DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL Plurinacional 0005/2013

II.  En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrán elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo a la Carta Orgánica Municipal.

Sobre este particular cabe precisar que el Constituyente boliviano usó una técnica de distribución mucho más compleja que un mero reparto de materias, pues algunas competencias son imbricaciones y superposiciones de varias materias sobre las cuales el nivel de gobierno titular deberá circunscribir sus actuaciones o su ejercicio competencial.

A lo que la SCP 2055/2012 ha señalado lo siguiente: 'En tal sentido, es necesario destacar que la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado, al margen de contemplar una reserva de ley para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, contempla adicionalmente otras veintiocho reservas de ley, legislación que permitirá implementar el nuevo modelo de Estado, y si bien es evidente que el texto constitucional no hace referencia al tipo de ley al que hace alusión la 'reserva de ley', se entiende por ésta 'la remisión que hace normalmente la Constitución y de forma excepcional la ley, para que sea una ley y no otra norma jurídica la que regule determinada materia. En otras palabras, se está frente a una reserva de ley cuando, por voluntad del constituyente o por decisión del legislador tiene que ser en sentido formal la que regule un sector concreto del ordenamiento jurídico' (Miguel Carbonell-2005).

En esta perspectiva, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en el art. 71, señala que: 'todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación', normativa que tiene estrecha relación y concordancia con el art. 410.II de la CPE, que condiciona la aplicación de la norma, además de la jerarquía normativa, al ámbito de las competencias de las entidades territoriales autónomas, es decir, que sobre las competencias de las entidades territoriales autónomas el nivel central del Estado no está facultado para legislar, pero en aquello que no es competencias de las entidades territoriales autónomas, el nivel central del Estado tiene la obligación de hacerlo para para garantizar la seguridad jurídica.

Consecuentemente, la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado norma de manera primaria el pacto territorial constitucional al que se llegó en la Asamblea Constituyente, por lo que sus contenidos son referentes a la organización territorial, a las autonomías y descentralización, elementos que son integralmente relacionados entre sí; entendiéndose a la autonomía como un modelo de Estado que es transversal en las cinco partes que conforman la norma fundamental, por lo tanto, el mandato del art. 271 de la CPE, carece de un carácter interpretativo restrictivo, por lo mismo debe ser entendido como un mandato que establece unos contenidos mínimos para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

En el contexto señalado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización es una Ley que regula la organización territorial, la autonomía y la descentralización, por lo que las veintiocho reservas de ley contempladas en la Constitución, deberán ser desarrolladas por una ley en sentido formal, lo que no prohíbe que varias de esas reservas de ley puedan ser reguladas por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, máxime si se toma en cuenta que en virtud de una interpretación sistemática de la Constitución las temáticas a ser desarrolladas por el art. 271 de la CPE, suponen contenidos mínimos que deben ser regulados por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, en virtud de las veintiocho reservas de ley que contiene la Tercera Parte de la Norma Suprema.

En este orden de ideas, la misma Constitución Política del Estado en la Tercera Parte, Título I, determina la Estructura Organización Territorial del Estado, disponiendo que dicha organización será regulada mediante una ley, por lo mismo, no existe impedimento a que una ley marco regule los otros aspectos señalados y contemplados bajo reserva de ley en la Tercera Parte de la Constitución Política del Estado, en la medida que se constituye en una norma vertebral de un sistema autonómico diseñado a partir de cuatro tipos de autonomías, que configuran una sistema de gestión y administración del Estado complejo, cuestión que hace ineludible y necesaria una ley marco que permita un funcionamiento armónico del Estado compuesto plateado por el Constituyente, cual es el Estado Unitario Plurinacional con autonomías…”

Finalmente, tanto el art. 271 como el art. 163 de la CPE, establecen un tratamiento especial y cualificado tanto para la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, como para las iniciativas legislativas en materia de descentralización, autonomías y ordenamientos territorial, que establece que la aprobación de la primera -la LMAD- requiere dos tercios de voto de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, y las segundas la obligatoriedad de ser puestas en conocimiento de la Cámara de Senadores.

En consecuencia, y el marco de la interpretación emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 2055/2012, se infiere que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización es una norma de desarrollo constitucional del régimen de autonomías, por lo que sus preceptos, por lo menos aquellos que fueron observados y pasaron por un test de constitucionalidad en este tribunal, podrán servir de preceptos orientadores para realizar el control previo de constitucionalidad de los proyectos de Estatutos y Cartas Orgánicas”.

II. El órgano deliberativo correspondiente que aprobó el proyecto de estatuto autonómico o carta orgánica solicitará al Órgano Electoral Plurinacional la convocatoria a referendo en la jurisdicción respectiva para su aprobación, siendo requisitos para ello: 1. Contar con declaración de constitucionalidad del Tribunal Constitucional Plurinacional sobre la constitucionalidad del proyecto de estatuto o carta orgánica”.

Por tanto, una Carta Orgánica no podría entrar en vigencia, sin haber pasado por el control previo de constitucionalidad, cuestión que es muy propia del modelo de Estado Plurinacional con autonomías, el cual difiere de otros modelos como el español, en el cual el Tribunal Constitucional de España no se encuentra obligado a emitir criterios respecto de los proyectos de Estatutos Autonómicos de las Comunidades Autónomas.

Otra de las diferencias se encuentra en el hecho que en el modelo español, los Estatutos autonómicos son aprobados por las Cortes Generales a través de leyes orgánicas; es decir, el Congreso Nacional Español es la instancia de aprobación de estas normas autonómicas, por tanto son normas de carácter vinculante a todo el territorio español. En el caso boliviano, el procedimiento es diferente, cada órgano deliberativo de una entidad territorial autónoma aprueba el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica, por lo que la vinculación de la norma básica institucional se supedita únicamente a la jurisdicción territorial administrada por la entidad territorial autónoma del órgano deliberativo que la aprobó.

Es importante señalar que el órgano deliberativo, en este caso el Concejo Municipal, aprueba únicamente un proyecto, por lo que una vez aprobada la norma institucional básica no entra en vigencia automáticamente, pues la norma constitucional ha previsto dos pasos posteriores indispensables para su aprobación: 1. Control previo de constitucionalidad y 2. Referendo en la jurisdicción territorial de la Entidad Territorial Autónoma.

La tarea atribuida al Tribunal Constitucional Plurinacional, en referencia al control previo de constitucionalidad de Estatutos y Cartas Orgánicas, es de suma importancia, pues es la única instancia de revisión previa a la vigencia de la norma básica institucional; razón por la cual, si bien se trata de una consulta que en la que se pretende que este Tribunal Constitucional Plurinacional, emita una opinión o criterio respecto a la compatibilidad o incompatibilidad del proyecto de Estatuto o Carta Orgánica, la Declaración Constitucional Plurinacional que se emita, es vinculante y obligatoria.

Ahora bien, la naturaleza de una declaratoria de constitucionalidad no es la misma que la de una sentencia constitucional, ambos tipos de pronunciamientos hacen referencia a cuestiones de naturalezas diferentes, al tratarse el control previo de constitucionalidad de un ejercicio de contrastación genérica del proyecto de Estatuto o Carta Orgánica con el texto de la Constitución Política del Estado, el Tribunal Constitucional Plurinacional, se estaría pronunciando sobre la letra muerta o el texto literal del proyecto, siendo imposible prever el alcance de la interpretación que se le dará a dicho texto a la hora de su aplicación. Por lo que si bien, de manera inicial este Tribunal, emite un criterio respecto a estos proyectos, los mismos no quedan exentos de ser posteriormente revisados, en caso que fueran observados mediante una acción de inconstitucionalidad, conflicto de competencias u otras acciones, porque en la aplicación algún precepto de la norma básica institucional podría vulnerar los principios, valores o mandatos de la norma constitucional.

Es importante señalar que el presente análisis de constitucionalidad se enmarca en la Ley 027 de 6 de julio de 2010; ya que es la norma que se encontraba vigente a tiempo de la interposición de la presente consulta de constitucionalidad, en observancia del principio de ultractividad, pues, si bien por lo general una norma rige para el futuro, la ultractividad de una ley derogada puede provocar efectos para determinados casos como en la presente consulta, donde la norma derogada no estaría produciendo efectos después del ámbito de su vigencia, sino que los mismos se deben al momento de su presentación lo cual aconteció durante su vigencia.

En el ámbito de control previo de constitucionalidad, de acuerdo a las normas previstas por la Constitución Política del Estado y la Ley 027, este Tribunal tiene competencia para conocer y resolver las consultas de constitucionalidad de Estatutos y Cartas Orgánicas con el objeto de que el Tribunal Constitucional Plurinacional verifique si existe compatibilidad o incompatibilidad con las normas, valores y principios de la Constitución Política del Estado, concentrando su labor en el control objetivo de la constitucionalidad del Estatuto o Carta Orgánica remitido en consulta.

Así la Ley 027, en su Parte Segunda “Procedimientos Constitucionales”, Título VI “Control de Constitucionalidad de proyectos de Estatutos o Cartas Orgánicas de Entidades Territoriales”, establecía que corresponderá a la Presidenta o el Presidente del Órgano deliberante de las Entidades Territoriales Autónomas remitir al Tribunal Constitucional Plurinacional el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica aprobado por dos tercios del total de sus miembros.