políticas de desarrollo nacional y regional, alcanzando un alto nivel de transparencia en la gestión pública y disminuyendo drásticamente los niveles de corrupción.

Para este fin la política de la ‘Bolivia Democrática’, abarca a los sectores de coordinación con los movimientos sociales y sociedad civil; descentralización y gestión pública y transparencia. La implementación del último sector, está a cargo del Ministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, cuya misión es liderar la gestión pública transparente, mediante la ejecución de iniciativas de transparencia y lucha contra la corrupción.

Bajo el análisis efectuado en el art. 81, del presente proyecto de Carta Orgánica, se establece que la Disposición Transitoria Tercera” resulta incompatible, con la Constitución Política del Estado por cuanto los gobiernos autónomos municipales no son competentes de llevar un registro de entes de control social.

El art. 275 de la CPE, determina que: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”.

Por su parte, el art. 15 de la Ley del Régimen Electoral (LRE), al establecer el carácter vinculante del referendo como mecanismo de la democracia directa y participativa, señala que: “las decisiones adoptadas mediante Referendo tienen vigencia inmediata y obligatoria y son de carácter vinculante. Las autoridades e instancias competentes son responsables de su oportuna y eficaz aplicación”.