DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0015/2014

En primer lugar, la disposición contenida en el art. 1 expresa que la carta orgánica municipal de Cuatro Cañadas es una ley, afirmación sobre la cual conviene señalar que el art. 275 de la CPE, señala: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”.

En consecuencia de conformidad con la Norma Constitucional, una carta orgánica municipal si bien tiene el rango de ley según se advierte de la estructura jerárquica normativa establecida en el art. 410.II.3 de esta Norma Suprema, en esencia es una norma institucional básica, que de acuerdo a lo dispuesto en el art. 60.II de la LMAD, goza de preeminencia en relación al resto de la legislación autonómica, porque tiene por objeto estatuir la estructura, organización, competencias y fines del gobierno autónomo de una entidad territorial, finalidad que determina su condición de norma rígida y de contenido pactado, al requerir para su entrada en vigor, el voto cualificado del órgano deliberante, control previo de constitucionalidad y la manifestación de la voluntad del soberano mediante referendo aprobatorio; características que no se presentan en el procedimiento de elaboración de una ley ordinaria, sea de carácter nacional o autonómica.

Conforme al art. 272, concordante con el art. 283 ambos de la CPE, la autonomía implica entre otros aspectos, el ejercicio de las facultades legislativa, deliberativa, fiscalizadora, reglamentaria y ejecutiva por los órganos de gobierno, en el ámbito de la jurisdicción territorial respectiva y en el marco de las competencias atribuidas a sus autoridades.

Al respecto, las funciones básicas que desarrollan los órganos de gobierno en el ejercicio de su autonomía, solo pueden ser asignadas por la Constitución Política del Estado, cuya norma suprema, las caracteriza como “facultades” constitucionales, relativas a deliberar, legislar y fiscalizar por parte de los entes autónomos deliberantes; y reglamentar y ejecutar en cuanto a los órganos ejecutivos.

En ese orden, el art. 140.I de la Ley Fundamental, señala que “Ni la Asamblea Legislativa Plurinacional, ni ningún otro órgano o institución, ni asociación o reunión popular de ninguna clase, podrán conceder a órgano o persona alguna facultades extraordinarias diferentes a la establecidas en esta Constitución”.

Por consiguiente, la definición de autonomía en base a potestades diferentes a las establecidas en la Constitución Política del Estado (normativa, administrativa y técnica), es contraria a los preceptos constitucionales mencionados, puesto que no dimensiona la verdadera naturaleza jurídica de la condición autonómica, que en esencia se caracteriza, por el ejercicio de la facultad legislativa atribuida a entidades distintas del órgano legislativo del nivel central del Estado.

Para la conformación del Estado autonómico, el Constituyente boliviano ha definido que en el marco del principio de voluntariedad, la ciudadanía de las unidades territoriales tiene el derecho de acceder libremente a la autonomía de la entidad territorial que la gobierna, a objeto de elegir directamente a las autoridades de los órganos gubernamentales y dotarles de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva para el ejercicio de las competencias y atribuciones establecidas en el catálogo competencial previsto a partir del art. 298 al 304 de esta Norma Suprema.

A su turno, el art. 271 de la misma Constitución, determina que una ley marco de autonomías, establecerá el procedimiento de elaboración del estatuto o carta orgánica, que como norma básica institucional canaliza el ejercicio del derecho autonómico de una entidad territorial, la transferencia y delegación de competencias, el régimen económico y financiero y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.

A su vez, el art. 275 de la CPE determina que: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”.

En el marco de los preceptos señalados, conviene relievar que la consolidación del Estado autonómico en Bolivia, emerge del propio marco constitucional, cuya Norma Suprema fija las bases fundamentales y el alcance jurídico para el ejercicio tanto de las facultades de las entidades territoriales autónomas, como de las competencias de sus autoridades.

Bajo esta condición los estatutos y cartas orgánicas son instrumentos normativos que desarrollan el andamiaje institucional de las entidades territoriales autónomas, las atribuciones de los órganos y las autoridades de las mismas, los parámetros sobre la gestión y administración pública en su jurisdicción, las competencias constitucionalmente asignadas, los mecanismos de coordinación con los otros niveles de gobierno, los procedimientos para la reforma de esta norma y otros aspectos que se desarrollan desde y conforme con la Ley Fundamental.

La regulación en análisis, establece como un deber ciudadano en el municipio de Cuatro Cañadas, formarse en la educación técnica y superior. Al respecto, debe tenerse presente que entre los fines y funciones esenciales del Estado, es decir, aquellas metas y propósitos que justifican la propia existencia del Estado, se encuentra la provisión de medios y condiciones para que las personas accedan a la educación, a la salud y al trabajo, tal como se desprende del precepto constitucional contenido en el art. 9.5 de la CPE.

A los fines de esta obligación y siendo el ser humano el supremo valor del Estado, el Constituyente boliviano ha dispuesto que la distribución de los excedentes económicos, prioricen la ejecución de políticas sociales en materia de salud, educación y cultura, conforme se advierte del mandato contenido en el art. 306.V de la Ley Fundamental, norma concordante con lo señalado, el art. 77.I de la misma Constitución cuando determina que “la educación constituye una función suprema y primera responsabilidad financiera del Estado, que tiene la obligación indeclinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla”.

Para garantizar el cumplimiento efectivo de esta función estatal, la propia Constitución fija los alcances socio-económicos del derecho ciudadano a acceder a una educación, señalando en su artículo 81.I que ésta es obligatorio hasta el bachillerato. Esta obligación estatal, requiere que tenga su correlato en el deber de la sociedad civil de educarse al menos hasta este ciclo de la enseñanza regular; por ello el art. 108.6, manifiesta expresamente que son deberes de las bolivianas y bolivianos “formarse en el sistema educativo hasta el bachillerato”.

Tomando en cuenta el carácter fundamental de la educación como fin y función de alcance integral del Estado, el Constituyente ha optado por asignar al nivel central del Estado la competencia exclusiva de elaborar, desarrollar e implementar políticas del sistema educativo y salud, conforme se advierte del art. 298.II.17 de la Norma Suprema; quedando a cargo de las demás entidades territoriales autónomas, el ejercicio relativo a la gestión educativa como una competencia concurrente.

Sobre el particular, conviene señalar que de acuerdo a lo dispuesto en el art. 20, concordante con el art. 46.I ambos de la Ley 070 de 20 de diciembre de 2010, los centros de capacitación técnica forman parte del Subsistema de Educación Alternativa y Especial, los cuales junto a los institutos técnicos, institutos tecnológicos y escuelas superiores de formación tecnológica, funcionarán bajo los planes, programas y autoridades del Sistema Educativo Plurinacional, siendo competencia del Ministerio de Educación la reglamentación relativa a la apertura y funcionamiento de estos institutos.

Asimismo, en el marco de la competencia concurrente sobre la gestión del sistema educativo, es responsabilidad de los gobiernos autónomos departamentales “dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento a los Institutos Técnicos y Tecnológicos en su jurisdicción”.

Amén a las normas constitucionales y legales traídas a colación, se infiere en primer lugar, que el estatuyente municipal impone el deber ciudadano de formarse obligatoriamente en niveles superiores al regular, tal como que prevé la Constitución, asumiendo una obligación competencial que le corresponde al nivel central del Estado, que como efecto del reparto competencial concurrente, solo podría alcanzar al nivel departamental de gobierno, en lo que concierne a la provisión de bienes muebles e inmuebles para institutos técnicos y tecnológicos en su jurisdicción.

Por consiguiente, no es potestad del nivel de gobierno autonómico municipal, implantar un deber jurídico que agrave o sea mayor al determinado por la Constitución y menos sobre un ámbito en que aquel nivel de gobierno, no tiene ninguna forma de ejercicio competencial; en estas condiciones resulta imprescindible mencionar lo establecido en el art. 14.IV de la Constitución, cuando define que “en el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las Leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban”.

El art. 241 de la CPE en sus parágrafos I, II y V establece que el pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada participará en la construcción de las políticas públicas y ejercerá el control social sobre la gestión pública en todos los niveles del Estado, así como a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales.

De acuerdo a los aludidos preceptos constitucionales la participación y control social no es un deber ciudadano, sino un derecho fundamental de naturaleza política que permite involucrar al pueblo soberano a través de la sociedad civil organizada en la participación, evaluación y supervisión del manejo de la cosa pública, desde cuya perspectiva no corresponde que una norma básica institucional otorgue a este ejercicio una cualidad distinta a la prevista en la Norma Fundamental

Sobre el particular, cabe considerar que el Constituyente ha optado por reconocer tácitamente la condición autonómica de los gobiernos municipales, sin necesidad de someter esta decisión a un previo proceso de consulta o refrendo como sucede con las demás entidades territoriales, según se desprende de lo determinado en los arts. 274, 280.III, 290.I y 294.I.II de la CPE; menos aún podría entenderse que el ejercicio de esta cualidad gubernativa, se encuentre supeditada a la elaboración y aprobación de las respectiva norma institucional básica.

En esta línea, el art. 284.IV de la CPE, determina que “el Concejo Municipal podrá elaborar el proyecto de Carta Orgánica, que será aprobado según lo dispuesto por esta Constitución”; en consecuencia la elaboración del proyecto de carta orgánica, será el resultado de una decisión privativa del órgano deliberante municipal y no de un mandato inexcusable de la Constitución.

El art. 410 de la CPE, estatuye los dos principios esenciales que garantizan la vigencia y prevalencia de los elementos dogmáticos y organizacionales esenciales que sostienen la estructura, fines y funciones del Estado Plurinacional, estos es, el principio de supremacía constitucional y el principio de jerarquía normativa.

Por el primero, el Constituyente determina que “todas la personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones e instituciones, se encuentran sometidos a la Constitución”, la que proclama para sí, su condición de norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano que le otorga primacía frente a cualquier otra disposición normativa de este ordenamiento.

Consolida esta garantía política el principio de jerarquía normativa, que establece el orden o gradación en que se aplican todas las normas emitidas por los órganos legitimados para producirlas, encontrándose en la cúspide de esta pirámide normativa, la Constitución Política del Estado, que como efecto del principio de supremacía constitucional, no existe otra norma que comparta su posición de preeminencia.

Por su parte, el art. 275 de la CPE, prescribe que “cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio de su jurisdicción”, es decir, que con el propósito de perfeccionar el ejercicio del derecho autonómico, la Ley Fundamental, define la creación de un instrumento normativo que a menor escala, replique los elementos destinados a la conformación de entidades territoriales autónomas con facultades legislativas, fiscalizadoras, reglamentarias y ejecutivas para el gobierno de unidades territoriales.

Al respecto, el art. 60.I de la LMAD, establece que: “el estatuto autonómico es la norma institucional básica de las entidades territoriales autónomas, de naturaleza rígida, cumplimiento estricto y contenido pactado, reconocida y amparada por la Constitución Política del Estado, como pare integrante del ordenamiento jurídico, que expresa la voluntad de sus habitantes, define sus derechos y deberes, establece las instituciones políticas de las entidades territoriales autónomas, sus competencias, la financiación de éstas, los procedimientos a través de los cuales los órganos de la autonomía desarrollarán sus actividades y las relaciones con el Estado”. 

En base a los elementos normativos que preceden, puede concluirse que la Constitución Política del Estado, como efecto de los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa que la resguardan, no puede ser analizada bajo ninguna hipótesis de colisión normativa, puesto que no existe otra norma jurídica que posea las mismas características y rango normativo capaz de atribuirle la misma jerarquía; como tampoco es facultad de una carta orgánica definir la aplicación preferente de la Constitución, dada su condición de norma reconocida y amparada por ésta.

Por su parte el art. 275 de la misma Ley Fundamental dispone que cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de carta orgánica que previo control de constitucionalidad entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial.

A su turno el art. 283 de la citada Norma Suprema, establece que el gobierno autónomo municipal está constituido por un concejo municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal, en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde.

De los preceptos constitucionales aludidos, puede inferirse que los municipios, constituyen un espacio geográfico reconocido como unidad que forma parte de la organización territorial del Estado Plurinacional, al interior del cual las entidades territoriales autónomas o gobiernos municipales ejercen sus facultades legislativa, fiscalizadora, deliberativa, reglamentaria y ejecutiva sobre las competencias conferidas a sus autoridades por la Norma Suprema.

En ese marco y de manera general puede afirmarse que la carta orgánica regula el funcionamiento de la entidad o gobierno municipal dentro de la jurisdicción territorial que corresponde al municipio; por consiguiente aquel instrumento normativo define el funcionamiento de los órganos de gobierno municipal y no el funcionamiento de los municipios, porque éstos solo constituyen el espacio geográfico de una unidad territorial; motivo que amerita declarar inicialmente la incompatibilidad del término “municipio” de la previsión sujeta análisis.

Sobre este ámbito, conviene precisar que el nuevo orden constitucional define el modelo del Estado boliviano como unitario social de derecho plurinacional comunitario, libre, independiente soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, de manera que la nueva organización territorial del Estado, se sustenta en unidades territoriales administradas por gobiernos o entidades territoriales autónomas con facultades deliberativas, legislativas, fiscalizadoras, reglamentarias y ejecutivas.

Al respecto el art. 283 de la CPE determina que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa…”, siendo por tanto la característica esencial de los gobiernos autónomos, la potestad constitucional de emitir leyes municipales, que en el marco de las competencias asignadas por el Constituyente, tienen la misma jerarquía normativa que las leyes emitidas por el nivel central del Estado.

En este nuevo contexto y respecto al régimen municipal, el instrumento jurídico por el cual se ejercen las competencias exclusivas y compartidas, son las leyes municipales, entendidas como normas jurídicas dotadas de generalidad y coerción, que definen, orientan y desarrollan principalmente las políticas concernientes a los gobiernos municipales.

Bajo este entendimiento, no corresponde que el estatuyente municipal, asigne a otras normas jurídicas, como son las ordenanzas municipales, las mismas cualidades que caracterizan a una ley municipal, aunque aquel instrumento hubiese sido el de mayor jerarquía en el extinto régimen municipal del periodo republicano de Bolivia.

Actualmente, de considerarse necesaria su inclusión como normas jurídicas de los nuevos gobiernos municipales, las ordenanzas no pueden tener otra finalidad que regular aspectos internos del órgano legislativo municipal de carácter declarativo que pueden tener  connotaciones particulares o generales.

De ahí que, el establecimiento de un orden jerárquico interno de las normas municipales, debe tomar en cuenta, aquellas que hacen al ejercicio de la función gubernamental en su conjunto; por esta razón las ordenanzas municipales al tener relevancia jurídica solo para la regulación interna del órgano deliberante, no son de imprescindible incorporación en dicha sucesión normativa, más aún, cuando ésta no incluye a las normas jurídicas emitidas por el órgano ejecutivo municipal, tal como prevé la Constitución en su artículo 410.II.4, cuando asigna un rango de aplicación inferior a los decretos, reglamentos y demás resoluciones que emiten estos órganos, de cuyo precepto constitucional se infiere que los órganos deliberantes no son órganos competentes para emitir resoluciones relativas al gobierno municipal.

De acuerdo al art. 284.I de la CPE, los concejales municipales son elegidos mediante sufragio universal en circunscripción municipal, solo por criterios de población, dado que se trata de elegir a las autoridades del órgano deliberante de una unidad territorial municipal, dentro de la cual no existen otras.

Ello no sucede con la elección de los asambleístas departamentales que de acuerdo al art. 278.II de la misma Ley Fundamental, se eligen por criterios de población y territorio, toda vez que la jurisdicción de una unidad territorial departamental está compuesta por otras unidades territoriales en este caso, provinciales, de las cuales emergen los candidatos por territorio.

Los parágrafos I y II del art. 284 de la Ley Fundamental, determinan que el concejo municipal estará compuesto por concejalas y concejales elegidas y elegidos mediante sufragio universal; correspondiendo a las naciones y pueblos indígena originario campesinos que no conformen su propia autonomía, elegir a sus representantes ante ese órgano deliberante de acuerdo a sus normas y procedimientos propios y lo dispuesto sobre el particular en la respectiva carta orgánica.

Ello quiere decir, que el órgano legislativo municipal está integrado por un número de concejales municipales elegidos según las reglas de la democracia representativa y por concejales municipales que representan a las  NPIOC, que coexistan en la jurisdicción municipal en condición de minorías elegidos o designados según sus normas y procedimientos propios.

Sin embargo, del sentido gramatical asignado a la previsión observada, se deduce que el concejo municipal estaría integrado tanto por concejales municipales, como por representantes de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, quienes, según lo normado por el estatuyente, no tendrían la condición de concejales municipales, aspecto que no condice con el sentido esencial del precepto constitucional mencionado y crea una especie de categoría de funcionarios públicos electos municipales, que no reconoce la Constitución.

En otros términos, la previsión analizada, no atribuye la condición de concejal municipal, a las autoridades que bajo los mecanismos de la democracia comunitaria, han sido elegidos, designados o nominados por sus naciones o PIOC, para ejercer dicha función pública; lo que implica una suerte de trato discriminatorio expresamente prohibido por el art. 14.II de la CPE, para quienes representan a dichos pueblos ante el órgano legislativo municipal.

El contenido de la norma, describe los requisitos básicos generales que deben cumplirse para postular a algún cargo electo de gobierno municipal de Cuatro Cañadas; empero, el nomen iuris de esta regulación no condice con el contenido de la norma, dado que aquél encasilla el objeto de la norma a la descripción de un procedimiento relativo a la elección de las autoridades electas municipales, es decir, que de acuerdo a este objeto, la norma debió abocarse a señalar fases ordenadas secuencialmente, que den como resultado la elección de autoridades municipales y no los requisitos para fungir como tales.

De acuerdo al art. 11 de la CPE, el ejercicio y control del poder político y la gestión pública, la deliberación y asunción de las políticas estatales y la consolidación del autogobierno, constituyen los fines esenciales por los cuales el pueblo soberano adopta como forma de gobierno del Estado Plurinacional, la democracia directa y participativa, representativa y comunitaria

Dentro de la forma primera forma de democracia, se encuentra contemplada la revocatoria de mandato que se traduce en un mecanismo constitucional mediante el cual el pueblo soberano decide por voto ciudadano, la continuidad o el cese de funciones de autoridades electas; se trata de un derecho político que permite a la ciudadanía destituir del cargo a un funcionario antes que concluya el periodo de su mandato.

Al respecto, el art. 240 de la Ley Fundamental, define que la revocatoria de mandato solo está sujeta a las siguientes condiciones, a saber, que emerja de la iniciativa ciudadana, a solicitud de al menos el quince por ciento de votantes del padrón electoral de la circunscripción que eligió a la servidora o servidor público; que haya transcurrido al menos la mitad del periodo de mandato de la autoridad electa; y que la iniciativa ciudadana no se active más de una vez y solo hasta la conclusión del cuarto año de la gestión pública.

Por su parte el art. 25 de la Ley del Régimen Electoral, al desarrollar los preceptos constitucionales mencionados, determina que esta forma de democracia directa y participativa “se origina únicamente por iniciativa popular y en una sola ocasión durante el periodo constitucional de la autoridad sujeta a revocatoria”.

De acuerdo al marco normativo señalado, la revocatoria de mandato no está sujeta a una causal específica generalmente relativa al desempeño de la función pública de la autoridad electa, sino únicamente a la voluntad del pueblo soberano, por cuya razón no es adecuado que el estatuyente señale causales que permitan activar este mecanismo democrático de participación ciudadana, porque ello implicaría que una norma de rango inferior limite el campo de acción fijado por la Constitución para el ejercicio de este derecho político; como también la definición de causales de revocatoria, tendría como efecto, la necesidad de acreditar la existencia de las mismas, aspecto que tampoco condice con la voluntad del Constituyente.

A su vez, por mandato constitucional, la conformación de los órganos deliberativos de las entidades territoriales autónomas departamentales, municipales y regionales debe contemplar la asignación de cierto número de escaños a favor de autoridades provenientes de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que en condición de minorías, coexistan en la jurisdicción de la unidad territorial respectiva y no hubiesen consolidado su propia autonomía.

Al respecto, el art. 284 de la CPE, dispone que el concejo municipal estará compuesto por concejales elegidos mediante sufragio universal; “II. En los municipios donde existan naciones o pueblos indígena originario campesinos, que no constituyan una autonomía indígena originaria campesina, éstos podrá elegir sus representantes ante el Concejo Municipal de forma directa mediante normas y procedimientos propios”.

En la misma línea, el art. 26.II de la Norma Suprema, señala que el derecho a la participación comprende entre otros aspectos, el sufragio, mediante voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y obligatorio, escrutado públicamente; y donde se practique la democracia comunitaria, los procesos electorales se ejercerán según normas y procedimientos propios, supervisados por el Órgano Electoral, siempre y cuando el acto electoral, no esté sujeto al voto igual, universal, directo, secreto, libre y obligatorio; es decir, que el ejercicio de los mecanismos de la democracia representativa, relativos a la manifestación de la voluntad para actuar como elector, excluye la aplicación de las normas y procedimientos propios destinados a la elección o designación de autoridades y representantes de los pueblos indígena originario campesinos.

De los antecedentes expuestos, cotejados con la previsión contenida en el art. 22 del proyecto de carta orgánica, se observa que ésta incorpora a los usos y costumbres de los postulantes al órgano deliberante, como parte de los elementos que caracterizan al sufragio universal (igual, universal, directo, individual, secreto, libre, y obligatorio); aspecto que como se observó, no reconoce la Carta Fundamental, dado que ambas modalidades se excluyen entre sí.

Entre los requisitos exigidos por el precepto citado se encuentra el no tener pliego de cargo ejecutoriado ni sentencia condenatoria ejecutoriada en materia penal, pendientes de cumplimiento; no estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibición y de incompatibilidad establecidos en la Constitución; estar inscrito en el padrón electoral y hablar al menos dos idiomas oficiales del país.

Por otro lado, el último inciso de dicha regulación exige que los interesados sean postulados por una organización civil, acreditada por el órgano electoral plurinacional; empero confrontado este requisito con la prescripción contenida en el art. 209 de la CPE, se constata que la postulación efectuada por una organización civil no se encuentra autorizada por dicha Norma Suprema, dado que las candidatas y los candidatos a los cargos públicos electos, deben ser postulados por las organizaciones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las agrupaciones ciudadanas y los partidos políticos, que en su conjunto y de acuerdo al art. 48 de la Ley de Régimen Electoral se denominan organizaciones políticas.

De acuerdo con la Constitución, son cinco facultades mediante las cuales los órganos ejecutivos y legislativos de los gobiernos autónomos ejercerán sus atribuciones, a saber, la facultad legislativa, reglamentaria, ejecutiva, deliberativa y fiscalizadora. Las facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa son de titularidad de los órganos deliberativos. En tanto, que las otras dos facultades: reglamentaria y ejecutiva, son de titularidad de los órganos ejecutivos.

Si bien lo previsto en esta atribución guarda correspondencia con el art. 302.I.19.20.CPE, que establecen como competencia exclusiva  de los gobiernos municipales la creación y administración de impuestos, tasas, patentes a la actividad económica y contribuciones especiales de carácter municipal, cabe tener presente que en observancia del nuevo modelo de Estado y la facultad legislativa otorgada a las entidades territoriales autónomas, la ordenanza emanada del concejo municipal adquiere un carácter diferente al concebido para la ley municipal, toda vez que el instrumento normativo que ahora materializa las competencias exclusivas y compartidas es la ley municipal y no la ordenanza municipal.

Al respecto al jurisprudencia constitucional a través de la DCP 0001/2013, ha señalado que: “Actualmente, el marco constitucional ha cambiado, y en ese sentido se ha señalado de manera detenida en el Fundamento Jurídico III.3.1 de este fallo, sobre el ejercicio competencial, que el Concejo Municipal, como órgano legislativo del gobierno autónomo municipal, es titular de las facultades Deliberativa, Legislativa y Fiscalizadora, en tanto que el Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo municipal, presidido por el Alcalde, es titular de las facultades Reglamentaria y Ejecutiva.

Por lo que de acuerdo al nuevo texto constitucional, serán las leyes municipales, emitidas por el Órgano Legislativo-Concejo Municipal, las encargadas de legislar las competencias asignadas a los gobiernos autónomos municipales, mientras que los decretos municipales, emitidos por el Órgano Ejecutivo-Alcalde, las normas encargadas de reglamentar las leyes municipales. Sin embargo, ambos órganos están facultados para emitir resoluciones administrativas enmarcadas en sus propias funciones”.

Según lo previsto en el art. 12 de la CPE, el Estado organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. Asimismo, las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí.

Bajo el sustento jurídico constitucional mencionado, la DCP 0001/2013, ha señalado lo siguiente: “En el marco del Fundamento Jurídico III.4 de este fallo, ‘Forma de Gobierno’, se debe señalar que una óptima separación de facultades y funciones debería estar acompañada con la separación de administraciones, cuestión que deberá ser construida de manera progresiva y paulatina de acuerdo a la realidad y necesidad de cada municipio. Sin embargo, se debe evitar las prácticas discrecionales respecto de las sanciones que anteriormente los Concejos Municipales aplicaban a los Alcaldes, pues actualmente estos últimos gozan de una legitimidad cualitativa basada en la elección directa de los mismos, cuestión que los hace diferentes respecto del marco jurídico preconstitucional caduco de la Ley de Municipalidades.

Recordemos que el art. 50 de la LM, incluso regulaba la figura del ‘Voto Constructivo de Censura’ que establecía que: ‘I. El Alcalde Municipal, electo conforme al parágrafo VI del Artículo 200° de la Constitución Política del Estado, podrá ser removido mediante Voto Constructivo de Censura. II. La Censura Constructiva, como medida de excepción, se produce cuando el Concejo Municipal ha perdido la confianza en el Alcalde Municipal. III. La Censura Constructiva produce la remoción del Alcalde. Los procesos de responsabilidad ejecutiva, administrativa, civil o penal se sujetarán a lo previsto por la Ley Nº-1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos.’ Dicho artículo y su procedimiento establecido en el art. 51 de la LM, al no responder al nuevo modelo de Estado, fue derogado por las Disposiciones Derogatorias de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’.

Ello no significa que los Alcaldes quedan exentos de sanciones, pues el Concejo Municipal deberá encontrar los mecanismos necesarios que acompañen la facultad fiscalizadora que desempeñan, y deberán acudir a las instancias competentes para que estas sean las que vayan a sancionar al Alcalde respecto de sus faltas.

Recordemos que el art. 108.8 de la Norma Suprema, señala como deber de los bolivianos ‘Denunciar y combatir todos los actos de corrupción’, para lo cual la norma constitucional ha establecido mandatos que permite contar al Estado con una fuerte y determinante política anticorrupción, entre estos mandatos están la retroactividad de la ley en casos de corrupción, la creación de la Procuraduría General del Estado, el Control y Participación Social, la nueva distribución competencias que establece al ‘Sistema de Control Gubernamental’ como competencia concurrente, permitiendo a las entidades territoriales autónomas implementar instancia de control gubernamental, sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado (arts. 299.II.14 CPE y 137.III de la LMAD).

En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes.

Ello en el afán de evitar posicionamientos discrecionales que respondan a intereses personales, coyunturales o responda a alianzas políticas por intereses circunstanciales, ha sido derogado y fuera del marco jurídico la figura del voto constructivo, que se sustentaba en un mecanismo administrativo de substanciación.

La observación a este artículo no tiene el propósito de dejar sin responsabilidades a la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, sino todo lo contrario, pues todas las autoridades electas, de ambos órganos deben estar sometidas a sanciones homólogas establecidas por una ley municipal, y no a sanciones que respondan a circunstancias. La observación a este artículo se fundamenta en el respeto al voto del ciudadano, al respeto al principio democrático, al principio de igualdad e independencia de órganos, al principio de reciprocidad, y al respeto del ejercicio de los derechos políticos, pero también a la gobernabilidad de un gobierno autónomo municipal.”

De acuerdo a lo precedentemente señalado no corresponde que el concejo municipal procese y sancione al alcalde municipal por responsabilidad administrativa o ejecutiva, dado que la facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa otorgada al concejo municipal prevista en el art. 283 de la CPE, no abarca la potestad de convertirse en una instancia sancionatoria de los actos del alcalde municipal, cuya autoridad será juzgado por estas formas de responsabilidad, de acuerdo a la norma que confiera esta competencia a la instancia pertinente; siendo obligación del órgano deliberante denunciar y/o constituirse en parte civil o querellante contra el ejecutivo municipal, promoviendo su juzgamiento ante la autoridad legal competente, cuando se advierta la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal contra aquella autoridad edil.

La Ley 1551 de 20 de abril de 1994 definía a las organizaciones territoriales de base como sujetos de la participación popular integradas por comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales, que se organizaban según sus usos, costumbres y disposiciones estatutarias; representadas por hombres y mujeres, capitanes, jilacatas, curacas, mallcus secretarios generales y otros designados según las normas y procedimientos precedentemente señalados, encargados de identificar, priorizar, participar y cooperar en la ejecución y administración de obras de bienestar colectivo, con prioritaria atención en los ámbitos de educación, vivienda, salud, producción y deporte; promovían acciones relativas a la preservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible; representaban y gestionaban la modificación de acciones, decisiones, obras o servicios prestados por los órganos públicos cuando eran contrarios al interés comunitario; proponían el cambio o la ratificación de las autoridades de salud y educación; y accedían a información sobre el destino de los recursos de la participación popular.

La nueva Ley Fundamental ha constitucionalizado el derecho de la sociedad civil organizada a participar y controlar la gestión pública en todos los niveles de gobierno y en el conjunto de las funciones públicas de todos los órganos, entidades, instituciones y empresas estatales y privadas con participación estatal, con el propósito de velar por el correcto uso de los recursos y bienes del Estado, en el cometido de alcanzar los objetivos de gestión institucional, directamente vinculados con el bienestar colectivo o el vivir bien.

El art. 241 de la CPE, determina que el pueblo soberano por medio de la sociedad civil organizada participará en el diseño de las políticas públicas; para cuyo fin será la propia sociedad civil la que organizará la estructura y composición de la participación y control social, correspondiendo a las entidades del Estado, generar los espacios necesarios para el cumplimiento de esta fundamental actividad.

En el marco de lo dispuesto por el art. 242 de la CPE, la Ley 341 de 5 de febrero de 2013, define que la participación y control social se ejercerá por actores orgánicos, comunitarios y circunstanciales; figurando en el primer grupo los sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales, organizados y reconocidos legalmente; el segundo grupo está integrado por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas; siendo actores de tercer nivel las personas naturales que circunstancialmente se organicen para un determinado fin, que una vez alcanzado conllevará su extinción.

De acuerdo al art. 16 de la aludida ley, los actores colectivos legalmente reconocidos, nominarán a sus representantes para el ejercicio de la participación y control social; y circunstancialmente cualquier ciudadana o ciudadano, podrá adscribirse voluntariamente a los espacios permanentes de esta actividad.

En consecuencia, al margen de que las organizaciones territoriales de base, ya no tienen existencia jurídica, dada la abrogatoria de la Ley de Participación Popular, conforme dispone la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, actualmente estas organizaciones, son una parte de todos los actores sociales encargados de ejercer la participación y control social, cuyas instancias no requieren el registro previo de su personalidad jurídica por los gobiernos municipales para cumplir su rol social de control y seguimiento de la gestión pública, dado que por mandato constitucional es deber de la propia sociedad civil, organizarse de forma independiente para ejercer la participación y control social en todos los entes vinculados con la actividad estatal.

Por otra parte los arts. 300.I.12 y 300.I.13 de la CPE, establecen que “Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, en su jurisdicción: “12. Otorgar personalidad jurídica a organizaciones sociales que desarrollen actividades en el departamento”, y “13.Otorgar personalidad jurídica a Organizaciones No gubernamentales, fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro que desarrollen actividades en el departamento”.

El art. 12 de la CPE establece “I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. II. Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado. III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí”.

El nuevo orden constitucional, se encuentra sustentado entre otros aspectos por la condición autonómica del Estado Plurinacional, lo que implica que, de conformidad con el art. 272 de la Constitución, los niveles de gobierno territorial tienen la potestad de elegir directamente a sus autoridades, administrar sus recursos económicos y sobre todo ejercer la facultad legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno, respecto a las competencias asignadas por el Constituyente, en el ámbito de la circunscripción geográfica de la unidad territorial respectiva.

En razón de ello, el art. 302 de la Constitución Política del Estado, detalla un catálogo de competencias que de manera exclusiva deben ser ejercidas por los gobiernos autónomos municipales, lo que implica que este nivel de gobierno está facultado tanto para legislar como para reglamentar y ejecutar sobre las mismas.

En consecuencia, la ordenanza municipal que en el marco de la Ley 2028, constituía el instrumento normativo de mayor jerarquía de los gobiernos municipales, adquiere un carácter diferente al concebido para la ley municipal, toda vez que el instrumento normativo que ahora materializa las competencias exclusivas y compartidas es la ley municipal y no la ordenanza municipal.

Al respecto al jurisprudencia constitucional a través de la DCP 0001/2013, ha señalado que: “Actualmente, el marco constitucional ha cambiado, y en ese sentido se ha señalado de manera detenida en el Fundamento Jurídico III.3.1 de este fallo, sobre el ejercicio competencial, que el Concejo Municipal, como órgano legislativo del gobierno autónomo municipal, es titular de las facultades Deliberativa, Legislativa y Fiscalizadora, en tanto que el Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo municipal, presidido por el Alcalde, es titular de las facultades Reglamentaria y Ejecutiva.

Por lo que de acuerdo al nuevo texto constitucional, serán las leyes municipales, emitidas por el Órgano Legislativo-Concejo Municipal, las encargadas de legislar las competencias asignadas a los gobiernos autónomos municipales, mientras que los decretos municipales, emitidos por el Órgano Ejecutivo-Alcalde, las normas encargadas de reglamentar las leyes municipales. Sin embargo, ambos órganos están facultados para emitir resoluciones administrativas enmarcadas en sus propias funciones”.

Respecto a las competencias conferidas por la CPE a los gobiernos autónomos municipales, relativas a la producción de alimentos y los derechos del consumidor que emergen de este rubro, cabe destacar que este nivel de gobierno, tiene la competencia exclusiva para promover y ejecutar proyectos de fuentes alternativas y renovables de energía, preservando la seguridad alimentaria de alcance municipal; así como ejercer el control de calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios, desarrollando políticas que garanticen la defensa de los consumidores dentro de la jurisdicción territorial del municipio.

Al respecto debe tenerse presente, que de acuerdo al modelo autonómico implantado en Bolivia a través de la Ley Fundamental, las competencias que hacen a la gestión de todo el sector público, han sido distribuidas bajo un sistema rígido que no permite la asunción y ejercicio unilateral de atribuciones que no fueron expresa y taxativamente incluidas en el catálogo competencial de dicha Norma Suprema, cuya modalidad se consolida en el precepto constitucional previsto en el art. 297.II cuando dispone que toda competencia no incluida en la Carta Fundamental será atribuía al nivel central del Estado, cuya instancia de acuerdo a las circunstancias podrá transferir o delegar su ejercicio mediante ley. En este sentido no es atribución del gobierno autonómico municipal regular los precios de los productos que conforman la canasta básica familiar, tal como define el art. 26.z. del proyecto en estudio.

El nuevo orden constitucional, se encuentra sustentado entre otros aspectos por la condición autonómica del Estado Plurinacional, lo que implica que, de conformidad con el art. 272 de la Constitución, los niveles de gobierno territorial tienen la potestad de elegir directamente a sus autoridades, administrar sus recursos económicos y sobre todo ejercer la facultad legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno, respecto a las competencias asignadas por el Constituyente, en el ámbito de la circunscripción geográfica de la unidad territorial respectiva.

Al respecto el art. 115.II de la LMAD, establece que “Las asambleas legislativas de los gobiernos autónomos son responsables de fiscalizar el cumplimiento de los objetivos, metas y resultados de gestión y del uso y destino de los recursos públicos, en el marco de la responsabilidad y sostenibilidad fiscal establecidos en disposiciones legales del nivel central del Estado”.

Concomitante con la disposición anterior, el art. 137.I de la misma ley, prescribe que “la fiscalización a los órganos ejecutivos es ejercida por los órganos deliberativos de cada gobierno autónomo. Los procedimientos, actos, informes y resultados de la fiscalización deben ser abiertos, transparentes y públicos”.

Asimismo, los arts. 12.I de la CPE y 12.II de la LMAD, establecen que las relaciones entre los órganos de gobierno municipal se guían por los principios de independencia, separación, coordinación y cooperación de funciones; lo que implica que entre éstos también se produce una separación administrativa para la gestión interna de cada órgano.

En este sentido, cuando el GAM decida operar bajo separación administrativa de sus órganos de gobierno, no es constitucionalmente admisible que los concejales realicen operaciones administrativas, pues esto perjudicará su función principal, concerniente al ejercicio de las facultades legislativa, fiscalizadora y deliberativa, comprometiendo la imparcialidad de su labor fiscalizadora, al verse obligados a rendir cuentas de actos de administración ante el mismo órgano que fiscaliza y del cual dependen.

Por ello, en tanto no sea posible consolidar una efectiva separación administrativa, será necesario que para la gestión administrativa interna del Concejo Municipal, éste órgano designe a un funcionario que ejerza las funciones de responsable administrativo, con todas las potestades y responsabilidades inherentes al cargo y libere a los concejales de esta carga a efectos de viabilizar un mejor desempeño de sus tareas centrales.

De acuerdo a lo manifestado en su oportunidad, conviene precisar que el nuevo orden constitucional define el modelo del Estado boliviano como unitario social de derecho plurinacional comunitario, libre, independiente soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, de manera que la nueva organización territorial del Estado, se sustenta en unidades territoriales administradas por gobiernos o entidades territoriales autónomas con facultades deliberativas, legislativas, fiscalizadoras, reglamentarias y ejecutivas.

Al respecto el art. 283 de la CPE determina que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa…”, siendo por tanto la característica esencial de los gobiernos autónomos, la potestad constitucional de emitir leyes municipales, que en el marco de las competencias asignadas por el Constituyente, tienen la misma jerarquía normativa que las leyes emitidas por el nivel central del Estado y las demás entidades territoriales autónomas.

En este nuevo contexto y respecto al régimen municipal, el instrumento jurídico por el cual se ejercen las competencias exclusivas y compartidas, son las leyes municipales, entendidas como normas jurídicas dotadas de generalidad y coerción, que definen, orientan y desarrollan principalmente las políticas concernientes a los gobiernos municipales.

Bajo este entendimiento, no corresponde que el estatuyente municipal, asigne a otras normas jurídicas, como son las ordenanzas municipales, las mismas cualidades que caracterizan a una ley municipal, aunque aquel instrumento hubiese sido el de mayor jerarquía en el extinto régimen municipal del periodo republicano de Bolivia.

Actualmente, de considerarse necesaria su inclusión como normas jurídicas de los nuevos gobiernos municipales, las ordenanzas no pueden tener otra finalidad que regular aspectos internos del órgano legislativo municipal de carácter declarativo que pueden tener connotaciones particulares o generales.

Lo propio sucede con las Resoluciones emanadas del concejo municipal que al tratarse de un órgano deliberante, fiscalizador y legislativo, no ejerce funciones de gestión administrativa, labor conferida al órgano ejecutivo municipal, que canaliza esta facultad constitucional a través de su potestad reglamentaria, mediante la emisión de decretos, reglamentos y resoluciones, tal como prevé la Constitución en su artículo 410.II.4, de cuyo precepto constitucional se infiere que los órganos deliberantes no son órganos competentes para emitir resoluciones relativas al gobierno municipal, pudiendo en todo caso, producir este tipo de norma jurídica para regular la gestión administrativa interna del órgano deliberante.

Sobre el particular, es necesario considerar que se obtiene mayoría absoluta de votos, cuando existe consenso para decidir sobre un asunto entre la mitad más uno de todos los miembros de un ente colegiado; por su parte la decisión de asuntos por dos tercios  de votos, implica una mayoría cualificada porque requiere el 66% de votos; en consecuencia, la aplicación simultánea de ambas formas de votación para un mismo objeto, produce una antinomia o contradicción jurídica y la inobservancia de los principios constitucionales de seguridad jurídica y transparencia previstos en los arts. 178 y 270 de la CPE.

Cada órgano (deliberante y ejecutivo) tiene el mandato de cumplir sus facultades constitucionales, en el ámbito de sus competencias, por lo que no todas las decisiones del órgano deliberante deben ser refrendadas por el órgano ejecutivo; es más, bajo el nuevo modelo de Estado, los órganos ejecutivos de los gobiernos autónomos territoriales solo tienen la función de “promulgar” “leyes” sancionadas por el órgano legislativo correspondiente, por tratarse de normas jurídicas de alcance general, relativas al gobierno de la entidad territorial autónoma; distintas a las ordenanzas municipales que -como se expresó-, tienen un carácter declarativo interno del órgano deliberante, excepcionalmente con efectos de exterioridad.

El procedimiento legislativo, está conformado por un conjunto de fases secuencial y sistemáticamente organizado, que además implica la participación generalmente de comisiones según la materia del proyecto a tratar, encargadas de elevar informes técnicos y especializados sobre la procedencia y necesidad de la norma legal propuesta; supone a su vez, el momento en que se hace efectiva una de las principales facultades constitucionales atribuidas al concejo municipal, referida a la función deliberativa destinada a formar convicción en este órgano colegiado sobre los aspectos que pretenden legislarse, a través de una labor escalonada, que inicialmente permite que el proyecto, previo debate, sea aprobado en grande respecto a sus aspectos fundamentales y principales; y posteriormente, luego de escuchadas todas las intervenciones, el proyecto será aprobado en su estación en detalle

Bajo este contexto normativo, no corresponde incorporar una etapa de reconsideración tanto de un proyecto, como de una ley promulgada, porque desnaturaliza el procedimiento legislativo, al permitir que una vez concluido éste, se someta a una etapa en la que puede quedar sin valor y efecto jurídico todo los analizado y deliberado en las fases anteriores, es decir, que el procedimiento legislativo puede extinguirse al final de su aplicación de forma recurrente, desacreditando la seriedad de las decisiones asumidas por la mayoría de los concejales, por ser posteriormente desestimadas.

De aprobarse una norma que en su proceso de aplicación denote errores u omisiones de regulación y de acuerdo a las circunstancias, podrá optarse por la emisión de normas reglamentarias que desarrollen de forma adecuada los fines y objetivos de la ley; o en su caso, en ejercicio de los mecanismos de la democracia directa y participativa, reconocida por la Constitución a la sociedad civil y autoridades de ambos órganos de gobierno, corresponderá activar la iniciativa legislativa, presentando un nuevo proyecto de ley, que tienda a modificar, derogar o finalmente abrogar la norma legislativa defectuosa.

De acuerdo al art. 9.2 de la CPE, la seguridad es fin y función esencial del Estado; en ese marco es necesario que los actos de la administración pública municipal y en particular las decisiones asumidas por el órgano deliberante, no sean objeto de condicionamientos que confirmen su validez jurídica con posterioridad a su ejecutoria, dado que todo acto administrativo, está sujeto al principio de eficacia por el que aquél debe alcanzar su finalidad o efecto -generalmente sobre la ciudadanía-, evitando todo tipo de dilaciones indebidas.

Sobre el particular, es necesario considerar que existe mayoría absoluta, cuando se cuenta con la presencia de la mitad más uno de todos los miembros de un ente colegiado; por su parte, un quórum mínimo de dos tercios para sesionar válidamente, implica una mayoría cualificada porque requiere la presencia de al menos el 66% de concejales municipales; en consecuencia, la aplicación simultánea de ambos parámetros, produce una antinomia o contradicción jurídica y la inobservancia de los principios constitucionales de seguridad jurídica y transparencia previstos en los arts. 9.2 y 178 del texto constitucional.

Para este cometido, es preciso cimentar una Administración Pública competente, eficiente y de calidad, que incorpore servidores públicos francamente involucrados con la consecución de los fines y funciones del Estado e inspirados en los principios de legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, honestidad y responsabilidad, que proclama el art. 232 de la CPE. 

Integra esta visión de país, en la que el Estado asume y dirige el aprovechamiento de recursos, bienes y servicios para el bienestar colectivo, una vehemente política nacional de lucha contra la corrupción, que reposa en el precepto constitucional contenido en el art. 112 por el cual “los delitos cometidos por servidores públicos que atenten contra el patrimonio del Estado y causen grave daño económico, son imprescriptibles y no admiten régimen de inmunidad”.

Una muestra de ello, se observa en el catálogo de obligaciones indeclinables que fija la Constitución en su art. 235 a los servidores públicos en general, relativos al cumplimiento de sus funciones conforme a los principios que rigen la Administración Pública: La rendición de cuentas que no se agota en el ámbito económico y que abarca las esferas políticas, técnicas y administrativas de las actividades y operaciones realizadas; como también la prestación de una declaración jurada de bienes y rentas que permita verificar y controlar periódicamente la situación patrimonial de los servidores públicos, promoviendo la investigación jurisdiccional de aquellos casos en los que no exista correspondencia entre el nivel y volumen de percepción salarial y el crecimiento desproporcionado del activo patrimonial del funcionario público.

En cuanto a la previsión contenida el parágrafo I del artículo analizado cabe reiterar que conforme a lo previsto en el art. 12 de la CPE, el Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos. Asimismo, las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí.

Bajo el sustento jurídico constitucional mencionado, la DCP 0001/2013, ha señalado lo siguiente: “En el marco del Fundamento Jurídico III.4 de este fallo, ‘Forma de Gobierno’, se debe señalar que una óptima separación de facultades y funciones debería estar acompañada con la separación de administraciones, cuestión que deberá ser construida de manera progresiva y paulatina de acuerdo a la realidad y necesidad de cada municipio. Sin embargo, se debe evitar las prácticas discrecionales respecto de las sanciones que anteriormente los Concejos Municipales aplicaban a los Alcaldes, pues actualmente estos últimos gozan de una legitimidad cualitativa basada en la elección directa de los mismos, cuestión que los hace diferentes respecto del marco jurídico preconstitucional caduco de la Ley de Municipalidades.

Recordemos que el art. 50 de la LM, incluso regulaba la figura del ‘Voto Constructivo de Censura’ que establecía que: ‘I. El Alcalde Municipal, electo conforme al parágrafo VI del Artículo 200° de la Constitución Política del Estado, podrá ser removido mediante Voto Constructivo de Censura. II. La Censura Constructiva, como medida de excepción, se produce cuando el Concejo Municipal ha perdido la confianza en el Alcalde Municipal. III. La Censura Constructiva produce la remoción del Alcalde. Los procesos de responsabilidad ejecutiva, administrativa, civil o penal se sujetarán a lo previsto por la Ley Nº-1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos.’ Dicho artículo y su procedimiento establecido en el art. 51 de la LM, al no responder al nuevo modelo de Estado, fue derogado por las Disposiciones Derogatorias de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’.

Ello no significa que los Alcaldes quedan exentos de sanciones, pues el Concejo Municipal deberá encontrar los mecanismos necesarios que acompañen la facultad fiscalizadora que desempeñan, y deberán acudir a las instancias competentes para que estas sean las que vayan a sancionar al Alcalde respecto de sus faltas.

Recordemos que el art. 108.8 de la Norma Suprema, señala como deber de los bolivianos “Denunciar y combatir todos los actos de corrupción”, para lo cual la norma constitucional ha establecido mandatos que permite contar al Estado con una fuerte y determinante política anticorrupción, entre estos mandatos están la retroactividad de la ley en casos de corrupción, la creación de la Procuraduría General del Estado, el Control y Participación Social, la nueva distribución competencias que establece al “Sistema de Control Gubernamental” como competencia concurrente, permitiendo a las entidades territoriales autónomas implementar instancia de control gubernamental, sin perjuicio del control ejercido por la Contraloría General del Estado (arts. 299.II.14 CPE y 137.III de la LMAD).

En ese nuevo contexto, y en el marco de la facultad fiscalizadora que el Concejo Municipal puede ejercer sobre cualquier acto del órgano ejecutivo, podrá elaborar una ley de fiscalización municipal, en la cual se establezcan sanciones homólogas para todas las autoridades electas del gobierno autónomo municipal, que vayan por ejemplo desde descuentos salariales, llamadas de atención, entre otros, pero teniendo como límite de las sanciones la destitución de las autoridades electas en el marco del art. 28 de la norma constitucional que señala que el ejercicio de los derechos políticos se suspenden previa sentencia ejecutoriada mientras la pena no haya sido cumplida. Los concejos municipales tienen el mandato de ejercer su facultad fiscalizadora, en el marco de la separación de órganos, lo que implica diseñar el marco normativo e instrumentos necesarios a fin de que se substancien y canalicen los procesos a las instancias correspondientes.

Ello en el afán de evitar posicionamientos discrecionales que respondan a intereses personales, coyunturales o responda a alianzas políticas por intereses circunstanciales, ha sido derogado y fuera del marco jurídico la figura del voto constructivo, que se sustentaba en un mecanismo administrativo de substanciación.

La observación a este artículo no tiene el propósito de dejar sin responsabilidades a la máxima autoridad ejecutiva del gobierno municipal, sino todo lo contrario, pues todas las autoridades electas, de ambos órganos deben estar sometidas a sanciones homólogas establecidas por una ley municipal, y no a sanciones que respondan a circunstancias. La observación a este artículo se fundamenta en el respeto al voto del ciudadano, al respeto al principio democrático, al principio de igualdad e independencia de órganos, al principio de reciprocidad, y al respeto del ejercicio de los derechos políticos, pero también a la gobernabilidad de un gobierno autónomo municipal.”

De acuerdo a lo precedentemente señalado no corresponde que el concejo municipal procese y sancione al alcalde municipal por responsabilidad administrativa o ejecutiva, dado que la facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa otorgada al concejo municipal prevista en el art. 283 de la CPE, no abarca la potestad de convertirse en una instancia sancionatoria de los actos del alcalde municipal, cuya autoridad será juzgado por estas formas de responsabilidad, de acuerdo a la norma que confiera esta competencia a la instancia municipal pertinente; siendo obligación del órgano deliberante denunciar y/o constituirse en parte civil o querellante contra el ejecutivo municipal, promoviendo su juzgamiento ante la autoridad legal competente, cuando se advierta la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal contra aquella autoridad edil.

La segunda parte del art. 35.III del proyecto que se examina, se encuentra redactada bajo el supuesto de haberse hecho efectiva la suspensión temporal de funciones del alcalde municipal, como efecto de la acusación formal pronunciada en su contra, caso en el cual el concejo municipal procedió a la designación del suplente legal del ejecutivo procesado.

Empero, tal como se manifestó anteriormente, la suspensión temporal de funciones, emergente de haberse emitido acusación formal en contra del ejecutivo municipal, ha sido declarada inconstitucional y por tanto, tampoco procede reconocer la compatibilidad de una norma que regula la situación jurídica del suplente de la autoridad procesada, cuando la sentencia condenatoria hubiese sido dictada después de transcurrir la mitad del mandato de ésta.

En consecuencia, al no suscitarse la suplencia del ejecutivo municipal, cabe aplicar el mandato constitucional establecido en el art. 286.II, cuando determina que en caso de inhabilitad permanente como resultado del fallo condenatorio pronunciado en contra del alcalde municipal, después de transcurrida la mitad del mandato constitucional, “…la sustituta o sustituto será una autoridad ya electa definida de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda”, norma constitucional que bajo estas circunstancias no aplica la figura del interinato.

De acuerdo a lo expresado anteriormente, el nuevo orden constitucional define el modelo del Estado boliviano como unitario social de derecho plurinacional comunitario, libre, independiente soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, de manera que la nueva organización territorial del Estado, se sustenta en unidades territoriales administradas por gobiernos o entidades territoriales autónomas con facultades deliberativas, legislativas, fiscalizadoras, reglamentarias y ejecutivas.

Al respecto el art. 283 de la CPE determina que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa…”, siendo por tanto la característica esencial de los gobiernos autónomos, la potestad constitucional de emitir leyes municipales, que en el marco de las competencias asignadas por el Constituyente, tienen la misma jerarquía normativa que las leyes emitidas por el nivel central del Estado o cualquier otra entidad territorial autónoma.

En este contexto y respecto al régimen municipal, el instrumento jurídico por el cual se ejercen las competencias exclusivas y compartidas, son las leyes municipales, entendidas como normas jurídicas dotadas de generalidad y coerción, que definen, orientan y desarrollan principalmente las políticas concernientes a los gobiernos municipales.

Bajo este entendimiento, no corresponde que el estatuyente municipal, asigne a otras normas jurídicas, como son las ordenanzas municipales, las mismas cualidades que caracterizan a una ley municipal, aunque aquel instrumento hubiese sido el de mayor jerarquía en el extinto régimen municipal del periodo republicano de Bolivia.

De ahí que, el establecimiento de un orden jerárquico interno de las normas municipales, debe tomar en cuenta, aquellas que hacen al ejercicio de la función gubernamental en su conjunto; por esta razón, las ordenanzas municipales al tener relevancia jurídica solo para la regulación interna del órgano deliberante, no son de imprescindible incorporación en dicha sucesión normativa y por tanto no incumbe al ejecutivo municipal presentar proyectos de ordenanzas, por tratarse de normas atinentes a la gestión interna del órgano deliberante.

Lo propio sucede con las resoluciones municipales, que cuando emanan del órgano deliberante, tienen el mismo alcance de aplicación que las ordenanzas municipales, ya que como prevé la Constitución en su artículo 410.II.4, los decretos, reglamentos y demás resoluciones, relativas al gobierno municipal, son de exclusiva competencia del órgano ejecutivo, instancia que no está obligada a presentar proyectos de resoluciones que solo regirán al interior del órgano deliberante.

Cada órgano (deliberante y ejecutivo), tiene el mandato de cumplir sus facultades constitucionales, en el ámbito de sus competencias, por lo que no todas las decisiones del órgano deliberante deben ser refrendadas por el órgano ejecutivo; es más, bajo el nuevo modelo de Estado, los órganos ejecutivos de los gobiernos autónomos territoriales solo tienen la función de “promulgar” “leyes” sancionadas por el órgano legislativo correspondiente, por tratarse de normas jurídicas de alcance general, relativas al gobierno de la entidad territorial autónoma; distintas a las ordenanzas municipales que -como se expresó-, tienen un carácter declarativo interno del órgano deliberante, excepcionalmente con efectos de exterioridad.

El art. 12.II de la LMAD, que dice: “La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.”; disposición concordante con el art. 12 de la CPE.

En ese marco, el Alcalde está obligado a reglamentar y ejecutar las leyes municipales aprobadas y sancionadas por el Concejo Municipal, deber jurídico que no alcanza a otro tipo de normas emanadas de ese órgano deliberante que solo atañen al funcionamiento interno de esta instancia; por lo que es preciso que la regulación se reformule otorgando claridad, de modo que el ejecutivo municipal solamente esté obligado a ejecutar normas de carácter general como son las leyes municipales, a través de los instrumentos normativos previstos en la Constitución, esto es, mediante decretos, reglamentos o resoluciones municipales y no solo mediante la emisión de estas últimas como entiende el estatuyente municipal.

A ello, cabe recordar que el art. 410.II.4 de la CPE, en referencia a la jerarquía para la aplicación de la norma establece a ‘Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”, como normas que se encuentran jerárquicamente por debajo de la legislación emitida por los órganos deliberativos de los diferentes niveles de gobierno…”. (DCP 0001/2013).

En atención a los fundamentos jurisprudenciales que anteceden, se colige que los órganos deliberantes de las entidades territoriales autónomas, no son competentes para emitir y/o aprobar reglamentos que atañen a la gestión de sus gobiernos, considerando que este tipo de instrumentos, como normas generales de desarrollo legislativo, son de competencia de los órganos ejecutivos.

A su vez, el propósito de un “programa”, es concretar objetivos establecidos en el plan en un tiempo y espacio determinados; ordena los recursos disponibles en torno a las acciones y objetivos que mejor contribuyan a las estrategias. Puede decirse que se trata de nivel táctico entre el plan y el proyecto.

Con este propósito, los diferentes niveles de gobierno tienen a su cargo la elaboración y formulación de planes y programas de mediano y largo plazo, como instrumentos de política de gestión pública, para organizar el uso adecuado de los recursos públicos y orientarlos hacia el logro del desarrollo sostenible.

Bajo este entendimiento y en ejercicio de la facultad legislativa, los órganos deliberantes de las entidades territoriales autónomas elaboran las políticas y planes de gobierno; y los órganos ejecutivos por su propia naturaleza, están a cargo de elaborar los programas y proyectos, que desarrollan y patentizan en realidades concretas las políticas y planes de gobierno.

De este modo, los órganos ejecutivos de las entidades territoriales autónomas, ejecutan -valga la redundancia-, planes, programas y proyectos gubernamentales, pero además elaboran los últimos dos instrumentos de planificación, porque corresponden a niveles, que en base a los objetivos y estrategias de las políticas y planes generales, identifican su aplicación a una realidad concreta y por un tiempo determinado.

Por esta razón, no es propio que la previsión observada, contemple un tratamiento general para todos los niveles o instrumentos de planificación, dado que los órganos legislativos de las entidades territoriales autónomas, agotan su participación en el diseño de los lineamientos generales contenidos en las políticas y planes de gobierno; siendo competencia específica de los órganos ejecutivos elaborar y ejecutar los programas y proyectos concomitantes con los lineamientos generales de dichas políticas y planes gubernamentales. Lo contrario, conlleva una especie de invasión competencial que resulta contraria a la Constitución, cuando en su art. 12.III, dispone que “las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano, ni son delegables entre sí”.

Si bien lo previsto en esta atribución guarda correspondencia con el art. 302.I.20.CPE, que establece como competencia exclusiva de los gobiernos autónomos municipales la “Creación y administración de tasas, patentes a la actividad económica y contribuciones especiales de carácter municipal”, cabe tener presente que en observancia del nuevo modelo de Estado, la ordenanza municipal adquiere un carácter diferente al concebido en la ley municipal, porque el acto legislativo a realizarse sobre las competencias asignadas a los gobiernos municipales en las competencias exclusivas y compartidas debe efectuarse mediante ley municipal y no a través de una ordenanza municipal.

Al respecto al jurisprudencia constitucional contenida en la DCP 0001/2013, ha señalado: “Actualmente, el marco constitucional ha cambiado, y en ese sentido se ha señalado de manera detenida en el Fundamento Jurídico III.3.1 de este fallo, sobre el ejercicio competencial, que el Concejo Municipal, como órgano legislativo del gobierno autónomo municipal, es titular de las facultades Deliberativa, Legislativa y Fiscalizadora, en tanto que el Órgano Ejecutivo del gobierno autónomo municipal, presidido por el Alcalde, es titular de las facultades Reglamentaria y Ejecutiva.

Por lo que de acuerdo al nuevo texto constitucional, serán las leyes municipales, emitidas por el Órgano Legislativo-Concejo Municipal, las encargadas de legislar las competencias asignadas a los gobiernos autónomos municipales, mientras que los decretos municipales, emitidos por el Órgano Ejecutivo-Alcalde, las normas encargadas de reglamentar las leyes municipales. Sin embargo, ambos órganos están facultados para emitir resoluciones administrativas enmarcadas en sus propias funciones”.

En el marco del nuevo modelo de Estado, la soberanía reside en el pueblo boliviano; de ella emanan por delegación las funciones y atribuciones de los órganos del poder público, siendo función del Estado distribuir, organizar, estructurar dicho poder, en los órganos legislativo, ejecutivo, judicial y electoral, conforme manda el art. 12.I de la CPE.

De acuerdo a los preceptos constitucionales y legales que se mencionan, solo existe un poder público, sustentado en la soberanía del pueblo boliviano, el cual se organiza y estructura en órganos públicos; por consiguiente cuando la norma analizada alude al “poder” ejecutivo, efectúa una lectura incorrecta del nuevo modelo de Estado que fija la Constitución, dado que el poder es uno solo y radica en el carácter soberano del pueblo boliviano, el cual a través del Estado asigna y legitima las funciones de los demás órganos públicos.

El art. 14.V de la CPE dispone que las leyes bolivianas se aplican a todas las personas, naturales o jurídicas bolivianas o extranjeras, en el territorio boliviano; siendo función de la Policía Boliviana garantizar la defensa de la sociedad, la conservación del orden público y el cumplimiento de las leyes en todo el territorio boliviano, según prescribe el art. 251.I de la misma Norma Suprema.

En el marco de las normas constitucionales mencionadas, se infiere que la fuerza pública, tiene por misión principal velar por la aplicación coactiva de la ley, cuando su cumplimiento no deviene del ejercicio libre y voluntario del primer deber ciudadano que establece la Constitución en su art. 108, esto es, “conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”, término en el cual, quedan comprendidos todos los instrumentos normativos que atañen al gobierno del nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, que como normas jurídicas pueden ser objeto de cumplimiento forzoso.

De lo anterior, se sigue que no están dotadas de esta particularidad, las normas jurídicas que regulan el funcionamiento interno de los órganos de gobierno, porque su regulación y alcance no involucra a la ciudadanía en general y se agota en el cumplimiento por parte de los funcionarios del órgano emisor, cuya omisión motivará eventualmente la aplicación de los mecanismos coercitivos internos de la entidad.

De acuerdo a lo estipulado en el art. 146 de la CPE, las circunscripciones especiales se regirán por el principio de densidad poblacional en el área rural de cada departamento, sin transcender límites departamentales y siempre que los pueblos y naciones indígena originario campesinos ubicados dentro de esta unidad territorial constituyan una minoría poblacional; encomendando al órgano electoral plurinacional, la determinación de estas áreas.

Cumpliendo con el mandato anterior, la Ley 026 del Régimen Electoral, atendiendo los datos del Censo de Población y Vivienda 2012 e información actualizada sobre radios urbanos y la composición geográfica de tierras comunitarias de origen tituladas o territorios indígena originario campesinos, determinó la creación de siete circunscripciones especiales indígena originaria campesinas en el territorio nacional, cuyo número y distribución figuran en el art. 57 de la referida ley, disposición que además describe el número de naciones y pueblos indígena originario campesinos que a nivel departamental integran cada una de las circunscripciones especiales (art. 57.II).

Por su parte el parágrafo III del aludido artículo, establece que “las Circunscripciones Especiales podrán estar conformadas por Territorios Indígena Originario Campesinos (TIOC), comunidades indígena originaria campesinas, municipios con presencia de pueblos indígena originario campesinos y asientos electorales; pertenecerán a naciones o pueblos que constituyan minorías poblacionales dentro del respectivo departamento…”.

Por otro lado, la LMAD otorga a las regiones y distritos municipales la condición de espacios de planificación y gestión de la administración pública, distinguiendo dos tipos de distritos, esto es, los distritos municipales propiamente dichos, que pueden ubicarse en áreas urbanas o rurales como espacios desconcentrados de la planificación y gestión pública municipal participativa; y los distritos municipales indígena originario campesinos “…basados o no en territorios indígena originario campesinos, o en comunidades indígena originaria campesinas que sean minoría poblacional en el municipio y que no se hayan constituido en autonomías indígena originaria campesinas…” (art. 28 LMAD).

En consecuencia, cuando se constituyan distritos municipales indígena originario campesinos, necesariamente ubicados en el área rural de la jurisdicción municipal, que en condición de minoría poblacional no hubiesen conformado su propia autonomía, el gobierno municipal, mantendrá una relación distinta, basada en el efectivo respeto a los derechos colectivos fundamentales de los pueblos indígena originario campesinos integrantes del distrito, que en el marco del derecho a su libre determinación, reconozca las particularidades por las que se expresa su autogobierno, eligiendo, designando o nominando, tanto a sus representantes para concejales municipales, como a sus autoridades que administren el distrito municipal, de acuerdo a sus normas y procedimientos propios.

No obstante de ello, el estatuyente municipal solo aborda la regulación de los distritos municipales propiamente dichos, delegando indebidamente la designación de subalcaldes de estos distritos, a formas populares de elección no reconocidas por la Constitución, más aún, cuando en este caso, solo se trata de entes municipales desconcentrados del gobierno municipal, encargados de facilitar la planificación y gestión de esta instancia gubernamental.

En el marco del principio de separación en independencia de órganos que proclama el art. 12 de la CPE y la LMAD, cada órgano del gobierno autónomo municipal debe contar con sus propios reglamentos o resoluciones administrativas. De la misma manera los manuales de organización de funciones, procedimientos y organigramas del órgano ejecutivo no deben ser aprobados por el concejo municipal, porque en resguardo al principio mencionado, cada órgano, está facultado para emitir sus propios reglamentos y manuales de funcionamiento de manera independiente.

De la misma manera, no procede la asignación de personal propio del órgano ejecutivo, por parte del órgano deliberativo, o viceversa, porque afecta la relación institucional que debe sustentarse en el principio mencionado, no obstante la posibilidad de que el estatuyente decida que por ley municipal, se defina la organización o estructura organizacional del órgano ejecutivo, como se realiza en otros modelos autonómicos; o la misma quede definida mediante un decreto del ejecutivo municipal.

Según establece el art. 272 de la CPE, el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por los órganos de gobierno de las entidades territoriales autónomas, se circunscribe al ámbito de la jurisdicción de la unidad territorial que gobierna, en el marco de sus competencias y atribuciones.

A su turno, la última parte de la regulación, permite la aplicación concurrente de sanciones por diferentes niveles de gobierno, determinación que resulta contraria a la garantía jurisdiccional establecida en el art. 117.II de la CPE, cuando dispone que: “Nadie será procesado ni condenado más de una vez por el mismo hecho”.

A su turno, los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, servicio postal y telecomunicaciones, gozan del mismo reconocimiento constitucional que el derecho a la vivienda y obliga de igual modo al Estado a garantizar su provisión en términos de eficacia y eficiencia.

Para garantizar la materialización oportuna y efectiva de ambos derechos fundamentales en todos los sectores de la sociedad civil, se ha previsto conferir a los gobiernos autónomos municipales, la competencia de desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos, dado el carácter más próximo al ciudadano de este nivel de gobierno.

En consecuencia, son estas entidades territoriales autónomas, las llamadas a velar y controlar por el crecimiento ordenado y planificado de los centros urbanos, en el marco del plan de ordenamiento territorial y las políticas generales de hábitat y vivienda, de modo toda infraestructura habitacional, sea erigida en espacios previamente definidos y aptos para la provisión de todos los servicios básicos.

Sin embargo, el ejercicio de estas competencias gubernamentales, debe estar acompañado de prerrogativas que permitan a los gobiernos municipales, imponer medidas administrativas destinadas a garantizar la ejecución efectiva de las políticas municipales de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, evitando el improvisado e ilegal de suelos por la ciudadanía.

Se trata de una competencia exclusiva coadyuvante de las políticas municipales sobre ordenamiento territorial, desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos, que si bien deben concordar los planes de los demás niveles de gobierno, no requiere de la cooperación de autoridades nacionales, departamentales o reguladoras para su efectivización, por tratarse de una función que solo responde a los intereses propios de la entidad territorial autónoma municipal; no obstante la eventualidad de solicitar el auxilio de la fuerza pública para hacer efectiva toda medida administrativa, que por razones de orden técnico, jurídico o de interés público deban implementarse.

Como efecto de la implantación del nuevo orden constitucional, el poder público del Estado se organiza y estructura a través de los órganos legislativo, ejecutivo, judicial y electoral; y a objeto de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y libertades públicas, la relación entre dichos órganos debe fundamentarse en el principio de independencia, separación, coordinación y cooperación funcional.

En esta línea y tratándose de un modelo de Estado que reconoce la existencia de gobiernos autónomos territoriales con facultades legislativas, ejecutivas, fiscalizadoras y reglamentarias, corresponde que sus órganos de gobierno, sometan sus facultades constitucionales al mismo principio de independencia, separación coordinación y cooperación de funciones, conforme dispone el art. 12.II de la LMAD, porque de ello también dependerá el respeto y la vigencia de los derechos y libertades públicas de los estantes y habitantes de cada unidad territorial.

Empero, la previsión analizada expresa una suerte de dependencia funcional de la máxima autoridad del órgano ejecutivo ante el concejo municipal, al obligarle a solicitar licencia a este órgano por razones de carácter particular, como si aquella autoridad fuese un funcionario más, dependiente del concejo municipal; prescripción normativa que no guarda concordancia con las formas de relacionamiento mandadas a establecer por el art. 12 del texto constitucional, bajo las cuales y para el caso en particular deben agotarse en una especie de comunicación oficial exponiendo las causas que motivan el alejamiento temporal de la máxima autoridad edilicia, a objeto de proveer su reemplazo en las condiciones previstas por el art. 286 de la CPE.

De acuerdo a lo expresado anteriormente, el nuevo orden constitucional define el modelo del Estado boliviano como unitario social de derecho plurinacional comunitario, libre, independiente soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, de manera que la nueva organización territorial del Estado, se sustenta en unidades territoriales administradas por gobiernos o entidades territoriales autónomas con facultades deliberativas, legislativas, fiscalizadoras, reglamentarias y ejecutivas.

Al respecto el art. 283 de la CPE determina que: “El gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa…”, siendo por tanto la característica esencial de los gobiernos autónomos, la potestad constitucional de emitir leyes municipales, que en el marco de las competencias asignadas por el Constituyente, tienen la misma jerarquía normativa que las leyes emitidas por el nivel central del Estado o cualquier otra entidad territorial autónoma.

En este contexto y respecto al régimen municipal, el instrumento jurídico por el cual se ejercen las competencias exclusivas y compartidas, son las leyes municipales, entendidas como normas jurídicas dotadas de generalidad y coerción, que definen, orientan y desarrollan principalmente las políticas concernientes a los gobiernos municipales, que como en el caso particular, la regulación del transporte y la administración y control del tránsito urbano, constituye una competencia exclusiva municipal, cuyo ejercicio habrá de materializarse a través de leyes municipales.

Bajo este entendimiento, no corresponde que el estatuyente municipal, asigne a otras normas jurídicas, como son las ordenanzas municipales, las mismas cualidades que caracterizan a una ley municipal, aunque aquel instrumento hubiese sido el de mayor jerarquía en el extinto régimen municipal del periodo republicano de Bolivia.

La Constitución Política del Estado en su art. 285.I.1 señala: “Para ser candidata o candidato a un cargo electivo de los órganos ejecutivos de los gobiernos autónomos se requerirá cumplir con las condiciones generales de acceso al Servicio Público, y: Haber residido de forma permanente al menos los dos años inmediatamente anteriores a la elección en el departamento, región o municipio correspondiente”.

Del análisis de la norma constitucional, se establece que el requisito de residir de forma permanente al menos dos años inmediatamente anteriores a la elección, fue establecida únicamente para los cargos electivos, como son los alcaldes y concejales, tratándose de los gobiernos autónomos municipales y no así para otros cargos de designación o de libre nombramiento como los subalcaldes, oficiales mayores o direcciones.

Además debe tenerse presente, que conforme al art. 144.II.2 de la CPE, todo ciudadano, tiene derecho de ejercer funciones públicas “sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas en la ley”, reserva legal que al sentir del art. 71 de la LMAD, solo puede ser colmada o desarrollada por el nivel central del Estado y no por una norma jurídica de una ETA.

De acuerdo a lo estipulado en el art. 146 de la CPE, las circunscripciones especiales se regirán por el principio de densidad poblacional en el área rural de cada departamento, sin transcender límites departamentales y siempre que los pueblos y naciones indígena originario campesinos ubicados dentro de esta unidad territorial constituyan una minoría poblacional; encomendando al órgano electoral plurinacional, la determinación de estas áreas.

Cumpliendo con el mandato anterior, la Ley 026 del Régimen Electoral, atendiendo los datos del Censo de Población y Vivienda 2012 e información actualizada sobre radios urbanos y la composición geográfica de tierras comunitarias de origen tituladas o territorios indígena originario campesinos, determinó la creación de siete circunscripciones especiales indígena originaria campesinas en el territorio nacional, cuyo número y distribución figuran en el art. 57 de la referida ley, disposición que además describe el número de naciones y pueblos indígena originario campesinos que a nivel departamental integran cada una de las circunscripciones especiales (art. 57.II).

Por su parte el parágrafo III del aludido artículo, establece que “las Circunscripciones Especiales podrán estar conformadas por Territorios Indígena Originario Campesinos (TIOC), comunidades indígena originaria campesinas, municipios con presencia de pueblos indígena originario campesinos y asientos electorales; pertenecerán a naciones o pueblos que constituyan minorías poblacionales dentro del respectivo departamento…”.

Por otro lado, la LMAD otorga a las regiones y distritos municipales la condición de espacios de planificación y gestión de la administración pública, distinguiendo dos tipos de distritos, esto es, los distritos municipales propiamente dichos, que pueden ubicarse en áreas urbanas o rurales como espacios desconcentrados de la planificación y gestión pública municipal participativa; y los distritos municipales indígena originario campesinos “…basados o no en territorios indígena originario campesinos, o en comunidades indígena originaria campesinas que sean minoría poblacional en el municipio y que no se hayan constituido en autonomías indígena originaria campesinas…” (art. 28 LMAD).

En consecuencia, cuando se constituyan distritos municipales indígena originario campesinos, necesariamente ubicados en el área rural de la jurisdicción municipal, que en condición de minoría poblacional no hubiesen conformado su propia autonomía, el gobierno municipal, mantendrá una relación distinta, basada en el efectivo respeto a los derechos colectivos fundamentales de los pueblos indígena originario campesinos integrantes del distrito, que en el marco del derecho a su libre determinación, reconozca las particularidades por las que se expresa su autogobierno, eligiendo, designando o nominando, tanto a sus representantes para concejales municipales, como a sus autoridades que administren el distrito municipal, de acuerdo a sus normas y procedimientos propios.

No obstante de ello, el estatuyente municipal otorga el mismo tratamiento de designación tanto a los sub alcaldes de distritos propiamente dichos, como a los correspondientes a distritos indígena originario campesinos, delegando indebidamente la designación de subalcaldes a formas populares de elección no reconocidas por la Constitución

A través del art. 233 de la Ley Fundamental, el Constituyente boliviano, sienta las bases generales de la clasificación de servidoras y servidores públicos, entendiendo por tales, a todas “las personas que desempeñan funciones públicas”, que por regla general, forman parte de la carrera administrativa, salvo los casos de los funcionarios electos, designados o de libre nombramiento.

Por su parte el art. 236 de la citada Norma Suprema determina las prohibiciones para el ejercicio de la función pública en general, es decir, que las mismas se aplican tanto a funcionarios electos, de designación, de libre nombramiento, como a los funcionarios de carrera, figurando como primera prohibición: “I. Desempeñar simultáneamente más de un cargo público remunerado a tiempo completo”; de modo que, por defecto, se autoriza a ejercer otra función pública, siempre que sea fuera de la jornada laboral completa definida por la entidad o institución pública y la suma de percepciones salariales cumpla con los parámetros fijados por el art. 20 de la Ley del Presupuesto General del Estado de Gestión 2010.

No obstante de ello, el estatuyente municipal aplica de manera incompleta la aludida prohibición constitucional, dado que solo incluye a los funcionarios electos y de planta, entendiendo que se refiere a los servidores públicos de carrera; omisión que puede llevar a conflictos jurídicos por deducirse cierta permisión normativa para que funcionarios designados o de libre nombramiento, puedan ejercer simultáneamente más de una función pública, sin cumplir las condiciones anteriormente señaladas.

Por otro lado, conviene tener presente que la Constitución Política del Estado, a través de su art. 150.II, restringe aún más la permisión de ejercer otra función pública en las condiciones señaladas anteriormente, cuando se trata de asambleístas del órgano legislativo plurinacional, dado que parcela el ejercicio simultáneo de funciones solo a la docencia universitaria, entendiendo que todo funcionario público electo, cumple una labor fundamental en el diseño y desarrollo de las políticas públicas destinadas a satisfacer las necesidades básicas y esenciales de la sociedad civil; y que por lo tanto, exige de cierto nivel de experticia y especialidad en conocimientos administrativos y de gestión pública.

Bajo este criterio, corresponde aplicar el mismo entendimiento que precede, a los funcionarios electos de los demás niveles de gobierno, quienes solo podrán desempeñar la docencia universitaria, simultáneamente al cargo electo y en las condiciones prescritas en el art. 236.I de la CPE; siendo permitido que los demás servidores públicos (designados, de libre nombramiento y de carrera), puedan ejercer cualquier otra función pública cumpliendo los requisitos establecidos en el precepto constitucional anteriormente citado.

Conforme se manifestó al efectuar el análisis de constitucionalidad del art. 26.u del proyecto examinado, el art. 302.I.23 de la CPE, señala que: “Son competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos, en su jurisdicción: Elaborar, aprobar y ejecutar sus programas de operaciones y su presupuesto”.

El art. 113 de la citada Ley, dispone que: “I. La administración pública de las entidades territoriales autónomas se regirá por las normas de gestión pública emitidas en el marco de la Constitución Política del Estado y disposiciones legales vigentes. II. Las entidades territoriales autónomas establecerán y aprobarán su escala salarial y planilla presupuestaria, en el marco de los criterios y lineamientos de política salarial, de acuerdo a las disposiciones vigentes”.

De acuerdo al art. 114.IX.1 de la LMAD: “Los gobiernos autónomos tiene la obligación de presentar a las instancias delegadas por el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado, la siguiente información y documentación: El Plan Operativo Anual y el presupuesto anual aprobados por las instancias autonómicas que correspondan, en los plazos establecidos por el nivel central del Estado, con la información de respaldo correspondiente, de acuerdo a las disposiciones legales vigentes, directrices y clasificadores presupuestarios emitidos por el nivel central del Estado: (…) c) Los gobiernos autónomos municipales deberán presentar sus presupuestos institucionales aprobados por el concejo municipal y con el pronunciamiento de la instancia de participación y control social correspondiente”.

De acuerdo al principio de separación de órganos, cada cual (ejecutivo y legislativo), deberán diseñar su presupuesto específico de funcionamiento de manera autónoma e independiente, con cuyos instrumentos el órgano ejecutivo procederá a elaborar el Plan Operativo Anual (POA) y el presupuesto general del gobierno autónomo municipal, documento que será aprobado por ley del concejo municipal y no por resolución interna como anteriormente se realizaba, pues se trata de una competencia exclusiva que abarca a todo el gobierno municipal, para cuyo fin una resolución emitida del órgano deliberante, no se constituye en el instrumento idóneo capaz de normar esta materia, por su alcance limitado a la gestión interna de este órgano.

El nuevo régimen constitucional establecido para las servidoras y servidores públicos a partir del art. 232 de la Carta Fundamental, define que la función en la administración pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados.

Bajo esta nueva visión la responsabilidad por la función pública, no se limita a exigir de cada funcionario, la rendición de cuentas sobre la aplicación de los recursos públicos entregados a los objetivos programados, ni de la forma y resultados de su aplicación, sino que al sentir del art. 235.4 de la CPE, esta rendición de cuentas es de carácter integral, porque la misma debe girar en torno a las “responsabilidades económicas, políticas, técnicas y administrativas en el ejercicio de la función pública”.

Esta nueva concepción debe inspirar la responsabilidad por la función pública, descrita en el art. 16 de la Ley 2027 cuando dispone que: “Todo servidor público sujeto a los alcances del ámbito de aplicación de la presente Ley, sin distinción de jerarquía, asume plena responsabilidad por sus acciones u omisiones, debiendo, conforme a disposición legal aplicable, rendir cuentas ante la autoridad o instancia correspondiente, por la forma de su desempeño funcionario y los resultados obtenidos por el mismo. Los funcionarios electos, los designados, los de libre nombramiento y los funcionarios de carrera del máximo nivel jerárquico, en forma individual o colectiva, responden además por la administración correcta y transparente de la entidad a su cargo, así como por los resultados razonables de su gestión en términos de eficacia, economía y eficiencia”.

Con toda claridad la Constitución Política del Estado, incluye entre las obligaciones de las servidoras y servidores públicos, aquella relativa a la rendición de cuentas en la dimensión antes señalada; cosa distinta son las responsabilidades jurídicas que pueden emerger del cumplimiento o incumplimiento de esta obligación, las que, de acuerdo al régimen de responsabilidad por la función pública previsto en el art. 28 de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, pueden ser de carácter administrativo, civil, penal o ejecutivo; esta última responsabilidad reservada exclusivamente para las máximas autoridades ejecutivas de las entidades públicas, por consiguiente, no puede preverse su aplicación genérica.

Siguiendo los mismos lineamientos que sustentan el examen de incompatibilidad del art. 54.I del proyecto de carta orgánica, corresponde reiterar que la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, el cual tiene el deber de generar los espacios necesarios para el ejercicio de esta actividad social.

El art. 20.I de la CPE, proclama el derecho fundamental de las personas de acceso universal y equitativo a los servicios básicos, entendiendo por tales, al agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, servicio postal y telecomunicaciones; por su parte el parágrafo III del mismo artículo, establece una reserva de ley respecto al tratamiento y formas de prestación de los servicios básicos de agua potable y alcantarillado; lo que implica que la regulación de ambos servicios está sujeta a las políticas generales del nivel central Estado, aspecto que se confirma por la asignación competencial prevista en el art. 298.II.30 de la Carta Fundamental, que atribuye a este nivel la facultad de desarrollar dichas políticas respecto a todos los servicios básicos en general.

Siendo función del nivel central del Estado producir la legislación sectorial relativa a servicios básicos, el Constituyente dispuso que en relación a proyectos de agua potable, las entidades territoriales autónomas asuman una competencia concurrente, reglamentando y ejecutando la política general de este servicio básico.

Sobre el particular, el art. 83.II de dicha ley dispone “De acuerdo a la competencia concurrente del numeral 9, del Parágrafo II del Art. 299 de la Constitución Política del Estado y en el marco de la delegación de la facultad reglamentaria y/o ejecutiva de la Competencia exclusiva del numeral 30 del parágrafo II del Artículo 298 de la Constitución Política del Estado se desarrollan las competencias de la siguiente manera: 3. Gobiernos Autónomos Municipales a) Ejecutar programas y proyectos de los servicios de agua potable y alcantarillado, conforme a la Constitución Política del Estado, en el marco del régimen hídrico y de sus servicios, y las políticas establecidas por el nivel central del Estado programas; d) Aprobar las tasas de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado cuando estos presten el servicio de forma directa”.  

En consecuencia el gobierno autónomo municipal, no ejerce competencia de forma exclusiva sobre los servicios básicos de agua potable y alcantarillado, sobre cuyos rubros, tiene a su cargo la labor de desarrollar la reglamentación y ejecución de la legislación respectiva emitida por el nivel central del Estado, por tratarse de una competencia concurrente.

Efectuada la revisión previa de las competencias desarrolladas en el Capítulo Primero del Título VII del proyecto de carta orgánica, se advierte que las mismas no solo comprenden competencias exclusivas, sino también competencias concurrentes y compartidas que la Constitución asigna a los gobiernos municipales; por ello, el nomen iuris en los términos “exclusivas” tanto del capítulo como del título que se mencionan, no responde al contenido regulado por el estatuyente municipal, generando ambigüedad, imprecisión e inseguridad jurídica, sobre el contenido y los alcances de las competencias desarrolladas, aspecto que vulnera el principio de seguridad jurídica, previsto en el art. 9.2 de la Ley Fundamental.

Siguiendo los mismos lineamientos que sustentan el examen de incompatibilidad del art. 54.I del proyecto de carta orgánica, corresponde reiterar que la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, el cual tiene el deber de generar los espacios necesarios para el ejercicio de esta actividad social.

Como efecto de la competencia exclusiva contemplada en el art. 298.II.36 de la CPE, relativa a políticas generales de vivienda, la LMAD, dando cumplimiento a lo dispuesto en el art. 271 de la Norma Suprema, desarrolló la misma, asignando al nivel central del Estado, el diseño, la formulación y aprobación de las políticas y del régimen general del hábitat y vivienda, contemplando aspectos relativos a gestión territorial y social, acceso al suelo, uso de tecnologías constructivas y servicios básicos.

Por su parte, las entidades territoriales autónomas, deben ejercer la competencia concurrente referida a vivienda y vivienda social, descrita en el art. 299.II.15 de la Carta Fundamental, en el marco del desarrollo competencial anteriormente señalado; con este propósito la LMAD al efectuar el reparto de esta prerrogativa, asigna a los gobiernos departamentales la facultad de formular y ejecutar políticas del hábitat y la vivienda, en consideración a las políticas nacionales de gestión territorial y acceso al suelo, mecanismos de financiamiento, tecnologías constructivas y otros; atribuyendo a los gobiernos municipales la potestad de formular y aprobar políticas relativas exclusivamente al financiamiento de la vivienda y ejecutar programas y proyectos de construcción de viviendas en sujeción a las políticas y normas técnicas definidas por el nivel central del Estado.

De lo expuesto se sigue, que el tratamiento de las políticas y planes referidos al hábitat, se agota en el nivel departamental de gobierno, quedando a cargo de nivel municipal, la gestión financiera y la ejecución de planes y proyectos de vivienda, atendiendo las normas que desarrollan las políticas y régimen de hábitat y vivienda del nivel central del Estado.

El acceso universal y equitativo a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, servicio postal y telecomunicaciones, constituye uno de los derechos fundamentales prioritarios de las personas, porque a la vez es medio básico y elemental para garantizar el ejercicio pleno de derecho fundamental de primer orden como es la vida, vinculado con el ser y la existencia misma de las personas “siendo su característica esencial la base para el ejercicio de los demás derechos. Es decir, la vida misma es el presupuesto indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones”. (SCP 0052/2012 de 05 de abril).

Por esta razón el Art. 20.II de la CPE determina que “es responsabilidad del Estado, en todos sus niveles de gobierno, la provisión de los servicios básicos a través de entidades públicas, mixtas, cooperativas o comunitarias. En los casos de electricidad, gas domiciliario y telecomunicaciones se podrá prestar el servicio mediante contratos con la empresa privada. La provisión de servicios debe responder a los criterios de universalidad, responsabilidad, accesibilidad, continuidad, calidad, eficiencia, eficacia, tarifas equitativas y cobertura necesaria; con participación y control social”.

En efecto, el Estado mediante todos los niveles de gobierno, deberá responder a esta obligación constitucional, garantizando que la provisión de los servicios básicos abarque a toda la población de manera sostenida y eficiente y en condiciones que no afecten la economía de los ciudadanos, fin para el cual el constituyente boliviano ha tomado los recaudos necesarios para que la prestación de este servicio, se encuentre al margen de toda finalidad lucrativa, prohibiendo la aplicación de formas contractuales que afecten los intereses económicos tanto del Estado como de los usuarios; de allí que el parágrafo III del mismo artículo restringe expresamente la provisión de agua potable y alcantarillado mediante concesiones  o privatizaciones

Sobre la base de los preceptos constitucionales mencionados, el nivel central del Estado tiene a su cargo el ejercicio de la competencia exclusiva de la formulación de políticas generales relativas a la provisión de servicios básicos, conforme determina el art. 298.II.30 de la Carta Fundamental, en base a las cuales y de acuerdo al art. 302.I.40 de la misma Norma Fundamental, los gobiernos municipales ejercen la competencia exclusiva concerniente a la provisión de estos servicios en el ámbito de su jurisdicción, fijando tasas por la prestación del servicio, de conformidad a los principios establecidos en el art. 20 del mismo marco constitucional.

Luego, al ser responsabilidad fundamental del Estado la provisión de servicios básicos bajo la nueva visión constitucional, su cumplimiento debe regirse bajo el modelo de la economía plural, encargando a la organización económica estatal, conformada por empresas y otras entidades económicas de propiedad estatal, la administración de los servicios básicos de agua potable y alcantarillado, directamente o por medio de empresas públicas, comunitarias, cooperativas o mixtas, según dispone el art. 309.2 de la Carta Fundamental.

Inicialmente, el inciso analizado no guarda relación con el ámbito de regulación del artículo 63, que pretende abarcar el tratamiento integral de los servicios básicos de agua potable, alcantarillado y tratamiento de residuos sólidos y líquidos, en cuyo entorno competencial no puede incluirse los servicios básicos que describe este inciso.

Por otro lado, tomando en cuenta el catálogo de competencias previsto en la Constitución a partir de su artículo 298, se constata que forma parte de las competencias exclusivas del nivel central del Estado, el régimen general de las comunicaciones y telecomunicaciones, que incluye la generación de las políticas sobre frecuencias electromagnéticas, servicios de telefonía fija y móvil, radiodifusión, acceso al internet y demás tecnologías de información y comunicación.

Para este fin, la ley básica de nivel central del Estado (Ley 164 General de Telecomunicaciones, Tecnologías de Información y Comunicación), establece las normas generales y principios básicos sobre los que las ETAs, emitirán su propia legislación; en esta normativa nacional, los gobiernos autónomos municipales legislarán sobre la “instalación de torres y soportes de antes y las redes, entendiéndose estas últimas como la implementación de la infraestructura subterránea y aérea en el ámbito de su jurisdicción” (art. 7.II.2).

Al respecto, el art. 84.II de la LMAD señala que “La ley especial en materia de educación regulará el desarrollo curricular descolonizador tomando en cuenta las características espirituales, territoriales, lingüísticas, culturales, sociales, económicas y políticas en cada entidad territorial autónoma”.

Por su parte el art. 84.III de la misma ley señala que “Las relaciones y responsabilidades entre las entidades vinculadas al sector educación se sujetarán al marco legal vigente, anterior a la promulgación de la presente ley, en tanto se promulgue la ley especial citada en los parágrafos precedentes”.

La aludida ley especial, promulgada el 20 de diciembre de 2010 con el número 070, por intermedio del art. 80.2.a., define que los gobiernos autónomos municipales, en materia de educación son competentes para dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento a las unidades educativas de educación regular, educación alternativa y especial, así como de las direcciones distritales y de núcleo en su jurisdicción.

En síntesis, de acuerdo a las normas traídas a colación, se desprende en primer lugar que el gobierno autónomo municipal de Cuatro Cañadas, no ejerce en materia educativa competencias de carácter exclusivo; por otra parte, el objetivo de este gobierno municipal referido a crear las condiciones materiales, sociales y culturales para lograr una educación de calidad, no incluye a la educación especial como a las direcciones distritales y de núcleo, que también contempla la norma sectorial del nivel central de Estado, como responsabilidad reglamentaria y ejecutiva de las entidades territoriales autónomas municipales, mediante la provisión de material, bienes muebles, inmuebles y financiamiento de programas educativos, para los fines perseguidos.

A su vez, como resultado de lo dispuesto por el art. 271 de la misma Norma Suprema, el art. 88.II de la LMAD desarrolla la competencia anteriormente citada, asignando al nivel central del Estado la facultad de elaborar y ejecutar el régimen de áreas protegidas, así como las políticas para la creación y administración de áreas protegidas en el país.

Por su parte el art. 302.I.11 del texto constitucional, atribuye a los gobiernos municipales la administración de áreas protegidas municipales, en conformidad con los parámetros y condiciones establecidas para los gobiernos municipales; de ello se infiere que los parámetros y condiciones que menciona este precepto, dicen relación con las políticas y el régimen de creación y administración de estas áreas para todo el país, a cargo del nivel central del Estado.

Por esta razón, no es propio que la regulación analizada, defina las condiciones de ejercicio de la competencia sobre áreas protegidas, bajo parámetros técnicos delineados por el mismo gobierno municipal, porque desconoce la obligación de sujetarse a las regulaciones que sobre el particular devienen del nivel central del Estado.

La SCP 2055/2012 de 16 de octubre, ha declarado la inconstitucionalidad del art. 92.III de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, por vicio en el órgano emisor de la legislación relativa a desarrollo productivo, toda vez que el nivel central del Estado, definió los alcances de la competencia exclusiva municipal relativa a proyectos de infraestructura productiva, contemplada en el art. 302.I.21 de la CPE.

No obstante de ello, el proyecto de carta orgánica, pretende otorgar al gobierno municipal la potestad de promover el mejoramiento genético de los diferentes rubros productivos existentes en el municipio, sin prever ninguna forma de coordinación con el nivel central del Estado, conforme manda el art. 407.9 de la Constitución Política del Estado, cuando dispone que son objetivos de la política de desarrollo rural integral del Estado, en coordinación con las entidades territoriales autónomas y descentralizadas, establecer la creación del banco de semillas y centros de investigación genética.

La SCP 2055/2012 de 16 de octubre, ha declarado la inconstitucionalidad del art. 96.VII de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, por vicio en el órgano emisor de la legislación relativa a transporte, toda vez que el nivel central del Estado, definió los alcances de la competencia exclusiva municipal relativa a transporte urbano, registros de la propiedad automotor, ordenamiento y educción vial, administración y control del tránsito urbano, contemplada en el art. 302.I.18 de la CPE.

El nuevo orden constitucional sustenta la conformación del Estado Plurinacional, basado en la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, su dominio ancestral sobre sus territorios y el ejercicio pleno de su libre determinación, que implica -entre otros alcances- el ejercicio del derecho a autogobernarse en el marco de la unidad del Estado.

Bajo esta dimensión, el estatuyente municipal no está facultado para imponer responsabilidades y funciones a las NyPIOCs., que son propias del Estado Plurinacional en su conjunto, como en efecto resulta la seguridad y la protección de las personas y sus bienes, conforme se desprende del art. 9.2 de la CPE.

Con mayor razón si dichas funciones no forman parte de las competencias asignadas a los gobiernos municipales, dado que las conductas delictivas contra la propiedad, deben ser investigadas y sancionadas por la administración de justicia, la cual, de acuerdo al art. 298-II.24 de la CPE, es una competencia exclusiva del nivel central del Estado.

El art. 14.V de la CPE dispone que las leyes bolivianas se aplican a todas las personas, naturales o jurídicas bolivianas o extranjeras, en el territorio boliviano; siendo función de la Policía Boliviana garantizar la defensa de la sociedad, la conservación del orden público y el cumplimiento de las leyes en todo el territorio boliviano, según prescribe el art. 251.I de la misma Norma Suprema.

En el marco de las normas constitucionales mencionadas, se infiere que la fuerza pública, tiene por misión principal velar por la aplicación coactiva de la ley, cuando su cumplimiento no deviene del ejercicio libre y voluntario del primer deber ciudadano que establece la Constitución en su art. 108, esto es, “conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”, término en el cual, quedan comprendidos todos los instrumentos normativos que atañen al gobierno del nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, que como normas jurídicas pueden ser objeto de cumplimiento forzoso.

De lo anterior, se sigue que no están dotadas de esta particularidad, las normas jurídicas que regulan el funcionamiento interno de los órganos de gobierno, porque su regulación y alcance no involucra a la ciudadanía en general y se agota en el cumplimiento por parte de los funcionarios del órgano emisor, cuya omisión motivará eventualmente la aplicación de los mecanismos coercitivos internos de la entidad.

Siguiendo los mismos lineamientos que sustentan el examen de incompatibilidad del art. 54.I del proyecto de carta orgánica, corresponde reiterar que la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, el cual tiene el deber de generar los espacios necesarios para el ejercicio de esta actividad social.

En cuanto al sistema autonómico relativo al reparto competencial entre los diferentes niveles de gobierno, implantado en Bolivia a partir del nuevo orden constitucional, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, ha manifestado lo siguiente: “Conforme se ha señalado la configuración del Estado boliviano en un Estado Plurinacional con autonomías, implica el establecimiento de nueva estructura y organización territorial y funcional del Estado, basado en la distribución ordenada de funciones y asignación de competencias entre varios niveles de gobierno, para una óptima ejecución de políticas públicas.

Debe recordarse que la condición autonómica de los gobiernos municipales, constituye un reconocimiento constitucional, cuyo ejercicio no se encuentra supeditado al cumplimiento de condiciones o requisitos previos, como sucede con los demás niveles de gobierno autónomo, para los que se adquiere esta cualidad, previa decisión de la voluntad popular arraigada en la unidad territorial respectiva y la consecuente aprobación de su norma institucional básica, como mecanismo de perfeccionamiento de esta forma de gobierno.

En cuanto a las competencias que pueden ser objeto de transferencia o delegación dentro del régimen autonómico boliviano, corresponde rescatar los fundamentos que sobre el particular ha desarrollado la SCP 2055/2012, señalando que: “De lo descrito, bajo una interpretación sistemática de la Constitución, puede concluirse que cuando la norma fundamental se refiere a la transferencia y delegación de competencias, se refiere a la transferencia de la titularidad de la facultad reglamentaria y ejecutiva, quedando por entendido que la facultad legislativa queda al margen del alcance de la transferencia o delegación competencial, por lo mismo, en las competencias exclusivas, la facultad legislativa queda siempre bajo la titularidad del nivel de gobierno que corresponda y que fue asignado por la Constitución al determinar las competencias exclusivas del nivel central, así como de las competencias exclusivas que corresponden a cada una de las entidades territoriales autónomas.

Bajo el mismo orden de interpretación debe precisarse que únicamente las competencias exclusivas son susceptibles de ser transferidas y/o delegadas, y no así las competencias privativas, concurrentes ni compartidas, conforme puede inferirse de lo previsto en el art. 297.I de la CPE, en el entendido que en las competencias privativas, por mandato constitucional ninguna de las tres facultades se transfiere ni delega por estar reservadas para el nivel central del Estado. En el mismo orden, en las competencias concurrentes, no existe delegación o transferencia de competencias, toda vez que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. Del mismo modo, en las competencias compartidas, la legislación básica sólo corresponde al nivel central del estado, en tanto que la legislación de desarrollo, así como la reglamentación y ejecución corresponden a las entidades territoriales autónomas; por lo tanto, de acuerdo con el molde constitucional la transferencia de competencias se encuentra vinculada al proceso en el cual se cambia la titularidad de las facultades reglamentaria y ejecutiva que se tiene sobre una materia de un nivel de gobierno a otro”.

Definido el objeto que puede abarcar la transferencia de competencias, corresponde ahora, determinar los sujetos o entes legitimados para transferir y receptar las mismas; sobre este aspecto, el art. 297.I.b) de la CPE, señala que las competencias exclusivas, son “aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas”.

Por parte, el art. 6.II.1.3 de la LMAD, en concordancia con lo prescrito por el art. 276 de la CPE, señala que la entidad territorial es la institucionalidad que administra y gobierna en la jurisdicción de una unidad territorial, de acuerdo a las facultades y competencias que le confieren la Constitución y la Ley, la cual puede acceder a la autonomía, como una cualidad gubernativa que otorga igualdad jerárquica o de rango constitucional entre entidades territoriales autónomas, la elección directa de sus autoridades, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva de sus órganos de gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la Ley Fundamental y demás disposiciones legales.

Del marco jurídico citado, se desprende que la transferencia o delegación de competencias, solo podrá ser realizada por aquellas entidades territoriales autónomas, que siendo parte de los niveles de gobierno del Estado Plurinacional, gozan de la facultad legislativa para el ejercicio de sus competencias exclusivas.

Por consiguiente no existe sustento jurídico-constitucional para pretender transferir o delegar competencias a entes que integran o forman parte de una entidad territorial autónoma, como son las subalcaldías, porque éstas emergen de un proceso de desconcentración administrativa, gestión y planificación participativa, así como descentralización de servicios del mismo gobierno municipal, como instancias distritales caracterizadas por su plena subordinación a los órganos centrales del gobierno municipal, cuya regulación tampoco puede canalizarse mediante reglamentos específicos del órgano deliberante, toda vez, que como se expresó reiteradamente, la facultad reglamentaria para la gestión de gobierno municipal, es prerrogativa particular del órgano ejecutivo municipal.

El contenido de la previsión observada, no guarda relación con el nomen iuris de la misma, dado que aquél, pretende destacar las características que hacen a la norma institucional básica; y éste, de modo distinto, anuncia la relación o detalle de las competencias contenidas en la carta orgánica, aspecto que por su ambigüedad afecta al principio de seguridad jurídica proclamado en el art. 9.2 de la CPE.

El art. 272 de la CPE establece que la autonomía implica la elección directa de las autoridades de una entidad territorial, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, fiscalizadora, ejecutiva y reglamentaria por los órganos del gobierno autónomo, cuyas competencias y atribuciones, se ejercen en el ámbito de la jurisdicción territorial concerniente a la unidad territorial respectiva.

El art. 339.II de la CPE señala: “Los bienes de patrimonio del Estado y de las entidades públicas constituyen propiedad del pueblo boliviano, inviolable, inembargable, imprescriptible e inexpropiable; no podrán ser empleados en provecho particular alguno. Su calificación, inventario, administración, disposición, registro obligatorio y formas de reivindicación serán regulados por la Ley”.

Por su parte el art. 71 de la LMAD establece: “Todo mandato a ley incluido en el texto constitucional sin determinar la entidad territorial que legislará, implica el ejercicio de exclusividad nacional, salvo en el caso de las competencias exclusivas de una entidad territorial autónoma, donde corresponderá su respectiva legislación”.

Por ello, no siendo un tipo específico de bienes públicos, su tratamiento responde a las normas nacionales de contratación, manejo y disposición de bienes del Estado. Sobre este aspecto, recuérdese que el nuevo marco constitucional, incluso permite la enajenación de bienes de dominio público (arts. 158.I.13 y 339.II de la CPE), grupo de bienes que en el extinto régimen constitucional no podían ser objeto de ninguna forma transmisión de la propiedad, por estar gravados al uso irrestricto de la colectividad.

En esta línea, la LMAD en su art. 105.3, incluye entre los ingresos municipales, aquellos recursos provenientes de la enajenación de activos, claro está, en sujeción a las normas emitidas por el órgano rector, relativas a las condiciones que deben presentarse para disponer de bienes estatales catalogados como activos fijos.

Se expresó en su oportunidad, que el establecimiento del régimen autonómico en Bolivia, se sustenta en las facultades constitucionales conferidas a las entidades territoriales autónomas para que puedan ejercer su gobierno en la circunscripción de sus respectivas unidades territoriales; en esta línea, el art. 272 de la CPE, prescribe que: “la autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”.

El art. 70.II de la LMAD establece que: “No será necesaria una nueva ley, siempre que exista una norma vigente de igual rango para el ejercicio de una competencia, correspondiendo su reglamentación y ejecución sin perjuicio delo establecido en el Artículo 410 de la Constitución Política del Estado”.

De acuerdo a la disposición aludida, es preciso mencionar que la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, constituye una norma marco que implanta un enfoque funcional de los sistemas de administración y control gubernamentales, entre los que figura el sistema de administración de personal, destinado a lograr la eficiencia en la función pública, la determinación de los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y mecanismos para su provisión, la aplicación de mecanismos de evaluación y retribución del trabajo, la capacitación de servidores públicos y los procedimientos de retiro de los mismos.

A su vez, el art. 28 de la Ley 1178, determina que de acuerdo a los resultados emergentes del ejercicio de la función pública, las y los servidores públicos en el ejercicio de esta función y conforme a la jerarquía organizacional de cada entidad, podrán responder administrativa, ejecutiva, penal y/o civilmente.

El art. 30 de la misma norma legal, prescribe que la responsabilidad es ejecutiva cuando la autoridad o ejecutivo “no rinda las cuentas a que se refiere el inciso c) del artículo 1 y el artículo 28 de la presente ley; cuando incumpla lo previsto en el primer párrafo y los incisos d), e) o f) del artículo 27 de la presente Ley; o cuando se encuentre que las deficiencias o negligencia de la gestión ejecutiva son de tal magnitud que no permiten lograr, dentro de las circunstancias existentes, resultados razonables en términos eficacia, eficiencia y economía. En estos casos, se aplicará la sanción prevista en el inciso g) del artículo 42 de la presente Ley”; es decir la suspensión o destitución del principal ejecutivo y si fuere el caso de la dirección colegiada.

Corresponderá a este funcionario público, dirigir y ejecutar los planes, programas y proyectos previstos por la entidad de acuerdo a los sistemas de administración y control; por lo que el incumplimiento a esta obligación o cuando se advierta que la gestión ha sido deficiente o negligente como efecto de una falta de evaluación y mejora de los sistemas operativos de administración, de contabilidad e información gerencial; o no se hubiese dispuesto el ajuste oportuno de las estrategias, políticas, planes y programas de la entidad, a objeto de alcanzar los resultados esperados con eficacia, economía y eficiencia, la máxima autoridad de la entidad, será objeto de responsabilidad ejecutiva, en base a los informes y respectivo dictamen de responsabilidad emitido por la Contraloría General del Estado.

En consecuencia, solo la máxima autoridad ejecutiva de la entidad responderá por este tipo de responsabilidad, por la que no podrán ser investigados, procesados y sancionados los demás servidores públicos de rango inferior, dependientes del órgano ejecutivo, por ser funcionarios de nivel técnico-operativo, ajeno al nivel de dirección superior de la entidad.

Siguiendo los mismos lineamientos que sustentan el examen de incompatibilidad del art. 54.I del proyecto de carta orgánica, corresponde reiterar que la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, el cual tiene el deber de generar los espacios necesarios para el ejercicio de esta actividad social.

Siguiendo los mismos lineamientos que sustentan el examen de incompatibilidad del art. 54.I del proyecto de carta orgánica, corresponde reiterar que la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, el cual tiene el deber de generar los espacios necesarios para el ejercicio de esta actividad social.

La Ley 1551 de 20 de abril de 1994 definía a las organizaciones territoriales de base como sujetos de la participación popular integradas por comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales, que se organizaban según sus usos, costumbres y disposiciones estatutarias; representadas por hombres y mujeres, capitanes, jilacatas, curacas, mallcus secretarios generales y otros designados según las normas y procedimientos precedentemente señalados, encargados de identificar, priorizar, participar y cooperar en la ejecución y administración de obras de bienestar colectivo, con prioritaria atención en los ámbitos de educación, vivienda, salud, producción y deporte; promovían acciones relativas a la preservación del medio ambiente y el desarrollo sostenible; representaban y gestionaban la modificación de acciones, decisiones, obras o servicios prestados por los órganos públicos cuando eran contrarios al interés comunitario; proponían el cambio o la ratificación de las autoridades de salud y educación; y accedían a información sobre el destino de los recursos de la participación popular.

La nueva Ley Fundamental ha constitucionalizado el derecho de la sociedad civil organizada a participar y controlar la gestión pública en todos los niveles de gobierno y en el conjunto de las funciones públicas de todos los órganos, entidades, instituciones y empresas estatales y privadas con participación estatal, con el propósito de velar por el correcto uso de los recursos y bienes del Estado, en el cometido de alcanzar los objetivos de gestión institucional, directamente vinculados con el bienestar colectivo o el vivir bien.

El art. 241 de la CPE, determina que el pueblo soberano por medio de la sociedad civil organizada participará en el diseño de las políticas públicas; para cuyo fin será la propia sociedad civil la que organizará la estructura y composición de la participación y control social, correspondiendo a las entidades del Estado, generar los espacios necesarios para el cumplimiento de esta fundamental actividad.

En el marco de lo dispuesto por el art. 242 de la misma Carta Fundamental, la Ley 341 de 5 de febrero de 2013, define que la participación y control social se ejercerá por actores orgánicos, comunitarios y circunstanciales; figurando en el primer grupo los sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales, organizados y reconocidos legalmente; el segundo grupo está integrado por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas; siendo actores de tercer nivel las personas naturales que circunstancialmente se organicen para un determinado fin, que una vez alcanzado conllevará su extinción.

De acuerdo al art. 16 de la aludida ley, los actores colectivos legalmente reconocidos, nominarán a sus representantes para el ejercicio de la participación y control social; y circunstancialmente cualquier ciudadana o ciudadano, podrá adscribirse voluntariamente a los espacios permanentes de esta actividad.

Como efecto del nuevo enfoque relativo a la participación y control social, por instancias individuales o colectivas, que no requieren acreditar una representación específica, las organizaciones territoriales de base, devienen en niveles de control que no tienen existencia jurídica, dada la abrogatoria de la Ley de Participación Popular, conforme dispone la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

En el marco de lo previsto en los arts. 302.I.10 y 302.I.29 de la CPE, el Gobierno Autónomo Municipal, está facultado para ejercer las competencias referentes a catastro urbano y asentamientos humanos urbanos, siendo el nivel central del Estado, el llamado a ejercer las competencias referentes a catastro rural y asentamientos rurales, conforme establecen los arts. 298.II.22 y 29 de la CPE; en consecuencia, el proyecto de carta orgánica no puede establecer previsiones referentes a las competencias del nivel central del Estado, como en el caso del artículo en análisis, en clara invasión competencial, dado que los incisos a) y c) de esta previsión, abarcan el ámbito competencial, que respecto al área rural le corresponde al nivel central: (formulación de esquemas de ordenamiento territorial; determinación de patrones de asentamiento, normas de edificación, urbanización y fraccionamiento de lotes de terreno).

La LMAD otorga a las regiones y distritos municipales la condición de espacios de planificación y gestión de la administración pública, distinguiendo dos tipos de distritos, esto es, los distritos municipales propiamente dichos, que pueden ubicarse en áreas urbanas o rurales como espacios desconcentrados de la planificación y gestión pública municipal participativa; y los distritos municipales indígena originario campesinos “…basados o no en territorios indígena originario campesinos, o en comunidades indígena originaria campesinas que sean minoría poblacional en el municipio y que no se hayan constituido en autonomías indígena originaria campesinas…” (art. 28 LMAD).

En consecuencia, cuando se constituyan distritos municipales indígena originario campesinos, necesariamente ubicados en el área rural de la jurisdicción municipal, que en condición de minoría poblacional no hubiesen conformado su propia autonomía, el gobierno municipal, mantendrá una relación distinta, basada en el efectivo respeto a los derechos colectivos fundamentales de los pueblos indígena originario campesinos integrantes del distrito, que en el marco del derecho a su libre determinación, reconozca las particularidades por las que se expresa su autogobierno, eligiendo, designando o nominando, tanto a sus representantes para concejales municipales, como a sus autoridades que administren el distrito municipal, de acuerdo a sus normas y procedimientos propios y aplicando la misma fuente normativa para disponer su alejamiento de esta función pública.

No obstante de ello, el estatuyente municipal, prevé la revocatoria de mandato de subalcaldes de distritos municipales urbanos y rurales, modalidad no reconocida en la Constitución, menos aún, cuando solo se trata de funcionarios que desempeñan sus funciones en entes municipales desconcentrados del gobierno municipal, encargados de facilitar la planificación y gestión de esta instancia en el distrito.

Sobre el particular, el art. 240.I de la CPE define que “toda persona que ejerza un cargo electo podrá ser revocada de su mandato, excepto el Órgano Judicial, de acuerdo con la ley; por consiguiente no siendo los subalcaldes de los distritos municipales propiamente dichos, funcionarios elegidos mediante mecanismos de la democracia representativa, no amerita aplicar la revocatoria de mandato, como forma extraordinaria para dar por concluida la función de este servidor público.

Siguiendo los mismos lineamientos que sustentan el examen de incompatibilidad del art. 54.I del proyecto de carta orgánica, corresponde reiterar que la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, el cual tiene el deber de generar los espacios necesarios para el ejercicio de esta actividad social.

Siguiendo los mismos lineamientos que sustentan el examen de incompatibilidad del art. 54.I del proyecto de carta orgánica, corresponde reiterar que la participación y control social, no es parte de la estructura institucional del Estado, sino un mecanismo independiente y autónomo que vela por los intereses de la colectividad, mediante su intervención transversal en la programación, ejecución y control de las funciones de la administración pública, velando porque las políticas públicas y los objetivos de gestión alcanzados guarden relación con las aspiraciones de la sociedad civil, mediante el manejo adecuado, transparente, público y probo de los recursos del Estado, el cual tiene el deber de generar los espacios necesarios para el ejercicio de esta actividad social.

De lo descrito precedentemente, se concluye en primer lugar que la previsión analizada, incurre en un error conceptual al considerar la municipio o unidad territorial como parte del gobierno municipal o entidad territorial, cuando en rigor de verdad, cabe concebir ambos conceptos de forma inversa, es decir, el municipio es el espacio geográfico en el que gobierna la entidad autónoma territorial.