DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0142/2016

El art. 271 de la CPE^[1], ha previsto la existencia de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, la cual contiene entre otros aspectos, definiciones básicas de la terminología empleada en el régimen autonómico boliviano y que ayudan a comprender dicho régimen. En la tercera parte de la Constitución Política del Estado, denominada “Estructura y Organización Territorial del Estado” que trata precisamente de la forma de organización territorial del Estado en Unidades Territoriales y la manera cómo éstas se gobiernan a través de sus ETA, se advierte el empleo de los términos  “Unidad Territorial y Entidad Territorial Autónoma”; en tal sentido, para comprender a cabalidad las definiciones de los términos referidos es preciso remitirse al art. 6.I.1 y II.1 de la LMAD, los define de la siguiente manera: “…Unidad Territorial.- Es un espacio geográfico delimitado para la organización del territorio del Estado, pudiendo ser departamento, provincia, municipio o territorio indígena originario campesino.

En el Fundamento Jurídico III.1 del presente de la presente Declaración Constitucional Plurinacional, se desarrolló de forma extensa la naturaleza de la cualidad autonómica; es decir, la forma de concebir la autonomía en el modelo boliviano; análisis que partió del art. 272 de la CPE. De la revisión del citado fundamento, se puede distinguir los siguientes elementos que hacen a la naturaleza de la cualidad autonómica: 1) Elección directa de las autoridades de los órganos de gobierno; 2) Administración de recursos económicos; 3) Un ámbito facultativo (legislativa, fiscalizadora, deliberativa, reglamentaria y ejecutiva); y, 4) Un ámbito competencial y jurisdiccional; consiguientemente, cuando se pretenda desarrollar la naturaleza de la cualidad autonómica, debe necesariamente contemplarse, los elementos citados.

En el presente caso, el segundo párrafo del art. 1 del proyecto de Carta Orgánica de Sena; en lugar de desarrollar la naturaleza de la cualidad autonómica; de forma desatinada desarrollo la distribución de las facultades entre los órganos de gobierno y el sistema de pesos y contra pesos; extremo que no condice con el Fundamento Jurídico III.1 del presente Fallo; además, es importante hacer notar que en el art. 7 del proyecto en cuestión, el estatuyente municipal desarrollo de manera acertada la naturaleza jurídica de la cualidad autonómica; siendo así, el párrafo ahora cuestionado debe necesariamente ser suprimido del texto del art. 1 del presente Proyecto.

En este sentido, en la determinación de los límites territoriales expresada en la norma analizada debió considerar los siguientes aspectos: 1) El establecimiento de límites responde a un procedimiento establecido y debe ser necesariamente aprobado mediante ley del nivel nacional de gobierno; y, 2) La delimitación unilateral de los límites de la ETA implica un impacto probable que puede afectar los intereses de otras ETA’s, principalmente las colindantes, lo que vulnera de manera directa el principio de ‘lealtad institucional’, el cual está relacionado con los principios de ‘igualdad’, ‘complementariedad’ y ‘reciprocidad’, aspectos que provocan la declaratoria de inconstitucionalidad parcial referida”.

Por otro lado, la Ley de “Delimitación de Unidades Territoriales”, en su art. 31.I establece que “Toda delimitación de unidades territoriales será aprobada mediante Ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional”. Bajo esos precedente, la delimitación unilateral de los límites expresadas por el proyecto de la Carta Orgánica de Sena, excede los límites determinados por el régimen competencial, toda vez que se trata de una competencia asignada al nivel central del Estado y que además responde a un procedimiento participativo con intervención activa de todas las ETA involucradas.

Como se advierte y por mandato constitucional (art. 300.I.5, 302.I.6 y art. 304.I.4) son las ETA que ejercen la competencia analizada, así la AIOC, según el art. 304.I.4 de la CPE tiene la competencia exclusiva de ‘Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales, y municipales’; en ese orden de ideas, se puede prever los siguientes escenarios: 1) Los planes de ordenamiento territorial y uso de suelos de municipios que cuenten dentro de su jurisdicción territorial con la presencia de naciones y pueblos indígena originario campesinos (que no sean autonomía), tienen un único plan, que incluye a estos pueblos y naciones; y, 2) Las NPIOC que se constituyan en autonomía, tienen un plan propio de ordenamiento territorial y uso de suelos en coordinación con los planes nacional, departamental y municipal.

En esa línea es conveniente efectuar la siguiente precisión: la Norma Suprema en lo referente a materias competenciales cuyo ejercicio podría afectar a las NPIOC, expresamente ha previsto la coordinación (obtención de consentimiento), de las NPIOC. Así el plan de ordenamiento territorial y plan de uso de suelos (art. 302.I.6 de la CPE), definirán las pautas de desarrollo con un óptimo uso y aprovechamiento de las potencialidades y limitaciones existentes en el territorio; por lo que, dicho plan no solo debe ser compatibilizado con el plan nacional y departamental, sino que al interior de la jurisdicción municipal no puede soslayarse los planes de gestión territorial de las NPIOC, conforme a sus derechos fundamentales (gestión territorial, protección de sus lugares sagrados, ejercicio de sus sistemas económicos, al uso y aprovechamiento de los recursos naturales de acuerdo a su propia cosmovisión) esta coordinación con los planes de las NPIOC del Municipio, debe consolidarse en único plan municipal y éste a su vez con los planes de los demás niveles de gobierno (nacional, departamental y AIOC).

De lo expuesto y a manera de una primera conclusión, se tiene que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ha previsto la existencia de distritos municipales y distritos municipales indígena originario campesinos, como formas de organización administrativa del territorio municipal, con distinciones claras uno del otro (desconcentrado y descentralizado) y la aplicación de normas y procedimientos propios en la definición de la estructura institucional y de las autoridades de los distritos municipales indígena originario campesino; consiguientemente y con referencia al caso concreto: 1) No puede considerarse a los Distritos Municipales en forma genérica y pretender referirse a ellos  únicamente como espacios desconcentrados, de ahí que las atribuciones de las autoridades distritales –en ambos casos- no necesariamente serán las mismas y estas estarán en función a la delegación o transferencia de funciones, según corresponda, extremo que debe reflejar la norma que pretenda establecer la naturaleza de las sub alcaldías y sus autoridades; y, 2) En los municipios donde existan NPIOC, que no se hayan constituido en Autonomía pueden conformarse distritos municipales indígena originario campesino, donde la autoridad distrital podrá llevar la denominación que definan las NPIOC, los cuales serán elegidos mediante normas y procedimientos propios, correspondiéndole al ejecutivo municipal la designación.

Al respecto, la denominación de “Pueblos y Naciones Indígena Originario Campesinos” emergente de la Constitución Política del Estado, responde al carácter plural del Estado, en tal sentido, se trata de un término compuesto por tres palabras, que se aplica para referirse a todas las Naciones y Pueblos con existencia pre-colonial, quienes en forma colectiva gozan de los derechos consignados en el art. 30 de la CPE; como se verá a lo largo de la Constitución Política del Estado y legislación, es un término inseparable que se replica en expresiones como: “Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos”, “Territorio Indígena Originario Campesino”, “Autonomía Indígena Originario Campesina”, “Jurisdicción Indígena Originario Campesina”, “Distritos Indígena Originario Campesinos”, entre otros.

La DCP 0001/2013, en su Fundamento Jurídico 3.I, al referirse a la naturaleza del nuevo Estado, abarcó esta temática señalando que: “Siendo soberano como es el Estado, la soberanía efectivamente reside en el pueblo, en ese sentido, la Constitución Política del Estado, emplea el denominativo de pueblo, por una parte, para describir e identificar a la totalidad de bolivianas y bolivianos de país, comprendiendo así pueblo en su acepción amplia la composición plural de toda la sociedad boliviana; ahora bien, la misma Ley Fundamental, por otra parte, establece que pueblo y nación indígena originario campesino es toda la colectividad humana que comparta identidad cultural, idioma, tradición histórica, instituciones, territorialidad y cosmovisión, cuya existencia es anterior a la invasión colonial española.

En tal sentido la expresión ‘naciones y pueblos indígenas originario campesinos’, no alude estrictamente ni a naciones ni a pueblos, que pudieran identificarse unos u otros en diferencia, así como tampoco lo hace con relación a indígenas, originarios o campesinos los mismos que pueden o no reclamar para sí una identidad propia, que se refiere a quienes habiendo poblado aún antes de la colonia, la amazonia, chaco, altiplano, llanos y valles, con rostros diferentes y diversidad de culturas, han mantenido a lo largo de la historia, sus raíces y filosofía de vida, naciones y pueblos indígena originario campesinos que hoy junto a todos los bolivianos y bolivianas habitamos la Madre Tierra formando el pueblo o nación boliviana que es de composición plural.

‘Lo indígena originario campesino’, por otra parte, está vinculado precisamente a la composición plural del pueblo boliviano en cuya historia destacan, como señala el preámbulo de la Constitución Política del Estado, luchas, sublevaciones, marchas y movimientos que a lo largo del tiempo han ido estructurando a naciones y pueblos arraigados a la tierra, en torno a organizaciones cuyos planteamientos fueron trasladados a la asamblea constituyente.

‘Lo central de la discusión radicaba en la crítica a la autodeterminación de cada organización por parte de las otras; así, desde el CONAMAQ se criticaba tanto el hecho que la CSUTCB y la FNMCB-BS se autoidentificaran como «campesinos/as» como el que los pueblos de la CIDOB se definieran como indígenas. Asimismo, aquella organización criticaba la denominación de «pueblos» y «etnias» que venían en las propuestas de las otras organizaciones, sobre todo de tierras bajas. Para ellos, la definición de la identidad política correcta era «naciones».

La CSUTCB y la FNMCB-BS, no tenían dificultad de articular su identidad de «campesinos/as» y de «originarios/as» de manera simultánea; su argumento era que las comunidades que la conforman como organizaciones mantienen formas culturales originarias y de manejo territorial a pesar del proceso de campesinización al que las sometió el Estado del 52. De igual manera, la definición de nación no era asumida por las organizaciones de la CIDOB debido al componente numérico de la diversidad cultural que representa: los pueblos indígenas de tierras bajas tienen dificultad de reconocerse como naciones debido a la reducida población que, en muchos casos, los conforman. En cambio, los quechuas, aymaras y guaraníes sí se autoreconocían como naciones originarias o indígenas’”.

Consiguientemente, existe la obligatoriedad del empleo de la denominación de NPIOC, de manera que ninguno de sus componentes quede al margen de la regulación, en el presente caso, la selección de la autoridad de los distritos indígena originario campesino, no puede atribuirse únicamente a los indígenas como señala el art. 44.3 del proyecto, sino, debe emplearse la denominación en forma íntegra de manera que sea una disposición incluyente.

La Constitución Política del Estado, emplea el término “personas con discapacidad” y en sus arts. 70, 71 y 72, establece los derechos puntuales que tienen estas personas; esta denominación no responde a un mero acto de espontaneidad del constituyente, sino que tiene su sustento en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad que entró en vigencia el 13 de diciembre de 2006, instrumento que tiene como objeto la promoción, protección y asegurar del goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales a todas las personas con discapacidad, sean hombres o mujeres, niñas, niños, adolescentes o de tercera edad. Jurídicamente, la denominación de “personas con discapacidad” incluye a aquéllas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo, que al interactuar con diversas barreras, puedan imposibilitar su participación efectiva en la sociedad; en las mismas situaciones que el resto de las personas. En esa misma línea, el art. 5 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, se refiere a la igualdad y no discriminación, del cual se deduce que todas las personas con deficiencias físicas y mentales, son iguales ante la ley, por lo que se prohíbe toda forma de discriminación por motivos de discapacidad; además, de generar una obligación para los Estados, el de adoptar medidas tendientes a asegurar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad en condiciones de igualdad.

Como se advierte, instrumentos internacionales específicos a los derechos de las “personas con discapacidad” y la propia Constitución Política del Estado, emplean esta denominación; consiguientemente, no es permisible el uso de una denominación distinta a la empleada por la Norma Suprema y por normativa internacional, ya que el uso de la denominación de “personas con capacidades diferentes” implica la creación de un nuevo grupo social, con características distintas a las “personas con discapacidad”.

Del análisis de la jurisprudencia desarrollada se tiene que: 1) Los gobiernos autónomos no pueden establecer en su normativa la naturaleza jurídica de los tributos; 2) Cuando los gobiernos autónomos establezcan los impuestos en sus ordenamientos jurídicos, deben ceñirse estrictamente a los hechos generadores establecidos por la ley del nivel central del Estado y; 3) Los gobiernos municipales no tienen competencia para establecer otras fuentes de financiamiento, que no estén previstas en la ley del nivel central del Estado que regula la materia.

En el análisis de los arts. 70.I y 71 del proyecto se desarrolló ampliamente la visión constitucional de la “Participación y Control Social”, bajo tres ejes 1) La sociedad civil organizada como titular del derecho a la Participación y Control Social, 2) La Participación y Control Social como derecho constitucional y 3) La Participación y Control Social en las normas institucionales básicas.

1°  La INCOMPATIBILIDAD con la Constitución Política del Estado, del término “Autónomo” en el segundo párrafo del Preámbulo y de los siguientes artículos: 1 en el término “Autónomo” y la integridad del segundo párrafo que tiene el siguiente texto “En el marco de la Constitución Política del Estado, la Autonomía Municipal es entendida como el gobierno autónomo municipal constituido por un Concejo Municipal con facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un Órgano Ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde, con facultad ejecutiva y reglamentaria. La organización del Gobierno Autónomo Municipal, se fundamenta en la independencia, separación, coordinación y cooperación entre ambos órganos”; 3 en el término “fundamental”; 5 en la frase “Sena es la Tercera Sección de la Provincia Madre de Dios y limita al Norte: Con el Rio Madre de Dios (Municipio de Puerto Rico); al Sur: Con la Provincia Abel Iturralde (Municipio de Ixiamas-Departamento de La Paz); al Este: con el Municipio de San Lorenzo, y; al Oeste: con la Provincia Abel Iturralde (Municipio de Ixiamas-Departamento de La Paz)”; 8 en los términos “Autónomo” y “oficiales”; 10 en el término “oficiales” en el epígrafe; 11 en el término “Autónomo”; 12; 13 en la frase “El Municipio Autónomo de Sena” en el primer párrafo; 15.I numeral 3 en la frase “y defender”, numerales 6, 8, 9, 11, 12 y 14; 16, 18 en la frase “…de los gobiernos municipales autónomos…”, el texto del párrafo introductorio, V en la frase “…Las autoridades responsables de las entidades competentes para este efecto, no podrán negar su participación bajo responsabilidad por la función pública por los resultados y consecuencias del incumplimiento a las normas y/o decisiones municipales.”; 19; 20; 21 inc. a) denominado “Leyes Municipales” y el inc. b) denominado “Decretos Municipales”; 22; 24 numeral 1 en la frase “…todas las gestiones en el mes de enero, a objeto de realizar el desempeño de sus funciones durante el ejercicio fiscal entre los meses de enero a diciembre de cada gestión;” numeral 11 en la frase “y rural”, numeral 12 en la frase “aprobar o rechazar”, numerales 24, 28 en la frase “La Concejala o el Concejal designado.”, numerales 30 y 44; 26.I en el encabezamiento, en la frase “y máxima autoridad”, inc. m). III. inc. e); 27.5; 28; 29.1, 30 numeral 4; 32; 33; 34; 36.I numeral 8.III en la frase “sentencia condenatoria ejecutoriada,”. IV. V; 37 en la frase “en el ámbito de las competencias exclusivas de los Gobiernos Autónomos Municipales,” del párrafo introductorio; 42 numerales 2 y 3; 43 numeral 3, 4, en la frase “y Resoluciones”, 6, 16, 17, 24 en el término “Elaborar” y la frase “para la presentación al concejo y su aprobación,” numerales 29, 31, 32, 33 en la frase “pudiendo solicitar para ello la cooperación de las autoridades nacionales, departamentales e instancias competentes;”; 40; 44; 45 numerales 6, 7 y 8; 46; 48 numeral 6; 50.II; 51; 54 numeral 3, 55 en el término “Autónomo” en el segundo párrafo; 58.3, 66, 70.I, en la frase “Entendiéndose como sociedad civil organizada a todas las organizaciones sociales.” V y VI; 71; 72; 73; 74 numeral 3 en la frase “tal como señala la Ley de Participación y Control Social y su reglamentación”, y numeral 4; en la frase “habitante del Municipio de Sena,”; 76; 77 numeral 2; 80; 81; 82 en el término “Autónomo”; 83 en el término “Autónomo”; 84; 85 en la frase “el cumplimiento, ejercicio y ejecución de la Guardia Municipal.”; 86 en la frase “siempre y cuando éstas no puedan ser prestadas mediante administración privada”; 94 numeral 1 en la frase: “de naciones originarias y pueblos indígenas”; 96 numeral 6 en la frase: “manejo y aprovechamiento sustentable”, numeral 7 en la frase: “y sancionar la utilización de transgénicos y agroquímicos que dañan el suelo y la biodiversidad”; 98; 102 numeral 6; 107.II.III; 108 numeral 1; 111 en la frase: “así como al control jurisdiccional”; 112 en la frase: “desde el municipio”, inserta en el epígrafe y III en la frase: “normas y mecanismos de devolución”; 114; 115 numeral 3 en el término “Autónomo”, numeral 5 en el término “Autónomo”; 116 en la frase: “El patrimonio del Gobierno Autónomo Municipal está constituido por: 1. Activos fijos y de capital; 2. Bienes de dominio público, y; 3. Bienes de dominio municipal”; 117; 118; 120.I numeral 1.1 en la frase: “Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación prevista por Ley, independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente. Se consideran Impuestos con carácter enunciativo y no limitativo a: j) Impuesto a los Bienes Inmuebles. k) Impuesto a los Vehículos Automotores. l) Impuesto de transferencia de inmuebles y vehículos. m) Impuesto a las Actividades económicas. n) Impuesto a la propiedad rural”; numeral 1.2 las frases: “Son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicio o la realización de actividades sujetas a normas de Derecho Público individualizado en el sujeto pasivo”; “3 Tasa de Seguridad Ciudadana, Y”; la integridad del numeral 1.3; numeral 1.4 la frase: “Son los tributos cuya obligación tiene como hecho generador, beneficios derivados de la realización de determinadas obras o actividades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de dichas obras o actividades que constituyen el presupuesto de la obligación”; 122.II numerales 1 y 3; 134.II.II; 138 en la frase: “El Municipio Autónomo de Sena”, 139.I.1 en la frase: “y riego”, 140 en la frase: “El Municipio Autónomo de Sena”, inc.  a); 143 en la frase “El Municipio Autónomo de Sena”; 144 en las frases: “El Municipio Autónomo de Sena” y “personas con capacidades diferentes” inc. a); 152 en la frase: “El Municipio Autónomo de Sena”; 153 en la frase: “El Municipio Autónomo de Sena” en el párrafo introductorio, inc. a) en las frases: “El reconocimiento” y “de los pueblos originarios, comunidades campesinas”; inc. c) en la frase “El reconocimiento y”; inc. e); inc. f) en la frase: “naciones originarias”; 156 en la frase: “La participación y el Control Social, será ejercida a través de la ley municipal de Participación y Control Social de la sociedad civil organizada; entendiéndose como sociedad civil organizada a todas las organizaciones territoriales y funcionales” y los incisos a), b), c), d), e), f) y g); 159 en la frase: “El Municipio Autónomo de Sena” del párrafo introductorio inc. g) en la frase “El municipio”; 164 y 165.1 en el término “reglamentar” III y 166 disposición final segunda.

[1]Artículo 271.I.La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación competencial, el régimen económico financiero, y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.II.La Ley Marco de Autonomías y Descentralización será aprobada por dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional. (Constitución Política del Estado)

[3] Artículo 30. II.     En el marco de la unidad del Estado y de acuerdo con esta Constitución las naciones y pueblos indígena originario campesinos gozan de los siguientes derechos:1.           A existir libremente.2.A su identidad cultural, creencia religiosa, espiritualidades, prácticas y costumbres, y a su propia cosmovisión.3.A que la identidad cultural de cada uno de sus miembros, si así lo desea, se inscriba junto a la ciudadanía boliviana en su cédula de identidad, pasaporte u otros documentos de identificación con validez legal.4.A la libre determinación y territorialidad.5.A que sus instituciones sean parte de la estructura general del Estado.6.A la titulación colectiva de tierras y territorios.7.       A la protección de sus lugares sagrados.8.A crear y administrar sistemas, medios y redes de comunicación propios.9.A que sus saberes y conocimientos tradicionales, su medicina tradicional, sus idiomas, sus rituales y sus símbolos y vestimentas sean valorados, respetados y promocionados.10.A vivir en un medio ambiente sano, con manejo y aprovechamiento adecuado de los ecosistemas.11.A la propiedad intelectual colectiva de sus saberes, ciencias y conocimientos, así como a su valoración, uso, promoción y desarrollo.12.A una educación intracultural, intercultural y plurilingüe en todo el sistema educativo.13.Al sistema de salud universal y gratuito que respete su cosmovisión y prácticas tradicionales.14.Al ejercicio de sus sistemas políticos, jurídicos y económicos acorde a su cosmovisión.15.A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles. En este marco, se respetará y garantizará el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan.16.A la participación en los beneficios de la explotación de los recursos naturales en sus territorios.17.A la gestión territorial indígena autónoma, y al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables existentes en su territorio sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por terceros.18.A la participación en los órganos e instituciones del Estado. (Constitución Política del Estado)