SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0034/2020

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0034/2020

Sucre, 25 de noviembre de 2020

SALA PLENA

Magistrado Relator:    Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente:                 33670-2020-68-AIA  

Departamento:            La Paz

En la acción de inconstitucionalidad abstracta promovida por Gonzalo Jarro Salluca, Diputado Nacional Suplente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad del art. 39 de la Ley para el Juzgamiento de la Presidente o Presidente y/o de la Vicepresidenta o Vicepresidente, de Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional Plurinacional y del Ministerio Público –Ley 044 de 8 de octubre de 2010–, modificado en parte por el art. 2 de la Ley 612 de 3 de diciembre de 2014, por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 8.II, 9.4, 13.I, 14.I y III, 22, 46.I y II, 109.I, 115, 116.I, 117.I, 119, 178.I, 183.II, 188.III, 200, 256 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); “8.4” de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

El accionante, mediante memoriales presentados el 17 de marzo de 2020, cursantes de fs. 18 a 32; y, 33 a 37 vta., señaló lo siguiente:

I.1.1. Síntesis de la acción

El objeto de la acción interpuesta es el art. 2 de la Ley 612, que modifica el art. 39 de la Ley 044, que dispone: “(Suspensión Temporal en el Ejercicio de Funciones). La aprobación de la acusación, conllevará la suspensión de la acusada o el acusado en el ejercicio de su cargo y se procederá a su reemplazo, conforme a lo establecido en las normas de la materia”, en virtud a que la misma transgrede los principios, valores y derechos de la Norma Suprema y del bloque de constitucionalidad, previstos en los arts. 1, 8.II, 9.4, 13.I, 14.I y III, 22, 46.I y II, 109.I, 115.II, 116.I, 117.I, 119, 178.I, 183.II, 188.III, 200, 256 y 410.II de la CPE; “8.4” de la CADH; y, 14.2 del PIDCP.

Vulnera los arts. 115.II y 117.I de la Ley Fundamental, por cuanto al disponer la suspensión de la autoridad pública con una acusación, no respeta las reglas que supone el debido proceso, en su elemento presunción de inocencia y principio de legalidad, ya que no puede condenarse a nadie sin la existencia de una sentencia final, luego de un juicio contradictorio que observe la igualdad de oportunidades para las partes y la posibilidad de asumir defensa de las acciones que se le atribuyen. En coherencia con lo señalado, se tiene el art. 4 de la Ley 044, que establece: “La prohibición de ejercer cualquier función pública temporal o definitiva debe ser establecida mediante sanción establecida en la sentencia condenatoria” (mayúsculas en el original [sic]) y no antes, como contradictoriamente señala el art. 39 cuestionado de inconstitucional; asimismo, transgrede el art. 116.I de la Ley Fundamental, disposición que obliga al trato de los procesados como inocentes y no presumiendo su culpabilidad; configurado en la jurisprudencia constitucional como principio, derecho y garantía, conforme lo establecido en la SC 0011/2000-R de 10 de enero. El principio de inocencia, únicamente es vencible con una sentencia condenatoria con calidad de cosa juzgada formal y material, impidiendo que los órganos encargados de la persecución penal realicen actos que presuman la culpabilidad del imputado, tanto en procesos judiciales como administrativos.

En la misma línea y en el marco del bloque de constitucionalidad, previsto en el art. 410 de la CPE y reconocido en la SC 0110/2010-R, cita los arts. 14.2 del PIDCP; 11.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH); y, 8.2 de la CADH, que reconocen y desarrollan el principio de inocencia, el derecho a un juicio imparcial y previo, y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, así como los supuestos que se consideran transgresores de dichas garantías. En similar sentido, se tiene a los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), al igual que al Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en la Observación General 32, siendo este el parámetro de interpretación que deberá ser utilizado por el Tribunal Constitucional Plurinacional en la presente denuncia de inconstitucionalidad.

En caso de producirse una sanción anticipada, no sólo se afectaría la presunción de inocencia sino que implicaría además un quiebre del valor justicia y el principio de razonabilidad, circunstancia no acorde con un Estado respetuoso de los derechos fundamentales y garantías constitucionales. En cuanto al juicio previo, como parte del contenido esencial del estado de inocencia, garantiza el derecho a no ser considerado culpable o responsable de un acto u omisión antijurídica, mientras no exista un procesamiento concluido y desarrollado con todos los derechos y garantías constitucionales, constituyéndose en una prerrogativa expresamente disciplinada en el orden constitucional imperante, inherente a toda persona, consustancial a los postulados propios del Estado Constitucional de Derecho, por lo que la norma legal denunciada de ilegal, contradice lo establecido en el bloque de constitucionalidad y convencionalidad sobre la no aplicación de una sanción sin existir resolución final ejecutoriada en la que se determine su responsabilidad.

Sobre el mismo tema, también se debe tomar en cuenta que, la acusación constituye un acto procesal emitido por el Ministerio Público de carácter unilateral que posibilita la apertura del juicio oral sin que con este se pueda desvirtuar la presunción de inocencia, inhabilitando al acusado para la función pública; entonces el estado de inocencia del encausado o procesado debe permanecer incólume hasta que se declare su culpabilidad o responsabilidad mediante sentencia judicial firme. Sobre este tema, se tiene la jurisprudencia constitucional, plasmada en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2055/2012 de 16 de octubre, en la que se establece que no es posible disponer la misma sin que exista resolución firme que establezca la responsabilidad penal de los procesados; y, la 0137/2013, en la que se declaró la inconstitucionalidad de las normas que suspendían a funcionarios judiciales con imputación formal, sobre la base del estado de inocencia y el derecho a la vida digna.

El art. 3 de la Ley 044, señala que la suspensión temporal de funciones debe establecerse en sentencia condenatoria y no cuando exista acusación, al disponer que el proceso de sustanciación y enjuiciamiento de Altas Autoridades del Ejecutivo y del Órgano Judicial se sujetará a los principios, valores y garantías reconocidas en los arts. 115, 116 y 117 de la CPE; en el mismo sentido y con mayor precisión, lo establece el art. 45 de la Ley 612, que dispone lo siguiente: “I. Se dictará sentencia sancionatoria cuando, a juicio de dos tercios (2/3) de los miembros presentes, la prueba aportada sea suficiente para generar la convicción sobre la responsabilidad del ilícito de la acusada o el acusado. La sentencia sancionatoria, dispondrá la destitución definitiva de la alta autoridad y la remisión de los antecedentes al Ministerio Público, para el ejercicio de la acción penal correspondiente”.

Conforme al art. 183.II de la Norma Suprema, las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, cesarán en sus funciones por cumplimiento de su mandato, sentencia ejecutoriada emergente de juicio de responsabilidades, renuncia, fallecimiento y demás causales previstas en la ley, norma que también es aplicable a los casos de Magistrados constitucionales por mandato del art. 200; de los Magistrados del Tribunal Agroambiental por imperio del art. 188.III y otras autoridades consignadas, todos de la misma Norma, sin que esta prevea una suspensión de los magistrados por la presentación de la acusación y menos de manera automática, pues cuando dispone la cesación por responsabilidad, se refiere a aquella emergente de “sentencia” ejecutoriada, misma que sólo puede surgir de un previo proceso en una interpretación sistemática de las normas.

Sobre este punto, conforme a los arts. 4 de la Ley 044; 116.I de la CPE; 14.2 del PIDCP; y, “8.4” de la CADH, no resulta coherente pretender justificar a título de aplicación de medida precautoria, la suspensión temporal del ejercicio de funciones, puesto que dicha medida, en realidad se configura en la ejecución de una sanción que solo puede ser emergente de una sentencia ejecutoriada, sin que exista previsión normativa expresa alguna que justifique la necesidad de su aplicación.

Por otro lado, el art. 183 citado se encuentra vinculado a los arts. 159.11 y 160.6, constituyéndose en normas que otorgan potestades tanto a la Cámara de Diputados para “acusar” y al Senado para Juzgar “por delito cometido en el ejercicio de sus funciones”; por ende, de la interpretación sistemática y contextualizada de las normas constitucionales referidas a la cesación del mandato de los Magistrados constitucionales, se asume plenamente que la intención del constituyente es que sólo la comisión de delitos en el ejercicio del cargo y la demostración de su responsabilidad penal, tenga como efecto la cesación de los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia y Tribunal Constitucional Plurinacional; lo contrario, implicaría una intromisión inconstitucional al encargo otorgado por el soberano, traducido en el normal desempeño de funciones de dichas autoridades elegidas por voto universal, extremo sincronizado y coherente con los principios constitucionales de protección a la función del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, previstos en el art. 178 de la CPE, sobre todo el principio de independencia entre órganos del Estado.

El principio de independencia del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional emerge del principio de separación de funciones entre Órganos del Estado, previsto en el art. 12 de la Ley Fundamental, habiendo sido reconocido y exaltado por la jurisprudencia del referido Tribunal, que emerge de su función de único intérprete conforme dispone el art. 196.II de la Norma Suprema; asimismo, dicho principio adquiere trascendencia puesto que se materializa en prohibiciones concretas, siendo uno de los elementos de esa independencia la prohibición de interferencia e intromisión en su función y en la que cumplen sus magistrados, mediante el respeto del mandato de sus autoridades además elegidas por el pueblo en elecciones democráticas, conforme mandan los arts. 182.I, 188.I, 194.I y 198 de la CPE.

Por último, la suspensión de funciones vulnera los derechos políticos de autoridades electas, conforme establece el art. 26.I de la Norma Suprema que reconoce de forma expresa el carácter fundamental de los derechos políticos, señalando que todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres. Por otro lado, el art. 23.1 de la CADH, señala que todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad: “i) A la participación en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por representantes libremente elegidos; ii) A votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual por voto secreto que garantice la libre expresión de los electores, y iii) A acceder a las funciones públicas de su país” (sic); el numeral 2 del art. 23 de la misma norma, establece cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el art. 23.1 y cuáles son los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción, determinando que: “La ley debe reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente en proceso penal”; de igual manera, el art. 25 del PIDCP, prevé entre los derechos que deben gozar los ciudadanos el de “b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores”; sobre el núcleo esencial de los derechos políticos, se encuentra la jurisprudencia de la Corte IDH, desarrollada en los casos “Castañeda Gutman”, “Yatama” y López Mendoza Vs. Venezuela, resultando que cobra especial interés la suspensión temporal del ejercicio de funciones respecto de autoridades y/o servidores públicos con cargos electos, por su directa relación con el ejercicio de los derechos políticos; en consecuencia, la norma cuestionada de inconstitucional constituye una violación al ejercicio de los derechos políticos previstos en los arts. 26, 28 de la CPE; y, 23 de la CADH. Sobre el elemento esencial del derecho a ser elegido en un cargo político, derecho a ejercer en forma real el cargo por el cual fue electa la persona, y su configuración como principio rector, fueron desarrollados por la SCP 2025/2012 de 16 de octubre.

I.2. Admisión y citación

Por Auto Constitucional (AC) 0070/2020-CA de 17 de marzo, cursante de fs. 48 a 54, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta descrita precedentemente, ordenando se ponga en conocimiento de Mónica Eva Copa Murga, Presidenta de la Cámara de Senadores y de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en su condición de representante de dicho Órgano, a efecto de su apersonamiento y formulación de alegatos, diligencia que fue cumplida el 21 de julio del mismo año (fs. 87), conforme se tiene de la nota remitida por la Unidad de Coordinación Departamental Regional La Paz del Tribunal Constitucional Plurinacional (fs. 88).

I.3. Alegaciones de la personera del Órgano que emitió la norma impugnada

Mónica Eva Copa Murga, Presidenta de la Cámara de Senadores, actuando como Presidenta en ejercicio de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 14 de agosto de 2020, cursante de fs. 136 a 158 vta., indicó los siguientes fundamentos: a) La acción de inconstitucionalidad planteada, carece de fundamentación en virtud a que el accionante no argumenta de manera clara, objetiva o razonable de qué forma el art. 39 de la Ley 044 modificada en parte por el art. 2 de la Ley 612, vulnera las disposiciones constitucionales previstas en los arts. 1, 8.II, 9.4, 13.I, 14.I y III, 22, 46.I y II, 109.I de la CPE, pues a los efectos del test de constitucionalidad, es indispensable que se desarrolle con claridad el sentido de la norma y las razones por las que se entiende que el régimen constitucional se encuentra contrariado, incumpliendo, por ello, el art. 24.I.4 del Código Procesal Constitucional (CPCo), por lo que respecto a estas disposiciones constitucionales corresponde declarar la improcedencia de la acción por no existir la suficiente carga argumentativa que genere duda razonable en el Tribunal Constitucional Plurinacional, sobre la presunta inconstitucionalidad de la norma impugnada; por otro lado, si bien se admitió la acción de inconstitucionalidad, al momento de pronunciarse sobre el fondo de la causa puede valorar bajo un contexto integral el cumplimiento de requisitos formales previstos en el art. 24 citado; b) Conforme a la exposición de motivos de la Ley 612 sobre el procesamiento y juzgamiento de las Altas Autoridades, se tiene que el mismo es de forma meramente disciplinaria y no así de carácter penal, puesto que éste órgano de carácter eminentemente político, no puede asumir roles de orden estrictamente jurisdiccional, lo que guarda coherencia con el art. 29.I.3 de la Ley 044, cuando establece que en caso que el hecho ilícito no hubiese sido cometido en el ejercicio de sus funciones, el mismo será remitido a la jurisdicción que corresponda; igualmente con el art. 23 de la Ley 044, modificado por el art. 2 de la Ley 612, en el que se establece la naturaleza disciplinaria de la referida Ley; en consecuencia, el procedimiento y alcances regulados por la Ley 612 no entrañan en sí mismos una sanción penal y con ella el debate de la restricción de derechos fundamentales como la libertad del individuo, entre otros, lo que precautela es que la población sea asistida por un aparato estatal de justicia idóneo, responsable, honesto y probo, de ahí el carácter disciplinario de la citada Ley; c) De acuerdo a los arts. 159, 160 y 161.7 de la CPE, entre las atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, prevén el juzgamiento y procesamiento en caso de hechos ilícitos ejercidos en funciones cometidas por Altas Autoridades; en consecuencia, no existe vulneración del principio de legalidad; asimismo, conforme a la reserva de ley prevista en la Norma Suprema, el procedimiento de juzgamiento a Altas Autoridades se encuentra regulado en la Ley 044 modificada por la Ley 612, en coherencia con los principios, valores y garantías establecidas en los arts. 115, 116 y 117 de la Ley Fundamental, por lo que no existe una contradicción contra los arts. 188.II y 200, resultado que la primera parte de la norma cuestionada, compone el conjunto de relaciones del juicio de responsabilidades emergente de ilícitos advertidos en el ejercicio de la función pública; y, lo segundo tiene que ver con previsiones sobre el ejercicio regular de su mandato, normas que merecen un análisis integral y no así de manera aislada; d) Durante el desarrollo de la etapa preparatoria del juicio contra Altas Autoridades, que de acuerdo al art. 32 de la Ley 044, modificada por el art. 2 de la Ley 612, dura tres meses para el cúmulo de la carga probatoria; el acusado tiene conocimiento y libertad de intervención, sólo en el caso de existir suficiente prueba sobre la comisión del hecho ilícito, se dará curso al art. 39 de la Ley 044, modificada por la referida norma; en consecuencia, después de haberse desarrollado la investigación y con base fundamentada de culpa de la autoridad, se suspenderá el ejercicio de sus funciones, teniéndose con ello que se garantiza que quien sea acusada, tenga el mismo tiempo que dura la investigación para hacer los descargos que vea conveniente, participar de los procesos indagatorios a efecto de demostrar los argumentos de su defensa y ser así, partícipe del juicio; asimismo, existe una instancia de control jurisdiccional que tiene como finalidad la de precautelar que todas las actuaciones se enmarquen en las garantías de un debido proceso y los derechos que asisten a los procesados; sumado a ello, es aplicable lo dispuesto por el art. 306 del CPP; por ende, no existe estado de indefensión como señala el accionante; en cuanto a la presunción de inocencia, no significa que no pueda regularse en el procedimiento una medida previa como la suspensión temporal de funciones, cuando está de por medio el accionar de una alta autoridad jurisdiccional contra la que se tiene acumulados elementos probatorios que denotan ya un accionar irregular y que daña la confiabilidad y probidad de su desempeño, peor aún afecta la imparcialidad de sus actos, cuando está siendo investigado en la función pública que despliega; siendo una medida razonable porque con ella se pretende no afectar de modo gravoso los derechos fundamentales y garantías constitucionales; por ende, la norma impugnada de ninguna manera lesiona el derecho a la defensa, el debido proceso o la presunción de inocencia, puesto que los sujetos investigados, tienen los tiempos y medios idóneos para demostrar que se desarrolló la conducta exigible a los altos cargos ocupados por la autoridad, como también prevé la celeridad en el procedimiento dispuesto para su juzgamiento, bajo las garantías procesales legales; por ende, no vulnera los arts. 115, “116.II”, 117.I y 119 de la CPE y guarda conformidad con los arts. “8.4” de la CADH; y, 14.2 del PIDCP; y, e) Las condiciones del servidor público que participa en la formación y expresión de la voluntad pública, además de estar en una situación especial de responsabilidad frente a los intereses de la sociedad, está sujeto a deberes particulares más aun en el caso de las Altas Autoridades, que tienen mayor grado de responsabilidad con respecto a los mandatos públicos que ejercen tornando su labor de trascendencia constitucional; por ello, son susceptibles de una mayor responsabilidad que los propios ciudadanos comunes, toda vez que representan al Estado y al colectivo ciudadano a momento de impartir justicia; en consecuencia, la norma impugnada no está desprovista de contenido y no debe ser entendida de manera aislada sino que las conductas de ética, transparencia, eficiencia, responsabilidad y honestidad son las exigibles para las autoridades con altos cargos; por ende no existe vulneración del principio de legalidad, encontrándose, las previsiones contenidas en la disposición impugnada reguladas en el marco de los arts. 109.II, 178 y 232 de la Ley Fundamental.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Decreto Constitucional de 9 de septiembre de 2020 (fs. 185), se dispuso la suspensión del cómputo del plazo, a objeto de recabar informe de línea jurisprudencial de la Academia Plurinacional de Estudios Constitucionales sobre la temática a analizarse en esta Sentencia Constitucional Plurinacional; recibida la información solicitada; se ordenó su reanudación a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 24 de noviembre del referido año (fs. 237); por lo que, el presente fallo constitucional es pronunciado dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:

II.1.    Normas consideradas inconstitucionales

Ley 612 de 3 de diciembre de 2014, “Ley de modificación de la Ley 044 ‘Ley para el Juzgamiento de la Presidenta o Presidente y/o de la Vicepresidenta o Vicepresidente, de Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional Plurinacional y del Ministerio Público’, de 8 de octubre de 2010”

“ARTÍCULO 2. (MODIFICACIONES). Se modifican los Artículos 23, 26, 27, 29, 32, 33, 34, 37, 38, 39, 40, 44, 45, 46, 49, 50 y 51 de la Ley N° 044, ʽLey para el Juzgamiento de la Presidenta o Presidente y/o de la Vicepresidenta o Vicepresidente, de Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional Plurinacional y del Ministerio Públicoʼ, de 8 de octubre de 2010, con el siguiente texto:

(…)

Artículo 39. (Suspensión Temporal en el Ejercicio de Funciones). La aprobación de la acusación, conllevará la suspensión temporal de la acusada o el acusado en el ejercicio de su cargo y se procederá a su reemplazo, conforme a lo establecido en las normas de la materia” (las negrillas nos corresponden).

II.2.    Normas constitucionales consideradas infringidas

Constitución Política del Estado

“Artículo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”.

“Artículo 8.

(…)

II. El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien”.

“Artículo 9.

(…)

4.      Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución”.

“Artículo 13.

I.   Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos”.

“Artículo 14.

I.         Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídica con arreglo a las leyes y goza de los derechos reconocidos por esta Constitución, sin distinción alguna.

(…)

III.  El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos”.

“Artículo 22. La dignidad y la libertad de la persona son inviolables. Respetarlas y protegerlas es deber primordial del Estado”.

“Artículo 46.

I.         Toda persona tiene derecho:

1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.

2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias.

II.      El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas”.

“Artículo 109.

I.     Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección.

“Artículo 115.

I.         Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.

II.      El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

“Artículo 116.

I.         Se garantiza la presunción de inocencia. Durante el proceso, en caso de duda sobre la norma aplicable, regirá la más favorable al imputado o procesado”.

“Artículo 117.

I.         Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada.

“Artículo 119.

I.         Las partes en conflicto gozarán de igualdad de oportunidades para ejercer durante el proceso las facultades y los derechos que les asistan, sea por la vía ordinaria o por la indígena originaria campesina.

II.      Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios”.

“Artículo 178.

I.         La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos”.

“Artículo 183.

(…)

II.      Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia cesarán en sus funciones por cumplimiento de mandato, sentencia ejecutoriada emergente de juicio de responsabilidades, renuncia, fallecimiento y demás causales previstas en la ley”.

“Artículo 188.

(…)

III.   El tiempo de ejercicio, la permanencia y la cesación en el cargo establecidos para las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia serán de aplicación a los miembros del Tribunal Agroambiental”.

“Artículo 200. El tiempo de ejercicio, la permanencia y la cesación en el cargo establecidos para las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia será de aplicación a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional”.

“Artículo 256.

I.         Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta.

II.      Los derechos reconocidos en la Constitución serán interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando éstos prevean normas más favorables”.

“Artículo 410.

(…)

II.   La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1.  Constitución Política del Estado.

2. Los tratados internacionales

3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena

4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.

II.3.    Normas convencionales consideradas infringidas

Convención Americana sobre Derechos Humanos

“Artículo 8. Garantías judiciales

(…)

2.    Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad”.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

“Artículo 14

(…)

2.    Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia que la norma legal contenida en el art. 39 de la Ley 044, modificado por el art. 2 de la Ley 612, que dispone: “(Suspensión Temporal en el Ejercicio de Funciones). La aprobación de la acusación, conllevará la suspensión temporal de la acusada o el acusado en el ejercicio de su cargo y se procederá a su reemplazo, conforme a lo establecido en las normas de la materia” resulta inconstitucional, por ser presuntamente contraria a los arts. 1, 8.II, 9.4, 13.I, 14.I y III, 22, 46.I y II, 109.I, 115, 116.I, 117.I, 119, 178.I, 183.II, 188.III, 200, 256 y 410.II de la CPE; “8.4” de la CADH; y, 14.2 del PIDCP, ello con base en las siguientes alegaciones: 1) La suspensión de funciones en virtud a una acusación, no respeta las reglas del debido proceso en sus elementos presunción de inocencia y principio de legalidad; a su vez, implica el quiebre del valor justicia y del principio de razonabilidad como elementos de la presunción de inocencia en su triple dimensión, principio, derecho y garantía, pues se constituye en una sanción anticipada, asumida sin la previa tramitación de un juicio que concluya en una sentencia condenatoria con calidad de cosa juzgada respetando todas las garantías; en consecuencia, tampoco puede considerarse en una medida de carácter precautoria; 2) Dentro de las causales de cese de funciones de las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, previstas en la Norma Suprema, no se encuentra la suspensión del ejercicio del cargo como efecto de la emisión de una acusación de manera automática, más sí está previsto por responsabilidad a través de una sentencia ejecutoriada, asumida luego de un previo proceso; 3) Contraviene la voluntad del constituyente e instituye una intromisión al mandato constitucional otorgado por el soberano a través de elecciones democráticas a las referidas autoridades, por cuanto en la Ley Fundamental se estableció que sólo la comisión de delitos en el ejercicio del cargo y la demostración de su responsabilidad penal, en cuanto a las facultades de la Cámara de Diputados de acusar y de la Cámara de Senadores de juzgar, tenga como efecto la cesación del ejercicio del cargo; 4) Se configura en el desconocimiento del principio de independencia de los Órganos del Estado que emerge del principio de separación de funciones, extremo también reconocido en favor del Tribunal Constitucional Plurinacional, debido a que la suspensión constituye una interferencia e intromisión en las funciones jurisdiccionales que desempeñan las autoridades sujetas a proceso de responsabilidad; y, 5) Constituye vulneración de los derechos políticos de autoridades electas en proceso de participación democrática, en sus elementos esenciales derecho a ser elegido en un cargo político y derecho a ejercer en forma real el cargo por el cual fue electa la persona.

En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que el art. 202.1 de la CPE, le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional.

III.1. Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad abstracta

La Norma Suprema del Estado boliviano, establece en su art. 202.1 que el Tribunal Constitucional Plurinacional conocerá y resolverá: “En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales…”; norma concordante con los arts. 72 y 73.1 del CPCo.

La naturaleza jurídica y alcances de esta acción de inconstitucionalidad, fueron expuestas en la SCP 1925/2012 de 12 de octubre, que determinó lo siguiente: “El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado.

(…)

La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin. Por su parte, el art. 133 de la CPE, prevé sobre los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad de la norma impugnada, teniendo efectos erga –omnes–; es decir, surte plenos efectos respecto a todos” (las negrillas fueron añadidas).

Respecto de los alcances de este análisis de constitucionalidad, nos remitimos a la jurisprudencia emitida por el extinto Tribunal Constitucional en sus primeros años, la cual es esclarecedora y que no varía en los fines de este mecanismo constitucional, aspectos que continúan siendo evaluados en la actualidad; de este modo, la SC 0051/2005 de 18 de agosto, estableció que: “En ese orden, cabe señalar que el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas. Es en ese marco que resolverá la problemática planteada en el presente recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad”.

III.1.1. Sobre la falta de fundamentación jurídico-constitucional requerida que determine cómo la norma demandada de inconstitucionalidad vulnera preceptos constitucionales (Jurisprudencia reiterada)

Al respecto, en la SCP 0969/2013 de 27 de junio, se realizaron las siguientes precisiones: “Se debe señalar que al interponerse una acción de inconstitucionalidad, cuyo objeto es que se declare una norma específica inconstitucional por ser supuestamente contraria a la Constitución Política del Estado y así, la misma sea expulsada del ordenamiento jurídico vigente, no sólo basta con señalar cuál es la norma constitucional o normas constitucionales que supuestamente son vulneradas por la norma demandada de inconstitucional, ya que dicho aspecto por sí mismo, no es causal para que este Tribunal, pueda ingresar a realizar la contrastación correspondiente, debiendo cumplirse en todo caso los requisitos exigidos, toda vez que se debe fundamentar la misma, justificando la importancia de la decisión que se vaya a tomar en el caso concreto, éste entre otros aspectos fueron recogidos en la jurisprudencia constitucional, como por ejemplo, en el AC 0193/2012-CA de 6 de marzo, que señaló: ‘...supondrá que no existe ninguna norma objetada que implique la vulneración de un derecho fundamental; asimismo, si no se especifica el precepto constitucional supuestamente infringido, como exige el inc. 2) del mismo artículo, no podrá establecerse si existe o no contradicción entre la norma impugnada y el texto constitucional, determinando ambas imprecisiones la falta de base legal del recurso. Por último, la ausencia de fundamentación, que es un elemento exigido por el inc. 3) de la norma citada, impedirá conocer los motivos por los que se considera inconstitucional la norma impugnada y la, importancia de la misma en la resolución de la causa que origina el recurso'; entendimiento que fue complementado con la SC 0045/2004 de 4 de mayo, al establecer que: ʽ…La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas (…) también es imprescindible que se exprese y justifique en qué medida la decisión que debe adoptar el Juez o Tribunal depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnadaʼ; vale decir que, la inobservancia de estos requisitos, hace inviable el ejercicio de un verdadero control de constitucionalidad y determina el rechazo del recurso” (las negrillas fueron añadidas).

III.2. De los métodos de interpretación constitucional

De acuerdo a la doctrina, las reglas clásicas de interpretación legal son la interpretación gramatical, que se funda en el texto de la norma, en su dicción literal y en el sentido que tienen las palabras utilizadas por el legislador; la interpretación sistemática, que se basa en la conexión del precepto que se tiene que interpretar con el derecho en que se inserta; la interpretación teleológica, que atiende a la finalidad perseguida por la norma; y, la interpretación histórica, en la que se considera el origen de la norma acudiendo a los documentos y discusiones que se dieron en el proceso de su creación.

Estos métodos de interpretación jurídica, también son asumidos en la interpretación constitucional; empero, no necesariamente de manera conjunta ni tampoco de forma exclusiva. En la labor de hermenéutica que efectúa este Tribunal, se debe acudir a los métodos y pautas de interpretación que de mejor manera efectivicen el respeto y vigencia del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, que entre otros, se funda en el principio democrático –que será desarrollado en adelante– y la observancia de los valores de libertad y de la dignidad humana.

En este sentido se pronunció la SCP 0850/2013 de 17 de junio: “…cuando la interpretación se refiere a la Constitución, la utilización de métodos de interpretación no es solamente una cuestión de elección del intérprete, sino que además entra en juego la satisfacción misma del principio democrático por la relevancia que representa para la institucionalidad de un país interpretar la Constitución. Al respecto, el Constituyente boliviano ha adoptado la opción de brindar pautas constitucionales a través del art. 196.II pues ha definido que: ‘En su función interpretativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional aplicará como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto’ sin perjuicio del art. 13.IV de la CPE, que conforme la propia voluntad del constituyente estableció que: ‘Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia’ el cual por su importancia se reitera en el art. 256.II donde además se deja constancia de la aplicación del principio de favorabilidad al establecerse ‘…cuando éstos prevean normas más favorables’.

Ahora bien, respecto al art. 196. II de la CPE, contiene un mandato expreso no excluyente para que el Tribunal Constitucional Plurinacional apele en primera instancia a la voluntad constituyente, al texto literal y posteriormente a otros métodos interpretativos, puesto que si bien el Constituyente ha determinado dos métodos expresos de interpretación en dicha norma constitucional, no ha determinado prohibición alguna a la utilización de otros métodos.

Así, el Constituyente en el artículo mencionado, determinó que el intérprete constitucional busque en primera instancia ‘la voluntad del Constituyente’ afirmación que en inicio parece concluir que el Constituyente busca la interpretación originalista pero a la vez también es verdad que esa voluntad debe enmarcarse en una valoración finalista de la propia Constitución, no otra consecuencia puede tener la inclusión en el texto constitucional de normas específicas que proclaman los fines, principios y valores (arts. 8 y ss. de la CPE).

Para llegar a una labor hermenéutica coincidente con la esencia y espíritu de la Constitución, no resulta una fórmula únicamente adecuada la elección aislada de un método de interpretación constitucional, el ejercicio hermenéutico en la práctica involucra una labor argumentativa mucho más ecléctica en la cual existe un diálogo e interacción de los distintos métodos de interpretación constitucional, pues para realmente desentrañar la voluntad ahora de la Constitución es imprescindible hacerlo en una dimensión lingüística como recurso cognitivo, en conocimiento de la integralidad de la Constitución (además del bloque de constitucionalidad), es decir, en atención al mecanismo de la concordancia práctica, para poder llegar a la verdadera finalidad de la interpretación, cual es la vigencia de los fines, principios y valores que se encuentran en el bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE)”.

Entre los otros métodos y pautas hermenéuticas que serán utilizados a efectos del control constitucional solicitado por el accionante, podemos citar el método de interpretación conforme a la Constitución; al principio democrático, al principio de proporcionalidad y la voluntad del constituyente como pautas de interpretación, los mismos que se desarrollarán en adelante.

III.2.1. Interpretación teleológica

Este método de interpretación surge de la escuela teleológica cuya tendencia parte de la afirmación de que el derecho no es completo, tiene lagunas, y estas deben ser llenadas por el intérprete mediante una actividad creadora. El máximo exponente de esta corriente, Ihering sostiene que toda norma tiene un fin y por ese fin entiende las necesidades y deseos presentes en la sociedad cuya presencia es posible reconocer en las relaciones sociales, por tanto dichas relaciones son tendencias “apetitivas” que se podrían denominar intereses^[1].

En cuanto al ámbito tenido en cuenta para buscar la finalidad de un precepto son posibles varias posturas. Conforme a Ezquiaga Ganuzas, citado por Zuleta Puceiro, estos presupuestos son^[2]: el fin concreto del precepto, el fin general de la materia o institución regulada, el fin genérico del Derecho (la justicia por ejemplo) o los fines de la sociedad en la que el precepto va a ser aplicado; al efecto se señala:

i)     El fin concreto del precepto. Por medio del argumento teleológico se atribuiría al enunciado aquel significado de los posibles más acorde con el fin concreto que persigue el precepto. Cuando el legislador promulga cualquier norma concreta lo hace pensando en el fin que ella debe alcanzar.

ii)    El fin general de la materia o institución regulada. La finalidad de toda norma jurídica hay siempre que referirla a los principios de la materia, sin que el intérprete pueda aislarlas de ésos.

iii)  El fin genérico del Derecho. La finalidad que se busca con la interpretación teleológica es la que persigue el Derecho como conjunto objetivo de normas, en concreto la justicia. El valor justicia sería un objetivo genérico al que deben responder todas las normas.

iv)  Los fines de la sociedad en la que el precepto ha de ser aplicado. Aquí lo que se debe tener en cuenta es la finalidad que persigue la sociedad en el momento en que se desarrolla la interpretación. Han sido empleadas gran variedad de formas lingüísticas intentando todas ellas proponer ese carácter evolutivo que debe caracterizar, según algunos, a la interpretación teleológica; unos hablan de “criterios teleológicos de la sociedad” otros de “sentido común de la sociedad”, otros de “necesidades de la sociedad”, otros de “sentido común social” y otros de “realidad de la experiencia o de intereses prevalentes”.

En virtud a dicho desarrollo, se tiene que en la utilización de la hermenéutica teleológica pueden converger otros métodos que hacen a la labor de interpretación constitucional o jurídica. Así, en cuanto al fin concreto del precepto citado precedentemente, podrá ser de mucha utilidad recurrir a desentrañar la voluntad del constituyente –o en su caso, del legislador–, a efectos de determinar cuál la finalidad que quiso otorgarle al diseño normativo en análisis, labor en la que necesariamente y de manera complementaria, intervendrá la interpretación histórica encaminada a la revisión de documentos y actas de discusión que dieron pie finalmente a la aprobación y posterior puesta en vigencia de un texto constitucional –o legal–.

En ese marco, a continuación, se pasará a desarrollar la doctrina referida a la interpretación recurriendo a la voluntad del constituyente.

III.2.2. Pauta interpretativa: la voluntad del constituyente

Conforme al art. 196.II de la Norma Suprema, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su función interpretativa, aplicará como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto.

En virtud a esta norma constitucional, es posible advertir que el descubrimiento de la voluntad del constituyente, siempre que no se evidencie de manera clara del propio texto objeto de interpretación; es decir, acudiendo a una interpretación gramatical, puede requerir el auxilio de la interpretación histórica. Esto es, recurriendo al examen de la norma jurídica en relación con el acontecer histórico, tanto en sus antecedentes como en el proceso de aprobación. Teniéndose con ello, una relación estrecha entre la pauta de interpretación referida a la voluntad del constituyente y el método histórico.

La señalada interrelación se explica de la siguiente forma: “…la doctrina tradicional de la interpretación pretende en todas sus reglas descubrir la voluntad objetiva de la norma directamente o a través de la voluntad subjetiva del legislador, tomando como consideración para ello el tenor literal, los antecedentes históricos, la coherencia sistemática, y el sentido y finalidad –el telos y la ratio– de la norma”^[3], resultando que, en teoría, la interpretación, ya sea jurídica o constitucional, consiste fundamentalmente en la simple ejecución de una voluntad subjetiva u objetiva preexistente en la norma, que a través de aquellos métodos puede descubrirse con certidumbre objetiva, con independencia del problema a resolver^[4].

En este sentido, considerando que la voluntad del constituyente como pauta interpretativa expresamente reconocida en la Norma Suprema, se constituye en el descubrimiento de su voluntad subjetiva, a efectos de garantizar el Estado Constitucional y Democrático de Derecho al que se adscribe el Estado boliviano y la observancia de los valores de libertad y de la dignidad humana, es necesario establecer –como se adelantó a través de la SCP 0850/2013 citada–, que conforme a los arts. 13.IV y 256 de la CPE, vinculados con el art. 410.II de la misma Norma, la voluntad del constituyente no puede ser considerada como la única pauta hermenéutica. Las referidas normas constitucionales proporcionan la posibilidad de que, en materia de derechos humanos la labor del máximo intérprete de la Constitución, se funde en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos ratificados por Bolivia, en observancia del principio pro homine.

III.2.3. Interpretación sistemática

De acuerdo con el autor Ignacio Burgoa Orihuela[5], la interpretación sistemática consiste en: “…relacionar diversos preceptos entre sí tomando en consideración que todos ellos forman un sistema normativo, de cuya circunstancia deriva su denominación. Esta interrelación abre el camino para descubrir el sentido y alcance de las disposiciones objeto de la interpretación, demarcando, respecto de cada una de ellas, su ámbito regulador, para poder determinar cuáles proclaman reglas generales y cuáles establecen reglas de excepción. El método sistemático es el adecuado para poder disipar las aparentes contradicciones que pudieren ostentar dos o más preceptos integrantes de un mismo ordenamiento, con objeto de concebir a éste como un todo armónico y facilitar así su debida observancia en la realidad. La utilización del citado método interpretativo precave de los errores que comúnmente suelen cometerse al tomar en cuenta un solo precepto de un cierto ordenamiento jurídico, sin relacionarlo con otros que componen su articulado, como si éstos no existieran. El empleo del método sistemático reviste mayor importancia cuando se trata de la interpretación constitucional, pues los despropósitos en que se pueda incurrir al fijar el sentido y alcance de las normas que integran la Constitución suelen repercutir gravemente en la realidad social y agravar su problemática, imposibilitando o, al menos, dificultando la implantación de las soluciones y medidas atingentes para resolverla” (las negrillas fueron añadidas).

Asimismo, según Francisco Fernández Segado[6], la interpretación sistemática analiza la relación de la norma con las demás normas, lo que en otras palabras, implica la pretensión de “…interpretar la norma a partir de su ubicación en la ley o en el ordenamiento jurídico en general. En definitiva, atiende a la estructura y posición de un instituto jurídico, de un precepto jurídico en el complejo global del ordenamiento”.

En dicho sentido, la jurisprudencia constitucional ha aplicado este principio interpretativo de manera directa, para la resolución de los casos, como por ejemplo en la SCP 1868/2012 de 12 de octubre, en que se señaló: “Ciertamente, corresponde señalar que de acuerdo con una interpretación sistemática de la Constitución Política del Estado; es decir, no del entendimiento aislado de sus instituciones jurídicas, no es evidente que la Disposición Final Segunda del DS 1020, sea contraria a las normas constitucionales señaladas como infringidas por cuanto el hecho de que pueda evaluarse la experiencia de la EBC (empresa recién creada) en base a la experiencia de los profesionales propuestos, dicha disposición, así como las garantías que otorgue la empresa pública, por sí mismas, no son contrarias al derecho de otras personas a dedicarse a actividades comerciales o industriales o cualquier actividad lícita, que sí pueden hacerlo, desarrollando la iniciativa privada sin restricción, precisamente en el ámbito de una economía plural en la que, no sólo está la forma de organización privada sino también la pública, junto a la comunitaria y social cooperativa” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

En consecuencia, este criterio de interpretación debe ser entendido a partir de brindar un sentido armónico al precepto analizado con el ordenamiento jurídico del que forma parte, tanto de manera interna con relación al cuerpo normativo al que pertenece bien sea por las normas que le anteceden o preceden o con aquellas que estructuralmente definen el objeto legislativo de la ley; y por otro lado, externo, es decir, con el resto de la normativa vigente contenida en otras leyes o instrumentos normativos, vinculada a la materia o finalidad de la misma, buscando como objetivo principal evitar contradicciones entre estas. Por ello, se interpreta que la norma no puede ser analizada solo de manera aislada sino siempre en conjunto, bajo la presunción de que el ordenamiento jurídico, si bien es un amplio y diverso cúmulo jurídico acerca de todo aspecto de la vida social, se entiende que debe ser coherente consigo mismo; caso contrario, debe aplicarse el control de constitucionalidad como en el presente.

III.2.4. Interpretación conforme a la Constitución Política del Estado

Francisco Fernández Segado[7], acerca del principio de interpretación conforme, señala que: “…antes de que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar en vía interpretativa un[a] concordancia de dicha ley con la Constitución. Y ello en tanto en cuanto la anulación de una ley es un suceso bastante más grave que la anulación de un acto administrativo, ya que crea por sí sola una gran inseguridad jurídica.

El legislador carece de la agilidad necesaria para cubrir de inmediato el hueco que deja la ley anulada y esa laguna genera una gran confusión jurídica. Este horror vacui explica el recurso a este principio…”.

Debe tenerse presente que el principio citado, es un elemento que deriva del principio de supremacía constitucional, ampliamente abordado en la jurisprudencia constitucional boliviana[8], y se caracteriza por permitir que la jurisdicción constitucional analice y busque una interpretación que se acomode a lo establecido en la Norma Suprema, evitando ante todo la inconstitucionalidad. De igual manera, tómese en cuenta que el análisis presupone que la actuación de los Órganos Legislativos, y en el caso boliviano, de todas aquellas personas facultadas para emitir decisiones susceptibles de ser analizadas a través de una acción de inconstitucionalidad, se apega a lo establecido en el ordenamiento supremo, respetando asimismo, derechos y garantías de modo que no sobrepasen la línea permitida de regulación.

En la jurisprudencia constitucional, desde sus primeros años se entendió que la interpretación de las normas debe apegarse en lo posible a lo previsto desde la Constitución; así, la SC 22/2002 de 6 de marzo, dentro del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, sostuvo el siguiente razonamiento: “Sobre el sentido y alcance de la norma prevista por la disposición legal analizada, corresponde realizar la interpretación conforme a la Constitución; en ese orden debe entenderse que la aplicación de las medidas referidas -secuestro de bienes, productos y medios- tiene un objetivo cautelar en el entendido que han servido como medios o instrumentos para la comisión del ilícito administrativo; empero no deberá ser entendido como una medida definitiva y de carácter sancionatorio, pues no podría tener ese alcance cuando se aplica en un primer momento del proceso administrativo sancionatorio, toda vez que la garantía del debido proceso consagrada en la Constitución importa la presunción de inocencia por el que nadie puede ser condenado a sufrir pena alguna sin haber sido oído y juzgado previamente en proceso legal; ni la sufrirá si no ha sido impuesta por sentencia ejecutoriada y por autoridad competente. De manera que la disposición legal analizada se considera compatible con la Constitución sólo en la línea de esta interpretación, es decir, que el secuestro será aplicado como una medida de custodia temporal de los bienes del infractor por la autoridad administrativa; así se determinará en la parte Resolutiva de esta Sentencia” (el subrayado fue añadido).

Asimismo, en la SC 0079/2005 de 14 de octubre, dentro de un recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, también se señaló: “La disposición legal transcrita establece la sanción de ‘destitución inmediata’ cuando un notario de fe pública incumpla las obligaciones que el párrafo primero del referido artículo le encomienda. En este punto es imprescindible remarcar que la ‘inmediatez’ a que alude esta disposición puede ser interpretada en dos sentidos: una, en sentido que, en caso que el notario o la notaria de fe pública incurra en alguna de las faltas señaladas por el art. 282 de la LOJ, será inmediatamente destituido, sin proceso previo, lo que no guarda coherencia con la Constitución Política del Estado; y la otra, en una interpretación conforme a la Constitución Política del Estado, entender que la ‘inmediatez’ a que se refiere este articulado, no significa la exclusión del debido proceso al que deben ser sometidos dichos funcionarios, por cuanto será la sanción de destitución, adoptada en un debido proceso que arroje como resultado la responsabilidad del procesado en la actuación ilegal, la que se aplique y ejecute inmediatamente, una vez que esa decisión cobre ejecutoria de acuerdo a ley” (las negrillas nos corresponden).

En la SC 0085/2006-R de 25 de enero, dentro de un recurso de amparo constitucional se definió lo siguiente: “… si bien la interpretación de la legalidad ordinaria corresponde a las autoridades judiciales y administrativas; compete a la jurisdicción constitucional, en los casos en que se impugne tal labor como arbitraria, insuficientemente motivada o con error evidente, el estudio, dentro de las acciones de tutela, de la decisión impugnada, a los efectos de comprobar si la argumentación jurídica en la que se funda la misma es razonable desde la perspectiva constitucional -razonamiento que debe ajustarse siempre a una interpretación conforme a la Constitución- o si por el contrario, se muestra incongruente, absurda o ilógica, lesionando con ello derechos fundamentales o garantías constitucionales” (las negrillas fueron añadidas). Este razonamiento fue ampliamente invocado al resolver cuestiones referidas a la interpretación de la legalidad ordinaria en acciones tutelares.

Por último, en la SCP 2143/2012 de 8 de noviembre, dentro de una acción de inconstitucionalidad abstracta, al establecer el marco normativo del control de constitucionalidad y los efectos de la cosa juzgada, se consideró que: “En el marco de lo señalado, interpretando el art. 203 de la CPE a la luz del principio de unidad constitucional y de acuerdo a una interpretación teleológica, se establece que al ser el Tribunal Constitucional Plurinacional el último y máximo celador y garante de la materialización del Bloque de Constitucionalidad y de la vigencia de los derechos fundamentales en el Estado Plurinacional de Bolivia, al no existir instancia superior, sus decisiones adquieren la 'calidad de cosa juzgada constitucional', aptitud jurídica en mérito de la cual, las mismas son inmodificables y no pueden ser examinadas de manera ulterior.

(…)

En el orden de ideas señalado y con la finalidad de desarrollar una coherente argumentación jurídica, es pertinente precisar que las sentencias constitucionales emitidas como consecuencia del ejercicio del control normativo de constitucionalidad, al ser el Tribunal Constitucional Plurinacional el último y máximo garante del Bloque de Constitucionalidad y de los derechos fundamentales, tal como ya se señaló, impide, en aplicación de los efectos de la cosa juzgada en materia constitucional, realizar el test de constitucionalidad en cuanto a las denuncias de inconstitucionalidad resueltas mediante sentencia constitucional expresa, así, en una interpretación conforme a la Constitución, el art. 107.5 de la LTCP, en su tenor literal, señala que 'La sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella', asegurando así los efectos de la cosa juzgada constitucional y consagrando de esta manera la naturaleza orgánica del Tribunal Constitucional Plurinacional, puesto que al ser el último y máximo garante del Bloque de Constitucionalidad y de Derechos Fundamentales, define en el Estado Plurinacional de Bolivia, cuestiones propias de la justicia plural constitucional” (las negrillas fueron añadidas).

En conclusión, se puede entender que la interpretación conforme a la Constitución, guarda el texto constitucional y en su caso acomoda los elementos examinados a la forma permitida y tolerable más aproximada que posibilite la pervivencia de los elementos analizados con la Norma Suprema; por el contrario, de no ser posible esta armonización, se dictará la incompatibilidad o inconstitucionalidad, con los efectos que corresponda.

Ahora bien, en materia de derechos humanos, la interpretación conforme se reviste de especiales características, puesto que su finalidad, no radica en la búsqueda de una interpretación que se acomode a lo establecido en la Ley Fundamental, ni en la mera incorporación al derecho interno de los tratados, declaraciones, convenciones, etc., que tengan por objeto los derechos humanos, sino de dotar de nuevos contenidos a derechos constitucionales preexistentes en los ordenamientos jurídicos, de conformidad a los referidos instrumentos y la interpretación realizada de éstos por parte de las instancias u órganos supranacionales habilitadas al efecto, claro está, en el marco de los principios de buena fe y pacta sunt servanda. En consecuencia, su finalidad última consiste en adecuar la actuación de los intérpretes de la Constitución a los contenidos de dichos instrumentos que ingresan a los sistemas jurídicos internos como imperativo constitucional y canon hermenéutico para la regulación de los derechos y libertades, y garantías consagrados en la Norma Suprema.

En palabras del profesor y ex Presidente de la Corte IDH, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, sobre la interpretación señalada: “En términos generales, podríamos sintetizarla como la técnica hermenéutica por medio de la cual los derechos y libertades constitucionales son armonizados con los valores, principios y normas contenidos en los tratados internacionales sobre derechos humanos signados por los estados, así como por la jurisprudencia de los tribunales internacionales (y en ocasiones otras resoluciones y fuentes internacionales), para lograr su mayor eficacia y protección”[9].

Por tanto, la interpretación conforme, no se limita a la simple imposición de la norma internacional sobre la nacional, sino de un proceso interpretativo de armonización, que implica, incluso, en algunas ocasiones, dejar de aplicar la primera, al resultar de mayor alcance protector la norma nacional, conforme al principio pro homine y el derivado de la obligación general de respetar los derechos y libertades previstos en los tratados internacionales.

En el ordenamiento jurídico nacional, la cláusula de interpretación conforme, tiene como fundamento material, el art. 410 de la CPE, que dispone:

“II.- (…) El bloque de constitucionalidad está integrado, por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país”.

Precepto que halla su mandato de optimización en el art. 13 de la misma Norma Suprema, bajo los siguientes términos:

“IV. (…). Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia” (el énfasis fue añadido).

En lo que respecta a la interpretación conforme y el principio de supremacía constitucional, la SCP 0572/2014 de 10 de marzo, estableció el siguiente razonamiento: “Debe precisarse que el principio de constitucionalidad no solo alcanza al texto formal de la Constitución Política del Estado, sino también, a las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad y, en ese entendido, la interpretación de las disposiciones legales no sólo debe considerar a la Ley Fundamental, sino también a las normas del bloque de constitucionalidad; consiguientemente, deberán considerarse las normas contenidas en pactos internacionales sobre derechos humanos, así como la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que también forma parte del bloque de constitucionalidad, de acuerdo a la SC 0110/2010-R de 10 de mayo.

En ese ámbito, debe hacerse mención a los arts. 13 y 256 de la CPE, que introducen dos principios que guían la interpretación de los derechos fundamentales: la interpretación pro homine y la interpretación conforme a los Pactos internacionales sobre Derechos Humanos. En virtud a la primera, los jueces, tribunales y autoridades administrativas, tiene el deber de aplicar aquella norma que sea más favorable para la protección del derecho en cuestión-ya sea que esté contenida en la Constitución Política del Estado o en las normas del bloque de constitucionalidad-y de adoptar la interpretación que sea más favorable y extensiva al derecho en cuestión; y en virtud a la segunda (interpretación conforme a los Pactos internacionales sobre Derechos Humanos), tienen el deber de ejercer el control de convencionalidad, interpretar el derecho de acuerdo a las normas contenidas en Tratados e Instrumentos Internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados o a los que se hubiere adherido el Estado, siempre y cuando, claro está, declaren derechos más favorables a los contenidos en la Norma Suprema; obligación que se extiende, además al contraste del derecho con la interpretación que de él ha dado la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

En el marco de lo señalado precedentemente, es evidente que al momento de aplicar las leyes, los jueces y tribunales tienen la obligación de analizar la compatibilidad de la disposición legal no sólo con la Constitución Política del Estado, sino también, como lo señala nuestra propia Constitución en los arts. 13 y 256 y lo ha entendido la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, están obligados a efectuar el control de convencionalidad, a efecto de determinar si esa disposición legal es compatible o no con los Convenios y Pactos internacionales sobre Derechos Humanos y con la interpretación que de ellas hubiera realizado la Corte Interamericana de Derechos Humanos…

(…)

En ese sentido, tanto el principio de constitucionalidad (art. 410 de la CPE) como el de convencionalidad (arts. 13.IV y 256 de la CPE) -que en mérito al bloque de constitucionalidad previsto en el art. 410 de la CPE, queda inserto en el de constitucionalidad exigen- a las autoridades interpretar las normas desde y conforme a la Constitución Política del Estado y a las normas del bloque de constitucionalidad, precautelando el respeto a los derechos fundamentales y garantías constitucionales, las cuales, conforme se ha visto, tienen una posición privilegiada en nuestro sistema constitucional.

Los jueces y tribunales, bajo esa perspectiva, en virtud a las características de imparcialidad, independencia y competencia, como elementos de la garantía del juez natural, son quienes deben efectuar un verdadero control de convencionalidad, garantizando el efectivo goce de los derechos y las garantías jurisdiccionales previstas en la Constitución Política del Estado y las normas del bloque de constitucionalidad, como ya lo anotara la Corte Interamericana en los casos antes referidos” (el subrayado nos pertenece).

En criterio del precitado profesor, los destinatarios de esta cláusula constitucional son todos los intérpretes de las normas en materia de derechos humanos, sean autoridades o particulares. Esto implica que los jueces deben acudir a esta técnica de interpretación en todo caso relacionado con normas de derechos humanos en los asuntos de su competencia; los legisladores tendrán que adecuar la normativa existente utilizando este criterio y aplicarlo como parte de la técnica legislativa al emitir la norma; y todos los órganos de la administración pública deberán ajustar su actuación conforme a la pauta interpretativa de derechos humanos, especialmente cuando se trate de restricción de los mismos.

En consecuencia, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de los dispositivos normativos contenidos en los arts. 410 y 13.IV de la CPE, en el ejercicio de su mandato constitucional consagrado en el art. 196 de la Norma Suprema, se encuentra facultado a aplicar el método de interpretación conforme, tanto en el ejercicio del control de constitucionalidad, así como en las acciones y recursos destinadas a precautelar el respeto y la vigencia de los derechos y garantías allí consagrados.

III.2.5. El principio de proporcionalidad como herramienta hermenéutica

a)    Fundamentos de la proporcionalidad

Con la finalidad de abordar los fundamentos, ámbito de aplicación y estructura del principio de proporcionalidad, se debe necesariamente partir de su correcta comprensión o determinación de su estatus jurídico, pues en el caso boliviano, a diferencia de otros principios, como los de legalidad, pluralismo jurídico y seguridad jurídica^[10], no se encuentra consagrado de forma expresa en la Constitución; su indeterminación dio paso a las jurisdicciones constitucionales a emplear una terminología imprecisa y cambiante para aludir a este principio, tales como criterio, regla, juicio, e incluso, canon de constitucionalidad.

Al respecto, para Bernal Pulido, son tres las tesis más consistentes que permiten definir el status jurídico propiamente dicho: 1) La tesis del Principio general del derecho; 2) El principio de proporcionalidad como límite de los límites^[11]; y, 3) El principio de proporcionalidad como criterio estructural para la determinación del contenido de los derechos fundamentales.

Respecto de la primera, el autor González-Cuellar^[12], sostiene que el principio de proporcionalidad es un principio general del derecho que en un sentido amplio, obliga al operador jurídico a tratar de alcanzar el justo equilibrio entre los intereses en conflicto; catalogándolo como una herramienta hermenéutica que le sirve a la jurisdicción constitucional para “orientarse en el complejo mundo de los valores contrapesándolos y jerarquizándolos, y […] para la resolución de los conflictos.”^[13]; dotándole en consecuencia, una inescindible vinculación con la rama de la interpretación jurídica, y por tanto como argumento estructural para la fundamentación externa de las sentencias constitucionales.

En relación a la segunda tesis que concibe al principio de proporcionalidad como límite de los límites, esta expresión utilizada por primera vez por Bettermann, en la sociedad jurídica de Berlín a finales de 1964^[14], se refiere en concreto a los presupuestos materiales y procesales que toda “intervención” a los derechos fundamentales debe observar. Para esta corriente, las condiciones se erigen sobre dos aspectos sustanciales, la garantía del contenido mínimo y la dignidad humana; ambas condiciones resultan de difícil determinación, como se desarrolló precedentemente en relación al contenido o núcleo esencial de los derechos fundamentales, no obstante lo rescatable de esta tesis para la labor encargada a esta jurisdicción, radica justamente en la concepción procesal de la restricción o intervención, ello es, el cumplimiento de pautas procesales definidas que hagan del límite de los límites una verdadera herramienta en este caso procesal, para la concreción del contenido de los derechos fundamentales.

No obstante reconocer las bondades de ambas concepciones, el citado autor, plantea que el verdadero status de este principio radica en su labor estructural, es decir, que concibe al principio de proporcionalidad como un criterio estructural para la determinación del contenido de los derechos fundamentales, tesis que encuentra su mayor potencialidad en el control de constitucionalidad de las intervenciones realizadas por el legislador. No obstante, la aplicación de este criterio importa precisar cuál es el papel que cumple dicho principio como parte de la fundamentación jurídica de las sentencias constitucionales; y cómo se diferencia ese papel de otras figuras dogmáticas, tales como los métodos o criterios de interpretación y la cláusula del contenido esencial.

Sobre la función de dicho principio en la fundamentación constitucional, cabe señalar que este principio, tiene una tarea de vital importancia, pues desempeña el argumento para la fundamentación externa de la premisa mayor de las sentencias constitucionales. Como es sabido los argumentos son parte de los razonamientos que la jurisdicción constitucional ofrece a fin de generar el convencimiento de que las interpretaciones de la Constitución y la ley contenidas en los fallos son correctas, o cuando menos plausibles^[15].

Es justamente en ese ámbito donde estriba la importancia de este principio para la jurisdicción constitucional, pues se constituye en el criterio o argumento estructural (premisa mayor) que dota de validez y legitimidad a los fallos emitidos, al permitir a través de este, exponer las razones o fundamentos de la determinación allí asumida, es decir, el respaldo de la proposición descriptiva, que permita la concreción de la norma iusfundamental, la cual finalmente determinará el contenido definitivo del derecho fundamental en cuestión.

Con base en todo lo hasta aquí señalado, el status del principio de proporcionalidad no obstante de constituir en su esencia un límite de los límites así como un principio general del derecho incorporado vía jurisprudencial, su importancia para esta jurisdicción estriba sustancialmente en su aporte cual argumento estructural sustancial de las sentencias constitucionales (premisa mayor), dotando de facticidad y validez^[16] a éstas, al permitir a través de dicho argumento, que en este caso fungiría como premisa mayor de la argumentación e interpretación constitucional, exponer las razones o fundamentos de la determinación allí asumida.

En coincidencia con la posición de algunos autores, podría asumirse, que este principio, pese a su ausente consagración expresada en la Norma Suprema, tal el caso de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, se encontraría implícito en algunos de los postulados contenidos en ella, dotándose de este modo un rango constitucional a dicho principio^[17]. Así, varias son las tesis que pretenden fundamentar lo preceptuado supra, algunas pretendiendo establecer el nexo del principio de proporcionalidad con el carácter jurídico de los derechos fundamentales; con la idea de justicia, con el principio de Estado de Derecho, y otras con el principio de interdicción de la arbitrariedad^[18].

De todas las señaladas, sin soslayar que toda intervención o restricción desproporcionada de un determinado derecho vulnera su contenido esencial, y que el principio de proporcionalidad es uno de los elementos que componen el factor justicia; la fundamentación constitucional más plausible y acostumbrada de este principio es aquella que lo vincula con el Estado de Derecho. De acuerdo con ello, debemos partir asumiendo que el Estado de Derecho, y más aún el Estado Constitucional de Derecho no sólo se encuentra integrado por principios formales, como ser el reconocimiento de un amplio catálogo de derechos humanos, la división de poderes y el sometimiento de todos los órganos del Estado al Derecho, sino además por principio de justicia material, entre los cuales el principio de proporcionalidad se constituye en el más destacable. Este fundamento, encuentra también su asidero constitucional pues se configura bajo las premisas anteriormente propuestas, como un límite de los límites, que permite delimitar la intensidad de la acción de los poderes estatales sobre los derechos fundamentales.

En el caso boliviano dicha vinculación se materializa a partir del art. 1 de la CPE, el cual con precisión señala: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país” (el énfasis fue añadido).

Ahora bien, en lo que respecta a la labor de esta jurisdicción, la última tesis de fundamentación parecería ser la más aconsejable, cuando se trata de asumir una fundamentación constitucional al respecto, pues si bien la del Estado de Derecho se constituye en la fundamentación axiológicamente válida, no obstante, el carácter abstracto de dicha postulación impide su facticidad per sé; a diferencia del fundamento constitucional que reconoce al principio de proporcionalidad como un principio de interdicción de la arbitrariedad, bajo la máxima de que lo desproporcionado, debe considerarse arbitrario.

Dicha postulación sostiene entonces, que todo acto desproporcionado de los poderes públicos se constituiría per sé en un acto arbitrario, proscribiendo toda intervención y/o restricción de un derecho fundamental abiertamente irracional y desprovista de toda motivación.

b)   Estructura del principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad está compuesto por los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, los cuales deben verificarse de manera escalonada y sucesiva. Así, a continuación, desarrollaremos detenidamente uno a uno estos componentes:

i)     De la idoneidad de la medida

Se entenderá que la idoneidad de una medida implica que la limitación del derecho debe ser adecuada a contribuir en la obtención de un fin constitucionalmente legítimo, por ello este subprincipio es conocido también en la doctrina como principio de adecuación. Al respecto, la doctrina, señala que este juicio de idoneidad se constituye por dos elementos, de los cuales el primero es un presupuesto necesario del segundo:

a.- Un fin constitucionalmente legítimo.

b.- Idoneidad de la medida para la obtención del fin.

En consecuencia, el análisis de la idoneidad de la medida consistirá en establecer cuál es el fin que se pretende alcanzar y si éste es constitucionalmente permitido.

1)   Acerca del fin constitucionalmente legítimo

En primer lugar, la legitimidad del fin implica su conformidad con la Constitución; es decir, que la limitación de derechos propuesta por la medida legislativa u otra, no debe ser contraria a la Constitución, ni debe encontrarse expresamente prohibida por ésta.

De esta manera, en la doctrina se establece que con relación al examen de legitimidad, éste se configura a su vez en un “juicio de razonabilidad”^[19], que deberá ser entendido como la “no arbitrariedad”. El objeto de este juicio consiste básicamente en constatar que la norma legal constitutiva en este caso, en una medida restrictiva de un derecho fundamental, no constituya una decisión arbitraria al estar fundamentada en una razón legítima.

Cuando se trata de una medida restrictiva de orden legal estricto sensu, no puede desconocerse el llamado principio democrático de “libertad de fines del legislador”, atribución que se otorga al legislador para proponer la legitimidad de cualquier fin siempre que no esté prohibido expresamente o implícitamente por la Norma Suprema.

En ese sentido, corresponde verificar las prohibiciones dispuestas por la norma constitucional y la naturaleza de estas, para comprobar si se trata de prohibiciones absolutas o relativas. Si se tratare de las primeras, la medida legislativa tendiente a la restricción de un determinado derecho fundamental se constituirá en una medida ilegítima, mientras que, en las segundas, rige la presunción de constitucionalidad o legalidad respectivamente, en cuyo último caso podría realizarse una ponderación entre la prohibición y la propuesta legislativa.

Asimismo, corresponderá definir concretamente y analizar el tipo de fin que persigue la medida legislativa, pudiendo ser éste un fin inmediato o mediato, sin perderse de vista que el fin perseguido debe necesariamente cumplir a la realización de un derecho individual o colectivo, o el cumplimiento de una garantía.

Es de tener presente que, en el juicio de idoneidad no debe confundirse el medio con su fin inmediato. En tal sentido, los criterios de la racionalidad consistentes en la claridad argumentativa y la saturación imponen al Tribunal Constitucional el deber de diferenciar con claridad y máxima precisión entre la medida adoptada por el legislador o constituyente (medio), su finalidad concreta (fin inmediato) y el principio constitucional de primer o segundo grado al que esta finalidad puede adscribirse (fin mediato).

Al efecto, se considerará un principio constitucional de primer grado, a todas aquellas disposiciones constitucionales en las cuales existe una mención expresa del fin que el legislador debe tener en cuenta a la hora de intervenir los derechos fundamentales. Ej.:

“Artículo 23 de la CPE

I. Toda persona tiene derecho a la libertad y seguridad personal. La libertad personal sólo podrá ser restringida en los límites señalados por la ley, para asegurar el descubrimiento de la verdad histórica en la actuación de las instancias jurisdiccionales” (el énfasis fue añadido).

Como puede advertirse del citado postulado constitucional, la finalidad de la limitación o ámbito de intervención para el derecho a la libertad se encuentra definido expresamente, por lo que existe una prohibición absoluta para la restricción del derecho a la libertad con otro propósito que no sea el allí establecido.

En cambio el principio de constitucionalidad de segundo grado, o bien puede remitirse únicamente a una reserva especifica o ser principio; el reconocimiento a otras fuentes del derecho como son los tratados y demás instrumentos internacionales, o bien una reserva general de intervención; tal como la remisión a los términos de orden público, seguridad jurídica, entre otros, los cuales permiten un amplio margen de actuación para su regulación, siempre y cuando no exista una prohibición expresa al respecto.

2)   Acerca de la idoneidad en sentido estricto

Una vez superada esa primera parte del razonamiento, la idoneidad debe partir de la identificación del fin (mediato y/o inmediato) mismo de la medida legislativa; y arribar a la conclusión de si ésta es suficiente para alcanzar la meta propuesta. Esto por supuesto, puede suceder en distintos grados o diferentes perspectivas.

La medida restrictiva, en este caso de carácter legislativo será idónea si contribuye, aun sea de manera parcial a la consecución del fin por el que fue adoptada; caso contrario, no resultará idónea si no contribuye de ningún modo a la obtención de éste.

Es así que, para evaluar la idoneidad de la medida, existen dos posturas para su verificación, una fuerte o idoneidad en sentido amplio y una débil o idoneidad en sentido estricto^[20]; la primera establece que para constatar la idoneidad de la medida, ésta debe ser la que en mayor medida logre el fin propuesto bajo criterios de la mayor eficacia, rapidez y seguridad posibles, para ello no sólo debe considerarse la realización, sino también la probabilidad de alcanzar el fin, mientras que la segunda señala que la medida debe facilitar la realización del fin de algún modo “…independientemente de su eficacia rapidez, plenitud o seguridad”^[21].

En conclusión, para empezar el análisis de idoneidad es indispensable establecer de antemano cuál el fin mediato e inmediato de la medida, y verificar si se trata de un fin constitucionalmente legítimo.

ii)  De la necesidad de la medida

Este subprincipio, en suma, implica la comparación entre la medida adoptada y otros medios alternativos. En esta comparación se examina si alguno de los medios alternativos logra cumplir dos exigencias: en primer lugar, si reviste por lo menos el mismo grado de idoneidad que la medida a ser adoptada para contribuir alcanzar el objetivo inmediato de esta última; y, en segundo lugar, si afecta negativamente al derecho fundamental en un grado menor. Si existe algún medio alternativo que llene estas dos exigencias, la medida debe ser declarada inconstitucional.

Siguiendo a Bernal Pulido, “la norma y la posición ius fundamental prima facie, que constituyen el objeto de intervención legislativa cobra una validez definitiva si la norma que interviene en ellas no contiene la medida que menos afecte al derecho fundamental al que se adscriben, entre todas aquellas que ostentan por lo menos la idoneidad para fomentar el objetivo propuesto”^[22].

A partir de dicho criterio se puede señalar que en función al subprincipio de necesidad, como parte del principio de proporcionalidad, ante una medida restrictiva de derechos fundamentales se debe analizar si esta es indispensable para su conservación y que no pueda o no exista otra medida igualmente eficaz, pero que sea menos lesiva.

Es así que, en el fondo se exige que la norma jurídica o actuación emanada del Estado sea imprescindible para asegurar la vigencia o ejercicio de un derecho fundamental, debiendo limitarse en el menor grado posible cuando no existe otra alternativa posible, escogiendo el medio menos lesivo, sin afectar el contenido esencial de los derechos afectados.

De igual modo debe considerarse que la aplicación del subprincipio de necesidad presupone la existencia de por lo menos un medio alternativo a la medida adoptada por el legislador. Si no existen medios alternativos, resulta imposible efectuar la comparación entre estos y la medida legislativa para determinar si alguno de aquellos cumple las dos exigencias del subprincipio de necesidad; por tanto, el análisis de necesidad es una comparación entre medios, a diferencia del examen de idoneidad en el que se observa la relación entre el medio legislativo y su finalidad.

En tal sentido, no debe perderse de vista, que el principal criterio para seleccionar los medios alternativos consiste en que estos revistan algún grado de idoneidad para contribuir a alcanzar el objetivo que la medida legislativa se propone, para lo cual es preciso tener en cuenta los criterios: material, temporal, espacial y personal. En relación a la necesidad material, se debe tomar en cuenta al medio alternativo que menos afecte a los derechos humanos; en el criterio espacial se considera al mecanismo que tenga o genere el menor ámbito de limitación de los derechos; en cuanto al presupuesto temporal, se debe tomar en cuenta la delimitación más estricta del tiempo de aplicación de la medida que lesione de alguna forma los derechos, es decir, la que implique un menor tiempo de afectación; y, la personal por la que debe limitarse la menor cantidad de personas que sean afectadas en sus derechos.

Por otro lado, como segunda exigencia del subprincipio de necesidad, es la búsqueda de un medio más benigno con el derecho fundamental afectado; fase en la que el Tribunal Constitucional efectúa una comparación entre la medida legislativa y los medios alternativos que hayan superado la primera parte del examen de necesidad, siendo el objetivo de dicho estudio, el determinar si alguno de los medios alternativos no afecta negativamente al derecho fundamental o lo afecta en un grado inferior a la medida adoptada por el legislador; el aspecto más relevante de esta segunda etapa, consiste en la comparación que se realiza entre la intensidad con la que la medida del legislador interviene en el derecho fundamental y la intensidad de la intervención de los medios alternativos que habrían originado u originarían.

Esto significa que el medio más benigno será aquel que en promedio, o sea, en una generalización de los casos posibles, afecte con menor intensidad al derecho fundamental. Sin embargo, el carácter de medio más benigno de la intervención legislativa debe valorarse en concreto, con estricta observancia de las circunstancias del caso.

Se concluye entonces, que la exigencia de demostrar la necesidad de aplicación de una medida que tienda a restringir un derecho, tiene por finalidad evitar la aplicación de mecanismos infundadamente gravosos para el derecho fundamental que se busca limitar bajo el justificativo de lograr fines constitucionalmente legítimos; infiriéndose en consecuencia, que la proporcionalidad exhortada, impone que el resguardo de los derechos que se pretende proteger, sea definitivamente mayor al sacrificio del que serán objeto aquellos que resulten afectados con la medida.

iii) De la proporcionalidad de la medida en sentido estricto

La última parte de examinación del principio de proporcionalidad, requiere verificar –valga la redundancia– la proporcionalidad en sentido estricto de la medida restrictiva o limitativa a adoptarse; esto significa justificar la realización del fin buscado por el medio a emplearse, cotejando la importancia de la intervención del derecho fundamental con la importancia de su limitación; y su consiguiente resultado debe superar el menoscabo causado al derecho con relación a lo favorable para la mayoría en sociedad.

De acuerdo con la doctrina, este análisis también conocido como ponderación, cuenta con tres pasos a seguir:

i)     Determinar las magnitudes que deben ser ponderadas; es decir, definir la importancia de la intervención del derecho fundamental y la importancia de la realización del fin perseguido.

ii)    Comparar estas apreciaciones a fin de determinar si la importancia de la medida es mayor a la intervención del derecho fundamental.

iii)  Establecer una relación de precedencia condicionada entre el derecho fundamental y el fin perseguido^[23].

c)    El test de proporcionalidad en la jurisprudencia constitucional

Establecida que fue doctrinalmente, el estatus contenido y estructura del denominado principio de proporcionalidad, corresponde verificar su conceptualización, contenido y alcance en la jurisprudencia constitucional emitida por este Tribunal.

Esta instancia con el objetivo de resolver distintas problemáticas que así lo ameritaron, aplicó el principio de proporcionalidad que, en esencia, se erige como un medio eficaz e idóneo para ejercer el control sobre los actos del Estado que pudieran conllevar la restricción de derechos fundamentales, limitando su accionar a ejercer esta facultad solamente en los casos o situaciones en los que existan razones constitucionales suficientes que así lo justifiquen.

En cuanto al principio de proporcionalidad en sí mismo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de sus diferentes etapas, ha generado una línea jurisprudencial específica, estableciendo inicialmente en la SC 1294/2006-R de 18 de diciembre, que: “En cuanto al concepto de proporcionalidad, se debe dejar claro que comprende tres conceptos parciales: 1) la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido; 2) la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios); y 3) la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes.

Lo anterior implica, a su vez, que no se debe buscar la efectividad de un derecho mediante el sacrificio o restricción total de otro. Lo que significa que debe realizarse una ponderación superficial o una prelación abstracta de uno de los bienes jurídicos en conflicto. Esta ponderación exige tener en cuenta los diversos bienes e intereses en juego y propender su armonización en la situación concreta, como momento previo y necesario a cualquier jerarquización o prevalencia de una norma constitucional sobre otra.

En este proceso de armonización concreta de los derechos, el principio de proporcionalidad, que se deduce del deber de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios, juega un papel crucial. Los límites trazados al ejercicio de los derechos, en el caso concreto, deben ser proporcionales, esto es, no deben ir más allá de lo indispensable para permitir la máxima efectividad de los derechos en pugna.

La delimitación proporcional de los bienes jurídicos en conflicto, mediante su armonización en la situación concreta, se hace necesaria cuando se considera la finalidad social del Estado de Derecho de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política del Estado, y se pretende impedir que, por la vía de la restricción injustificada de los derechos, termine por socavarse el contenido de uno o varios de ellos. Dicho de otro modo, la restricción o limitación en la que se traduce la medida legal a adoptarse por la autoridad competente, debe guardar una relación equilibrada y razonable con el fin perseguido. Rompe el mencionado equilibrio, la medida legal que impone a la persona una carga o restricción irrazonable, excesiva o inadecuada.

Por consiguiente, cuando se establezca el respeto del principio de proporcionalidad, se podrá llegar al principio de justicia material. El principio de justicia material o verdaderamente eficaz se opone a la aplicación formal y mecánica de la ley en la definición de una determinada situación jurídica. Exige, por el contrario, una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios, valores y derechos constitucionales” (el énfasis fue añadido).

Ahora bien, en el entendido de que el Estado Constitucional de Derecho, tiene como fin esencial la protección y garantía del ejercicio pleno de los derechos fundamentales que asisten, en igualdad de condiciones, a todos quienes habitan en el territorio nacional, queda claro que ninguno de sus órganos y menos aún los funcionarios públicos que los componen, pueden restringirlos, a no ser que sea mediante un mecanismo estrictamente necesario que tenga como objetivo alcanzar una finalidad constitucionalmente valiosa y cuando el rédito a ser obtenido sea mayor al que la restricción acarrea; de lo contrario, toda disminución en el ejercicio de un derecho fundamental, carecerá de fundamento constitucional y fracturará el Estado de Derecho.

En este contexto, siendo evidente que la Ley Fundamental no establece un instrumento específico que permita evaluar las razones que podrían justificar una restricción a los derechos fundamentales, este Tribunal, adoptó la metodología que postula el principio de proporcionalidad, convirtiéndola en una herramienta útil al propósito de controlar la constitucionalidad de las decisiones de los órganos políticos que pudieran comprometer los derechos fundamentales; toda vez que, una restricción a éstos solamente será aceptable cuando no vulnere una garantía constitucional específica y, cuando supere el test o juicio de proporcionalidad.

En armonía con lo previamente señalado, la SCP 2299/2012 de 16 de noviembre, pronunciándose respecto al sometimiento del Estado al imperio de la Constitución y la Ley, señaló lo siguiente: “Ese sometimiento implica no sólo prohibición de exceso en la actuación del poder, es decir, que cada autoridad del poder público de las tres funciones principales como son el legislativo, el ejecutivo y el judicial y de los que ejercen las funciones de control (Contraloría General del Estado), de defensa de la sociedad (Defensoría del Pueblo) y de defensa del Estado (Procuradoría General del Estado, Fuerzas Armadas y Policía Boliviana) deben actuar conforme a las competencias públicas que le otorga la Constitución Política del Estado, sino también que el ejercicio de la competencia pública que le corresponda desempeñar se lo haga con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución establece, por cuanto, el ejercicio de las mismas que distribuyen el poder público está condicionada a la sujeción a las normas constitucionales que reconocen derechos, traducido en el mandato constitucional de actuar proporcionadamente en ejercicio de esas competencias, cuando se trata de limitar derechos fundamentales, o lo que es lo mismo, existe prohibición constitucional del ejercicio de una competencia pública en forma desproporcionada cuando ésta interfiere en el ejercicio de los derechos fundamentales.

De ahí que una actuación o acto desproporcionado expresado en una ley (en sentido general), resolución judicial en sentido general, acto administrativo, acto de un particular, o cualesquiera que emane del poder público o de los particulares y en cualquier ámbito del derecho, al momento de interferir en el ejercicio de un derecho fundamental, quebranta las bases fundamentales del Estado Constitucional de Derecho, debido a que el cometido de la Constitución es constituir un gobierno de poderes limitados.

El principio de proporcionalidad tiene su génesis en el Derecho Penal, pero luego fue desarrollado por el derecho público alemán, y se ocupa de examinar la medida asumida por una autoridad pública, se sustenta en la idea de vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales, por la cual una disminución en el ejercicio de los derechos fundamentales de los individuos deberá encontrar una causa justificada y solamente en la medida necesaria.

El principio de proporcionalidad, es un principio general del Derecho y está reconocido -como se dijo anteriormente- en la Constitución Política del Estado implícitamente en la garantía de inviolabilidad de los derechos fundamentales previsto en el art. 13.I de la CPE.

El principio de proporcionalidad, es un criterio hermenéutico de imperativa observancia en el ejercicio de cualquier competencia pública. Esto, debido a que, en la función de limitación o restricción de los derechos fundamentales, el poder público en el ejercicio de sus respectivas competencias y roles establecidos en la Constitución y las leyes de desarrollo conforme a ella, deben realizar un juicio de proporcionalidad, en el que se justifique la limitación o restricción de un derecho fundamental a partir de la necesidad de salvar otro derecho fundamental u otro bien jurídico constitucional, por cuanto, los derechos fundamentales no pueden ser limitados más allá de lo que sea imprescindible para la protección de otro derecho fundamental u otro bien jurídico constitucional, o lo que es lo mismo, el principio de proporcionalidad, exige una relación ponderada de los medios empleados en el ejercicio de una determinada competencia pública, con el fin perseguido, para evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales. Entonces, conceptualmente tiene una comprensión unívoca la violación del principio constitucional de proporcionalidad y de la garantía de inviolabilidad de los derechos.

Los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, han instituido el principio de proporcionalidad en las siguientes normas. Así es pertinente recordar que el art. 28 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, dispone: ʽLos derechos de cada hombre están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bienestar general y el desenvolvimiento democráticoʼ. En el mismo sentido el art. 4 de la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, impone: `Como límite de los derechos de uno están los derechos de otroʼ y el art. 32.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, estipula que: ʽLos derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común en una sociedad democráticaʼ.

Sus componentes son: i) Idoneidad consistente en considerar si la restricción de derechos es adecuada para lograr un fin constitucional; ii) Necesidad strictu sensu consistente en determinar si la restricción resulta simplemente necesaria y es la menos gravosa en términos del sacrificio de los otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido; y, iii) Proporcionalidad en sentido estricto que significa determinar si el grado en que se afecta un derecho fundamental se encuentra justificado por el fin perseguido” (el resaltado nos corresponde).

Dicho razonamiento fue minuciosamente analizado por este Tribunal en una acción de libertad respecto a la aplicación de medidas cautelares a personas de la tercera edad, emitiéndose la SCP 0010/2018-S2 de 28 de febrero, que previo examen del enfoque interseccional y su implicancia en la situación de vulnerabilidad de personas adultas mayores, desarrolló el siguiente entendimiento respecto al principio o test de proporcionalidad en la aplicación de la detención preventiva: “El principio de proporcionalidad fue concebido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional -SCP 2299/2012 de 16 de noviembre- no sólo como una prohibición de exceso en la actuación del poder, en el entendido que las autoridades de los diferentes Órganos del poder público y las instituciones del Estado deben actuar conforme a las competencias otorgadas por la Ley Fundamental; sino también, como una exigencia para que sus funciones sean realizadas bajo limitaciones y responsabilidades que la Norma Suprema establece, como el respeto a los derechos fundamentales. En ese sentido, el ejercicio de las funciones y competencias de las autoridades requiere proporcionalidad, en especial cuando interfiere en el ejercicio de derechos fundamentales, por cuanto una actuación desproporcionada, quebranta las bases fundamentales del Estado Plurinacional Constitucional.

El principio de proporcionalidad, de acuerdo a la SCP 2299/2012, se sustenta en la idea de vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales, por lo que una disminución en el ejercicio de los mismos debe tener una causa justificada y solo en la medida necesaria. Este principio tiene su fundamento en el carácter inviolable de los derechos fundamentales reconocidos en el art. 13.I de la CPE y es considerado como un criterio hermenéutico de imperativa observancia en el ejercicio de cualquier competencia pública, por cuanto la efectivización de un derecho fundamental no puede ser limitado más allá de lo que sea imprescindible para la protección de otro derecho fundamental o bien jurídico constitucional, con la finalidad de evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales.

Lo anotado implica entonces, que la autoridad, al momento de elaborar una ley, emitir una norma o aplicar una disposición legal que limita un derecho fundamental, debe efectuar un juicio de proporcionalidad en el que se analice tres aspectos fundamentales: 1) Si la medida limitativa o restrictiva de un derecho fundamental es idónea o adecuada para la finalidad buscada con la misma; 2) Si la medida limitativa o restrictiva es necesaria y si acaso, existen otras medidas menos graves, que restrinjan en menor grado el derecho fundamental, que podrían ser adoptadas en el caso concreto para alcanzar la finalidad perseguida; y, 3) Analizar la proporcionalidad en sentido estricto que consiste en dilucidar si la afectación, restricción o limitación al derecho fundamental no resulta exagerada o desmedida frente a las ventajas que se obtienen con tal restricción y el cumplimiento de la finalidad perseguida.

La Corte IDH, señala de forma categórica que la detención preventiva se encuentra limitada por el principio de proporcionalidad, pues esta medida debe tener un equilibrio o correspondencia con el fin procesal que busca, esto supone una relación de correspondencia, en cuanto a la magnitud o grado, entre el medio usado -prisión- y el fin buscado; en efecto, en el Caso López Álvarez Vs. Honduras, estableció claramente que no es suficiente que la detención preventiva esté amparada en la ley para su aplicación; pues se requiere además, que el juzgador realice un juicio de proporcionalidad entre aquella, los elementos de convicción para dictarla y los hechos que se investigan. En ese sentido, la CIDH, refiere: ‘cuando los tribunales recurren a la detención preventiva sin considerar la aplicación de otras medidas cautelares menos gravosas, en atención a la naturaleza de los hechos que se investigan, la prisión preventiva deviene en desproporcionada’.

(…)

El Voto Razonado [8] del Juez Sergio García Ramírez, en relación con la Sentencia de la Corte IDH, en el Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez Vs. Ecuador, de 21 de noviembre de 2007, sostuvo:

…En fin de cuentas, pues, las medidas cautelares penales, como cualesquiera restricciones de derechos fundamentales, debieran ser: a) excepcionales y no ordinarias, rutinarias, sistemáticas; b) justificadas dentro de un marco preciso de razones y condiciones que les confieran legitimidad y racionalidad; c) acordadas por autoridad jurisdiccional independiente, imparcial y competente, que las resuelva con formalidad y exprese los motivos y los fundamentos en que apoya el mandamiento; d) indispensables para alcanzar el fin legítimo que con ellas se pretende; e) proporcionales a éste y a las circunstancias en que se emiten; f) limitadas, tanto como sea factible, en intensidad y duración; g) revisables periódicamente: por mandato de la ley y por instancia de las partes, revisión que debe contar con las garantías inherentes a un verdadero régimen impugnativo (independencia, eficacia y celeridad); h) revocables o sustituibles cuando se ha rebasado el tiempo razonable de vigencia, tomando en cuenta sus características. Todo esto, que es aplicable al sistema general de medidas cautelares penales, tiene especial acento si se piensa en la más severa de aquéllas: la privación cautelar de la libertad.

(…)

Conforme a las normas procesales penales y los estándares interamericanos antes señalados, las medidas cautelares deben ser aplicadas: i) Con carácter excepcional; ii) Cuando resulten indispensables para asegurar la averiguación de la verdad, el desarrollo del proceso y la aplicación de la ley, lo que supone que las autoridades judiciales deban realizar en todos los casos de aplicación de medidas cautelares -que suponen una limitación a derechos fundamentales- el juicio de proporcionalidad precedentemente explicado; iii) Deben ser impuestas a través de una resolución judicial debidamente fundamentada y motivada; iv) Deben ser limitadas en cuanto a su duración, en tanto subsista la necesidad de su aplicación; y por ende, también son revocables o sustituibles y revisables periódicamente; y, v) En caso de duda respecto a una medida restrictiva de un derecho, deberá aplicarse lo que le sea más favorable.

A lo anotado, se suma que en los casos de medidas cautelares, en especial la detención preventiva, aplicables a personas adultas mayores, en el marco de las normas internacionales e internas señaladas en el anterior punto, debe tomarse en cuenta su especial situación de vulnerabilidad; y por ende, el análisis de la necesidad de la medida a ser aplicable, deberá ser interpretada restrictivamente, considerando en todo momento su dignidad y considerando que la detención preventiva es la última medida que puede ser impuesta, conforme al mandato convencional -explicado en los anteriores Fundamentos Jurídicos de este fallo constitucional-, estableciendo que corresponde a los Estados promover medidas alternativas a la privación de libertad; igualmente, en cuanto a la proporcionalidad en sentido estricto, deberán considerarse todas las consecuencias que la medida cautelar conlleva, tomando en cuenta la agravación de sus condiciones de vulnerabilidad”.

Con base en todo lo señalado, se concluye que el denominado test de proporcionalidad, se configura para esta jurisdicción constitucional en una herramienta que, en esencia, establece los requerimientos o condiciones básicos de racionalidad que deben ser observados cuando una autoridad al elaborar una ley, emitir una norma o aplicar una disposición legal que pretenda limitar o regular un derecho fundamental, ello bajo la máxime, de que la efectivización de un derecho no puede ser limitado más allá de lo que sea imprescindible para la protección de otro derecho fundamental o bien jurídico constitucional, con la finalidad de evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales.

III.3. Marco Jurídico y consideraciones acerca del principio de independencia judicial e independencia de la Jurisdicción Constitucional

Un sistema judicial garante de los derechos humanos tiene como base la existencia de jueces y tribunales independientes e imparciales para la realización de sus labores en apego a la Constitución y la ley, alejados de los demás poderes del Estado, protegidos de cualquier tipo de injerencia, acoso o persecución en el desempeño de su principal función.

La Constitución Política del Estado, establece en su art. 12, lo siguiente:

“I.  El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.

II.  Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado” (las negrillas fueron añadidas).

El art. 12 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" –Ley 031 de 19 de julio de 2010–, replica la citada previsión constitucional sobre la separación de órganos, para establecer la forma de gobierno en las entidades territoriales autónomas

“(FORMA DE GOBIERNO).

I. La forma de gobierno de las entidades territoriales autónomas es democrática, participativa, representativa y comunitaria allá donde se la practique, con equidad de género.

II. La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.

(…)”

De lo glosado resulta evidente la importancia que el Constituyente y posteriormente el Legislador brindan a la independencia de los órganos en la forma de gobierno, dado que es un pilar de la democracia, de acuerdo con la clásica idea de división de poderes; no obstante, el Órgano Judicial recibe una especial mención en tanto sus labores merecen una atención reforzada, conforme se verá a continuación.

En ese mérito, en las Disposiciones Generales respecto del Órgano Judicial y el Tribunal Constitucional Plurinacional, la Norma Suprema establece en el art. 178 las directrices siguientes:

“I.  La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos.

II.  Constituyen garantías de la independencia judicial:

1.   El desempeño de los jueces de acuerdo a la carrera judicial.

2.   La autonomía presupuestaria de los órganos judiciales” (las negrillas fueron añadidas).

Asimismo, en la administración de justicia ordinaria no es de menos el recalcar la independencia en el desempeño de sus funciones; por ello, la Ley del Órgano Judicial –Ley 025 de 24 de junio de 2010–, en el art. 2 indica:

“(NATURALEZA Y FUNDAMENTO). El Órgano Judicial es un órgano del poder público, se funda en la pluralidad y el pluralismo jurídico, tiene igual jerarquía constitucional que los Órganos Legislativo, Ejecutivo y Electoral y se relaciona sobre la base de independencia, separación, coordinación y cooperación”.

El art. 3 de la citada normativa, establece los principios que sustenta el Órgano Judicial y dentro de ello, el numeral 2, define el principio de independencia que rige al Órgano Judicial de la siguiente manera: “Significa que la función judicial no está sometida a ningún otro órgano del poder público” (las negrillas fueron añadidas).

Hasta este punto, la importancia de recalcar la independencia en la función judicial es notable; sin embargo, no es exclusiva a la labor jurisdiccional ordinaria, sino que esta alcanza a todo órgano, figura o autoridad pública revestida de poder de decisión, como puede entenderse -y sin ser limitativa- de la previsión establecida en el art. 179 de la CPE[24]; en otras palabras, se aplica a todas las personas a quienes denominamos Juezas y Jueces, independientemente de su materia o jerarquía o el ejercicio individual o colegiado de dicha jurisdicción y competencia.

En ese marco, el art. 3.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) –Ley 027 de 6 de julio de 2010–, establece entre los principios de la justicia constitucional el siguiente:

“Independencia. Explica que la justicia constitucional no está sometida a ningún otro órgano del poder público” (las negrillas fueron añadidas).

III.3.1. Estándares Internacionales sobre independencia judicial

La trascendental importancia del principio de independencia, no se agota en las instancias internas, sino que ha sido ampliamente reconocido en las instancias internacionales y supraestatales. De acuerdo con el derecho internacional, toda persona tiene derecho a un juicio justo; y para arribar a este fin, los Estados deben proporcionar garantías a los Jueces para resguardar la independencia judicial, asegurando los derechos vinculados al debido proceso de un juez imparcial, competente e independiente. Entre los instrumentos internacionales relativos a esta temática podemos señalar los siguientes:

a)    Principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura (1985)

Fueron adoptados en el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán (España) del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985[25], y posteriormente confirmados por la Asamblea General en las Resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985; estos principios buscan el cuidado de los derechos vinculados al debido proceso y que se encuentran a cargo de las autoridades judiciales, quienes a su vez deben contar con determinadas garantías que les permitan el ejercicio adecuado de sus funciones, por ello en las partes pertinentes este instrumento señala:

“Independencia de la judicatura

1. La independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura.

2. Los jueces resolverán los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo.

3. La judicatura será competente en todas las cuestiones de índole judicial y tendrá autoridad exclusiva para decidir si una cuestión que le haya sido sometida está dentro de la competencia que le haya atribuido la ley.

4. No se efectuarán intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso judicial, ni se someterán a revisión las decisiones judiciales de los tribunales. Este principio se aplicará sin menoscabo de la vía de revisión judicial ni de la mitigación o conmutación de las penas impuestas por la judicatura efectuada por las autoridades administrativas de conformidad con lo dispuesto en la ley.

5. Toda persona tendrá derecho a ser juzgada por los tribunales de justicia ordinarios con arreglo a procedimientos legalmente establecidos. No se crearán tribunales que no apliquen normas procesales debidamente establecidas para sustituir la jurisdicción que corresponda normalmente a los tribunales ordinarios.

6. El principio de la independencia de la judicatura autoriza y obliga a la judicatura a garantizar que el procedimiento judicial se desarrolle conforme a derecho, así como el respeto de los derechos de las partes.

7. Cada Estado Miembro proporcionará recursos adecuados para que la judicatura pueda desempeñar debidamente sus funciones.

(…)

Medidas disciplinarias, suspensión y separación del cargo

17. Toda acusación o queja formulada contra un juez por su actuación judicial y profesional se tramitará con prontitud e imparcialidad con arreglo al procedimiento pertinente. El juez tendrá derecho a ser oído imparcialmente. En esa etapa inicial, el examen de la cuestión será confidencial, a menos que el juez solicite lo contrario.

18. Los jueces sólo podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones.

19. Todo procedimiento para la adopción de medidas disciplinarias, la suspensión o la separación del cargo se resolverá de acuerdo con las normas establecidas de comportamiento judicial.

20. Las decisiones que se adopten en los procedimientos disciplinarios, de suspensión o de separación del cargo estarán sujetas a una revisión independiente. Podrá no aplicarse este principio a las decisiones del tribunal supremo y a las del órgano legislativo en los procedimientos de recusación o similares”.

b)  Principios básicos de las Naciones Unidas relativos a la independencia de la judicatura (1995)

En las recomendaciones aprobadas por el Noveno Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en El Cairo (Egipto) del 29 de abril a 8 de mayo de 1995[26], en el Capítulo I, Resolución I, sección III, se establece la siguiente:

“2. Insta a los Estados miembros a que garanticen la independencia e imparcialidad del poder judicial y el buen funcionamiento de los servicios fiscales y jurídicos, teniendo en cuenta los Principios Básicos relativos a la Independencia de la Judicatura, aprobados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente y las Directrices sobre la función de los fiscales y los Principios básicos sobre la función de los abogados, aprobados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente”.

c)  Estatuto del Juez Iberoamericano

Adoptado en la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, entre el 23 y 25 de mayo de 2001, en España[27]; se dispuso:

“INDEPENDENCIA

Artículo 1. Principio general de independencia

Como garantía para los justiciables, los Jueces son independientes en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales y se encuentran tan sólo sometidos a la Constitución y a la ley, con estricto respeto al principio de jerarquía normativa.

Artículo 2. Obligación de respeto a la independencia judicial

Los otros poderes del Estado y, en general, todas las autoridades, instituciones y organismos nacionales o internacionales, así como los diferentes grupos y organizaciones sociales, económicos y políticos, deben respetar y hacer efectiva la independencia de la judicatura.

Artículo 3. Independencia judicial y medios de comunicación

La utilización de los medios de comunicación social con el objeto de suplantar funciones jurisdiccionales, imponer o influir el contenido de las resoluciones judiciales, en condiciones que excedan el legítimo derecho a la libertad de expresión e información, se considera lesiva para la independencia judicial.

Artículo 4. Independencia interna

En el ejercicio de la jurisdicción, los jueces no se encuentran sometidos a autoridades judiciales superiores, sin perjuicio de la facultad de éstas de revisar las decisiones jurisdiccionales a través de los recursos legalmente establecidos, y de la fuerza que cada ordenamiento nacional atribuya a la jurisprudencia a los precedentes emanados de las Cortes Suprema y Tribunales Supremos.

Artículo 5. Defensa de la independencia judicial

Los atentados a la independencia judicial han de ser sancionados por ley, que deberá prever los mecanismos por medio de los cuales los jueces inquietados o perturbados en su independencia puedan obtener el respaldo de los órganos superiores o de gobierno del Poder Judicial.

Artículo 6. Condiciones materiales de la independencia

El Estado garantizará la independencia económica del Poder Judicial, mediante la asignación del presupuesto adecuado para cubrir sus necesidades y a través del desembolso oportuno de las partidas presupuestarias”.

d) Observación General 32 “Artículo 14. El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia”^[28]

El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, mediante la Observación General citada al exordio, que a su vez sustituyó la Observación General 13, efectuó la interpretación del art. 14 del PIDCP, estableciendo específicamente respecto al numeral 1 de dicha norma convencional vinculada a la garantía de independencia de los tribunales, los siguientes razonamientos:

“18…La segunda oración del párrafo 1 del artículo 14 garantiza el acceso a los tribunales a toda persona contra la que se haya formulado una acusación penal. Este derecho no es susceptible de ninguna limitación, por lo que cualquier condena penal de un órgano que no constituya un tribunal será incompatible con esta disposición. De modo análogo, cuando se determinen derechos y obligaciones de carácter civil, esta determinación deberá hacerla, por lo menos en una de las etapas del proceso, un tribunal en el sentido que se le da en esta oración. El Estado Parte que no establezca un tribunal competente para determinar estos derechos y obligaciones, o no permita el acceso a dicho tribunal en ciertos casos habrá cometido una violación del artículo 14 si estas limitaciones no están basadas en la legislación interna o no son necesarias para lograr objetivos legítimos, como la debida administración de justicia, o están basadas en excepciones de la jurisdicción que se derivan del derecho internacional, como, por ejemplo, la inmunidad, o si el acceso de la persona se ha limitado hasta tal punto que queda mermada la esencia misma del derecho.

19. El requisito de la competencia, independencia e imparcialidad de un tribunal en el sentido del párrafo 1 del artículo 14 es un derecho absoluto que no puede ser objeto de excepción alguna. El requisito de independencia se refiere, en particular, al procedimiento y las cualificaciones para el nombramiento de los jueces, y las garantías en relación con su seguridad en el cargo hasta la edad de jubilación obligatoria o la expiración de su mandato, en los casos en que exista, las condiciones que rigen los ascensos, traslados, la suspensión y la cesación en sus funciones y la independencia efectiva del poder judicial respecto de la injerencia política por los poderes ejecutivo y legislativo. Los Estados deben adoptar medidas concretas que garanticen la independencia del poder judicial, y proteger a los jueces de toda forma de influencia política en la adopción de decisiones por medio de la Constitución o la aprobación de leyes que establezcan procedimientos claros y criterios objetivos para el nombramiento, la remuneración, el mandato, la promoción, la suspensión y la destitución, y las sanciones disciplinarias en relación con los miembros de la judicatura. Toda situación en que las funciones y competencias del poder judicial y del poder ejecutivo no sean claramente distinguibles o en la que este último pueda controlar o dirigir al primero es incompatible con el concepto de un tribunal independiente. Es necesario proteger a los jueces contra los conflictos de intereses y la intimidación. Para salvaguardar su independencia, la ley deberá garantizar la condición jurídica de los jueces, incluida su permanencia en el cargo por los períodos establecidos, su independencia y su seguridad, así como una remuneración, condiciones de servicio, pensiones y una edad de jubilación adecuadas.

20. Los jueces podrán ser destituidos únicamente por razones graves de mala conducta o incompetencia, de conformidad con procedimientos equitativos que garanticen la objetividad y la imparcialidad establecidos en la Constitución o en la ley. La destitución de jueces por el poder ejecutivo, por ejemplo antes de la expiración del mandato para el que fueron nombrados, sin que se les dé ninguna razón concreta y sin que dispongan de una protección judicial efectiva para impugnar la destitución, es incompatible con la independencia del poder judicial. Esto también se aplica, por ejemplo, a la destitución por el poder ejecutivo de jueces presuntamente corruptos sin que se siga ninguno de los procedimientos establecidos en la ley.

21. El requisito de imparcialidad tiene dos aspectos. En primer lugar, los jueces no deben permitir que su fallo esté influenciado por sesgos o prejuicios personales, ni tener ideas preconcebidas en cuanto al asunto sometido a su estudio, ni actuar de manera que indebidamente promueva los intereses de una de las partes en detrimento de los de la otra. En segundo lugar, el tribunal también debe parecer imparcial a un observador razonable. Por ejemplo, normalmente no puede ser considerado imparcial un juicio afectado por la participación de un juez que, conforme a los estatutos internos, debería haber sido recusado.

22. Las disposiciones del artículo 14 se aplican a todos los tribunales y cortes de justicia comprendidos en el ámbito de ese artículo, sean ordinarios o especializados, civiles o militares…”.

e)  Los principios de Bangalore sobre la conducta judicial

En 2001 en Bangalore (India), se efectuó la reunión del Grupo Judicial de Reforzamiento de la Integridad Judicial, entre Presidentes de Tribunales Superiores de Justicia[29], que reconocieron la necesidad de adoptar normas para el correcto ejercicio de la judicatura, realizando consultas en más de ochenta países, en los que se concluyeron los siguientes puntos:

“Valor 1

Independencia

Principio

La independencia judicial es un requisito previo del principio de legalidad y una garantía fundamental de la existencia de un juicio justo. En consecuencia, un juez deberá defender y ejemplificar la independencia judicial tanto en sus aspectos individuales como institucionales.

Aplicación

1.1. Un juez deberá ejercer su función judicial de forma independiente, partiendo de su valoración de los hechos y en virtud de una comprensión consciente de la ley, libre de cualquier influencia ajena, de instigaciones, presiones, amenazas o interferencias, sean directas o indirectas, provenientes de cualquier fuente o por cualquier razón.

1.2. Un juez deberá ser independiente en relación con la sociedad en general y en relación con las partes particulares de una controversia que deba resolver como juez.

1.3. Un juez no sólo estará libre de conexiones inapropiadas con los poderes ejecutivo y legislativo y de influencias inapropiadas por parte de los citados poderes, sino que también deberá tener apariencia de ser libre de las anteriores a los ojos de un observador razonable.

1.4. Al cumplir sus obligaciones judiciales, un juez será independiente de sus compañeros de oficio con respecto a decisiones que esté obligado a tomar de forma independiente.

1.5. Un juez deberá fomentar y mantener salvaguardas para el cumplimiento de sus obligaciones judiciales, con el fin de mantener y aumentar la independencia de la judicatura.

1.6. Un juez exhibirá y promoverá altos estándares de conducta judicial, con el fin de reforzar la confianza del público en la judicatura, que es fundamental para mantener la independencia judicial”.

III.3.2. Jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos sobre la Independencia Judicial

La SC 0110/2010-R de 10 de mayo, definió que las decisiones emitidas por la Corte IDH, como órgano jurisdiccional encargado del cumplimiento de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, forman parte del bloque de constitucionalidad, por dos razones: 1) El objeto de su competencia; y, 2) La aplicación de la doctrina del efecto útil de las sentencias que versan sobre Derechos Humanos.

En el sentido señalado, se estableció el siguiente razonamiento: “En efecto, al ser la CIDH el último y máximo garante en el plano supranacional del respeto a los Derechos Humanos, el objeto de su competencia y las decisiones que en ejercicio de ella emanan, constituyen piedras angulares para garantizar efectivamente la vigencia del ‘Estado Constitucional’, que contemporáneamente se traduce en el Estado Social y Democrático de Derecho, cuyos ejes principales entre otros, son precisamente la vigencia de los Derechos Humanos y la existencia de mecanismos eficaces que los hagan valer, por eso es que las Sentencias emanadas de este órgano forman parte del bloque de constitucionalidad y fundamentan no solamente la actuación de los agentes públicos, sino también subordinan en cuanto a su contenido a toda la normativa infra-constitucional vigente.

(…)

En el marco del panorama descrito, se colige que inequívocamente las Sentencias emanadas de la CIDH, por su naturaleza y efectos, no se encuentran por debajo ni de la Constitución Política del Estado tampoco de las normas jurídicas infra-constitucionales, sino por el contrario, forman parte del bloque de constitucionalidad y a partir del alcance del principio de supremacía constitucional que alcanza a las normas que integran este bloque, son fundamentadoras e informadoras de todo el orden jurídico interno, debiendo el mismo adecuarse plenamente a su contenido para consagrar así la vigencia plena del ‘Estado Constitucional’ enmarcado en la operatividad del Sistema Interamericano de Protección a Derechos Humanos” (énfasis añadido).

Entonces, conforme al entendimiento jurisprudencial indicado y con el objetivo de considerar los parámetros necesarios para realizar el juicio de constitucionalidad, corresponde referirnos a los estándares interamericanos sobre la independencia judicial, los cuales, en virtud de la cláusula de interpretación conforme y el bloque de constitucionalidad forman parte del ordenamiento jurídico interno.

 

Así, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en su Informe Anual de 1984-1985, sobre el “Fortalecimiento del Poder Judicial”, identificó y señaló los campos en los cuales debían de reforzarse los derechos humanos y la Convención Americana, refiriéndose en particular a lo siguiente:

“Resulta obvio señalar la importancia de este tema en su relación con la observancia y la defensa de los derechos humanos, en cuanto que un Poder Judicial e imparcial formado por jueces idóneos es la mejor garantía para la adecuada administración de justicia, en definitiva, para la defensa de los derechos humanos.

La Comisión considera que el problema del fortalecimiento del Poder Judicial, para que pueda cumplir adecuadamente sus funciones, debe recibir atención prioritaria, tanto a nivel nacional como por parte de los competentes órganos internacionales. De ahí que estime que de una parte correspondería a los Estados miembros adoptar medidas, apropiar recursos y establecer programas encaminados a ese propósito y, de otra parte, que resulta altamente conveniente que la OEA promueva por los medios a su alcance y en coordinación y con el apoyo de los gobiernos y de entidades públicas y privadas, la formulación de planes o programas en este sentido.

(…)

Un Poder Judicial respetable por su independencia e imparcialidad es una de las piedras angulares de la democracia, de suerte que toda iniciativa para respaldar y consolidar la democracia en el sistema interamericano debiera tener muy en cuenta el mejoramiento de dicho poder como elemento relevante de ser espíritu democrático”[30] (las negrillas fueron añadidas).

Esto denota la importancia sobre el tema, que fue adquirido por el Sistema Interamericano desde hace casi cuarenta años, misma que fue plasmada en varios fallos de la justicia interamericana sobre derechos humanos, entre los que podemos citar las siguientes temáticas:

·          La importancia del principio de independencia judicial

“68. El principio de independencia judicial constituye uno de los pilares básicos de las garantías del debido proceso, motivo por el cual debe ser respetado en todas las áreas del procedimiento y ante todas las instancias procesales en que se decide sobre los derechos de la persona. La Corte ha considerado que el principio de independencia judicial resulta indispensable para la protección de los derechos fundamentales, por lo que su alcance debe garantizarse inclusive, en situaciones especiales, como lo es el estado de excepción”[31].

“179. La Corte destaca que el artículo 3 de la Carta Democrática Interamericana dispone que ‘[s]on elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; […] y la separación e independencia de los poderes públicos’. La destitución de todos los miembros de la Corte Suprema de Justicia implicó una desestabilización del orden democrático existente en ese momento en Ecuador, por cuanto se dio una ruptura en la separación e independencia de los poderes públicos al realizarse un ataque a las tres Altas Cortes de Ecuador en ese momento. Esta Corte resalta que la separación de poderes guarda una estrecha relación, no sólo con la consolidación del régimen democrático, sino además busca preservar las libertades y derechos humanos de los ciudadanos”[32].

“197. Respecto a la garantía contra presiones externas, los Principios Básicos de Naciones Unidas disponen que los jueces resolverán los asuntos que conozcan ‘basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo’. Asimismo, dichos Principios establecen que ‘[n]o se efectuarán intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso judicial’”[33].

“198. Finalmente, la Corte ha señalado que el ejercicio autónomo de la función judicial debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial como sistema, así como también en conexión con su vertiente individual, es decir, con relación a la persona del juez específico. El Tribunal estima pertinente precisar que la dimensión objetiva se relaciona con aspectos esenciales para el Estado de Derecho, tales como el principio de separación de poderes, y el importante rol que cumple la función judicial en una democracia. Por ello, esta dimensión objetiva trasciende la figura del juez e impacta colectivamente en toda la sociedad. Asimismo, existe una relación directa entre la dimensión objetiva de la independencia judicial y el derecho de los jueces a acceder y permanecer en sus cargos en condiciones generales de igualdad, como expresión de su garantía de estabilidad.

199. Teniendo en cuenta los estándares señalados anteriormente, la Corte considera que: i) el respeto de las garantías judiciales implica respetar la independencia judicial; ii) las dimensiones de la independencia judicial se traducen en el derecho subjetivo del juez a que su separación del cargo obedezca exclusivamente a las causales permitidas, ya sea por medio de un proceso que cumpla con las garantías judiciales o porque se ha cumplido el término o período de su mandato, y iii) cuando se afecta en forma arbitraria la permanencia de los jueces en su cargo, se vulnera el derecho a la independencia judicial consagrado en el artículo 8.1 de la Convención Americana, en conjunción con el derecho de acceso y permanencia en condiciones generales de igualdad en un cargo público, establecido en el artículo 23.1.c de la Convención Americana”[34].

·          Garantías reforzadas de autoridades judiciales

“67. Ahora bien, los jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías reforzadas debido a la independencia necesaria del Poder Judicial, lo cual la Corte ha entendido como ʽesencial para el ejercicio de la función judicialʼ. El Tribunal ha dicho que uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de la independencia de los jueces. Dicho ejercicio autónomo debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial como sistema, así como también en conexión con su vertiente individual, es decir, con relación a la persona del juez específico. El objetivo de la protección radica en evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación. Adicionalmente, el Estado está en el deber de garantizar una apariencia de independencia de la magistratura que inspire legitimidad y confianza suficiente no sólo al justiciable, sino a los ciudadanos en una sociedad democrática”[35].

“75. Esta Corte considera necesario que se garantice la independencia de cualquier juez en un Estado de Derecho y, en especial, la del juez constitucional en razón de la naturaleza de los asuntos sometidos a su conocimiento. Como lo señalara la Corte Europea, la independencia de cualquier juez supone que se cuente con un adecuado proceso de nombramiento, con una duración establecida en el cargo y con una garantía contra presiones externas”[36].

“193. En los casos de la Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) y del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros), ambos contra Ecuador, esta Corte aclaró que la independencia judicial no solo debe analizarse en relación con el justiciable, dado que el juez debe contar con una serie de garantías que hagan posible la independencia judicial. En dichas oportunidades, la Corte precisó que la violación de la garantía de la independencia judicial, en lo que atañe a la inamovilidad y estabilidad de un juez en su cargo, debe analizarse a la luz de los derechos convencionales de un juez cuando se ve afectado por una decisión estatal que afecte arbitrariamente el período de su nombramiento. En tal sentido, la garantía institucional de la independencia judicial se relaciona directamente con un derecho del juez de permanecer en su cargo, como consecuencia de la garantía de inamovilidad en el cargo.

194. La Corte ha señalado que el ejercicio autónomo de la función judicial debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial como sistema, así como también en conexión con su vertiente individual, es decir, con relación a la persona del juez específico. El Tribunal estima pertinente precisar que la dimensión institucional se relaciona con aspectos esenciales para el Estado de Derecho, tales como el principio de separación de poderes y el importante rol que cumple la función judicial en una democracia. Por ello, esta dimensión institucional trasciende la figura del juez e impacta colectivamente en toda la sociedad. Asimismo, existe una relación directa entre la dimensión institucional de la independencia judicial y el derecho de los jueces a acceder y permanecer en sus cargos en condiciones generales de igualdad, como expresión de su garantía de estabilidad”[37].

“97…la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el alcance de las garantías judiciales y de la protección judicial efectiva para los jueces debe ser analizado en relación con los estándares sobre independencia judicial…los jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías debido a la independencia necesaria del Poder Judicial, lo cual la Corte ha entendido como “esencial para el ejercicio de la función judicial”… uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de la independencia de los jueces. El objetivo de la protección radica en evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación”^[38].

·          Acerca de la suspensión de funciones

“77. Finalmente, los Principios Básicos establecen que los jueces ‘sólo podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones’ y que ‘[t]odo procedimiento para la adopción de medidas disciplinarias, la suspensión o la separación del cargo se resolverá de acuerdo con las normas establecidas de comportamiento judicial’. De manera similar, el Comité de Derechos Humanos ha señalado que los jueces sólo pueden ser removidos por faltas de disciplina graves o incompetencia y acorde a procedimientos justos que aseguren la objetividad e imparcialidad según la constitución o la ley. Además, el Comité ha expresado que ‘[l]a destitución de jueces por el [P]oder [E]jecutivo antes de la expiración del mandato para el que fueron nombrados, sin que se les dé ninguna razón concreta y sin que dispongan de una protección judicial efectiva para impugnar la destitución, es incompatible con la independencia judicial’

78. Este Tribunal ha acogido estos principios y ha afirmado que la autoridad a cargo del proceso de destitución de un juez debe conducirse independiente e imparcialmente en el procedimiento establecido para el efecto y permitir el ejercicio del derecho de defensa. Ello es así toda vez que la libre remoción de jueces fomenta la duda objetiva del observador sobre la posibilidad efectiva de aquellos de decidir controversias concretas sin temor a represalias.

79. De todo esto se puede concluir que la inamovilidad es una garantía de la independencia judicial que a su vez está compuesta por las siguientes garantías: permanencia en el cargo, un proceso de ascensos adecuado y no despido injustificado o libre remoción. Quiere decir esto que si el Estado incumple una de estas garantías, afecta la inamovilidad y, por tanto, no está cumpliendo con su obligación de garantizar la independencia judicial”[39].

“68. De acuerdo a la jurisprudencia de esta Corte, en procedimientos llevados a jueces, el alcance de las garantías judiciales y de la protección judicial efectiva para los jueces debe ser analizado en relación con los estándares sobre independencia judicial. La Corte ha precisado que los jueces cuentan con garantías específicas debido a la independencia necesaria del Poder Judicial, lo cual la Corte ha entendido como “esencial para el ejercicio de la función judicial”. De la independencia judicial derivan las siguientes garantías: un adecuado proceso de nombramiento, la inamovilidad en el cargo y la garantía contra presiones externas.

69. Específicamente respecto a la garantía de estabilidad e inamovilidad de jueces y juezas, esta Corte ha establecido que implica que: (i) la separación del cargo obedezca exclusivamente a las causales permitidas, ya sea por medio de un proceso que cumpla con las garantías judiciales o porque se ha cumplido el término o período de su mandato; (ii) los jueces y juezas solo pueden ser destituidos por faltas de disciplina graves o incompetencia, y (iii) todo proceso seguido en contra de jueces o juezas deberá resolverse de acuerdo con las normas de comportamiento judicial establecidas y mediante procedimientos justos que aseguren la objetividad e imparcialidad según la Constitución o la ley.

(…)

B.2.d Derecho a permanecer en el cargo en condiciones generales de igualdad

93. El artículo 23.1.c de la Convención establece el derecho a acceder a un cargo público, en condiciones generales de igualdad. Este Corte ha interpretado que el acceso en condiciones de igualdad constituiría una garantía insuficiente si no está acompañado por la protección efectiva de la permanencia en aquello a lo que se accede.

94. En casos de ceses arbitrarios de jueces, esta Corte ha considerado que este derecho se relaciona con la garantía de estabilidad o inamovilidad del juez. El respeto y garantía de este derecho se cumplen cuando los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución sean razonables y objetivos, y que las personas no sean objeto de discriminación en el ejercicio de este derecho. A este respecto, la Corte ha indicado que la igualdad de oportunidades en el acceso y la estabilidad en el cargo garantizan la libertad frente a toda injerencia o presión política” ^[40].

“135. Al respecto, la Corte resalta que en los casos Apitz Barbera y otros, y Reverón Trujillo, este Tribunal precisó que el artículo 23.1.c no establece el derecho a acceder a un cargo público, sino a hacerlo en “condiciones generales de igualdad”. Esto quiere decir que el respeto y garantía de este derecho se cumplen cuando “los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución [sean] razonables y objetivos” y que “las personas no sean objeto de discriminación” en el ejercicio de este derecho. Asimismo, el Comité de Derechos Humanos ha interpretado que la garantía de protección abarca tanto el acceso como la permanencia en condiciones de igualdad y no discriminación respecto a los procedimientos de suspensión y destitución. En este sentido, el Tribunal ha señalado que el acceso en condiciones de igualdad constituiría una garantía insuficiente si no está acompañado por la protección efectiva de la permanencia en aquello a lo que se accede, más aún si se tiene en cuenta la estabilidad como componente de la independencia judicial. Además, la igualdad de oportunidades en el acceso y la estabilidad en el cargo garantizan la libertad frente a toda injerencia o presión política”^[41].

·          Sobre el juicio político

“63. Esta Corte considera también oportuno referirse a la institución del juicio político en razón de su aplicación al caso concreto y por las exigencias establecidas en la Convención Americana en cuanto a los derechos fundamentales de las supuestas víctimas en este caso. En un Estado de Derecho, el juicio político es una forma de control que ejerce el Poder Legislativo con respecto a los funcionarios superiores tanto del Poder Ejecutivo como de otros órganos estatales. No obstante, este control no significa que exista una relación de subordinación entre el órgano controlador -en este caso el Poder Legislativo- y el controlado -en el caso el Tribunal Constitucional-, sino que la finalidad de esta institución es someter a los altos funcionarios a un examen y decisión sobre sus actuaciones por parte de la representación popular”[42].

III.3.3. Principio democrático

El Estado de Derecho, desde su episteme liberal, implica en esencia, la subordinación de todo poder estatal al derecho. Este gobierno de las leyes, conocido también como -Rule of the Law- se erige sobre dos condiciones inexorables: i) La ley excluye el ejercicio del poder arbitrario; y, ii) La igualdad de todas las personas ante la ley, ergo, la sujeción de gobernados y gobernantes a ella. No obstante, ante su presunta insuficiencia de poder atender demandas de índole social, vinculada a la eficacia de los derechos y libertades fundamentales en este orden, es que se da paso, a la concepción del Estado Constitucional de Derecho, en cuyo modelo, las Constituciones se han convertido en la Ley Suprema de los ordenamientos jurídicos, siendo estas la expresión y manifestación democrática del Estado de Derecho[43], al constitucionalizar los límites al ejercicio del poder, institucionalizar jurídicamente los principios y valores en los que se asienta la sociedad, y el reconocimiento expreso (no limitante) de derechos y garantías fundamentales, exigibles y justiciables, todo ello con base en el principio legitimador de este instrumento; el principio democrático.

En el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, el principio democrático tiene un papel fundamental al constituirse en el pilar elemental sobre el que este se consolida, y en virtud del cual, los derechos adquieren su verdadero contenido. En criterio de la Corte IDH: “114. (…) el principio democrático permea la Convención y, en general, el Sistema Interamericano, en el cual, la relación entre derechos humanos, democracia representativa y derechos políticos en particular, quedó plasmada en la Carta Democrática Interamericana. Este instrumento jurídico es una norma de interpretación auténtica de los tratados a que se refiere, pues recoge la interpretación que los propios Estados miembros de la OEA, incluyendo a los Estados parte en la Convención, hacen de las normas atingentes a la democracia tanto de la Carta de la OEA como de ésta. En los términos de la Carta Democrática, ‘el ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del estado de derecho y los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la [OEA]’ y aquélla ‘se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional’. El ejercicio efectivo de la democracia en los Estados americanos constituye, entonces, una obligación jurídica internacional y éstos soberanamente han consentido en que dicho ejercicio ha dejado de ser únicamente un asunto de su jurisdicción doméstica, interna o exclusiva.

115. Pues bien, según la referida Carta, son ‘elementos esenciales de la democracia representativa¢, entre otros: ¢el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; […] la separación e independencia de los poderes públicos¢ y, en definitiva, ¢la participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad¢ y ¢es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia¢, por lo cual ¢la eliminación de toda forma de discriminación […] y de las diversas formas de intolerancia […] contribuyen al fortalecimiento de la democracia y la participación ciudadanaʼ” [44] (el énfasis fue añadido).

El referido razonamiento, toma como base la previsión normativa contenida en la Carta Democrática Interamericana, adoptada en la Asamblea General extraordinaria en Perú el 11 de septiembre de 2001, la cual realza el papel democrático de los sistemas políticos de los Estados miembros. En cuyo artículo primero, señala:

“Artículo 1

Los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla.

La democracia es esencial para el desarrollo social, político y económico de los pueblos de las Américas”.

En previsión a ello, la importancia del principio democrático radica en que, “las justas exigencias de la democracia deben, por consiguiente, orientar la interpretación de la Convención y, en particular, de aquellas disposiciones que están críticamente relacionadas con la preservación y el funcionamiento de las instituciones democráticas”[45]. Reforzando dicho razonamiento, en el Caso Yatama Vs. Nicaragua, el precitado Tribunal estableció que, en una sociedad democrática los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho “constituyen una tríada”, en la que cada componente se define, completa y adquiere sentido en función de los otros; y que, al ponderar la importancia que tienen los derechos políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su art. 27, prohíbe su suspensión y la de las garantías judiciales indispensables para la protección de éstos[46].

Respecto de esta indisoluble triada, la Corte IDH, en el caso López Lone y otros Vs. Honduras, determinó lo siguiente: “162. El ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención. Además, de conformidad con el artículo 23 convencional, sus titulares, es decir, los ciudadanos, no solo deben gozar de derechos, sino también de ‘oportunidades’. Este último término implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos. Los derechos políticos y su ejercicio propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político” (las negrillas nos pertenecen).

En modelo de democracia constitucional postula entonces, una relación inescindible entre democracia y derechos, relación en la cual los derechos adquieren una posición prevalente, a partir de asumirlos como límites al contenido de las decisiones democráticas y a su turno, como precondiciones para el mismo funcionamiento del sistema democrático.

Otro aspecto a considerar, respecto de esta “triada” es la conexión inmediata entre el Estado –Constitucional– de Derecho y participación política, pues la base de todo régimen constitucional es la expresión de la voluntad ciudadana a través de los cauces legales previstos al efecto, y la ciudadanía, en cuanto a sujeto de derechos y obligaciones, sólo adquiere sentido en un orden democrático a través del ejercicio efectivo de la participación democrática; de modo que la Constitución, en cuanto modelo normativo que expresa una voluntad colectiva de convivencia democrática, alcanza su máxima expresión a través de la participación ciudadana.

En ese entendido, el Estado Constitucional Democrático de Derecho estructura sus bases en la vigencia y eficacia de los derechos y establece como fin principal la “…protección de los derechos esenciales del hombre y la creación de circunstancias que le permitan progresar espiritual y materialmente y alcanzar la felicidad” (Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Considerando, párrafo 1. Resaltado propio), circunstancias que inexcusablemente se encuentran reatadas a la vigencia del principio democrático, sin en el cual, resulta impensable la existencia misma del Estado de Derecho.

Al efecto, resulta útil remitirnos al razonamiento esbozado por la Corte Constitucional de Colombia respecto del alcance del principio democrático: “La breve relación anterior de las normas constitucionales sobre las que se edifica la democracia participativa, es suficiente para comprender que el principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social. El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción” (Sentencia C-089/94)^[47].

III.3.4. Sobre la separación de los Órganos del Estado y su incidencia en el Juicio Político

La clásica división de poderes en el legislativo, judicial y ejecutivo, deviene del pensamiento liberal del siglo XVIII, principalmente de las ideas del Barón de Montesquieu, quien estableció esta doctrina como base de las libertades civiles y políticas con la finalidad de evitar la reunión y por ende el abuso de la autoridad en una sola persona o institución, buscando que cada poder limite el control otorgado del otro y así sucesivamente, consiguiendo un equilibrio entre estos, de donde proviene la noción de pesos y contrapesos; principio que actualmente es considerado indispensable para el desarrollo democrático de los países.

Entonces dicha premisa consiste en un mecanismo de control mutuo pero indirecto entre los poderes u órganos de un Estado, encargados tanto de la creación de las leyes que rigen al pueblo, como de su ejecución entendida como la viabilización de aquellas previsiones y finalmente en velar por su cabal aplicación, a cargo de la rama judicial. Posteriormente se instituyó la responsabilidad política de los gobiernos, en la que se estableció la necesidad de vigilar y fiscalizar las labores de las instituciones, originando el juicio político como un método de control interorgánico de carácter directo con el fin de verificar el cumplimiento de sus funciones, e incorporando con el tiempo las ideas de transparencia y responsabilidad, así como se extendió ya no sólo a los tres poderes iniciales, sino también a otras entidades reconocidas desde la Constitución.

Ahora bien, entendida la existencia de diferentes órganos del Estado y el principio de independencia o separación que los rige, debe establecerse que el control dentro de un Estado puede ser social, político o jurisdiccional. En el presente acápite nos referiremos únicamente a los dos últimos mencionados, pertinentes al caso que se analiza y que se encuentran institucionalizados a través de la Ley Fundamental.

La principal distinción entre estos dos tipos de control –control político y control jurisdiccional– de acuerdo con Manuel Aragón[48], es el carácter objetivo y normativo del control jurisdiccional, a diferencia del control político que reviste, por su propia naturaleza, un carácter subjetivo y circunstancial.

Por un lado, el control jurídico se desarrolla a cargo de las diferentes jurisdicciones reconocidas en el país (ordinaria en sus diferentes materias, indígena originario campesina y agroambiental), y la jurisdicción constitucional que, a pesar de su labor especializada y separada de lo ordinario, conlleva también la administración de justicia. Por otro lado, el control político se realiza por el Legislativo a través del mencionado juicio político, las interpelaciones y las investigaciones a las que somete a autoridades de los demás órganos.

Sin embargo, mientras que el control jurisdiccional de las leyes se encuentra a cargo del órgano judicial, el control político se ejerce por el órgano legislativo, con base en la representatividad popular que supone su conformación; y supone una institución por medio de la cual, el Legislativo puede determinar la responsabilidad de altas autoridades del Estado, por actos delictivos cometidos en el ejercicio de sus funciones.

III.4. Marco jurídico del Juicio de Responsabilidades de Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional en Bolivia

III.4.1. Del desarrollo Histórico del Juicio de Responsabilidades de Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional en Bolivia

La Constitución Política de 1826, estableció al Poder Legislativo en tres cámaras: a) De Tribunos; b) De Senadores; y, c) De Censores. Esta última, conforme a las atribuciones establecidas en el art. 51, se encontraba encargada del control político, debiendo verificar los siguientes temas:

“1. Velar si el Gobierno cumple y hace cumplir la Constitución, las leyes y los tratados públicos.

2. Acusar ante el Senado, las infracciones que el Ejecutivo haga de la Constitución, las leyes, y los tratados públicos.

3. Pedir al Senado la suspensión del Vicepresidente y Ministros de Estado, si la salud de la República lo demandare con urgencia”[49].

De acuerdo con este tipo de control, la Cámara de Censores tenía la atribución exclusiva de acusar ante el Senado de la República al Vicepresidente y Ministros de Estado, dándose aplicación al art. 56 de la citada Constitución, que señalaba: “Luego que en juicio nacional se decrete que ha lugar a la formación de causa al Vicepresidente o a los Ministros de Estado, quedarán éstos en el acto suspensos de sus funciones, y las cámaras pasarán todos los antecedentes a la Corte Suprema de Justicia, la cual conocerá exclusivamente de la causa; y el fallo que pronunciare se ejecutará sin otro recurso” (el subrayado es nuestro).

Posteriormente en la Constitución de 1831, en la estructura de la Asamblea Legislativa, se establecieron dos Cámaras, una de Representantes y otra de Senadores. Entre las facultades de la Cámara de Representantes, se preveía: “…acusar ante la de Senadores, al Presidente y Vicepresidente de la República, a sus Ministros, a los Consejeros de Estado, a los miembros de ambas Cámaras, y a los vocales de la Corte Suprema de Justicia, por traición, malversación de fondos públicos, infracciones de la Constitución, y otros delitos que merezcan pena de muerte, infamia, suspensión, o inhabilitación perpetua, para obtener empleo” (art. 37). También se reconoció como instancia política separada del órgano Legislativo, Ejecutivo y Judicial, al Consejo de Estado (art. 98.3).

El control de parte de determinados Órganos del Estado sobre otros de similar jerarquía, a través del juzgamiento de sus actos, de la misma manera aunque encargado a diferentes instituciones o con algunas variaciones, se mantuvo en los textos de las Constituciones de 1834 (Consejo de Estado a cargo de velar por el cumplimiento de la Constitución y la Cámara de Representantes encargada de la acusación al Presidente, Vicepresidente, Ministros, Consejeros, miembros de las Cámaras Legislativas o Autoridades de la Corte Suprema, por casos que merezcan entre otras sanciones la suspensión); en la Constitución de 1839, del mismo modo, la facultad de juzgamiento quedó a cargo de la Cámara de Representantes, previendo en su art. 32 que, “En el caso del artículo anterior el Senado se limitará a decidir, si ha lugar o no a la acusación propuesta: decidiéndose por la afirmativa, suspenderá de su empleo al acusado, y lo pondrá a disposición de la Corte Suprema, para que lo juzgue conforme a las leyes” (las subrayado nos corresponde).

En las Constituciones de 1843 y 1851, se mantiene el órgano de control (Cámara de Representantes), pero esta vez, sin mención alguna a un tipo de suspensión en el procesamiento de las autoridades.

La Constitución de 1861, reviviría la formación de un Consejo de Estado, esta vez con la facultad de juzgamiento de: “…magistrados de la Corte Suprema y a los vocales del Tribunal General de Valores, cuando la Asamblea declare haber lugar a la acusación, e imponer a los primeros, con vista del proceso, la responsabilidad correspondiente por las infracciones de ley que cometan en sus fallos. Una ley especial arreglará el modo de hacer efectiva esta responsabilidad” (art. 34 de la Constitución citada); y respecto de estas autoridades, el art. 66 preveía lo siguiente: “Ningún magistrado o juez podrá ser destituido sino por sentencia ejecutoriada, ni suspenso, sino en los casos determinados por las leyes. Tampoco podrá ser trasladado, no siendo por su expresa consentimiento”.

En la Constitución de 1868, la acusación contra el Presidente, Ministros del Estado y Ministros de la Corte Suprema, corresponde a la Cámara de Representantes, mientras que el juzgamiento se realizará por la Cámara de Senadores, distinguiendo en esta ocasión que en el juicio político contra los representantes del Ejecutivo (art. 51.6), la sentencia conlleva la suspensión, mientras que ésta no se encuentra prevista respecto de las autoridades jurisdiccionales (art. 52).

En la Constitución de 1871, conforme al art. 59, el juzgamiento a magistrados de la Corte Suprema, nuevamente recae en el Consejo de Estado previa acusación aprobada por la Asamblea, previendo también el art. 83 de la misma Ley Fundamental, que ninguna autoridad judicial será suspendida, salvo los casos determinados por la ley.

La Constitución de 1878, encarga la acusación contra el Presidente y Vicepresidente de la República, a los Ministros de Estado, a los de la Corte Suprema y a los agentes diplomáticos por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones a la Cámara de Diputados (art. 60.I), la cual será conocida por la Cámara de Senadores, la que a su vez tiene como atribución prevista en el art. 64.1:

“Oír las acusaciones hechas por la Cámara de Diputados contra los funcionarios expresados en el Artículo 60. En este caso se limitará el Senado a decir si ha o no lugar a la acusación propuesta; decidiéndose por la afirmativa, suspenderá de su empleo al acusado, y lo pondrá a disposición de la Corte Suprema para que lo juzgue conforme a las leyes. El Senado juzgará definitivamente a los Ministros de la Corte Suprema y les aplicará la responsabilidad, ya sea que le acusación provenga de la Cámara de Diputados, de querella de los ofendidos o de denuncia de cualquier ciudadano. En los casos previstos por los dos incisos anteriores será necesario el voto de los dos tercios de los miembros presentes. Una ley especial arreglará el curso y formalidades de estos juicios”[50].

En el mismo sentido se encuentra la redacción de la Constitución Política de 1938, bajo las mismas características, incluida la suspensión descrita.

La Constitución de 1945, estableció que el Congreso conocería la acusación contra el Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado, Agentes Diplomáticos y Contralor General de la República, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones (art. 61.12), mientras que los magistrados de la Corte Suprema, se someterían a acusación por parte de la Cámara de Diputados ante la Cámara de Senadores, remitiéndose a la Ley de Responsabilidades (arts. 68 y 72.1), pero sin mención alguna acerca de una suspensión, salvo la garantía que fuere desarrollada en casos anteriores.

En cuanto a la Constitución de 1947, el juicio político se diferencia en su procedimiento respecto de las autoridades ejecutivas y judiciales; por ello, en su art. 60.12, establece que uno de los fines del Congreso es:

“Conocer conforme a ley, de las demandas de acusación contra el Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros de Estado, Agentes Diplomáticos y Contralor General de la República, por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones”.

Mientras que el art. 71.1, prevé como atribución de la Cámara de Senadores el:

“Tomar conocimiento de las acusaciones hechas por la Cámara de Diputados a los Ministros de la Corte Suprema, conforme a la Ley de Responsabilidades.

El Senado juzgará en única instancia a los Ministros de la Corte Suprema y les impondrá la sanción y responsabilidad correspondiente, por acusación de la Cámara de Diputados, emanada de querella de los ofendidos o a denuncia de cualquier ciudadano.

En los casos previstos por los incisos anteriores, será necesario el voto de dos tercios de los miembros presentes.

Una ley especial dispondrá el procedimiento y formalidades de estos juicios”.

En este punto, si bien no se establece una suspensión respecto de las autoridades judiciales enjuiciadas, se mantiene la previsión del art. 147, como garantía bajo una salvedad; en ese entendido, el texto constitucional señala: “(…) Durante estos períodos, que son personales, ningún magistrado o juez podrá ser destituido sino por sentencia ejecutoriada, ni suspenso, a no ser en los casos determinados por ley. Tampoco podrá ser trasladado no siendo con su expreso consentimiento”.

En la Constitución de 1967, el deber de acusación y el conocimiento de ésta recaen en las Cámaras de Diputados y Senadores respectivamente (arts. 62.4 y 66.1); mientras que al igual que en anteriores textos constitucionales no existe una cláusula o posibilidad de suspensión, salvo lo establecido en el art. 126 que sobre la duración del mandato de los jueces señala: “Los ministros de la Corte Suprema durarán en sus funciones diez años, los de las Cortes de Distrito seis y los Jueces de Partido e Instructores cuatro, siendo permitida su reelección. Durante estos periodos, que son personales, ningún magistrado o juez podrá ser destituido sino por sentencia ejecutoriada, ni suspenso, a no ser en los casos determinados por ley. Tampoco podrá ser trasladado sin su expreso consentimiento”.

El texto de las previsiones señaladas, se mantuvo en las subsiguientes modificaciones del texto constitucional (1995[51] y 2004).

III.4.2. Proceso constituyente sobre el juicio contra Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional

· La Comisión “Legislativo”^[52]. En el Informe Final de esta Comisión, consta la presentación de las Actas de aprobación de los informes de la Comisión; Informe por Mayoría aprobado el 21 de junio de 2007; Informe por Mayoría Rectificado y Complementado, aprobado el 30 de julio del mismo año; Informe de Minoría, aprobado el 21 de junio; y, un cuadro de artículos coincidentes tratados por la Comisión, el 5 de julio, todos de 2007.

Dentro de la exposición de motivos del Informe por Mayoría rectificado y complementado, en el que se proponía como estructura de la Asamblea Legislativa, una sola Cámara, respecto a la exposición de motivos sobre las funciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, se fundamentó:

“El órgano legislativo tiene la principal función de dotar de normas legislativas a un Estado, en ese sentido esta es la función que debe cumplir con eminencia la Asamblea Legislativa Plurinacional, más aún en un Estado Unitario como el nuestro. Sin embargo, no es la única función que tiene, porque de acuerdo al principio de equilibrio de los poderes, debe cumplir también con un rol de suma importancia para la sociedad como es la de ejercer el control y la fiscalización al órgano ejecutivo en su calidad de ser el órgano que concentra a los representantes directos del pueblo soberano”.

Además, evidentemente cumplirá las funciones administrativas y jurisdiccionales de acuerdo a lo determinado en esta Constitución y las leyes.

Entre sus funciones, se estableció: “17. Juzgar en única instancia por el voto de dos tercios de sus miembros presentes, a los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia y Magistrados del Tribunal Constitucional a acusación del Fiscal General” (art. 27).

En el informe por minoría, se justificó la necesidad de mantener en la estructura de la Asamblea Legislativa el sistema bicameral, resaltando:

“la nueva Constitución deberá establecer un Legislativo compuesto por dos Cámaras, si bien integradas en lo funcional; pero con ámbitos competenciales propios, de modo que exista cierta especialización de funciones, así como una regla para resolver eventuales ‘empantamientos’.

Entre las funciones del Senado, la competencia referida a los juicios políticos de altas autoridades y el rol de aquél en –los– temas para los altos cargos en las entidades de control y fiscalización, constituyen temas cruciales; mientras que en lo concerniente a la Cámara de Diputados, la iniciativa en los proyectos de ley de contenido económico y la elaboración de ternas para Presidente de las entidades económicas, constituyen funciones imprescindibles”.

En el cuadro relativo a los artículos coincidentes de los informes por Mayoría y Minoría, no se consignó al art. 27, relativo a las facultades de la Asamblea Legislativa.

En la Constitución Política del Estado aprobada en grande el 24 de noviembre de 2007, donde la Asamblea Legislativa se estructuró en una sola Cámara, se previó entre sus facultades:

“23. Juzgar en única instancia a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo y el Control Administrativo de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones” (art. 159).

En la Constitución Política del Estado aprobada en detalle el 9 de diciembre de 2007, se estableció la composición bicameral de la Asamblea Legislativa, Cámara de Diputados y Cámara de Representantes Departamentales. Entre las atribuciones de la Cámara de Diputados, se estableció:

“11. Acusar ante la Cámara de representantes departamentales a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo y del Control Administrativo de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones” (art. 160).

En cuanto a las atribuciones de la Cámara de Representantes, se asumió:

“6. Juzgar en única instancia a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo, del Tribunal Agroambiental y del Control Administrativo de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, cuya sentencia será aprobada por la menos dos tercios de los miembros presentes, de acuerdo con la ley” (art. 161).

La precedente determinación de facultades se mantuvo en la Constitución Política del Estado Aprobada en Grande, en Detalle y en Revisión el 15 de diciembre de 2007, sin variación alguna (art. 160.11 y 161.6); empero, en el proyecto de Constitución Política del Estado de 22 de octubre de 2008 que se sometería luego a referéndum consultivo, se determinó la composición de la Asamblea Legislativa en Cámara de Diputados y Cámara de Senadores (art. 145). Se atribuyó a la Cámara de Diputados la facultad de:

“11. Acusar ante la Cámara de Senadores a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo y del Control Administrativo de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones” (art. 159).

A la Cámara de Senadores

“6. Juzgar en única instancia a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo, del Tribunal Agroambiental y del Control Administrativo de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, cuya sentencia será aprobada por al menos dos tercios de los miembros presentes, de acuerdo con la ley”.

Manteniéndose, por ende, la redacción de dichas disposiciones en la Constitución Política del Estado, aprobada y promulgada el 7 de febrero de 2009, conforme se verá a continuación.

III.4.3. Juzgamiento de Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional en el ordenamiento jurídico vigente

Como se señaló supra, la Constitución Política del Estado en actual vigencia, establece de manera expresa la facultad de la Cámara de Diputados de acusar ante la Cámara de Senadores a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo y del Control Administrativo de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones (art. 159.11). A la Cámara de Senadores, se le atribuye la facultad de juzgar en única instancia a los miembros de los referidos Tribunales, del Tribunal Agroambiental y del Control Administrativo de Justicia “por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones”, debiendo la sentencia ser aprobada por al menos dos tercios de los miembros presentes, de acuerdo a ley (art. 160.6).

En virtud a esto, se tiene que la determinación de responsabilidad por delitos cometidos en el ejercicio de las funciones de las máximas autoridades de los Tribunales de administración de justicia ordinaria, agroambiental, constitucional y del Consejo de la Magistratura, está encargada a un ente político con facultades de control y fiscalización.

1)   Naturaleza

En la exposición de motivos de la Ley de Modificación de la Ley 044 para el Juzgamiento de la Presidenta o Presidente y/o de la Vicepresidenta o Vicepresidente, de Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional Plurinacional y del Ministerio Público –Ley 612 de 3 de diciembre de 2014– (fs. 158 a 160), se estableció:

“La tendencia de la ley 044 (…) en atribuir a la Asamblea Legislativa Plurinacional un carácter de juez penal, responde a una concepción antigua y desactualizada, que no repara en la independencia de poderes o facultades estatales, en las garantías del debido proceso, juez natural y especialidad técnica que ahora nos manda la Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009.

Por ello cobra fuerza que la Asamblea Legislativa Plurinacional si fue el promotor y artífice de la preselección de autoridades jurisdiccionales, deberá ser a ésta que le rindan cuentas no solo de gestión, sino de actos inclusive ilícitos, surgiendo de esta manera en forma natural el control que debe realizar el Órgano deliberante de tipo administrativo/disciplinario.

(…)

Por ello, la Asamblea Legislativa Plurinacional tiene el imperativo de modificar la ley 044 relativa a la responsabilidad de altas autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional, para adecuar la citada Ley dentro de su verdadera naturaleza de ser un proceso disciplinario y, en este marco de existir responsabilidad, podrá imponerse como máxima sanción, la destitución definitiva del cargo, sin perjuicio de la acción penal que corresponda” (sic) (las negrillas nos corresponden).

En virtud a ello, el art. 23 de la Ley 044 –modificado por la Ley 612–, estableció:

“I.  La función de juzgamiento de la Asamblea Legislativa Plurinacional, tiene carácter disciplinario por los hechos ilícitos cometidos en el ejercicio específico de las funciones de las altas autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional Plurinacional y la Fiscal o el Fiscal General del Estado y será ejercida de conformidad con lo establecido en la constitución Política del Estado y la presente Ley”.

Por otro lado, de la revisión de la Norma Suprema en cuanto a las facultades de la Asamblea Legislativa –Título I “Órgano Legislativo”, Segunda Parte–, se tiene que esta se configura en la máxima instancia del Órgano Legislativo y cumple funciones de naturaleza esencialmente deliberativa, de representación, de control y de legislación. La naturaleza de estas funciones, se halla sustentada en el sistema de gobierno adoptado por el Estado boliviano, que descansa en la forma democrática, participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres (art. 11.I de la CPE) y la organización y estructuración del poder público en cuatro Órganos, Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. Estas instancias, a su vez, se fundan en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos (art. 12.I de la Ley Fundamental).

En este sentido, recurriendo a una interpretación de acuerdo a la voluntad subjetiva del legislador, así como a la interpretación sistemática de la Constitución Política del Estado, se tiene que el Órgano Legislativo, en cuanto a su función de control y fiscalización de otros órganos del Estado y las instituciones públicas[53], no está habilitado para ejercer funciones de carácter jurisdiccional encaminado a determinar la responsabilidad penal de las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional a las cuales investiga y juzga por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, encontrándose limitada su función a determinar su responsabilidad en el ámbito disciplinario sobre la base de la posible comisión de los delitos endilgados, previéndose como máxima sanción, la de destitución del ejercicio de su cargo.

Ello igualmente se sostiene en lo establecido en el Fundamento Jurídico III.3.4 del presente fallo constitucional, en el que a tiempo de establecer los alcances del principio de separación de órganos, se estableció que, el control jurídico está a cargo de las diferentes jurisdicciones reconocidas en el país: la ordinaria en sus diferentes materias, la indígena originario campesina y la agroambiental. Del mismo modo, la jurisdicción constitucional que, de acuerdo a la naturaleza especializada de sus funciones, ejerce la administración de justicia constitucional. Por otro lado, el control político se realiza por el Legislativo a través del juicio político como facultad exclusiva de la Asamblea Legislativa, las interpelaciones y las investigaciones a las que somete a autoridades de los demás órganos.

En consecuencia, se tiene que la función del juzgamiento de las Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional Plurinacional y de la Fiscalía General del Estado, por hechos ilícitos cometidos en el ejercicio específico de sus funciones atribuida a la Asamblea Legislativa, es de naturaleza política y de carácter únicamente administrativo-disciplinario.

2)   Etapas^[54]

A efectos de determinar la etapa del procesamiento administrativo-disciplinario en la que la medida legislativa de “suspensión temporal de la acusada o el acusado en el ejercicio de su cargo” se produce, es preciso efectuar una revisión del procedimiento previsto en la Ley 044 modificada por su similar 612.

Denuncia. La persona que tenga conocimiento de la comisión de un hecho ilícito en el que hubieran participado las Altas Autoridades del Órgano Judicial, del Tribunal Constitucional Plurinacional y del Ministerio Público, podrá presentar denuncia ante la Presidencia de la Cámara de Diputados, quien remitirá ante la Presidencia de la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado de dicha Cámara. La denuncia podrá ser ratificada por escrito ante la referida Comisión.

Asimismo, los órganos encargados de la acción penal que tengan conocimiento de un hecho ilícito de tal naturaleza, de oficio o a denuncia de parte, seguirán el procedimiento descrito precedentemente.

Etapa preparatoria. El Comité del Ministerio Público y Defensa Legal del Estado de la Cámara de Diputados, como encargado de promover la investigación en la etapa preparatoria, una vez recibidos los antecedentes de la denuncia, tendrá el plazo máximo de treinta (30) días para presentar informe preliminar fundamentado, ante la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado de dicha Cámara, recomendando:

i)     La formalización de la instrucción del sumario y continuación de la investigación, con sujeción a las disposiciones relativas a la etapa preparatoria del juicio establecidas en el Código de Procedimiento Penal, cuando el hecho esté comprendido en el art. 22.I de la Ley 044^[55] y existan suficientes indicios sobre su existencia y la participación del sumariado.

ii)    Rechazar, según los casos previstos en la presente ley y el Código de Procedimiento Penal, la denuncia, y en consecuencia disponer su archivo.

iii)  Remitir la causa a la jurisdicción que corresponda cuando los hechos ilícitos no constituyan delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.

La ratificación de la denuncia, podrá ser objetada por el sumariado o el Comité de Ministerio Público y Defensa legal del Estado ante la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado de la Cámara de Diputados, dentro de los tres (3) días posteriores a su notificación, vencido este plazo la Comisión resolverá la objeción dentro de los tres (3) días siguientes.

Deliberación sobre el Informe Preliminar. El Presidente de la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado, convocará dentro de los tres (3) días siguientes de recibido el informe, a sesión de comisión a efecto de considerar las recomendaciones y determinar el curso de acción a seguir. Dicho acto deberá realizarse dentro de los diez (diez) días siguientes a la convocatoria. Se acompañará copia del Informe Preliminar del Comité del Ministerio Público y Defensa Legal del Estado y de todos los antecedentes.

Reunida la Comisión con el quórum establecido, el Presidente ordenará la lectura completa del Informe Preliminar y concederá el uso de la palabra a todos sus miembros a efectos de que expresen sus opiniones o presenten proyectos alternativos de recomendaciones a ser leídos en el mismo acto.

Votación. Concluida la deliberación, serán sometidos a votación los proyectos de recomendaciones que se hubiesen presentado, siendo adoptada como decisión de la referida instancia, el proyecto que cuente con la mayoría de votos exigidos y debiendo la Presidente de la Comisión, disponer las medidas necesarias para su cumplimiento.

La decisión adoptada no será susceptible de recurso ulterior, pudiendo ser de:

a)  Formalizar la instrucción del sumario, acto con el que da inicio la etapa preparatoria.

b)   Resolución de rechazo, con la consiguiente declaración de extinción de la acción y la orden de archivo de obrados^[56].

c)  Remisión de antecedentes a la justicia ordinaria, debiendo la Presidenta de la Comisión, remitirlos dentro de los tres (3) días siguientes.

Desarrollo de la etapa preparatoria. Ante la formalización de la instrucción del sumario, se dispondrá que el Comité de Ministerio Público y Defensa Legal del Estado, realice los actos de investigación necesarios, los mismos que deberán concluir en el plazo máximo de tres (3) meses, computables a partir de la resolución de formalización de instrucción de sumario. Cuando la investigación sea compleja, a pedido fundado del referido Comité, la Comisión de Constitución, Legislación y Sistema Electoral de la Cámara de Diputados^[57], podrá ampliar este plazo por un tiempo adicional de hasta treinta (30) días.

Informe en Conclusiones. Cuando el aludido Comité concluya la investigación, mediante Informe en Conclusiones, remitirá a la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa legal del Estado de la Cámara de Diputados, recomendando alternativamente:

1)   Presentar proyecto de acusación al Pleno de la Cámara de Diputados en contra de la o del sumariado, cuando estime que la investigación proporciona fundamento para su procesamiento.

2)   Decretar el sobreseimiento, cuando resulte evidente que el hecho ilícito no existió o que la o el sumariado no participó en el hecho, o cuando estime que los elementos de prueba son insuficientes para fundamentar la acusación.

Consideración del Informe en Conclusiones. La Comisión antes referida, en conocimiento del Informe en Conclusiones, sujetará el procedimiento conforme al art. 30^[58] de la Ley 044 –modificada por la Ley 612–, pronunciándose por la acusación o el sobreseimiento sin recurso ulterior. Esta decisión deberá darse a conocer a la Comisión de Constitución, Legislación y Sistema Electoral de la Cámara de Diputados.

Debate de la Cámara de Diputados. Reunida la Cámara de Diputados, con el quorum reglamentario, la Presidente ordenará la lectura completa del proyecto de acusación y concederá el uso de la palabra en el siguiente orden: i) Los miembros de la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado; ii) La denunciante; iii) La defensa; iv) El sumariado y, v) Los miembros presentes de la Cámara inscritos en el rol de oradores.

Votación. Una vez concluido el debate, el Presidente de la Cámara de Diputados, someterá el Proyecto de Acusación a votación, el que será adoptado como decisión de la Cámara, si cuenta con el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los miembros presentes. Caso contrario, se tendrá por rechazado y se declarará extinguida la acción disciplinaria debiendo procederse al archivo de obrados.

No podrán intervenir en la votación los miembros Titulares o Suplentes de la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado, de la Comisión de Constitución, Legislación y Sistema Electoral y de la Comisión de Derechos Humanos^[59] que hubieren intervenido en el desarrollo de la etapa preparatoria.

Suspensión temporal en el ejercicio de funciones. Conforme se advierte del art. 39 de la Ley 044 –modificada por su similar 612–:

“La aprobación de la acusación, conllevará la suspensión temporal de la acusada o el acusado en el ejercicio de su cargo y se procederá a su reemplazo, conforme a lo establecido en las normas de la materia”.

En este contexto legal, se tiene que la suspensión temporal de funciones se produce como efecto de la presentación del informe en Conclusiones por el que el Comité de Ministerio Público y Defensa Legal del Estado, entre otras, recomienda a la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado acusar al o los investigados, lo que pueda dar lugar a que, luego del debate y proceso de votación en la Cámara de Diputados, el proyecto de acusación sea adoptado. En esta decisión, se necesita el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los miembros presentes.

En este apartado, debe tomarse en cuenta que la suspensión temporal del ejercicio del cargo, tiene como efecto inmediato el reemplazo de la alta autoridad procesada.

Siguiendo con el trámite, se manera sucinta, se pueden establecer los actos procesales de relevancia que se detallan a continuación:

Formalización de la acusación. Conforme al art. 159 de la CPE, entre las atribuciones de la Cámara de Diputados, además de las que determina la Norma Suprema y la ley, se encuentra la de:

“11. Acusar ante la Cámara de Senadores a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo y del control Administrativo de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones”.

En virtud a ello, se tiene que la Ley 044 –modificada por la Ley 612–, prevé que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la aprobación de la Resolución de Acusación, la Presidente de la Cámara de Diputados, presentará formalmente la acusación ante la Cámara de Senadores, para el procesamiento público de la o el acusado, ofreciendo las pruebas de cargo que se utilizarán en la audiencia del juicio.

Procedimiento del juicio. De acuerdo al art. 160 de la CPE, entre las atribuciones de la Cámara de Senadores, además las que determina la Norma Suprema y la ley, se encuentra la de:

“6. Juzgar en única instancia a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo, del Tribunal Agroambiental y del Control Administrativo de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, cuya sentencia será aprobada por al menos dos tercios de los miembros presentes, de acuerdo con la ley”.

En este contexto, conforme a la Ley 044 –modificada por la Ley 612–, las Senadoras y Senadores titulares y/o suplentes constituirán el Tribunal de Sentencia, conforme a un determinado procedimiento^[60].

Deliberación. Concluido el debate, se procederá a la deliberación, debiendo el Presidente del Tribunal de juicio presentar el proyecto de Sentencia, sin perjuicio de que los miembros del Tribunal puedan presentar proyectos alternativos.

La Sentencia podrá ser sancionatoria o absolutoria^[61], la misma que se asumirá por al menos dos tercios (2/3) de votos de los miembros del Tribunal. Se notificará con su lectura íntegra y las partes recibirán copia de ella.

Renuncia al cargo. La alta autoridad hasta antes de la emisión de la sentencia, podrá renunciar irrevocablemente a su cargo, ante el Tribunal Supremo Electoral y deberá poner en conocimiento su renuncia a la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado, del pleno de la Cámara de Diputados o Tribunal de Sentencia según corresponda, debiendo la instancia correspondiente disponer el archivo de obrados en cuanto al renunciante. La Autoridad Legislativa, podrá remitir antecedentes al Ministerio Público.

Sentencia. Conforme al art. 45 de la Ley 044, modificada por la Ley 612:

“I. Se dictará sentencia sancionatoria cuando, a juicio de dos tercios (2/3) de los miembros presentes, la prueba aportada sea suficiente para generar la convicción sobre la responsabilidad del ilícito de la acusada o el acusado. La sentencia sancionatoria, dispondrá la destitución definitiva de la alta autoridad y la remisión de los antecedentes al Ministerio Público, para el ejercicio de la acción penal correspondiente” (las negrillas nos corresponden).

La decisión referida, podrá ser apelable, conforme al procedimiento establecido en el art. 50 de la Ley 044 modificada por la Ley 612, dentro del plazo de quince (15) días de notificado la o el recurrente con la sentencia sancionatoria^[62].

Se dictará sentencia absolutoria cuando: a) No se haya probado la acusación; b) La prueba aportada no sea suficiente para generar la convicción sobre la responsabilidad del ilícito de la acusada o el acusado; c) Se demuestre que el hecho ilícito no existió, o que la acusada o el acusado no participó en él; d) Exista cualquier causa eximente de responsabilidad penal; y, e) No se hayan alcanzado los dos tercios (2/3) de votos para la sanción.

Efectos de la absolución. Conforme al art. 46 de la Ley 044  –modificada por la Ley 612–:

“La sentencia absolutoria ordenará su restitución inmediata en el cargo de la alta autoridad, disponiendo el resarcimiento de daños y perjuicios y honras públicas”.

III.5.  Marco jurídico sobre la forma de preselección, elección, permanencia y cese de funciones de Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional

III.5.1. Proceso constituyente sobre la preselección, elección, permanencia y cese de funciones de Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional

Asamblea Constituyente a través de su Comisión de Justicia^[63]. Esta Comisión, para facilitar el desarrollo de su trabajo, se dividió en tres Sub comisiones: la Sub comisión “Justicia Ordinaria”, Sub comisión “Justicia Comunitaria” y Subcomisión “Tribunal Constitucional, Agrario y consejo de la Judicatura”.

De acuerdo al Informe Final de la referida Comisión, la Sub comisión “Justicia Ordinaria”, entre los ejes temáticos de análisis, discutió:

“2. Forma de selección, elección de los Ministros de la Corte Suprema de Justicia y Vocales de la Corte Superior de Distrito, Selección de Jueces de partido e instrucción. Debería buscarse un mecanismo idóneo de elección de las autoridades judiciales con la finalidad de despolitizar el Poder Judicial y garantizar su independencia”.

La Sub comisión “Tribunal Constitucional, Agrario y consejo de la Judicatura”, analizó, entre otros, el eje temático: “2. Cómo mejorar la evaluación, selección designación de Jueces-Vocales y Magistrados en la Administración de Justicia”.

En la descripción del diagnóstico consensuado por la Comisión, se advierte que respecto a la justicia ordinaria, se estableció lo siguiente:

“se pudo constatar que a pesar de las reformas constitucionales que giraron en torno al Poder judicial, estas no lograron dotar de legitimidad al Poder Judicial, este continuo siendo un órgano lleno de –injerencias– políticas, provenientes del Poder ejecutivo, el tema de la elección de ministros por parte del congreso que es un órgano político por excelencia sigue siendo un motivo de duras críticas y de falta de credibilidad y transparencia…En este contexto la comisión Judicial –consciente– del mandato emanado del pueblo boliviano y con el objetivo de cumplir con este mandato –ha- iniciado un proceso revolucionario de cambio en el Poder Judicial”.

En el diagnóstico referido al Tribunal Supremo en concreto, se resaltó la “Excesiva influencia política partidaria en la designación de cargos…” (sic).

De dicho desglose, se advierte que la voluntad subjetiva del constituyente, en la etapa deliberativa de la Asamblea Constituyente, estuvo destinada a solucionar el problema que representaba la forma de selección y/o designación de las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional, así como de servidores judiciales de menor rango (vocales y jueces), hasta entonces vigente, a través de la implementación de algún método selección y/o designación que garantice la independencia e imparcialidad de los administradores de justicia, eliminando la politización. Debe tomarse en cuenta que, en la Constitución Política del Estado de 1967, reformada parcialmente en 1995 y 2004, la designación de los ministros de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Constitucional y del Consejo de la Judicatura, se efectuaba por el voto de las 2/3 parte de la totalidad del Congreso (esto en el caso de los ministros de la Corte Suprema) o las 2/3 partes de los miembros presentes en dicho ente deliberativo (para el resto de las autoridades).

Esta preocupación, fue evidenciada en el Informe sobre “Acceso a la Justicia e Inclusión Social: El camino hacia el fortalecimiento de la democracia en Bolivia”[64] elaborado por la Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos (CIDH), en el que, luego de una visita a la entonces República de Bolivia entre el 12 y el 17 de noviembre de 2006, con el fin de observar la situación general de los derechos humanos, corroboró respecto a la carrera judicial y carrera fiscal, lo siguiente:

“77. Con relación a la selección de los ministros y magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Constitucional respectivamente, así como del Fiscal General de la República, la Comisión recibió información en virtud de la cual estas designaciones continúan realizándose mediante procedimientos sin garantías de transparencia, y la reforma constitucional de 1994 sobre los dos tercios de voto no ha contribuido a eliminar esta situación.

78. Además de las denuncias sobre falta de transparencia en estos procesos de selección, resulta preocupante el alto número de vacantes durante meses en las más altas instancias de los poderes del Estado. Así por ejemplo, al momento de la visita de la Comisión, más de la mitad de los cargos de magistrados y ministros del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia respectivamente, entre titulares y suplentes, se encontraban en situación de vacancia temporal. Esta situación, que constituye un riesgo para el funcionamiento permanente de los órganos cabeza del Poder Judicial, se encuentra agravada por la ausencia de un sistema efectivo de suplencias, especialmente en la Corte Suprema de Justicia.

79. Se tomó conocimiento de que el Presidente de la República designó mediante Decreto Supremo 28.993 a 4 Ministros de la Corte Suprema de Justicia en calidad de interinos hasta tanto no se efectuaran las designaciones por dos tercios de los miembros del Congreso Nacional. Asimismo, la Comisión fue informada de que recientemente el Tribunal Constitucional adoptó una decisión en virtud de la cual cesó a los Ministros nombrados bajo el argumento de que su designación era provisional y la designación definitiva corresponde al Congreso de la República. Esta decisión habría generado un conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, que llevó a que los miembros del Tribunal Constitucional fueran sometidos a un juicio de responsabilidades por la adopción de decisiones manifiestamente contrarias a la Constitución y la ley. Independientemente de si la decisión de dicho Tribunal es conforme a derecho, la Comisión estima que la figura de designación interina podría afectar la independencia judicial pues expone a los funcionarios a mayores presiones externas, afectando a los mismos jueces y a las personas beneficiarias del servicio. Además, esta situación pone en evidencia la debilidad en el nombramiento de importantes autoridades judiciales mediante los procedimientos establecidos en la Constitución Política que aseguran la independencia e imparcialidad de la judicatura” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

Con dichos antecedentes, el 24 de noviembre de 2007, se aprobó en grande la Constitución Política del Estado, previendo respecto a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional:

“I. Las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional se elegirán mediante sufragio universal.

II. La Asamblea Legislativa Plurinacional preseleccionará a las candidatas y a los candidatos por cada departamento, y remitirá al Consejo Electoral Plurinacional la nómina de los precalificados. El Consejo Electoral Plurinacional procederá a la organización del proceso electoral en cada departamento” (art. 207).

A esta forma de elección, se remitió el caso de las Magistradas y los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia (art. 192) y del Tribunal Agroambiental (art. 197.I). Respecto a los miembros del Control Administrativo de Justicia estableció que: “I…se elegirán mediante sufragio universal de entre las candidatas y candidatos propuestos por organizaciones de la sociedad civil” (art. 203).

En cuanto a las causales de remoción de los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, se dispuso: “…sólo podrán ser removidas o removidos de sus funciones por sentencia ejecutoriada emergente de juicio de responsabilidades, por revocatoria de mandato, y las demás previstas en esta Constitución y en la ley” (art. 211), norma que también se previó a los integrantes del Tribunal Supremo de Justicia y Tribunal Agroambiental (art. 192.IV y 197.III).

La Constitución Política del Estado aprobada en detalle el 9 de diciembre de 2007, mantuvo la elección por sufragio universal de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Control Administrativo Disciplinario de Justicia y Tribunal Constitucional Plurinacional, distinguiéndose únicamente la forma de preselección. Se dispuso que:

“II. El Control Administrativo Disciplinario de Justicia efectuará la preselección de las postulantes y los postulantes por cada Departamento, y remitirá al Consejo Electoral Plurinacional la nómina de los precalificados para que éste proceda a la organización, única y exclusiva, del proceso electoral. Serán elegidas y elegidos las candidatas y candidatos que obtengan mayoría simple de votos. La Presidenta o el Presidente del Estado administrará posesión en sus cargos” (art. 183.I).

Esta disposición contenida en el capítulo relativo al Tribunal Supremo de Justicia, por determinación constitucional expresa sería también aplicable al Tribunal Agroambiental y Tribunal Constitucional Plurinacional. Respecto a los integrantes del Control Administrativo Disciplinario de Justicia, “I…se elegirán mediante sufragio universal entre las candidatas y los candidatos propuestos por organizaciones de la sociedad civil. La organización y ejecución del proceso electoral estará a cargo del Consejo Electoral Plurinacional” (art. 195).

Respecto al cese de funciones, se estableció “II. Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia cesarán en sus funciones por sentencia ejecutoriada emergente de juicio de responsabilidades, por revocatoria de mandato y por las demás causales previstas en esta Constitución y en la ley.” (art. 184), norma aplicable a los integrantes del Tribunal Agroambiental y Tribunal Constitucional Plurinacional.

En la Constitución Política del Estado aprobada en grande, en detalle y en revisión el 12 y 15 de diciembre de 2007, se mantuvo las mismas determinaciones respecto a la elección por sufragio universal y el cese de funciones de las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional (arts. 183, 184.II, 189, 195, 199 y 201).

La Constitución Política del Estado de 22 de octubre de 2008, luego de las modificaciones del “Comité de Concordancia y Estilo”, se mantuvo la elección por sufragio universal de las referidas autoridades, encargándose nuevamente la facultad de preselección a la Asamblea Legislativa Plurinacional (art. 182).

En cuanto a las causales de cese de funciones, mantuvo la causal, entre otras, referida a la sentencia ejecutoriada emergente de juicio de responsabilidades; sin embargo, prescindió la revocatoria de mandato (arts. 183.II, 188, 198 y 200). En cuanto al Consejo de la Magistratura^[65], igualmente se prevé su elección “…mediante sufragio universal de entre las candidatas y los candidatos propuestos por la Asamblea Legislativa Plurinacional. La organización y ejecución del proceso electoral estará a cargo del Órgano Electoral Plurinacional” (art. 194.I).

III.5.2. Sobre la de preselección, elección, permanencia y cese de funciones de Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional en el ordenamiento jurídico vigente

Conforme a la Constitución Política del Estado el 7 de febrero de 2009, se tiene lo siguiente:

Elección por sufragio universal. Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia (art. 182.I), del Tribunal Agroambiental (art. 188.I), del Consejo de la Magistratura (art. 194.I) y del Tribunal Constitucional Plurinacional (art. 198), serán elegidos por sufragio universal.

Preselección de candidatos y posterior elección de acuerdo a participación democrática directa. Los miembros del Tribunal Agroambiental (art. 188.I), del Consejo de la Magistratura (art. 194.I) y del Tribunal Constitucional Plurinacional (art. 198), serán elegidos mediante sufragio universal, según el procedimiento, mecanismos y formalidades previstos para las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia (art. 182 y 183), previéndose dentro de este procedimiento, que la Asamblea Legislativa Plurinacional, por dos tercios de sus miembros presentes, preseleccione a las postulantes y los postulantes por cada departamento, debiendo remitir al Órgano Electoral la nómina de los precalificados para que éste proceda a la organización, única y exclusiva, del proceso electoral (art. 182.II). En similar sentido, se encuentra regulada la elección de los miembros del Consejo de la Magistratura (art. 194.I).

Al respecto, se verifica que en la Ley del Régimen Electoral –Ley 026 de 30 de junio de 2010–, se establece un único procedimiento electoral para las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, incluyéndose en el mismo tanto al Tribunal Agroambiental como al Consejo de la Magistratura^[66].

Respecto al procedimiento de preselección y elección, la Ley 026 –arts. 76, 77, 78 y 79–, establece el siguiente procedimiento:

1)   La Asamblea Legislativa Plurinacional emitirá la convocatoria para el proceso de postulación y preselección de postulantes al Órgano Judicial y al Tribunal Constitucional Plurinacional.

2)   El Tribunal Supremo Electoral, veinticinco (25) días después de la convocatoria emitida por la Asamblea Legislativa Plurinacional, emitirá la convocatoria al proceso electoral y publicará el calendario fijando fecha para su realización.

3)   Las convocatorias deben garantizar que la elección y posesión de las nuevas autoridades, se realice antes de la conclusión del mandato de las autoridades salientes.

Las etapas del proceso electoral son:

i)     La postulación y preselección de postulantes, con una duración de ochenta (80) días calendario.

ii)    La organización y realización de la votación popular, con una duración de al menos ciento cincuenta (150) días calendario.

La preselección de candidatos, se efectuará de la siguiente forma:

a)    Respecto al Tribunal Supremo de Justicia, la Asamblea Legislativa Plurinacional preseleccionará hasta cuatro (4) postulantes para cada Departamento en dos listas separadas de mujeres y hombres, garantizando que el cincuenta por ciento de las personas preseleccionadas sean mujeres y la presencia de al menos una persona de origen indígena originario campesino en cada lista.

b)  En cuanto al Tribunal Agroambiental, la Asamblea Legislativa Plurinacional preseleccionará a catorce (14) postulantes, garantizando que el cincuenta por ciento de las personas preseleccionadas sean mujeres y la inclusión de postulantes de origen indígena originario campesino.

c)  Con relación al Consejo de la Magistratura, la Asamblea Legislativa Plurinacional preseleccionará hasta diez (10) postulantes, garantizando que el cincuenta por ciento (50%) de las personas preseleccionadas sean mujeres y la inclusión de postulantes de origen indígena originario campesino.

d)  En cuanto al Tribunal Constitucional Plurinacional, la Asamblea Legislativa Plurinacional preseleccionará cuatro (4) postulantes por departamento garantizando que el cincuenta por ciento (50%) de las personas preseleccionadas sean mujeres y la inclusión de al menos una persona de origen indígena originario campesino en cada lista departamental.

El Tribunal Supremo Electoral, luego de recibidas las nóminas de postulantes, organizará el proceso de votación según las previsiones contenidas en la Ley 026, en la que se establece que los miembros del Tribunal Supremo de Justicia y del Tribunal Constitucional Plurinacional, serán elegidos por circunscripción departamental. En cada circunscripción se elegirá a una Magistrada o un Magistrado titular y su suplente. Los miembros del Consejo de la Magistratura y del Tribunal Agroambiental, serán elegidos por circunscripción nacional, correspondiendo cinco Magistradas o Magistrados titulares y cinco suplentes, y tres Consejeras o Consejeros titulares y tres suplentes. Finalmente, en caso de incumplimiento de las disposiciones establecidas para la preselección de postulantes –contenidas en la Ley 026 y normas aplicables^[67]–, el Tribunal Supremo Electoral devolverá las listas a la Asamblea Legislativa Plurinacional para su corrección.

Permanencia y cesación de funciones de Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional. Al amparo de la Constitución Política del Estado, se tiene que el periodo del ejercicio de funciones de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional, es de seis (6) años (arts. 183.I, 188.III, 194.III y 200).

Asimismo, conforme al art. 183.II de la Norma Suprema, las causales de cesación de funciones de las autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, son las siguientes^[68]:

1)Por cumplimiento de su mandato;

2)Sentencia ejecutoriada emergente de juicio de responsabilidades;

3)Renuncia;

4)       Fallecimiento;

5)       Demás causales previstas en la ley.

Si bien dicha norma constitucional se refiere únicamente a los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, por disposición constitucional expresa, prevista en los arts. 188.III y 200, las referidas causales son extensivas a los miembros del Tribunal Agroambiental y Tribunal Constitucional Plurinacional. En cuanto a las Consejeras y los Consejeros del Consejo de la Magistratura, la Ley Fundamental no especifica las causales del cese del ejercicio de sus funciones; sin embargo, la Ley 044 modificada por la Ley 612, determina que en caso de dictarse sentencia sancionatoria contra las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, entre las que se incluye a las Consejeras y Consejeros de la Magistratura, se dispondrá la destitución definitiva y la remisión de los antecedentes al Ministerio Público, para el ejercicio de la acción penal correspondiente (art. 45).

III.5.3.   Naturaleza jurídica del ejercicio de las funciones jurisdiccionales que detentan las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional

Como corolario del presente Fundamento Jurídico referido a la preselección, elección, permanencia y cese de funciones de las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional y a efectos de la resolución de la problemática identificada en esta acción de inconstitucionalidad abstracta, es preciso determinar cuál el origen del ejercicio de las funciones atribuidas a los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura, así como sus fundamentos.

Conforme a lo establecido en el Fundamento Jurídico III.5.1 de este apartado, se tiene que en el reciente proceso constituyente que dio lugar a la aprobación y promulgación de la actual Constitución Política del Estado, las discusiones del constituyente boliviano en cuanto a la forma de selección o designación de las máximas autoridades de la jurisdicción ordinaria y constitucional, estuvieron enmarcadas en la premisa de garantizar la independencia e imparcialidad de las máximas autoridades de la administración de justicia. Esta pretensión surgió, en virtud a una presunta falta de fiabilidad en la designación directa de las Altas Autoridades referidas, encargada a un Órgano de carácter político, cual es la Asamblea Legislativa.

Esta problemática, fue determinada objetivamente por la CIDH conforme se advierte del Informe sobre “Acceso a la Justicia e Inclusión Social: El camino hacia el fortalecimiento de la democracia en Bolivia”, documento de transcendental importancia por la etapa preconstituyente en la que se levantaron los datos (entre el 12 y 17 de noviembre de 2006). En este documento se asumió que, respecto a la selección de los ministros y magistrados de la entonces Corte Suprema de Justicia y Tribunal Constitucional, respectivamente, la información recibida de la sociedad, se traducía en el cuestionamiento de su designación mediante procedimientos sin garantías de transparencia, conllevando la debilidad en cuanto a asegurar la independencia e imparcialidad de la judicatura.

Este contexto, acudiendo a la hermenéutica teleológica por la que se busca desentrañar el fin de las normas jurídicas –constitucionales o legales– (Fundamento Jurídico III.2.1), con apoyo en la pauta interpretativa de la voluntad del constituyente (Fundamento Jurídico III.2.2), es posible establecer que el fin concreto de los preceptos contenidos en los arts. 182.I, 188.I, 194.I y 198, referidos a la elección por sufragio universal de las Altas Autoridades del Órgano Judicial –Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura– y Tribunal Constitucional Plurinacional, constituye garantizar su independencia e imparcialidad en el ejercicio de las funciones de carácter jurisdiccional, libre de toda injerencia, presión o amenaza política.

Ahora bien, conforme se advierte de las normas constitucionales contenidas en los artículos citados precedentemente, cuyo origen se describió ampliamente en el Fundamento Jurídico III.5.1 –referido al proceso constituyente sobre esta temática–, se advierte que por voluntad del constituyente, el medio diseñado para garantizar la preciada consolidación de los principios de independencia judicial e imparcialidad de los administradores de justicia, es la elección por sufragio universal de las Altas Autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional.

Sobre ello, acudiendo a los razonamientos expuestos en el Fundamento Jurídico III.3.3 del presente fallo constitucional, se tiene que, en una sociedad en la que impera el principio democrático, como es el caso boliviano[69], el elemento Estado Constitucional de Derecho tiene una inevitable conexión con la participación política, pues la base de todo régimen constitucional es la expresión de la voluntad ciudadana a través de los cauces legales previstos al efecto, y la ciudadanía, en cuanto a sujeto de derechos y obligaciones sólo adquiere sentido en un orden democrático a través del ejercicio efectivo de la participación democrática.

Por lo expuesto, la naturaleza jurídica del ejercicio de funciones de las Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional, descansa en la consolidación de la participación política del pueblo boliviano, a través del ejercicio de la democracia representativa, reconocida en el art. 11.II.2 de la Norma Suprema; es decir, en su elección por voto universal, directo y secreto, configurándose, a su vez, en producto de la voluntad colectiva encaminada a garantizar la independencia de órganos del Estado e imparcialidad judicial.

III.6. Jurisprudencia constitucional sobre la suspensión de autoridades electas

i)   Sentencia Constitucional Plurinacional 2055/2012 de 16 de octubre

En el marco de la vigencia reciente de la nueva Constitución Política del Estado, en 2012 legisladores de la Asamblea Legislativa Plurinacional interpusieron un recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad –ahora conocida como acción de inconstitucionalidad abstracta– contra varios artículos de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” –Ley 031 de 19 de julio de 2010–; entre cuyas previsiones, se encontraban los arts. 128, 144 y 145 de la referida Ley, que preveían la suspensión de funciones como efecto de la acusación formal emitida contra las autoridades ejecutivas municipales, así como Gobernadoras, Gobernadores, Alcaldesas, Alcaldes, Máxima Autoridad Ejecutiva Regional, Asambleístas Departamentales, Regionales, Concejalas y Concejales de las entidades territoriales autónomas.

Como parte del examen de fondo, el referido fallo desarrolló razonamientos en torno a: a) La presunción de inocencia en el bloque de constitucionalidad; b) La jurisprudencia constitucional respecto a la presunción de inocencia; c) Naturaleza y alcances de la suspensión temporal; y, d) Ejercicio de los derechos políticos en el bloque de constitucionalidad.

En específico, sobre la presunción de inocencia, luego de relacionar tanto la jurisprudencia nacional como la emitida por la Corte IDH, señaló lo siguiente: “…la presunción de inocencia, en su triple dimensión -principio, derecho y garantía- configura un estado de inocencia que acompaña al acusado desde el inicio de la acción penal hasta el pronunciamiento de la sentencia firme y definitiva de culpabilidad, ello obliga a imponer límites y, en su caso, a proscribir aquellos actos y medidas de carácter preventivo que impliquen una anticipación de la pena o sanción respecto de aquellas personas cuya responsabilidad o culpabilidad no ha sido establecida aún.

De producirse ello -una sanción anticipada- no sólo se afectaría la presunción de inocencia sino que implicaría, además, un quiebre con el valor justicia y el principio de razonabilidad, circunstancia no acorde con un Estado respetuoso de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, pues como se señaló, la presunción de inocencia en su triple dimensión: a) impide que los órganos encargados de la persecución penal realicen actos que presuman la culpabilidad del imputado; b) exige que la misma sea desvirtuada con certeza plena y determinante sobre la culpabilidad; c) obliga al acusador a probar la culpabilidad del encausado, sin perjuicio de los mecanismos de defensa que puedan ser utilizados por quien es acusado de la comisión de un delito; y, d) impele a considerarla como un estado de inocencia, que debe ser conservado durante todo el trámite procesal no sólo respecto de los procesos penales, sino también en todo sistema sancionador, disciplinario, administrativo, contravencional, constituyéndose en una exigencia que debe ser respetada por todas los servidores públicos y autoridades encargados de ejercitar la potestad punitiva del Estado”.

Sobre la suspensión temporal del ejercicio de funciones como medida preventiva, concluyó: “…la suspensión temporal en el ejercicio de funciones puede operar con un carácter preventivo cuando se limita simplemente a suspender del ejercicio de funciones a la persona; sin embargo, al constituirse en una limitación de derechos, su aplicabilidad debe circunscribirse a parámetros de control a fin de evitar situaciones arbitrarias, por ello la necesidad de establecer límites en su regulación, como la de prohibir que ésta opere en forma indefinida, pues la suspensión temporal en esencia debe ser por tiempo determinado, cuyo máximo señalado por ley jamás podría ser rebasado.

Ahora bien, la suspensión temporal deja de tener el carácter de medida preventiva y asume la forma de sanción cuando se trata, por ejemplo, de una suspensión sin goce de haberes, situación en la cual encuentra resguardo sólo si ésta va precedida de un proceso previo, en el entendido que en el ámbito administrativo sancionador, toda sanción debe operar como culminación de un proceso, en el que se encuentre asegurados las presunción de inocencia, el derecho a la defensa y el debido proceso, como mínimos rectores a ser observados por los órganos encargados de ejercer la sanción punitiva del Estado”.

En conclusión, se llegó a establecer los siguientes razonamientos: “…si bien es evidente que la acusación formal refleja una actividad investigativa por parte del Ministerio Público que proporciona fundamento para el enjuiciamiento público del imputado, actividad en la que se ha recaudado elementos probatorios para hacerlos valer en el juicio a efectos de probar la comisión del hecho delictivo atribuido, no es menos evidente que el estado de inocencia del encausado o procesado debe permanecer incólume hasta que se declare su culpabilidad o responsabilidad mediante sentencia judicial firme; en cuyo mérito la suspensión temporal a imponerse como emergencia de la acusación formal, constituye una sanción anticipada fundada en la presunción de culpabilidad del encausado, que quebranta ese estado de inocencia que debe ser precautelado como principio rector inquebrantable, en la medida que toda la actividad probatoria que refleja la acusación formal puede ser controvertida, y en su caso, desvirtuada por el encausado, por ello sólo una decisión condenatoria ejecutoriada puede desvirtuar la presunción de inocencia. En el contexto señalado, la suspensión temporal de la autoridad o servidor público electo, por ende el alejamiento de sus funciones, lleva consigo una sanción sin previo proceso, contrario a lo previsto en el art. 117. I de la CPE, que establece que ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso, lo que obliga a imponer límites y, en su caso, a proscribir aquellos actos y medidas de carácter preventivo que impliquen una anticipación de la sanción respecto de aquellas personas cuya responsabilidad o culpabilidad no ha sido establecida aún.

A lo anterior se suma el hecho que la adopción de la medida preventiva de suspensión temporal por la presunta comisión de delitos respecto de servidores públicos con cargos electos, entre ellos, las autoridades electas departamentales, regionales y municipales además de tener un carácter sancionatorio que vulnera la presunción de inocencia y el debido proceso, provoca un grave quebranto al ejercicio de los derechos políticos en su vertiente de participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, en cuyo contenido se encuentra el derecho a ser electo y a poder acceder y ejercer el mandato por el cual fue elegido, derecho que se encuentra reconocido en el art. 26.I de la CPE. Afectación que se vislumbra porque la restitución al cargo electo sólo opera una vez concluido el juicio con sentencia de inocencia, conforme se encuentra regulado por el art. 146 de la LMAD y porque la máxima autoridad ejecutiva interina durará en sus funciones hasta la conclusión del juicio a la autoridad suspendida, según dispone el art. 147 de la LMAD, duración que puede prolongarse de manera indefinida ocasionando un estado de indefinición jurídica desproporcionada e irrazonable al mantener la suspensión temporal por tiempo indeterminado hasta que se sustancie el juicio y se pronuncie sentencia, por lo mismo, con pérdida del periodo por el cual el servidor público fue elegido para cumplir con su mandato, máxime si la duración máxima de los procesos penales por mandato de lo previsto en el art. 133 del CPP es de tres años, término que per se en su relación con el ejercicio de los derechos políticos reconocidos constitucionalmente resulta lesivo, por ende, contrapuesto a los postulados del Estado Constitucional de Derecho.

En tal medida la suspensión temporal del ejercicio de funciones de autoridades con cargos electivos se constituye en una sanción con directa afectación al ejercicio de los derechos políticos, como el derecho a ser elegido y a acceder a las funciones públicas para las cuales fue elegido, pues conforme enseña la doctrina del bloque de constitucionalidad dentro del contenido esencial de los derechos políticos, entre ellos el derecho a ser elegido en un cargo político, subyace como elemento esencial el derecho a ejercer en formal real en el cargo por el cual fue electo, por lo mismo, se constituye en un principio rector a ser observado por todos los ciudadanos. En virtud de lo señalado la suspensión temporal como emergencia de la acusación formal, por implicar una sanción anticipada que lesiona los derechos a la presunción de inocencia y al debido proceso, constituye una restricción que lesiona el derecho político de participación y representación en su elemento de poder ejercitar en forma real del mandato para el cual fue elegido, lo que implica la obligación de garantizar como medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos” (el resaltado nos pertenece).

En virtud a dichos razonamientos, dicho fallo constitucional concluyó que: “…la suspensión temporal emergente de la acusación formal por la comisión de delitos parte del desconocimiento de la presunción de inocencia y de su imposición sin previo proceso, con graves consecuencias en el ejercicio de derechos políticos, tal y como ha sido diseñada por el legislador no se adecua al marco constitucional, porque vulnera lo previsto en los arts. 26.I, 116.I y 117.I de la CPE y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En el contexto señalado, similar razonamiento se aplica -en lo conducente- a la norma prevista en el art. 128.II de la LMAD, que dispone la suspensión temporal de funciones de la máxima autoridad ejecutiva del Servicio Estatal de Autonomías si se hubiera dictado acusación formal en su contra que disponga su procesamiento penal, en la medida que la suspensión temporal como emergencia de la acusación formal constituye una sanción anticipada fundada en la presunción de culpabilidad, que no encuentra cobijo en el orden constitucional (…) por suponer una contravención al estado de inocencia que se encuentra precautelado constitucionalmente y una sanción sin previo proceso, circunstancia que no puede ser avalada por el Tribunal Constitucional Plurinacional en su calidad de órgano contralor de la supremacía de la Constitución Política del Estado y la protección de los derechos y garantías; por lo que la parte inicial del parágrafo II del art. 128 de la LMAD, es inconstitucional” (el resaltado nos pertenece).

Por lo que la SCP 2055/2012, en su parte resolutiva, punto décimo tercero declaró la inconstitucionalidad de los arts. 144, 145, 146 y 147 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, y la frase contenida en la primera parte del parágrafo II del art. 128.II de la referida Ley, por ser contrarias a los arts. 26.I, 116.I y 117.I de la CPE; y, 23.2 de la CADH.

ii)  Sentencia Constitucional Plurinacional 0137/2013 de 5 de febrero

La accionante, en su condición de Jueza de Sentencia Penal, fue suspendida en el ejercicio de sus funciones por el Consejo de la Magistratura, como efecto de la imputación formal dictada en su contra por la presunta comisión del delito de incumplimiento de deberes con base en los arts. 392 del CPP modificado por la Ley de Modificaciones al Sistema Normativo Penal y 183.I.4 de la LOJ. En virtud a ello, alegó la vulneración de sus derechos a la presunción de inocencia, debido proceso, a la personalidad, a la vida, a la integridad física y psicológica, a la dignidad y al principio de igualdad, conllevando la transgresión de los arts. 13.I, 14.I, 15.I, 22, 109, 115, 116, 117, 119 y 180.I de la CPE.

Sobre dicha problemática, se asumieron los siguientes razonamientos:

Respecto a la imparcialidad e independencia judicial, dicho fallo constitucional estableció: “…en un Estado Constitucional de Derecho, la imparcialidad de los operadores de justicia, tiene génesis en el principio de dirección de autoridad, el cual, denota la unicidad de la función jurisdiccional dentro del proceso, siendo el juez el único encargado de la dirección del proceso, motivo por el cual, no puede atribuirse facultades de las partes. En este marco, esta prohibición caracteriza la imparcialidad de las autoridades jurisdiccionales, como principio rector de la administración de justicia.

Asimismo, debe precisar que la independencia de las autoridades jurisdiccionales asegura la libertad judicial, para que su actuar se encuentre exento de cualquier presión o poder externo o interno.

Ahora bien, tanto la imparcialidad como la independencia judicial, al margen de configurarse como directrices principistas, se caracterizan por ser verdaderas garantías constitucionales para las autoridades jurisdiccionales, asegurando así una administración plural de justicia enmarcada en los principios de probidad y honestidad, pilares esenciales para el Estado Constitucional de Derecho, rasgo esencial asumido por el Estado Plurinacional de Bolivia”.

Dichas directrices, fundamenta el fallo constitucional glosado, “…se configuran también como verdaderas garantías constitucionales para las autoridades jurisdiccionales, generan también para éstas la responsabilidad por el ejercicio de la función jurisdiccional, la cual, de acuerdo a los postulados del Estado Constitucional de Derecho, debe ser establecida en el marco del respeto a las reglas del debido proceso”.

En cuanto a la responsabilidad disciplinaria en el Órgano Judicial y su génesis en la potestad administrativa sancionatoria, la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, estableció que: “…uno de los causes propios de la función administrativa, se manifiesta en la llamada ‘potestad administrativa sancionatoria’, cuyo fundamento encuentra razón de ser en el ‘poder punitivo del Estado’, presupuesto que en el ámbito disciplinario, debe enmarcarse a los postulados propios de un Estado Constitucional de Derecho, en el cual, los procedimientos sancionatorios, son coherentes con los derechos fundamentales, entre los cuales, inequívocamente se encuentran las reglas de un debido proceso.

…todos los actos de la administración, incluidos por supuesto aquellos que emanen de la potestad administrativa sancionatoria, se someten no solamente a un bloque de legalidad imperante, sino a la Ley Fundamental, entendiendo que en esta nueva visión de Estado, la Constitución Política del Estado tiene un ‘valor normativo’, es decir constituye fuente directa de derecho, presupuesto a partir del cual, se concibe la aplicación directa de los derechos fundamentales y la eficacia del fenómeno de constitucionalización del ordenamiento jurídico, es decir, la irradiación de contenidos constitucionales y en particular de lineamientos insertos en la parte dogmática de la Norma Suprema en todos los actos de la vida social y por supuesto en aquellos emergentes de la función administrativa”.

En virtud a lo expuesto, estableció la siguiente premisa: “…el proceso administrativo sancionador, con génesis en la potestad administrativa sancionatoria, en un Estado Constitucional de derecho, encuentra un límite específico para su ejercicio: El respeto a los derechos fundamentales” (las negrillas corresponden al texto original).

Así, concretamente en cuanto al debido proceso como límite del ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria, estableció: “El debido proceso se configura como una verdadera garantía constitucional que abarca los presupuestos procesales mínimos a los que debe regirse todo proceso judicial, administrativo o corporativo, observando todas las formas propias del mismo así como las leyes preexistentes, para hacer posible la materialización de la justicia en igualdad de condiciones; lo que implica la posibilidad de ser juzgado por un juez o tribunal imparcial, independiente, competente y preestablecido legalmente con anterioridad a los hechos atribuidos”.

Respecto al contenido esencial de la garantía del estado de inocencia, asumió que: “…el contenido esencial del principio del estado de inocencia (…), y en particular el elemento del juicio previo como uno de sus componentes esenciales, irradiará de contenido el ordenamiento jurídico infra constitucional, asegurando así los postulados propios del Estado Constitucional de Derecho”. En consecuencia, “…en una interpretación del ordenamiento jurídico jurídico-disciplinario del Órgano Judicial acorde con el bloque de constitucionalidad, ninguna autoridad jurisdiccional ni personal de apoyo jurisdiccional podrá ser considerada culpable o responsable de un acto antijurídico y penalmente punible, mientras no exista un juicio penal contradictorio y previo, que concluya con una decisión con calidad de cosa juzgada. En este orden, un razonamiento contrario atentaría de manera flagrante la garantía del estado de inocencia”, por cuanto “…la responsabilidad penal y la responsabilidad disciplinaria, tienen ámbitos de juzgamiento y efectos procesales autónomos; sin embargo, debe precisarse que la determinación de responsabilidad penal por un hecho antijurídico y penalmente punible que hubiere sido cometido en el ejercicio de funciones por una autoridad jurisdiccional o personal de apoyo, incidirá de manera directa en el ámbito disciplinario por ser causal de inhabilitación funcionaria, siempre y cuando exista una sentencia condenatoria con calidad de cosa juzgada emergente de un juicio penal previo” (el añadido es nuestro).

En cuanto a la imputación formal como causal de suspensión funcionaria a la luz de la garantía del estado de inocencia, se asumió que: “En base al tenor literal de la disposición normativa señalada –art. 302 del CPP– (…) la resolución de imputación formal, es un acto procesal jurisdiccional que emana de una de las partes procesales en causas penales y que tiene sustento jurídico en la facultad unilateral del fiscal en tanto y cuanto considere la existencia de suficientes indicios sobre la existencia del hecho y la participación del imputado. En ese orden, debe establecerse que la imputación formal, es un acto procesal unilateral de carácter provisional, que se configura como un elemento esencial para la prosecución de la etapa preparatoria, fase procesal que concluirá con la acusación, si correspondiere.

En este marco, a la luz de la garantía del estado de inocencia (…), se establece que fundar una suspensión de autoridades jurisdiccionales y personal de apoyo en la existencia de una imputación formal, es incompatible con el bloque de constitucionalidad imperante”.

En cuanto al contenido esencial del derecho a la vida digna y su irradiación en el ámbito disciplinario en el Órgano Judicial, previo establecimiento respecto al valor vinculante que tienen las Sentencias de la Corte IDH dentro del ordenamiento jurídico nacional, como efecto del reconocimiento expreso del bloque de constitucionalidad contenido en la Norma Suprema, concluyó que: “…toda vez que en el contenido esencial del derecho a la vida, se encuentra el derecho a que no se impida a las personas el acceso a las condiciones que les garanticen una existencia digna, es evidente que el derecho a la vida digna se encontraría afectado en situaciones en las cuales se inhabilite del ejercicio de funciones tanto a autoridades judiciales como personal de apoyo en mérito a una imputación formal y sin sentencia judicial condenatoria ejecutoriada, ya que este supuesto en caso de privar a estos funcionarios del goce de sus haberes, al margen de constituir una sanción anticipada en merito a un acto procesal transitorio, como es la imputación formal, afecta también el derecho a la vida digna”.

En mérito a los razonamientos antes expuestos, el fallo constitucional en cuestión arribó a la siguiente conclusión: “…el art. 392 del CPP, en el supuesto fáctico normativo que establece la suspensión del ejercicio de funciones judiciales por la existencia de una imputación formal y el art. 183.I.4, en el supuesto en el cual establece la atribución del Consejo de la Magistratura para la suspensión del ejercicio de funciones a vocales, juezas y jueces, y personal de apoyo de las jurisdicciones ordinaria, agroambiental y especializadas, sobre quienes pesa imputación formal, es contraria al bloque de constitucionalidad imperante, el cual reconoce y asegura la vigencia de la garantía del estado de inocencia.

Además (…) al formar parte del contenido esencial del derecho a la vida, el derecho a que no se impida a las personas el acceso a condiciones que les garanticen una existencia digna, es evidente, que los supuestos fácticos normativos de los arts. 392 del CPP y 183.I.4 de la LOJ sometidos al presente test de constitucionalidad, afectarán el derecho a la vida digna, en situaciones en las cuales se suspenda del ejercicio de funciones tanto a autoridades judiciales como personal de apoyo por una imputación formal, privándoseles del goce de haberes o el acceso a otra función pública o particular, supuesto en el cual, al margen de atentarse contra la garantía del estado de inocencia, se afectaría también el derecho a la vida digna”.

Al efecto, determinó declarar la inconstitucionalidad del art. 183.I.4 de la LOJ, que refiere: “En materia Disciplinaria” establece que: “El Consejo de la Magistratura suspenderá del ejercicio de sus funciones a las vocales y los vocales, juezas y jueces, y personal de apoyo de las jurisdicciones ordinaria, agroambiental y especializadas, sobre quienes pesa imputación formal”, por ser contrario a lo previsto en los arts. 115.II, 116.I y 117.I de la CPE y de la última parte del art. 392 del CPP, en el supuesto fáctico normativo que determina lo siguiente: “…cuando sean formalmente imputados ante el juez de instrucción”, por vulnerar lo previsto en el art. 117.I de la CPE.

En virtud a lo desarrollado supra, es posible establecer que la línea jurisprudencial asumida por este Tribunal en cuanto a la suspensión de funciones como efecto de la imputación o acusación formal dictada contra autoridades cuyo mandato emerge de la voluntad colectiva en ejercicio de la democracia participativa representativa –sufragio universal, directo y secreto–, por un lado; y, por otro, de autoridades, y servidores judiciales que ejercen labor jurisdiccional en el marco de los principios de imparcialidad e independencia judicial, se sostiene en las siguientes premisas o criterios rectores:

1)  La suspensión asume la figura de medida sancionatoria cuando durante su vigencia se impide el goce de haberes y no está precedida de un proceso previo, donde se hubiese respetado el debido proceso, la defensa y la presunción de inocencia, culminando en una sentencia condenatoria ejecutoriada;

2)  La suspensión de funciones quebranta el estado de inocencia al configurarse en una sanción impuesta sin la previa determinación de responsabilidad establecida en una sentencia condenatoria ejecutoriada;

3)  La suspensión de funciones específicamente de servidores públicos con cargos electos por mandato colectivo, entre ellos las autoridades departamentales, regionales y municipales, provoca un grave quebranto al ejercicio de los derechos políticos en su vertiente de participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, en cuyo contenido se encuentra el derecho a ser electo y a poder acceder y ejercer el mandato por el cual fue elegido;

4)  La suspensión de funciones en la etapa de imputación formal o acusación pública, considerando que ambas se constituyen en decisiones unilaterales del encargado de la persecución penal pública conforme a las etapas propias del proceso penal, constituye lesión de la presunción de inocencia;

5)  La suspensión de funciones de autoridades o servidores públicos que ejercen la administración de justicia, compromete su imparcialidad y afecta su independencia. Ambas concebidas como verdaderas garantías constitucionales encaminadas a asegurar la libertad judicial, a través de la prescindencia de cualquier presión o poder externo o interno; asimismo, aseguran su responsabilidad por el ejercicio de la función jurisdiccional;

6)  El proceso administrativo sancionador, con génesis en la potestad administrativa sancionatoria, en un Estado Constitucional de derecho, encuentra un límite específico para su ejercicio: el respeto a los derechos fundamentales;

7)  La suspensión de funciones que implique el no pago de haberes y, por ende, se configure en una medida sancionatoria, afecta el derecho de acceso a las condiciones que garanticen una existencia digna –contenido esencial del derecho a la vida–; en consecuencia, constituye transgresión del derecho a una vida digna.

III.7. De los derechos fundamentales invocados por el accionante

III.7.1. Del alcance y contenido de los derechos políticos según el corpus iuris en materia de derechos humanos

Los derechos políticos encuentran su origen en el liberalismo clásico o dentro de los llamados derechos de primera generación constitucional, como medio de procurar la limitación del poder estatal, y para asegurar y garantizar al hombre la vigencia de sus derechos a través de la realización de la libertad política. No obstante ello, los derechos políticos adquieren mayores connotaciones con la segunda etapa del constitucionalismo; es decir, con el advenimiento del llamado constitucionalismo de la posguerra o social, o derechos de segunda generación, ampliándose sus categorías de protección al concepto de democracia, donde al pueblo como titular de la soberanía, se le reconoce el derecho a la participación directa en los asuntos públicos, toda vez que, asumiendo aquella clásica de que “los principios de reconocimiento y protección de los derechos y libertades fundamentales son el núcleo de la democracia constitucional”.

En la Norma Suprema, los derechos políticos traducidos en la participación democrática (art. 12 de la CPE), están detallados en el art. 26, de la siguiente forma:

“I.  Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres.

II. El derecho a la participación comprende:

1. La organización con fines de participación política, conforme a la Constitución y a la ley.

2. El sufragio, mediante voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y obligatorio, escrutado públicamente. El sufragio se ejercerá a partir de los dieciocho años cumplidos.

3. Donde se practique la democracia comunitaria, los procesos electorales se ejercerán según normas y procedimientos propios, supervisados por el Órgano Electoral, siempre y cuando el acto electoral no esté sujeto al voto igual, universal, directo, secreto, libre y obligatorio.

4. La elección, designación y nominación directa de los representantes de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, de acuerdo con sus normas y procedimientos propios.

5. La fiscalización de los actos de la función pública”.

Por otro lado, de la revisión de las declaraciones y tratados internacionales sobre derechos humanos se advierte que, encierran principios y disposiciones relacionados con el contenido de los derechos políticos. Así lo hacen especialmente la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y, la Convención Americana sobre Derechos Humanos; encontrando a su vez ciertas referencias a estos derechos en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y la Convención Sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer.

En el ámbito interamericano, es el art. 23 de la CADH, el que consagrada el estándar mínimo de protección de estos derechos, el cual fue desarrollado ampliamente en la jurisprudencia de la Corte IDH, como se analizará más adelante. Así, el citado postulado convencional a la letra señala:

“Artículo 23. Derechos Políticos.

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y

c)  de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.

Con base en dicho postulado, y las obligaciones generales que emergen de dicho instrumento, la Corte IDH estableció que de conformidad con los arts. 23, 24, 1.1 y 2 de la Convención, el Estado tiene la obligación de garantizar el goce de los derechos políticos, lo cual implica que la regulación del ejercicio de dichos derechos y su aplicación sean acordes al principio de igualdad y no discriminación, así como el deber de adoptar las medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio, obligación que no se cumple con la sola expedición de normas que reconozcan formalmente dichos derechos, sino con la adopción de las medidas que fueren necesarias para garantizar su pleno ejercicio, considerando la situación de debilidad o desvalimiento en que se encuentran los integrantes de ciertos sectores o grupos sociales^[70].

En el mismo sentido, en el Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos, la Corte fue precisa al establecer que: “159. En el ámbito de los derechos políticos la obligación de garantizar resulta especialmente relevante y se concreta, entre otros, en el establecimiento de los aspectos organizativos o institucionales de los procesos electorales, a través de la expedición de normas y la adopción de medidas de diverso carácter para implementar los derechos y oportunidades reconocidos en el artículo 23 de la Convención. Sin esa acción del Estado los derechos a votar y a ser votado, simplemente, no podrían ser ejercidos. Los derechos políticos y también otros previstos en la Convención como el derecho a la protección judicial, son derechos que ‘no pueden tener eficacia simplemente en virtud de las normas que los consagran, porque son por su misma naturaleza inoperantes sin toda una detallada regulación normativa e, incluso, sin un complejo aparato institucional, económico y humano que les dé la eficacia que reclaman, como derechos de la propia Convención (…), si no hay códigos o leyes electorales, registros de electores, partidos políticos, medios de propaganda y movilización, centros de votación, juntas electorales, fechas y plazos para el ejercicio del sufragio, éste sencillamente no se puede ejercer, por su misma naturaleza; de igual manera que no puede ejercerse el derecho a la protección judicial sin que existan los tribunales que la otorguen y las normas procesales que la disciplinen y hagan posible¢”^[71](el énfasis fue añadido).

En cuanto al contenido mínimo de estos derechos, en el referido caso^[72], dicha instancia profirió lo siguiente: “El artículo 23 contiene diversas normas que se refieren a los derechos de la persona como ciudadano, esto es, como titular del proceso de toma de decisiones en los asuntos públicos, como elector a través del voto o como servidor público, es decir, a ser elegido popularmente o mediante designación o nombramiento para ocupar un cargo público. Además de poseer la particularidad de tratarse de derechos reconocidos a los ciudadanos, a diferencia de casi todos los demás derechos previstos en la Convención que se reconocen a toda persona, el artículo 23 de la Convención no solo establece que sus titulares deben gozar de derechos, sino que agrega el término ‘oportunidades’. Esto último implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos. Como ya lo señalara este Tribunal anteriormente, es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación” (las negrillas nos corresponden).

Por último, la Corte IDH, fue enfática al establecer que el art 23.1.c. de la CADH, no establece per se, el derecho de acceder a un cargo público sino a hacerlo en condiciones generales de igualdad; es decir: “…que el respeto y garantía de este derecho se cumplen cuando ‘los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución [sean] razonables y objetivos¢ y que ‘las personas no sean objeto de discriminación¢ en el ejercicio de este derecho”^[73] (las negrillas nos corresponden).

De lo hasta aquí glosado, resulta inevitable concluir en la vital importancia de las obligaciones convencionales de respeto, protección y garantía de los derechos políticos, pues dada su naturaleza, e incidencia en la vida democrática de los Estados^[74], estos tienen la inexcusable obligación de asumir las medidas que fueren necesarias para garantizar su pleno ejercicio, ello en aplicación de los principios fundamentales sobre los cuales se erige la efectividad y validez del corpus iuris de derechos humanos; pacta sunt servanda y buena fe, principios – regla, que garantizan que las medidas adoptadas por los Estados, se adecuen a los propósitos de la Convención; y en general, a las normas de derecho internacional de los derechos humanos.

III.7.2. Del contenido y alcance del debido proceso: Sus elementos presunción de inocencia, y juicio previo y debido

El debido proceso en sus distintas dimensiones, tanto la jurisprudencia constitucional como en la pronunciada en el sistema universal e interamericano de protección de derechos humanos, asume al debido proceso como un principio, un derecho y una garantía jurisdiccional, conforme establecen las siguientes normas constitucionales previstas en el art. 115.II de la CPE, que define que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”; y en el art. 117 de la Norma Suprema, se establece:

“I.  Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada.

II.  Nadie será procesado ni condenado más de una vez por el mismo hecho. La rehabilitación en sus derechos restringidos será inmediata al cumplimiento de su condena.

III. No se impondrá sanción privativa de libertad por deudas u obligaciones patrimoniales, excepto en los casos establecidos por la ley”.

Mientras el art. 180 de la misma Constitución se dispone:

“I.  La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el juez.

II.  Se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales.

III. La jurisdicción ordinaria no reconocerá fueros, privilegios ni tribunales de excepción. La jurisdicción militar juzgará los delitos de naturaleza militar regulados por la ley”.

Previamente a la Constitución de 2009, la interpretación jurisprudencial del extinto Tribunal Constitucional en referencia al debido proceso, señaló en la SC 0999/2003-R de 16 de julio, lo siguiente: “La importancia del debido proceso esta ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes” (el resaltado nos pertenece).

En esa misma línea de entendimiento, la SC 2801/2010-R de 28 de diciembre, en relación al nuevo orden constitucional señaló que: “Conforme prevé el art. 115.II de la CPE, el Estado garantiza el derecho al debido proceso y a la defensa; respecto al debido proceso, la amplia jurisprudencia constitucional desarrollada, indica que es de aplicación inmediata, vinculante a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal, prevista por el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales” (las negrillas nos pertenece).

Dentro del análisis de la normativa internacional a la luz de la segunda parte del art. 13.IV de la CPE, la cual dispone que: “Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia”; y el art. 256 de la misma Norma que dispone: “(…) II. Los derechos reconocidos en la Constitución serán interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos humanos cuando éstos prevean normas más favorables”; por lo cual es preciso acudir a lo dispuesto en el art. 8.1 de la CADH, el cual señala lo siguiente:

“Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.

En el mismo instrumento internacional, se establece la obligación que el Estado parte tiene de efectivizar el debido proceso legal. Por su parte, la Corte IDH, en el Caso Barbani Duarte y otros Vs. Uruguay^[75], asumió lo siguiente:

“116. El artículo 8 de la Convención consagra los lineamientos del debido proceso legal, el cual está compuesto de un conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos”.

Así también, en el Caso Ruano Torres y otros Vs. El Salvador, la Sentencia de 5 de octubre de 2015^[76], señaló:

“151. (…) ha señalado que el derecho al debido proceso se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado, adoptado por cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que pueda afectarlos. El debido proceso se encuentra, a su vez, íntimamente ligado con la noción de justicia , que se refleja en: i) un acceso a la justicia no sólo formal, sino que reconozca y resuelva los factores de desigualdad real de los justiciables, ii) el desarrollo de un juicio justo, y iii) la resolución de las controversias de forma tal que la decisión adoptada se acerque al mayor nivel de corrección del derecho, es decir que se asegure, en la mayor medida posible, su solución justa” .

Este entendimiento amplio, consagró que el debido proceso no solo es aplicable a la jurisdicción ordinaria o ámbito judicial sino también administrativo y hasta legislativo, en ese sentido:

“68. El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. Esto es aún más importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la actuación de las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica además la concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la Convención” (Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Sentencia de 31 de enero de 2001^[77].

Ahora bien, acerca de las garantías mínimas del debido proceso o los elementos que lo componen, la SC 0531/2011-R de 25 de abril, indicó al respecto lo siguiente: “En consonancia con los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; el principio del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 022/2006-R, entre otras); sin embargo, esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de éste como medio para asegurar la realización del valor justicia, en ese sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: ‘En opinión de esta Corte, para que exista «debido proceso legal» es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia. A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal. El desarrollo histórico del proceso, consecuente con la protección del individuo y la realización de la justicia, ha traído consigo la incorporación de nuevos derechos procesales. (…) Es así como se ha establecido, en forma progresiva, el aparato de las garantías judiciales que recoge el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que pueden y deben agregarse, bajo el mismo concepto, otras garantías aportadas por diversos instrumentos del Derecho Internacional’” (las negrillas y el subrayado fueron añadidos).

Sobre la triple dimensionalidad del debido proceso, la misma Sentencia citada estableció lo siguiente: “En el ámbito normativo, el debido proceso se manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se encuentra reconocido como un derecho humano por instrumentos internacionales en la materia como el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14), que conforme al art. 410.II de la CPE forman parte del bloque de constitucionalidad, y también se establece como un derecho en el art. 115 parágrafo II; al mismo tiempo, a nivel constitucional, se le reconoce como derecho fundamental y como garantía jurisdiccional, configuración jurídica contemplada ya por el art. 16 de la CPEabrg, que se ha mantenido y precisado en el art. 117.I de la CPE que dispone: ‘Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…’”.

Bajo ese contexto normativo y jurisprudencial, el debido proceso se compone de elementos que efectivizan su ejercicio y vigencia, entre ellos, el principio de presunción de inocencia, ampliamente desarrollado en el sistema penal acusatorio.

En la jurisprudencia constitucional, este principio también tuvo connotación antes de la Constitución de 2009. Al respecto la SC 0012/2006-R de 4 de enero, sostuvo que: “Este es un postulado básico de todo ordenamiento jurídico procesal, instituido generalmente como garantía constitucional en diversos países. El principio está dirigido a conservar el estado de inocencia de la persona durante todo el trámite procesal. La vigencia del principio determina que un procesado no puede ser considerado ni tratado como culpable, menos como delincuente, mientras no exista una sentencia condenatoria que adquiera la calidad de cosa juzgada formal y material. Esto implica que únicamente la sentencia condenatoria firme es el instrumento idóneo capaz de vencer el estado de presunción de inocencia del procesado”.

En esa misma línea de comprensión normativa, la SCP 2493/2012 de 3 de diciembre, sostuvo que: “Este principio –presunción de inocencia– está garantizado por el art. 116 de la Norma Suprema, implicando definitivamente: ‘…un estado constitucional que parte de la buena fe, al considerar que toda persona es inocente entre tanto no exista en su contra sentencia condenatoria ejecutoriada…’ (SC 0239/2010-R de 31 de mayo). Deberá tomarse en cuenta también que por previsión del art. 117: ‘Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…’. Derivando en ese sentido, la imperiosa necesidad no únicamente que el procesado tenga la posibilidad de aportar las pruebas que viera conveniente a fin de desvirtuar las alegaciones sentadas en su contra, sino que a través de una verdadera inmediación entre el juzgador y el acusado, sea escuchada su versión acerca de los hechos suscitados que ocasionaron el inicio del proceso al que es sometido”.

El art. 8.2 de la CADH, dispone que: “Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad”; configurándose así en una garantía judicial. Por su parte, el art. 14.2 del PIDCP, sostiene que: “Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley”.

Al respecto, la Corte IDH, en la Sentencia de 25 de marzo de 2017, dentro del Caso Acosta y otros Vs. Nicaragua^[78], sostuvo lo siguiente:

“190. El derecho a la presunción de inocencia exige que el Estado no condene informalmente a una persona o emita juicio ante la sociedad, contribuyendo así a formar una opinión pública, mientras no se acredite su responsabilidad penal conforme a la ley. Por ello, ese derecho puede ser violado tanto por los jueces a cargo del proceso, como por otras autoridades públicas, por lo cual éstas deben ser discretas y prudentes al realizar declaraciones públicas sobre un proceso penal, antes de que la persona haya sido juzgada y condenada” (énfasis añadido).

En el caso Cantoral Benavides Vs. Perú^[79], Sentencia de 18 de agosto de 2000, se asumió.

“120. El principio de la presunción de inocencia, tal y como se desprende del artículo 8.2 de la Convención, exige que una persona no pueda ser condenada mientras no exista prueba plena de su responsabilidad penal. Si obra contra ella prueba incompleta o insuficiente, no es procedente condenarla, sino absolverla”.

En cuanto a otro de los elementos del debido proceso, referido al juicio previo y debido, el art. 117.I de la CPE, señala que: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso”; concordante con la legislación de desarrollo, ya que el art. 1 del Código de Procedimiento Penal (CPP), dispone que: “Nadie será condenado a sanción alguna si no es por sentencia ejecutoriada, dictada luego de haber sido oído previamente en juicio oral y público, celebrado conforme a la Constitución, las Convenciones y Tratados internacionales vigentes y este Código”. Esto significa que el individuo que es acusado por la probable comisión de un hecho ilícito, debe gozar de todas las garantías que le permitan controvertir los hechos atribuidos y las pruebas presentadas en contra suya.

Esta garantía del juicio previo y debido, también puede extractarse del art. 8.1 de la CADH –anteriormente citado– teniéndose con ello que, se constituye en una garantía jurisdiccional, de orden constitucional, por la cual el Estado debe garantizar a las personas la no imposición de sanciones que no se funden en un juicio previo en aplicación y observancia, de todos los elementos del debido proceso; en ese entendido: “Las garantías constitucionales no se hicieron para ser estudiadas en los manuales; al contrario, deben formar parte de la conciencia cívica más elemental” (BINDER, 1993, pág. 118).

La Corte IDH en el Caso Masacre de La Rochela Vs. Colombia, Sentencia de 11 de mayo de 2007, señaló: “196. En cuanto al referido principio de proporcionalidad de la pena, la Corte estima oportuno resaltar que la respuesta que el Estado atribuye a la conducta ilícita del autor de la transgresión debe ser proporcional al bien jurídico afectado y a la culpabilidad con la que actuó el autor, por lo que se debe establecer en función de la diversa naturaleza y gravedad de los hechos. La pena debe ser el resultado de una sentencia emitida por autoridad judicial. Al momento de individualizar las sanciones se debe fundamentar los motivos por los cuales se fija la sanción correspondiente”[80] (las negrillas fueron añadidas).

De esto se extrae la necesaria concurrencia de una pena ejecutoriada dictada en un procedimiento jurisdiccional concluido, como base de toda sanción. A este efecto traemos a colación lo previsto por el art. 14.7 del PIDCP, que señala: “Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país” (las negrillas nos corresponden).

III.8. Análisis de la acción de inconstitucionalidad

III.8.1. Consideraciones previas

A efectos de efectuar el análisis en cuanto a los cargos de inconstitucionalidad, en primer lugar es necesario establecer que, el presente análisis se circunscribirá al proceso de juzgamiento respecto de las Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Tribunal Constitucional Plurinacional y Consejeros del Consejo de la Magistratura, en virtud a las características propias de la función asignada a dichas autoridades (de carácter jurisdiccional y de control administrativo) que difieren sustancialmente de las asignadas al o el Fiscal General del Estado (máxima autoridad del Ministerio Público, institución que esencialmente se encarga de la persecución penal pública). Otra razón, es que conforme se desarrolló ampliamente en los Fundamentos Jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional, precisamente por la forma de preselección y elección a la que están sujetas las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, se denuncia la transgresión de determinadas normas constitucionales, situación fáctica en la que no podría encontrarse la máxima autoridad del Ministerio Público, por cuanto está sujeta a una designación directa por parte de la Asamblea Legislativa Plurinacional (art. 227 de la CPE).

De la revisión de los fundamentos de la acción de inconstitucionalidad en análisis, se verifica que el accionante alega, entre otros extremos que, la disposición legal del art. 39 de la Ley 044 contraría las normas constitucionales contenidas en los arts. 115, 116 y 117 de la Norma Suprema, en virtud a que la suspensión de funciones constituye una medida anticipada. De manera expresa, expuso que: con ello “…no sólo se afectaría la presunción de inocencia sino que implicaría, además un quiebre con el valor justicia y el principio de razonabilidad, circunstancia no acorde con un Estado respetuosa de los derechos fundamentales y garantías constitucionales…” (sic); sin embargo, omitió explicar las razones por las cuales el principio de razonabilidad estaría siendo quebrantado, por cuanto a lo largo del escrito únicamente lo mencionó en dicho apartado sin volverse a referirse a él.

En cuanto a la denuncia del principio de legalidad como efecto de la disposición legal cuestionada por inconstitucional, señaló que las normas constitucionales 115.II y 117.I, fueron vulneradas al preverse la suspensión de una autoridad pública con una acusación, “ya que no respeta las reglas que supone el ‘debido proceso’, considerando que una de éstas es la ‘presunción de inocencia’ y el principio de ‘legalidad’ ya que no puede condenarse a nadie sin la existencia de una sentencia final que concluya el juicio contradictorio…” (sic), también se advierte una ausencia de explicación jurídica, siendo la única vez en la que se alude a dicho principio.

En virtud a ello, conforme a lo explicado en el Fundamento Jurídico III.1.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, respecto del requisito previsto en el art. 24.I.4 del CPCo, que versa sobre la necesaria fundamentación jurídico-constitucional que debe ser aportada a la causa por quien denuncia la inconstitucionalidad de una o varias normas, se concluyó que a los efectos del control de constitucionalidad impetrado ante esta jurisdicción, no resulta suficiente la cita de las normas consideradas inconstitucionales y las previsiones constitucionales presuntamente infringidas, sino la exposición de las razones de orden jurídico constitucional, que sustenten la alegada contradicción, condicionante que se advierte no fue cumplida por el accionante.

En consecuencia, en atención a la jurisprudencia contenida en la SCP 0646/2012 de 23 de julio, donde se estableció que: “…la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis sobre el cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a un pronunciamiento de fondo de la problemática” (énfasis añadido); corresponde declarar la improcedencia de la presente acción en relación a los principios de legalidad y razonabilidad.

III.8.2. Aplicación del test de proporcionalidad al caso concreto

Acudiendo al principio de proporcionalidad como herramienta hermenéutica, el mismo que se constituye en un principio de interdicción de la arbitrariedad, bajo la máxima de que lo desproporcional, debe considerarse arbitrario, conforme al desarrollo doctrinal establecido en el Fundamento Jurídico III.2.5 de este fallo constitucional, es preciso verificar la constitucionalidad de la norma sujeta a análisis, discurriendo sobre los tres subprincipios que forman parte de dicho mecanismo interpretativo constitucional: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

El primero de ellos, idoneidad, conforme lo anotado en el Fundamento Jurídico precitado, se entiende que una medida observa dicho carácter cuando una determinada medida o regulación de un derecho fundamental es adecuada a contribuir en la obtención de un fin constitucionalmente legítimo; en consecuencia, la doctrina se ha inclinado por dividirla en dos presupuestos. Estos son, un fin constitucionalmente legítimo y la idoneidad de la medida para la obtención del fin.

Es de tener presente que, en el juicio de idoneidad no debe confundirse el medio con su fin inmediato. En tal sentido, los criterios de la racionalidad consistentes en la claridad argumentativa y la saturación imponen a este Tribunal el deber de diferenciar con claridad y máxima precisión entre la medida adoptada por el legislador o constituyente (medio), su finalidad concreta (fin inmediato) y el principio constitucional de primer o segundo grado al que esta finalidad puede adscribirse (fin mediato).

Asimismo incumbe señalar que, en cuanto a la regulación de derechos fundamentales, en la presente acción normativa se alega un quebrantamiento de las reglas del debido proceso en sus elementos presunción de inocencia y principio de legalidad (arts. 115.II, 116.I y 117.I de la CPE); así como la inobservancia de los derechos políticos de autoridades electas en procesos de participación democrática, en sus elementos esenciales derecho a ser elegido en un cargo político y derecho a ejercer en forma real el cargo por el cual fue electa (art. 26.I de la Norma Suprema).

En tal sentido, corresponde identificar cuál la finalidad (fin inmediato) de la norma legal en análisis, el medio para ello, para finalmente verificar, si esta persigue un fin constitucionalmente legítimo (fin mediato), y si en definitiva dicha medida es idónea para la obtención del precitado fin. Al efecto, es preciso considerar que, los Órganos del Estado deben fundarse necesaria e inexcusablemente en criterios de justificación objetivos y razonables a efecto de sustentar sus actos y decisiones, los mismos que, en el caso de la determinación de orden normativo, deben ser observados cuidadosamente por el legislador, instancia que asume la defensa de la legalidad impugnada y por consiguiente la defensa de la constitucionalidad de la norma legal emitida, debiendo ofrecer un justificativo de la finalidad que persigue esa disposición legal a efecto de superar el control de constitucionalidad impetrado.

En virtud a ello, y ante la imposibilidad de poder advertir tales justificativos ergo finalidad, de la interpretación literal y sistemática de la norma cuestionada, corresponde acudir a los alegatos o fundamentos expuestos por la representante del Órgano emisor de la disposición legal en análisis, contenidos en su respectivo informe desarrollado en el apartado Antecedente I.3 de este fallo constitucional.

En ese sentido, la Presidenta de la Cámara de Senadores, como personera del Órgano que emitió la norma impugnada, a tiempo de confrontar los argumentos que sustentan la presente acción, expuso los siguientes fundamentos: i) La etapa preparatoria del juicio contra Altas Autoridades, que de acuerdo al art. 32 de la Ley 044, dura tres meses para el cúmulo de la carga probatoria; constituye una etapa en la cual el acusado tiene conocimiento y libertad de intervención. Sólo en el caso de existir suficiente prueba sobre la comisión del hecho ilícito, se dará curso al art. 39 de la Ley 044; en consecuencia, después de haberse desarrollado la investigación y con base fundamentada de culpa de la autoridad, se suspenderá el ejercicio de sus funciones, teniéndose con ello que se garantiza que quien sea acusado, tenga el mismo tiempo que dura la investigación para hacer los descargos que vea conveniente, participar de los procesos indagatorios a efecto de demostrar los argumentos de su defensa y ser así, partícipe del juicio, por lo que no existe estado de indefensión como señala el accionante; ii) Esta garantía –presunción de inocencia– no significa que no pueda regularse en el procedimiento una medida previa como la suspensión temporal de funciones, cuando está de por medio el accionar de una alta autoridad jurisdiccional contra la que se tienen acumulados elementos probatorios que denotan ya un accionar irregular y que daña la confiabilidad y probidad de su desempeño, peor aún afecta la imparcialidad de sus actos, cuando está siendo investigada en la función pública que despliega, siendo una medida razonable porque con ella se pretende no afectar de modo gravoso “los derechos y garantías fundamentales”; iii) Las condiciones del servidor público que participa en la formación y expresión de la voluntad pública, además de estar en una situación especial de responsabilidad frente a los intereses de la sociedad, está sujeto a deberes particulares más aun en el caso de las altas autoridades que tienen mayor grado de responsabilidad con respecto a los mandatos públicos que ejercen tornando su labor de trascendencia constitucional, siendo por ello, susceptibles de una mayor responsabilidad que los propios ciudadanos comunes, por cuanto representan al Estado y al colectivo ciudadano a momento de impartir justicia; en consecuencia, la norma impugnada no está desprovista de contenido y no debe ser entendida de manera aislada sino que las conductas de ética, trasparencia, eficiencia, responsabilidad y honestidad son las exigibles para las autoridades con altos cargos.

De los precitados fundamentos expuestos por la representante del Órgano emisor de la norma cuestionada en el presente trámite, es posible identificar que la finalidad (fin inmediato) de la disposición normativa en análisis es el de asegurar la confiabilidad, probidad, independencia e imparcialidad en el desempeño de las funciones jurisdiccionales ordinarias, constitucionales y disciplinarias –esto último en el caso de las Altas Autoridades del Consejo de la Magistratura– a través de la imposición de una “medida previa” (medio) dentro de la tramitación del juicio disciplinario sancionador –suspensión temporal en el ejercicio de su cargo-. Determinación que, según lo argumentado encontraría su fundamento (justificativo de razonabilidad) esencialmente en dos aspectos: a) La base fundamentada de la culpa de la autoridad; y, b) La mayor responsabilidad exigible para las autoridades con altos cargos.

Ahora bien, en cuanto al medio, es decir a la aludida “medida previa”, constitutiva en este caso en la determinación de suspensión temporal, corresponde reiterar que, conforme a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.4.3. (inc. 1), se tiene que la función de juzgamiento de las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional atribuida a la Asamblea Legislativa en atención a su labor de control y fiscalización de otros Órganos del Estado y las instituciones públicas, no tiene carácter jurisdiccional encaminado a determinar la responsabilidad penal de los procesados, encontrándose limitada su función a determinar su responsabilidad en el ámbito disciplinario sobre la base de elementos que probablemente se configuren en indicios de la comisión de delitos, constituyéndose en una vía de naturaleza administrativa-disciplinaria.

Por ello, teniendo claro que este procedimiento no está dirigido a determinar la responsabilidad penal de los procesados, no es posible asumir que la suspensión temporal de funciones se equipare a las medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento Penal, de naturaleza distinta al otorgado al juzgamiento de Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, estrictamente de carácter disciplinario sancionador[81].

Por el contrario, acudiendo a los precedentes constitucionales expuestos en el Fundamento Jurídico III.6. (Jurisprudencia constitucional sobre la suspensión de autoridades electas), se tiene que la “medida previa” a la que hace referencia la personera del Órgano emisor de la norma legal impugnada, sería, ad portas, equiparable a las disposiciones legales sometidas a control de constitucionalidad declaradas inconstitucionales a través de los fallos constitucionales 2055/2012 de 16 de octubre y 0137/2013 de 5 de febrero, en los cuales, en lo pertinente, se estableció que la suspensión de funciones de servidores públicos con cargos electos por mandato colectivo; por un lado, quebranta el estado de inocencia al configurarse en una sanción impuesta sin la previa determinación de responsabilidad establecida en una sentencia condenatoria ejecutoriada; y por otro, provoca un grave quebranto al ejercicio de los derechos políticos en su vertiente de participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, en cuyo contenido se encuentra el derecho a ser electo y a poder acceder y ejercer el mandato por el cual fue elegido; en virtud a cuyos precedentes, la suspensión temporal del ejercicio del cargo con la sola aprobación del proyecto de acusación en la Cámara de Diputados, prevista en el art. 39 de la Ley 044, se constituiría en una medida sancionatoria.

Lo señalado tiene una incontrovertible incidencia en la verificación del tercer elemento del requisito de idoneidad ahora analizado, el fin mediato, esto es, si la suspensión temporal del ejercicio del cargo prevista en la norma cuestionada, persigue un fin constitucionalmente legítimo (válido). En ese sentido, identificada como fue la finalidad de la medida; los justificativos de orden racional compulsados por el Órgano emisor de la norma cuestionada para la determinación de ésta, y el medio previsto para el cumplimiento de dicha finalidad; corresponde identificar qué preceptos, valores o principios, podrían constituir fundamento último de validez constitucional para la regulación contenida en la norma jurídica cuestionada.

En este marco, remitiéndonos nuevamente a los fundamentos expuestos por la representante del Órgano emisor de la norma cuestionada, se tiene que la aludida finalidad, constitutiva en asegurar la confiabilidad, probidad, independencia e imparcialidad en el desempeño de las funciones jurisdiccionales ordinarias, constitucionales y disciplinarias, encontraría su fundamento de validez en el art. 178.I de la CPE, que establece que la potestad de impartir justicia “…emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos” (el resaltado es añadido). Del mismo modo, corresponde citar el art. 180.I que establece los principios específicos que rigen en el ámbito ordinario de administración de justicia^[82], al señalar que “(l)a jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el juez” (énfasis añadido). Finalmente, el art. 232 de la Norma Suprema, consagrada al principio de imparcialidad como inherente de la administración pública impuesto a las servidoras y servidores públicos, de la siguiente manera: “La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados” (el subrayado nos pertenece).

Respecto al contenido del principio de independencia, debe entenderse que este implica que la función judicial no está sometida a ningún otro órgano del poder público; y que, conforme se tiene de los Fundamentos Jurídicos plasmados en el presente fallo constitucional, el requisito de la independencia e imparcialidad de un tribunal en el sentido del numeral 1 del art. 14 del PIDCP, es un derecho absoluto que no puede ser objeto de excepción alguna (Observación General 32 Comité de DD.HH.); en ese marco, los Estados, a través de sus Órganos e instancias competentes, deben adoptar medidas concretas que garanticen la independencia del poder judicial, y proteger a los jueces de toda forma de influencia política en la adopción de decisiones por medio de la Constitución o la aprobación de leyes que establezcan procedimientos claros y criterios objetivos para el nombramiento, la remuneración, el mandato, la promoción, la suspensión y la destitución, y las sanciones disciplinarias en relación con los miembros de la judicatura. Por su parte, el de imparcialidad, tiene la finalidad de preservar la llamada imparcialidad objetiva en todo sistema procesal y en todas las instancias y jurisdicciones, sean ordinarias o extraordinarias, como una garantía (SC 0053/2005-R de 20 de enero); y el de probidad, en que las autoridades encargadas de esta labor, en su condición de servidores públicos se encuentran sometidos a que su conducta en el ejercicio de sus funciones sea concordante con conceptualizaciones de honestidad y capacidad.

Lo señalado permite concluir a este Tribunal, que para el Órgano emisor de la norma cuestionada, los justificativos de índole constitucional, es decir, aquellos postulados normativos de la Norma Suprema que dotarían de validez a la regulación de los derechos al debido proceso en su elemento presunción de inocencia; y, a ser elegido en un cargo político y a ejercer en forma real el cargo por el cual fue elegida la Alta Autoridad, contenida en el art. 39 de la Ley 044, estarían consagrados en los arts. 178.I, 180.I y 232 de la CPE. Sin embargo, del análisis de los aludidos preceptos constitucionales normativos, este Tribunal, no advierte en qué medida dichos preceptos podrían constituir una justificación objetiva, razonable y fundada de la referida regulación de los derechos mencionados, en los términos propuestos por el Órgano emisor; es decir, a efecto de asegurar el desempeño de funciones de dichas autoridades en consideración a: 1) La base fundamentada de la culpa de la autoridad; y, 2) La mayor responsabilidad exigible para las autoridades con altos cargos.

Respecto del primero de los justificativos de racionalidad descritos, no resulta razonable que la presunción de culpabilidad identificada en etapa preparatoria –tramitada ante la Cámara Legislativa– pueda servir de fundamento para establecer la regulación de los derechos antes referidos, dentro de los cuales se encuentra la garantía y principio de presunción de inocencia que acompaña a todo procesado mientras tanto no sea dictada una sentencia condenatoria –o sancionatoria– con calidad de cosa juzgada. De igual manera, el justificativo de una mayor responsabilidad exigible para las autoridades con altos cargos, tampoco resulta conducente a sostener constitucionalmente la regulación a los derechos aludidos, por cuanto podría configurarse en vulneración del derecho a la igualdad al no existir en las alegaciones del Órgano emisor de la norma impugnada, mayores fundamentos que conlleven a justificar la razonabilidad respecto a imponer la aludida “medida previa” contra las altas autoridades con la sola aprobación del proyecto de acusación.

En virtud a ello, de los argumentos expuestos por el Órgano emisor de la norma legal cuestionada, no es posible advertir una justificación razonable y objetiva sobre la finalidad aludida medida previa constitutiva en la suspensión temporal prevista en la norma cuestionada; no advirtiéndose en qué medida los principios de independencia, imparcialidad y probidad consagrados en los arts. 178.I, 180.I y 232 de la CPE, podrían constituir una justificación suficiente y objetiva para la regulación de los derechos mencionados, en los términos propuestos por el Órgano emisor. Por el contrario, de acuerdo a los Fundamentos Jurídicos desarrollados precedentemente, este Tribunal encuentra que la regulación contenida en el art. 39 de la Ley 044, al no constituir una medida idónea, con una finalidad constitucionalmente válida, dada su arbitrariedad al estar desprovista de una finalidad legítima, podría resultar contraria a los preceptos constitucionales alegados como lesionados en la presente acción.

Así, sobre la presunta vulneración de las normas constitucionales contenidas en los arts. 115.II, 116.I y 117.I de la CPE, en la acción de inconstitucionalidad bajo examen, se denunció que la disposición legal prevista en el art. 39 de la Ley 044 modificado por la Ley 612, quebrantaría los aludidos preceptos constitucionales, al constituir una sanción anticipada definida sin la previa existencia de un proceso legal en el que se respeten todas las garantías de los investigados y que concluya en una sentencia con calidad de cosa juzgada, por ende se configuraría como un quebrantamiento al debido proceso, en sus tres dimensiones, principio, derecho y garantía. Y, por otro lado, vulneraria lo establecido en el art. 116.I de la misma Norma Suprema, debido a que con la imposición de la referida sanción anticipada, se presumiría la culpabilidad de los encausados durante la tramitación del procedimiento en lugar de presumirse su estado de inocencia mientras no exista sentencia condenatoria con calidad de cosa juzgada que establezca de manera cierta y verificable lo contrario.

Al respecto, es preciso considerar el procedimiento al que está sujeto el juzgamiento de las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, descrito en el Fundamento Jurídico III.4.3 (inc. 2) de este fallo constitucional, en virtud al desarrollo normativo previsto en la Ley 044 en coherencia con las facultades reconocidas en la Constitución Política del Estado a la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional sobre la determinación de responsabilidad.

En dicho apartado, se estableció que la suspensión temporal de funciones se produce como efecto de la presentación del informe en Conclusiones por parte del Comité de Ministerio Público y Defensa Legal del Estado de la Cámara de Diputados en el que recomienda a la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado, acusar al o los investigados dando lugar, luego del debate y proceso de votación en la Cámara de Diputados, a que el proyecto de acusación sea aprobado.

También se estableció que, la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado de la Cámara de Diputados, está encargada de promover la investigación en la etapa preparatoria      –a través de su Comité de Ministerio Público y Defensa Legal del Estado–, culminando su actuación y, por ende, la referida fase procedimental, con la aprobación del proyecto de acusación y su formalización por medio de su presentación ante la Cámara de Senadores, órgano encargado de debatir el proyecto de Sentencia, con la intervención de las partes procesales previstas en la Ley 044, ya sea para sancionar al o los investigados o, en su caso, absolverlos.

En virtud a ello, se tiene que la medida de suspensión temporal del ejercicio del cargo de las Altas Autoridades investigadas, es asumida por la Cámara de Diputados al concluir una de las fases del procedimiento de determinación de responsabilidad. Igualmente, remitiéndonos a la interpretación gramatical del contenido del art. 39 de la Ley 044, denunciado de inconstitucional, se tiene que, el efecto inmediato de la suspensión del cargo, constituye el reemplazo de la alta autoridad procesada, lo que permite inferir que a partir de su suspensión no gozará del sueldo correspondiente al cargo por el que fue elegido, medida que únicamente podrá ser levantada una vez se dicte sentencia absolutoria en favor del procesado (art. 46 de la citada Ley); en consecuencia, se constituye en una medida de carácter indefinida, condicionada al tiempo que dure de la fase de deliberación ante el órgano encargado del juzgamiento –Cámara de Senadores–.

También es preciso tener presente, conforme se estableció en el Fundamento Jurídico III.7.2 de este fallo constitucional, que el debido proceso se manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se encuentra reconocido como un derecho humano en los diferentes instrumentos internacionales, entre estos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 8); y, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14) y, por otro, a nivel constitucional. En este ámbito, está reconocido como un derecho fundamental en el art. 115.II y como garantía jurisdiccional en el 117.I. Adicionalmente el art. 180.I de la misma Norma Suprema, establece al debido proceso como principio rector en la administración de justicia.

A través de la jurisprudencia constitucional (SC 0531/2011-R) se estableció con carácter enunciativo no limitativo, los elementos que componen el debido proceso, detallando entre ellos a la garantía de presunción de inocencia.

Por su parte, la Corte IDH, al referirse al debido proceso, en el Caso de la Masacre de La Rochela Vs. Colombia, estableció que: “La pena debe ser el resultado de una sentencia emitida por autoridad judicial. Al momento de individualizar las sanciones se debe fundamentar los motivos por los cuales se fija la sanción correspondiente”. En el Caso Ruano Torres y otros Vs. El Salvador, se asumió que: “…el derecho al debido proceso se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado, adoptado por cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que pueda afectarlos. El debido proceso se encuentra, a su vez, íntimamente ligado con la noción de justicia, que se refleja en: i) un acceso a la justicia no sólo formal, sino que reconozca y resuelva los factores de desigualdad real de los justiciables, ii) el desarrollo de un juicio justo, y iii) la resolución de las controversias de forma tal que la decisión adoptada se acerque al mayor nivel de corrección del derecho, es decir que se asegure, en la mayor medida posible, su solución justa” (énfasis añadido).

Asimismo, en el Caso Del Tribunal Constitucional Vs. Perú, se estableció que: “El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas”; es decir, es aplicable dentro de todo proceso sin importar la índole del mismo   –jurisdiccional o administrativo–.

En consecuencia, se tiene que, el debido proceso entre sus componentes contiene la garantía de ser sancionado únicamente a la culminación de un procedimiento en observancia de todos los componentes de dicha garantía, por lo que, la disposición normativa contenida en el art. 39 de la Ley 044, al constituirse en una medida de carácter sancionatoria, por implicar la imposibilidad material de ejercer el cargo que la autoridad investigada ostentaba, antes que el procedimiento de juzgamiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional hubiese concluido en todas sus etapas adquiriendo la calidad de cosa juzgada, resulta inconstitucional por contravenir las normas constitucionales previstas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE.

En cuanto a la observancia del debido proceso, en procedimientos a cuya finalización se determina la inhabilitación, o destitución de servidores públicos, corresponde remitirnos al entendimiento consagrado por la Corte IDH, en el Caso Petro Urrego Vs. Colombia (2020) en el cual, luego de determinar falta de competencia de una autoridad administrativa para restringir los derechos políticos de funcionarios públicos democráticamente electos, a propósito de la destitución e inhabilitación del señor Petro Urrego impuesta por la Procuraduría General de la República de dicho país, refirió que: “De acuerdo con las disposiciones del artículo 8 de la Convención, para que en un proceso existan verdaderas garantías judiciales es preciso que se observen todos los requisitos que ̒sirv[a]n para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho̓, es decir, las ̒condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquellos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial̓.

119. En relación con lo anterior, si bien el artículo 8 de la Convención se titula ̒Garantías Judiciales̉, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, ̒sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales ̓ a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos. De este modo, cuando la Convención alude al derecho de toda persona a ser oída por un ̒juez o tribunal competentẻ para la ̒determinación de sus derechos̉, está refiriéndose a cualquier autoridad pública, ya sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. De esta forma, se desprende que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8.1 de la Convención Americana. Por esta razón, en la determinación de los derechos y obligaciones de las personas, de cualquier carácter, se debe observar “las debidas garantías” que aseguren, según el procedimiento de que se trate, el derecho al debido proceso. Esto significa que el incumplimiento de una de esas garantías conlleva necesariamente una violación de dicha disposición.

120. Por su parte, el artículo 8.2 de la Convención establece adicionalmente las garantías mínimas que deben ser aseguradas por los Estados en función del debido proceso legal. La Corte ha indicado que estas garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas. En otras palabras, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

Con base en dicho razonamiento, la referida Corte concluyó que el proceso disciplinario seguido contra el señor Petro no respetó la garantía de la imparcialidad ni el principio de presunción de inocencia, pues el diseño del proceso implicó que la Sala Disciplinaria fuera la encargada de emitir el pliego de cargos y al mismo tiempo juzgar sobre la procedencia de los mismos, concentrando así las facultades investigativas, acusatorias y sancionatorias, situación que también resulta verificable del procedimiento aplicado para la medida de suspensión temporal dispuesta en el art. 39 de la Ley 044, –ahora cuestionado–, pues como se estableció supra, la medida de suspensión temporal del ejercicio del cargo de las altas autoridades investigadas, es asumida por la Cámara de Diputados, instancia que, mutatis mutandi, asume una facultad investigativa, la cual se materializa en la aprobación del respectivo proyecto de acusación que será luego debatido ante la Cámara de Senadores, empero, de ningún modo tiene facultad sancionatoria, la cual conforme a la señalada normativa, se encuentra reservada únicamente a la mencionada Cámara de Senadores, órgano encargado de debatir el proyecto de Sentencia, con la intervención de las partes procesales previstas en la Ley 044, ya sea para sancionar al o los investigados o, en su caso, absolverlos, razonamiento concordante con el asumido por la indicada instancia interamericana en el caso en cuestión, en el que además de determinar la violación del debido proceso, advirtió que en el caso “…existió una violación al principio de jurisdiccionalidad puesto que la sanción contra el señor Petro fue ordenada por una autoridad de naturaleza administrativa” (énfasis añadido).

En consecuencia, al disponerse la medida de suspensión temporal de la acusada o el acusado en el ejercicio de su cargo como efecto de la actuación de la Cámara de Diputados a través de la aprobación del proyecto de acusación; es decir, sin existir previamente un acto de carácter deliberativo y decisivo ante la Cámara de Senadores sobre la responsabilidad demostrada y verificada de las y los procesados por la presunta comisión de delitos en el ejercicio del cargo, constituye un quebrantamiento de la presunción de inocencia, previsto en los arts. 116.I de la CPE; 8.2 de la CADH; y, 14.2 del PIDCP, el cual implica: “…un estado constitucional que parte de la buena fe, al considerar que toda persona es inocente entre tanto no exista en su contra sentencia condenatoria ejecutoriada”[83]; inobservancia que, además de configurar a la suspensión de funciones como sanción anticipada sin previa determinación de responsabilidad, sistémicamente conlleva a su turno, una transgresión del valor justicia, reconocido en la Ley Fundamental a través de los arts. 8.II, en el que se reconoce el valor justicia social; 9.1 y 2, a través de la constitución de una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización sin discriminación ni explotación, con plena justica social, para consolidar las identidades plurinacionales entre los fines y funciones esenciales del Estado.

Similar razonamiento, fue asumido en la jurisprudencia constitucional, a través de los fallos constitucionales sentados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2055/2012 y 0137/2013, sobre casos específicos en los que se determinó la inconstitucionalidad de la suspensión del ejercicio del cargo como efecto de la imputación formal o acusación; es decir, antes que se determine la responsabilidad penal o administrativa (según el caso), descritos ampliamente en el Fundamento Jurídico III.6, a partir de los cuales se establecieron los siguientes criterios rectores o estándares sobre la inconstitucionalidad de disposiciones legales, concretamente referidas a la transgresión del principio de presunción de inocencia. Así se determinó que:

“1) La suspensión asume la figura de medida sancionatoria cuando durante su vigencia se impide el goce de haberes y no está precedida de un proceso previo, donde se hubiese respetado el debido proceso, la defensa y la presunción de inocencia, culminando en una sentencia condenatoria ejecutoriada;

2)         La suspensión de funciones quebranta el estado de inocencia al configurarse en una sanción impuesta sin la previa determinación de responsabilidad establecida en una sentencia condenatoria ejecutoriada;

(…)

4)La suspensión de funciones en la etapa de imputación formal o acusación pública, considerando que ambas se constituyen en decisiones unilaterales del encargado de la persecución penal pública conforme a las etapas propias del proceso penal, constituye lesión de la presunción de inocencia;

(…)

6)         El proceso administrativo sancionador, con génesis en la potestad administrativa sancionatoria, en un Estado Constitucional de derecho, encuentra un límite específico para su ejercicio: el respeto a los derechos fundamentales”.

Respecto a la presunta vulneración de las normas constitucionales previstas en los arts. 159.11, 160.6, 183.II, 188.III y 200, se denuncia que la disposición legal prevista en el art. 39 de la Ley 044, quebrantaría la aludidas normas que establecen respectivamente facultades a la Cámara de Diputados para acusar y a la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional para juzgar, en vinculación a la causa de cesación del ejercicio de funciones, previsto en el art. 183.II –las que a su vez se relacionan con lo previsto en los arts. 188.III y 200 de la misma Norma Suprema.

Así, en cuanto a su función de control y fiscalización de otros Órganos del Estado y las instituciones públicas por parte del Órgano Legislativo, se estableció que éste, no está habilitado para ejercer funciones de carácter jurisdiccional encaminadas a determinar la responsabilidad penal de las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional a las cuales si bien investiga y juzga por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, estas funciones se encuentran limitadas a determinar la responsabilidad en el ámbito disciplinario, sobre la base de la posible comisión de los delitos endilgados, en la que posteriormente se prevé como máxima sanción, la de destitución del ejercicio de su cargo (Fundamento Jurídico III.4.3 inc. 1).

En el precitado Fundamento Jurídico, a tiempo de establecerse los alcances del principio de separación de órganos, se estableció que, el control jurídico está a cargo de las diferentes jurisdicciones reconocidas en el país: la ordinaria en sus diferentes materias, la indígena originaria campesina y la agroambiental. Del mismo modo, la jurisdicción constitucional, de acuerdo a la naturaleza especializada de sus funciones, ejerce la administración de justicia constitucional, resultando de ello que, el control político, entendido como la facultad de control y fiscalización, se realiza por el Órgano Legislativo como facultad exclusiva.

En virtud a dichos elementos, se estableció que, la función del juzgamiento de las Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional Plurinacional y de la Fiscalía General del Estado, por hechos ilícitos cometidos en el ejercicio específico de sus funciones atribuida a la Asamblea Legislativa, es de naturaleza (fiscalizadora) política y de carácter únicamente disciplinario.

Sobre el mismo cargo de inconstitucionalidad, es preciso acudir a los razonamientos asumidos en el Fundamento Jurídico III.4.1 y III.4.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, donde se estableció que en las Constituciones de 1839, la Cámara de Representantes estaba facultada a decidir sobre la acusación propuesta contra los ministros de la Corte Suprema, conllevando la decisión afirmativa la suspensión del acusado, luego de lo cual correspondía su juzgamiento a la Corte Suprema de Justicia, verificándose con ello que se constituía en un procedimiento inicialmente de carácter político y su juzgamiento de naturaleza jurisdiccional.

En la Constitución de 1945, se determinó que la Cámara de Diputados debía proponer la acusación contra los magistrados de la Corte Suprema y la Cámara de Senadores el respectivo juzgamiento, sin que se hubiese previsto norma alguna sobre la suspensión de funciones de los procesados. Incluso, en la Constitución de 1947, se puede advertir que el art. 147 determinó que: “Durante estos períodos, que son personales, ningún magistrado o juez podrá ser destituido sino por sentencia ejecutoriada, ni suspenso, a no ser en los casos determinados por ley. Tampoco podrá ser trasladado no siendo con su expreso consentimiento”; es decir, se estableció la garantía de permanencia en el cargo.

En la Constitución de 1967, el deber de acusación y su conocimiento se mantuvieron en la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, respectivamente (arts. 62.4 y 66.1); verificándose que, en el art. 126 a tiempo de normarse sobre la duración del mandato de los jueces se establecieron garantías para el ejercicio de su trabajo, determinándose lo siguiente: “Los ministros de la Corte Suprema durarán en sus funciones diez años, los de las Cortes de Distrito seis y los Jueces de Partido e Instructores cuatro, siendo permitida su reelección. Durante estos periodos, que son personales, ningún magistrado o juez podrá ser destituido sino por sentencia ejecutoriada, ni suspenso, a no ser en los casos determinados por ley. Tampoco podrá ser trasladado sin su expreso consentimiento”; es decir, manteniéndose la garantía señalada en el precitado párrafo.

Siguiendo esta línea, se constata que, en la Constitución Política del Estado en vigencia, en similar sentido que en las Constituciones inmediatamente anteriores –la de 1967, por ejemplo– no se previó disposición alguna referida a la suspensión del ejercicio del cargo como efecto de la culminación de una etapa procesal dentro del juzgamiento de altas autoridades jurisdiccionales o como causa del cese de funciones, verificándose incluso que, en la Constitución mencionada, a tiempo de establecer el tiempo de duración de funciones de los Ministros de la Corte Suprema, se dispuso que durante su vigencia, ningún magistrado o juez podrá ser destituido sino por sentencia ejecutoriada, ni suspenso, a no ser en los casos determinados por ley…” (resaltado propio).

En virtud de ello, se tiene que, por voluntad del constituyente boliviano, evidenciada incluso en la Constitución de 1967 y el proceso constituyente que dio vida a la Constitución de 2009, no está prevista la causal de cese de funciones como efecto de una medida de suspensión. Este extremo ya se verificó en el Fundamento Jurídico III.5.2, en el que se estableció que, conforme al art. 183.II de la Norma Suprema, las causales de cesación de funciones de las autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, son:

i)   Por cumplimiento de su mandato;

ii)   Sentencia ejecutoriada emergente de juicio de responsabilidades;

iii)  Renuncia;

iv)  Fallecimiento;

v)  Demás causales previstas en la ley.

Del mismo modo, se constató que, si bien dicha norma constitucional se refiere únicamente a los miembros del Tribunal Supremo de Justicia, como efecto de la remisión prevista en los arts. 188.III y 200 de la CPE, las referidas causales –en las que no está prevista la suspensión “temporal” de funciones– son extensivas a los miembros del Tribunal Agroambiental y Tribunal Constitucional Plurinacional. En cuanto a las Consejeras y los Consejeros del Consejo de la Magistratura, se estableció que una de las causales de cese de funciones, previa interpretación sistemática de la Ley 044, era precisamente la destitución como efecto de la sentencia sancionatoria dictada dentro del proceso disciplinario seguida por el Órgano Legislativo.

Por otro lado, si bien existe en la propia Ley Fundamental la reserva legal respecto a otras causales de cese de funciones, ello de ningún modo podría entenderse como la posibilidad de que, dentro del proceso de carácter disciplinario –juicio de responsabilidades– la medida de suspensión temporal del ejercicio de funciones pueda constituirse en otra de la causales por las que las Magistradas, Magistrados, Consejeras y Consejeros, se vean imposibilitados de ejercer la función para la cual fueron elegidas democráticamente. Al respecto, se debe tener presente que, de acuerdo a lo establecido en la SCP 2055/2012 (Fundamento Jurídico III.6), la suspensión temporal del ejercicio de funciones de autoridades con cargos electivos se constituiría en una sanción con directa afectación al ejercicio de los derechos políticos, entre ellos, el derecho a ser elegido en un cargo político, del cual emerge el elemento derecho a ejercer en forma real el cargo por el cual fue electa la autoridad; por lo que en los hechos, dicha medida impide el ejercicio de funciones de manera indefinida –mientras no sea dictada una sentencia absolutoria a su favor–.

Asimismo, la norma constitucional referida, establece una serie de causales de cese de funciones de distinta naturaleza entre una y otra, teniéndose que, como efecto de la sustanciación de un juicio de responsabilidades, únicamente se halla previsto el cese de funciones como consecuencia de una sentencia ejecutoriada.

En este contexto, se tiene que: a) Si hubiese sido voluntad del constituyente, el cese de funciones, aún sea de forma temporal como efecto de la suspensión dispuesta en el art. 39 de la Ley 044, se encontraría expresamente normada en la Norma Suprema, como ocurrió en anteriores Constituciones a la vigente; y, b) De una interpretación sistemática de la Constitución, atendiendo a la naturaleza de las funciones de las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, emergente del voto popular en ejercicio de la democracia representativa con la finalidad de garantizar la independencia judicial, los efectos de un juicio de responsabilidades sustanciado en contra suya, sólo podría incidir en la continuidad de sus funciones si se llegará a emitir una sentencia con calidad de cosa juzgada.

En consecuencia, en criterio de este Tribunal, en aplicación del principio de supremacía de la constitución, en la referida reserva legal no podrían legislarse causales de distinta naturaleza a las ya existentes en el art. 183.II de la CPE.

Sobre la presunta vulneración de las normas constitucionales previstas en los arts. 12, 182.I, 188.I, 194.I y 198, se expone como cargo de inconstitucionalidad que el cuestionado art. 39 de la Ley 044, se configuraría un desconocimiento del principio de independencia de los Órganos del Estado que emerge del principio de separación de funciones, principio, también reconocido en favor del Tribunal Constitucional Plurinacional conforme al art. 196.II de la CPE, debido a que la suspensión constituye una interferencia e intromisión en las funciones jurisdiccionales que desempeñan las autoridades sujetas a proceso de responsabilidad.

Sobre el punto, en el Fundamento Jurídico III.5.3 del presente fallo constitucional, acudiendo a la pauta interpretativa de la voluntad del constituyente, se estableció que el fin concreto de los preceptos contenidos en los arts. 182.I, 188.I, 194.I y 198, referidos a la elección por sufragio universal de las Altas Autoridades del Órgano Judicial y Tribunal Constitucional Plurinacional, es el de garantizar su independencia e imparcialidad en el ejercicio de las funciones de carácter jurisdiccional, libre de toda injerencia, presión o amenaza política. Así, el medio diseñado para garantizar la preciada consolidación de los referidos principios, por voluntad del constituyente, se configura en su elección en ejercicio de la democracia representativa; es decir, a través del voto universal, directo y secreto, sobre la base del principio democrático en el que se funda la sociedad boliviana conforme se advierte de los arts. 11.I y 12.I de la Ley Fundamental.

En mérito a ello, se estableció que, la naturaleza jurídica del ejercicio de funciones de las Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional, descansa en la consolidación de la participación política del pueblo boliviano, a través del ejercicio de la democracia representativa, es decir, en su elección por voto universal, directo y secreto, configurándose, a su vez, en producto de la voluntad colectiva encaminada a garantizar la independencia de órganos del Estado e imparcialidad judicial, en virtud de lo cual, el procesamiento a las referidas autoridades, en todo momento deberá observar el cabal cumplimiento del procedimiento establecido al efecto y el aludido principio democrático, lo que impide la posibilidad de su directo procesamiento por parte de una instancia ajena a la Asamblea Legislativa Plurinacional, incluso si dichas autoridades hubieren concluido su periodo de funciones, de acuerdo a los plazos previstos por ley.

Sumado a ello, es necesario remitirnos al Fundamento Jurídico III.3.1, donde se tiene que los Principios Básicos de las Naciones Unidas (1985), en cuanto a la independencia de la judicatura, estableció que los jueces deben resolver los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo. Asimismo, establece que, no se efectuarán intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso judicial, ni se someterán a revisión las decisiones judiciales de los tribunales.

Por su parte, el Estatuto del Juez Iberoamericano, asumió que los jueces son independientes en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales y se encuentran tan sólo sometidos a la Constitución y a la ley, con estricto respeto al principio de jerarquía normativa, encontrándose: “Los otros poderes del Estado y, en general, todas las autoridades, instituciones y organismos nacionales o internacionales, así como los diferentes grupos y organizaciones sociales, económicos y políticos –en la obligación de– respetar y hacer efectiva la independencia de la judicatura” (art. 2). En similar sentido se encuentran los principios de Bangalore sobre la conducta judicial.

Estos instrumentos si bien no tienen carácter vinculante, por formar parte del soft law del derecho internacional de protección de derechos humanos; sin embargo, son parte de los estándares y parámetros de garantía de la independencia judicial, que bajo la cláusula de interpretación conforme a la Constitución y el bloque de constitucionalidad previsto en la Norma Suprema, forman parte del ordenamiento jurídico interno.

En el mismo sentido, podemos citar el Informe Anual de 1984-1985, en su apartado dedicado al “Fortalecimiento al Poder Judicial” de la CIDH, donde se estableció que la imparcialidad constituye una garantía de la administración de justicia. Por lo cual, un Poder Judicial respetable por su independencia e imparcialidad es una de las piedras angulares de la democracia, de suerte que toda iniciativa para respaldar y consolidar la democracia en el sistema interamericano debiera tener muy en cuenta el mejoramiento de dicho poder como elemento relevante de su espíritu democrático.

Ahora bien, recurriendo a los razonamientos establecidos en la jurisprudencia de la Corte IDH, es posible establecer que: “…el ejercicio autónomo de la función judicial debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial como sistema, así como también en conexión con su vertiente individual, es decir, con relación a la persona del juez específico”; estableciendo al respecto que: “…la dimensión objetiva se relaciona con aspectos esenciales para el Estado de Derecho, tales como el principio de separación de poderes, y el importante rol que cumple la función judicial en una democracia. Por ello, esta dimensión objetiva trasciende la figura del juez e impacta colectivamente en toda la sociedad. Asimismo, existe una relación directa entre la dimensión objetiva de la independencia judicial y el derecho de los jueces a acceder y permanecer en sus cargos en condiciones generales de igualdad, como expresión de su garantía de estabilidad” (las negrillas nos corresponden)[84].

En virtud a ello, determinó los siguientes parámetros: “i) el respeto de las garantías judiciales implica respetar la independencia judicial; ii) las dimensiones de la independencia judicial se traducen en el derecho subjetivo del juez a que su separación del cargo obedezca exclusivamente a las causales permitidas, ya sea por medio de un proceso que cumpla con las garantías judiciales o porque se ha cumplido el término o período de su mandato; y iii) cuando se afecta en forma arbitraria la permanencia de los jueces en su cargo, se vulnera el derecho a la independencia judicial consagrado en el artículo 8.1 de la Convención Americana, en conjunción con el derecho de acceso y permanencia en condiciones generales de igualdad en un cargo público, establecido en el artículo 23.1.c de la Convención Americana”.

De acuerdo a ello, considerando que el juzgamiento de Altas Autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional está a cargo del Órgano Legislativo a través de su Cámara de Diputados –para acusar– y de su Cámara de Senadores –para juzgar–, constituyéndose estos en una instancia de naturaleza esencialmente de control político, en caso de reconocerse su facultad sancionatoria a través de la figura de la suspensión “temporal” del ejercicio del cargo de las altas autoridades procesadas, sin la previa emisión de una sentencia condenatoria con calidad de cosa juzgada a cargo de una instancia jurisdiccional, sin duda implicaría un quebrantamiento de la finalidad contenida en las normas previstas en los arts. 182.I, 188.I, 194.I y 198 de la CPE, referidas a garantizar la independencia judicial, aplicable también al máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, cual es el Tribunal Constitucional Plurinacional; e imparcialidad de los administradores de justicia (ordinaria y constitucional) en el ejercicio de las funciones, libre de toda injerencia, presión o amenaza política, a través del ejercicio de la democracia representativa.

Estos razonamientos, fueron asumidos en la jurisprudencia constitucional contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2055/2012 y 0137/2013 (Fundamento Jurídico III.6), de los cuales, entre otros estándares, se estableció que: “5) La suspensión de funciones de autoridades o servidores públicos que ejercen la administración de justicia, compromete su imparcialidad y afecta su independencia. Ambas concebidas como verdaderas garantías constitucionales encaminadas a asegurar la libertad judicial, a través de la prescindencia de cualquier presión o poder externo o interno; asimismo, aseguran su responsabilidad por el ejercicio de la función jurisdiccional”.

En lo que respecta a la garantía de independencia e imparcialidad de la jurisdicción constitucional, en el caso Tribunal Constitucional Vs. Perú (2001) la Corte IDH, fue enfática en establecer la necesidad de “…que se garantice la independencia de cualquier juez en un Estado de Derecho y, en especial, la del juez constitucional en razón de la naturaleza de los asuntos sometidos a su conocimiento” (las negrillas nos corresponden)[85]; y como fundamento de para determinar la responsabilidad del Estado del Perú, por incumplimiento del art. 1 de la CADH respecto de los Magistrados cesados del Tribunal Constitucional del señalado país, concluyó que “…El Tribunal Constitucional es una de las instituciones democráticas que garantizan el Estado de Derecho. La destitución de los magistrados y la omisión por parte del Congreso de designar a los sustitutos conculcó erga omnes la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad y el consecuente examen de la adecuación de la conducta del Estado a la Constitución” (énfasis añadido).

En el sistema jurídico boliviano, dicho razonamiento encuentra su fundamento en el art. 196 de la CPE, el cual encomienda de forma exclusiva a la jurisdicción constitucional el mandato de velar por la supremacía de la Constitución, ejercer el control de constitucionalidad, y precautelar el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales, a través de las atribuciones previstas en el art. 202 de la misma Norma Suprema; en consecuencia, el deber de garantizar su imparcialidad e independencia resulta aún más apremiante puesto que, compromete a su turno, la efectividad de las normas petras constitucionales referidas a la separación de órganos de poder, la supremacía de la Constitución y a través de ésta la vigencia plena del Estado de Derecho, consagrado en el art.1 de la Ley Fundamental.

Finalmente, sobre la presunta vulneración de la norma constitucional prevista en el art. 26.I, el accionante denuncia que el precepto legal cuestionado constituiría una lesión del derecho político de autoridades electas en proceso de participación democrática, en sus elementos esenciales derecho a ser elegido en un cargo político y derecho a ejercer en forma real el cargo por el cual fue electa la persona.

Al efecto de este análisis, corresponde inicialmente remitirnos a la norma constitucional prevista en el art. 26.I que dispone:

“Todas las ciudadanas y los ciudadanos tiene derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva”.

Por otra parte, en el Fundamento Jurídico III.7.1, se estableció que la Corte IDH a partir de la interpretación sistemática de los arts. 23 (Derechos Políticos), 24 (Igualdad ante la ley) y 1.1 (Obligación de respetar los derechos) de la CADH asumió determinados lineamientos respecto al contenido de los derechos políticos y la obligación del Estado de garantizar su ejercicio y protección. Así, se estableció que el Estado tiene la obligación de garantizar el goce de los derechos políticos, lo cual implica que la regulación del ejercicio de dichos derechos y su aplicación sean acordes al principio de igualdad y no discriminación, así como el deber adoptar las medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio, obligación que no se cumple con la sola expedición de normas que reconozcan formalmente dichos derechos, sino con la adopción de las medidas que fueren necesarias para garantizar su libre y pleno ejercicio.

Respecto a los mecanismos para garantizar su efectividad, la referida Corte precisó que: “…el artículo 23 de la Convención no solo establece que sus titulares deben gozar de derechos, sino que agrega el término ‘oportunidades’. Esto último implica la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos” (Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos); asimismo, concretamente respecto al art. 23.1.c de la CADH, dejó establecido que: “…el respeto y garantía de este derecho se cumplen cuando ‘los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución [sean] razonables y objetivos¢ y que ‘las personas no sean objeto de discriminación¢ en el ejercicio de este derecho” (Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela).

En virtud a dichos razonamientos, se concluyó que dada la naturaleza de los derechos políticos y su incidencia en la vida democrática de los Estados, estos tienen la inexcusable obligación de asumir las medidas que fueren necesarias para garantizar su pleno ejercicio, ello en aplicación de los principios fundamentales sobre los cuales se erige la efectividad y validez del corpus iuris de derechos humanos; pacta sunt servanda y buena fe, principios – regla, que garantizan que las medidas adoptadas por los Estados, se adecuen a los propósitos de la Convención; y en general, a las normas de derecho internacional de los derechos humanos.

Sobre el contenido de los derechos políticos, a través de la jurisprudencia constitucional se estableció que, “…el derecho a ser elegido en un cargo político, subyace como elemento esencial el derecho a ejercer en formal real en el cargo por el cual fue electo, por lo mismo, se constituye en un principio rector a ser observado por todos los ciudadanos” (SCP 2055/2012) (las negrillas nos corresponden).

En lo que respecta a la medida de suspensión a servidores públicos electos, en el Fundamento Jurídico III.6 inc. ii) del presente fallo constitucional se abordaron los precedentes constitucionales establecidos en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2055/2012 y 0137/2013 respectivamente, de cuyo análisis, se extracto el siguiente estándar, aplicable de forma incontrovertible al caso concreto:

“3) La suspensión de funciones específicamente de servidores públicos con cargos electos por mandato colectivo, entre ellos las autoridades departamentales, regionales y municipales, provoca un grave quebranto al ejercicio de los derechos políticos en su vertiente de participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, en cuyo contenido se encuentra el derecho a ser electo y a poder acceder y ejercer el mandato por el cual fue elegido”.

Asimismo, en cuanto a la protección del derecho político de autoridades electas en el ámbito interamericano, resulta importante remitirnos nuevamente a los razonamientos desarrollados por la Corte IDH, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia[86] (2020), en el cual, por unanimidad dicha instancia determinó declarar responsable al Estado de Colombia, entre otros aspectos, por la violación del derecho contenido en el art. 23 de la CADH, en relación con los artículos 1.1 y 2 del mismo tratado, en perjuicio de Gustavo Petro Urrego, determinación asumida sobre la base de los siguientes fundamentos:

“98. La interpretación teleológica permite resaltar que, en las restricciones a los derechos reconocidos por la Convención, debe existir un estricto respeto de las debidas garantías convencionales. La Corte considera que el artículo 23.2 de la Convención, al establecer un listado de posibles causales para la limitación o reglamentación de los derechos políticos, tiene como objeto determinar criterios claros y regímenes específicos bajo los cuales dichos derechos pueden ser limitados. Lo anterior busca que la limitación de los derechos políticos no quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, con el fin de proteger que la oposición política pueda ejercer su posición sin restricciones indebidas. De esta forma, el Tribunal considera que las sanciones de destitución e inhabilitación de funcionarios públicos democráticamente electos por parte de una autoridad administrativa disciplinaria, en tanto restricciones a los derechos políticos no contempladas dentro de aquellas permitidas por la Convención Americana, son incompatibles no solo con la literalidad del artículo 23.2 de la Convención, sino también con el objeto y fin del mismo instrumento.

(…)

100. Tal como fue señalado con anterioridad, del artículo 23.2 de la Convención se desprenden los requisitos para que proceda la restricción de los derechos políticos reconocidos en el artículo 23.1 como consecuencia de una sanción de destitución e inhabilitación de un funcionario público democráticamente electo. En el caso de la sanción impuesta al señor Petro, ninguno de esos requisitos se cumplió, pues el órgano que impuso dicha sanción no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana. Además, la sanción de destitución –aun cuando esta haya ocurrido por un período de un mes- constituyó una restricción a los derechos políticos tanto del funcionario democráticamente electo, que no pudo continuar ejerciendo su cargo, como una afectación a los derechos de aquellas personas que lo eligieron, y en general afecta la dinámica del juego democrático al constituir una alteración de la voluntad de los electores” (negrillas añadidas).

Lo señalado resulta vital para poder determinar la convencionalidad de la medida de suspensión temporal de una autoridad electa, pues conforme se desarrolló en el apartado III.3.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En virtud a ello, habiéndose establecido anteriormente (Fundamento Jurídico III.5.3) que, la naturaleza jurídica del ejercicio de funciones de las Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional, es producto de la consolidación de la participación política del pueblo boliviano, a través del ejercicio de la democracia representativa, encaminada a garantizar la independencia de órganos del Estado e imparcialidad judicial, efectuando una interpretación conforme a la Constitución, se tiene que la suspensión de funciones de dichas Altas Autoridades (electas) configurada en el art. 39 de la Ley 044 como una medida sancionatoria, resulta incompatible con la previsión normativa contenida en el art. 26.I de la CPE, en su elemento derecho a ejercer en formal real el cargo por el cual fue elegido mediante el sufragio universal, directo y secreto, reconocido en el art. 26 de la Ley Fundamental, en vinculación con el art. 23 de la CADH, pues siguiendo el razonamiento de la Corte IDH en el precitado fallo, el cual constituye un parámetro inequívoco y de obligatoria observancia para esta jurisdicción en cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 13.IV, 256 y 410 de la Norma Suprema, una instancia con facultades disciplinarias, como la que ostenta la Asamblea Legislativa Plurinacional respecto a la función del juzgamiento de las Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional Plurinacional y de la Fiscalía General del Estado, por hechos ilícitos cometidos en el ejercicio específico de sus funciones, de modo alguno se encuentra facultada para restringir los derechos políticos de funcionarios públicos democráticamente electos, mediante la sanción –anticipada– de una suspensión temporal; un razonamiento contrario implicaría el socavamiento del principio democrático sin en el cual, resulta impensable la existencia misma del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE).

Por todo lo analizado, el Pleno de este Tribunal Constitucional Plurinacional concluye que el contenido normativo previsto en el art. 39 de la Ley 044, modificado por el art. 2 de la Ley 612, que dispone: “(Suspensión Temporal en el Ejercicio de Funciones). La aprobación de la acusación, conllevará la suspensión temporal de la acusada o el acusado en el ejercicio de su cargo y se procederá a su reemplazo, conforme a lo establecido en las normas de la materia”, resulta contrario a los arts. 1, 8.II, 9.1 y 4, 11.I, 12.I, 115.II, 116.I y 117.I, 159.11 y 160.6, 182.I, 188.I, 194.I y 198, 183.II, 188.III, y 200 de la CPE; 8.2 y 23 de la CADH; y, 14.2 del PIDCP; en vinculación con los arts. 1 y 2 de la CADH; y, 13.IV, 256 y 410 de la Norma Suprema.

Finalmente, en aplicación del art. 78.II.5 del CPCo, el cual prevé que la Sentencia podrá declarar: “La inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada que deberán ser referidos en forma expresa, en cuyo caso tendrán los mismos efectos que en lo principal”; corresponde declarar por conexitud, la inconstitucionalidad del art. 46 de la Ley 044, en la frase “…ordenará su restitución inmediata en el cargo de la alta autoridad…”; pues el mismo, tiene indefectiblemente como antecedente procesal, la aplicación del art. 39 de la misma norma, declarado inconstitucional.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; resuelve:

1º  Declarar la INCONSTITUCIONALIDAD del art. 39 y, por conexitud la frase, “…ordenará su restitución inmediata en el cargo de la alta autoridad…” del art. 46, ambos de la Ley Para el Juzgamiento de la Presidenta o Presidente y/o de la Vicepresidenta o Vicepresidente, de Altas Autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional Plurinacional y del Ministerio Público, modificado por la Ley 612 de 3 de diciembre de 2014, de acuerdo a la interpretación constitucional efectuada en el presente fallo constitucional; y,

2º  La IMPROCEDENCIA de la acción en relación a los principios de legalidad y razonabilidad.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que los Magistrados, MSc. Paul Enrique Franco Zamora, MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo, MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas, MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano y MSc. Brigida Celia Vargas Barañado, son de Voto Aclaratorio.

MSc. Paul Enrique Franco Zamora PRESIDENTE

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo MAGISTRADA

MSc. Georgina Amusquivar Moller MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano MAGISTRADO

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado MAGISTRADA

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas MAGISTRADA

Dr. Petronilo Flores Condori MAGISTRADO

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[1] Porras Velasco, Angélica (2012). La hermenéutica constitucional: los ribetes del problema principal de la teoría jurídica contemporánea. En Apuntes de Derecho Procesal Constitucional. Cuadernos de Trabajo.Tomo 1 (141-172). Juan Montaña Pinto, editor.

[2] Zuleta Puceiro, Enrique (2003). Interpretación de la ley. Casos y materiales para su estudio. FEDYE, pág. 59 y 60.

[3] Quiroga León, Aníbal. “La interpretación Constitucional”. En Interpretación Constitucional. Tomo II. (pág. 949-966), ed. Porrúa S.A., año 2005.

[4] Ídem., pág. 954.

[5] Artículo “La Interpretación constitucional”, contenido en la obra Interpretación Constitucional, Tomo I, ed. Porrúa S.A., año 2005.

[6] Artículo “Reflexiones en torno a la interpretación de la constitución”, en la obra Interpretación Constitucional, Tomo I, ed. Porrúa S.A., año 2005.

[7] Artículo “Reflexiones en torno a la Interpretación de la Constitución”, en la obra Interpretación Constitucional, Tomo I, ed. Porrúa S.A., año 2005.

[8] En la obra de Willman Ruperto Durán Ribera, “Principios, Derechos y Garantías Constitucionales”, ed. El País, pág. 94, año 2005; señala: “En Bolivia, fue la reforma constitucional de 1851 (art. 82) la que reconoció por primera vez la supremacía de la Constitución frente a las leyes ordinarias…”.

[9] Ferrer Mac-Gregor, Eduardo. “Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad. El nuevo paradigma para el juez mexicano”. En Estudios Constitucionales, Año 9, Nº 2 (531 a 622).

[10] Art. 178 de la CPE: I. La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos.

Art. 180: I. La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el juez.

II. Se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales.

(…).

[11] Tesis propuestas en la doctrina constitucional española.

[12] Bernal Pulido, Carlos. “El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales” Universidad Externado de Colombia, Cuarta Edición. Pág. 643.

[13] Ibíd.

[14] Ibídem., pág. 663.

[15] Bernal Pulido, Ob cit. Pág. 687.

[16] Habermas identifica a lo que él llama comunidad indefinida, en la cual se da el fenómeno de trascendencia de facticidad y validez, que consiste en presupuestos de comunicación de contenido ideal. Es decir que el discurso de argumentación para la facticidad y validez, va a depender del tiempo y del espacio en que se encuentra la comunidad. En este sentido el lenguaje ayuda a la facticidad y validez del mantenimiento y perduración de los órdenes sociales, es decir lograr una integración de individuos socializados.

[17] Cft. Ver a González – Cuellar Serrano, acerca del rango constitucional que debería atribuirse al principio de proporcionalidad como consecuencia de su aplicación indirecta.

[18] Bernal Pulido, Carlos. “El Principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales”. Ob. cit. Pág. 759.

[19] Bernal Pulido, Carlos. “El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales”. Ob. Cit., pág. 877.

[20] Bernal Pulido, Carlos, “El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales”. Ob. Cit., págs. 913 y ss.

[21] Ibíd. Pág. 916.

[22] Ídem., pág. 934-935.

[23] Para ello, Carlos Bernal Pulido, Ob cit., se remite a la fórmula de peso.

[24] Artículo 179.

I.      La función judicial es única. La jurisdicción ordinaria se ejerce por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces; la jurisdicción agroambiental por el Tribunal y jueces agroambientales; la jurisdicción indígena originaria campesinas se ejerce por sus propias autoridades; existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley.

II.    La jurisdicción ordinaria y la jurisdicción indígena originario campesina gozarán de igual jerarquía.

III.  La justicia constitucional se ejerce por el Tribunal Constitucional Plurinacional.

IV.  El Consejo de la Magistratura es parte del Órgano Judicial.

[25] Disponible en: https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/independencejudiciary.aspx#:~:text=El%20principio%20de%20la%20independencia,los%20derechos%20de%20las%20partes.

[26] Disponible en: https://undocs.org/es/A/CONF.169/16/REV.1

[27] Disponible en: http://www.poderjudicial.gob.hn/CUMBREJUDICIALIBEROAMERICANA/Documents/estatutodeljueziberoamericano.pdf

[28] Disponible en: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=sp&TreatyID=8&DocTypeID=11

[29] Disponible en: https://www.unodc.org/documents/ji/training/19-03891_S_ebook.pdf

[30] Disponible en http://www.cidh.oas.org/annualrep/84.85sp/Cap.5.htm#V.%20%20FORTELECIMIENTO%20DEL%20PRODER%20JUDICIAL%C2%A0

[31] Corte IDH. Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 30 de junio de 2009.

[32] Corte IDH. Caso de la Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) Vs. Ecuador (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 23 de agosto de 2013.

[33] Corte IDH. Caso López Lone y otros Vs. Honduras (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 5 de octubre de 2015.

[34] Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) Vs. Ecuador. (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 28 de agosto de 2013.

[35] Idem. Corte IDH. Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela.

[36] Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú (Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 31 de enero de 2001.

[37] Corte IDH. Caso López Lone y otros Vs. Honduras (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 5 de octubre de 2015.

[38] Corte IDH. Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela. Sentencia de 1 de julio de 2011. (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas).

[39] Idem. Corte IDH. Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela.

[40] Corte IDH. Caso Colindres Schonenberg Vs. El Salvador (Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 4 de febrero de 2019.

[41] Caso Chocrón Chocrón…Ídem.

[42] Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú (Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 31 de enero de 2001.

[43] La democracia es el principio legitimador de la Constitución, entendida ésta no sólo como forma política histórica sino, sobre todo, como forma jurídica específica, de tal manera que sólo a través de ese principio legitimador la Constitución adquiere su singular condición normativa, ya que es la democracia la que presta a la Constitución una determinada cualidad jurídica, en la que validez y legitimidad resultan enlazadas.

[44] Corte IDH. Caso San Miguel Sosa y otras Vs. Venezuela. (Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 8 de febrero de 2018. Serie C No. 348, Párr. 114.

[45] Corte IDH. Opinión Consultiva OC-5/85 de 13 de noviembre de 1985 “La Colegiación Obligatoria de Periodistas”.

[46] Corte IDH. Caso Yatama Vs. Nicaragua. (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 127.

[47] Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-089/94 de 3 de marzo de 1994. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1994/C-089-94.htm

[48] Aragón, Manuel. “La interpretación de la constitución y el carácter objetivado del control jurisdiccional”. En Interpretación Constitucional, Tomo I, ed. Porrúa S.A., año 2005. Además, en cuanto a otras diferencias entre este tipo de controles, describe las siguientes: “La primera diferencia, antes ya apuntada, consiste en el carácter ‘objetivado’ del control jurídico, frente al carácter ‘subjetivo’ del control político. Ese carácter objetivado significa que el parámetro o canon de control es un conjunto normativo, preexistente y no disponible para el órgano que ejerce el control jurídico. En cambio, el carácter ‘subjetivo’ del control político significa todo lo contrario: que no existe canon fijo y predeterminado de valoración ya que ésta descansa en la libre apreciación realizada por el órgano controlante, es decir, que el parámetro es de composición eventual y plenamente disponible.

La segunda diferencia, consecuencia de la anterior, es que el juicio o la valoración del objeto sometido a control está basado, en el primer caso, en razones jurídicas (sometidas a reglas de verificación) y, en segundo, en razones políticas (de oportunidad).

La tercera diferencia consiste en el carácter ‘necesario’ del control jurídico frente al ‘voluntario’ del control político. ‘Necesario’ el primero no sólo en cuanto que el órgano controlante ha de ejercer el control cuando para ello es solicitado sino también en que si el resultado del control es negativo para el objeto controlado, el órgano que ejerce el control ha de emitir necesariamente, la correspondiente sanción, es decir, la consecuencia jurídica de la constatación (anulación o inaplicación del acto a la norma controlada). Mientras que el carácter ‘voluntario’ del control político significa que el órgano o el sujeto controlante es libre para ejercer o no el control y que, de ejercerse, el resultado negativo de la valoración no implica, necesariamente, la emisión de una sanción.

La última diferencia relevante que queda por destacar es la que se refiere al carácter de los órganos que ejercen uno u otro tipo de control. El control jurídico es realizado por órganos imparciales, independientes, dotados de especial conocimiento técnico para entender de cuestiones de derecho: en esencia, los órganos judiciales; mientras que el control político está a cargo precisamente de sujetos u órganos políticos”.

[49] Según el autor Francisco Fernández Segado, en el artículo “Del control político al control jurisdiccional. Evolución y aportes a la justicia constitucional en América Latina”, señala lo siguiente sobre esta Constitución Boliviana: “La influencia de las ideas francesas es indiscutible, pues hasta la propia estructura tricameral del Poder Legislativo trae a la memoria la Constitución francesa de 1799. En análogo sentido, Fraga aludiría a la indudable inspiración de la Constitución Vitalicia (así denominada por el carácter vitalicio que se reconocía al presidente de la República) de 1826 en la obra de Sieyés y Bonaparte. Conviene, sin embargo, que hagamos una puntualización que precisamente por ser de carácter general no puede pasar desapercibida si se pretende comprender el primer constitucionalismo latinoamericano, incluso en sus contradicciones. Es obvio que en el diseño de algunas instituciones el influjo de uno u otro modelo (norteamericano o francés) será determinante, pero ello no puede hacernos perder una visión de conjunto, reveladora de la convergencia, de la comunidad de principios del derecho público francés y norteamericano que influirán acentuadamente en la organización constitucional latinoamericana; la propia Bolivia, desde los primeros momentos de tal organización, puede ser invocada, según quizá su mayor constitucionalista, como prueba de esta afirmación”. Véase la obra publicada en el Anuario de Derecho Constitucional 2006, Tomo I, de la Fundación Konrad Adenauer-Stiftung.

[50] Esta redacción en la Constitución de 1878, se mantuvo en las modificaciones realizadas en 1880.

[51] El art. 126.I de la Constitución Política de 1995, respecto del Fiscal General sí prevé la suspensión, bajo el siguiente texto: “El Fiscal General de la República desempeña sus funciones por el plazo improrrogable de diez años y puede ser reelecto después de transcurrido un tiempo igual al que hubiese ejercido su mandato. No puede ser destituido sino en virtud de sentencia condenatoria previa acusación de la Cámara de Diputados y juicio en única instancia en la Cámara de Senadores. A tiempo de decretar acusación, la Cámara de Diputados suspenderá de sus funciones al encausado” (las negrillas fueron añadidas).

[52] Enciclopedia Histórica del Proceso Constituyente Boliviano 2006-2009, Vicepresidencia del Estado Plurinacional. Tomo III, Vol. I y II; Tomo IV y Tomo V.

[53] Entre las atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, establece:

Art. 158.

“I.

(…)

17. Controlar y fiscalizar los órganos del Estado y las instituciones públicas.

(…)

19. Realizar investigaciones en el marco de sus atribuciones fiscalizadoras, mediante la comisión o comisiones elegidas para el efecto, sin perjuicio del control que realicen los órganos competentes.

(…)

20. Controlar y fiscalizar las empresas públicas, las de capital mixto y toda entidad en la que tenga participación económica el Estado”.

[54] A partir del art. 22 de la Ley 044 con las modificaciones realizadas por la Ley 612.

[55] Art. 22 de Ley 044:

“I.   El presente Capitulo, regula el régimen y los procedimientos para el juzgamiento de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Agroambiental, del Consejo de la Magistratura y la Fiscal o el Fiscal General del Estado, por delitos cometidos en el ejercicio específico de sus funciones”.

[56] De acuerdo al art. 31, último párrafo de la Ley 044, modificada por la Ley 612, en caso de rechazo y de remisión de antecedentes a la justicia ordinaria, se deberá dar a conocer dicha resolución a la Comisión de Constitución, Legislación y Sistema Electoral

[57] Conforme al art. 27.III de la Ley 044, modificado por la Ley 612, la Comisión de constitución, Legislación y Sistema electoral de la Cámara de Disputados es el encargado del control de las garantías constitucionales de la investigación en la esta preparatoria.

[58] “Artículo 30. (Deliberación sobre el Informe Preliminar).

I. La o el Presidente de la Comisión de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado de la Cámara de Diputados, convocará dentro de los tres (3) días siguientes de recibido el informe, a sesión de comisión a efecto de considerar las recomendaciones y determinar el curso de acción a seguir. La sesión deberá realizarse dentro de los diez (10) días siguientes a la convocatoria. Con la convocatoria se acompañará copia del Informe Preliminar del Comité de Ministerio Público y Defensa Lega del Estado y de todos los antecedentes para su entrega a cada miembro de la Comisión,

II.   Reunida la Comisión con el quórum establecido su Presidenta o Presidente ordenará la lectura completa del Informe Preliminar y concederá el uso de la palabra a los miembros que deseen expresar sus opiniones, quienes podrán presentar proyectos alternativos de recomendaciones que serán leídos en el mismo acto”.

[59] Ley 044 modificada por la Ley 612:

Art. 27.

“(…)

IV. Las resoluciones emitidas durante esta etapa, únicamente serán recurribles mediante recurso de apelación incidental de conocimiento de la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados, sin recurso ulterior. Las resoluciones de la Comisión de Derechos Humanos, serán adoptadas por mayoría absoluta de votos de los presentes”.

[60] Ley 044 modificada por la Ley 612:

“Artículo 41. (Órganos de la Etapa del Juicio).

I. Las Senadores y Senadores titulares y/o suplentes constituirán el Tribunal de Sentencia, según el siguiente procedimiento:

1. Antes de tomar conocimiento de la causa, la Cámara de Senadores reunida en pleno y con el quórum reglamentario por mayoría simple elegirá a tres Senadoras o Senadores de entre sus miembros, quienes conocerán y resolverán en la etapa de juicio, en única instancia y en una sola audiencia sobre la legalidad o ilegalidad de las excusas o recusaciones resueltas, que pudieran ser planteadas. Los miembros de este Cuerpo Colegiado no podrán ser recusados, ni presentar excusas por ningún motivo, tampoco podrán ser parte del Tribunal de Sentencia.

2. Con la exclusión de estos tres miembros se continuará la sesión previa verificación de la existencia de quórum reglamentario, acto seguido se conformará el Tribunal de Sentencia con los Senadores y Senadoras presentes.

3. Constituido el Tribunal, las Resoluciones y la Sentencia, se adoptarán con el voto de al menos dos tercios de los miembros presentes.

II. La Cámara de Senadores, para el adecuado cumplimiento de las funciones atribuidas en esta Ley, podrá requerir por conducto regular, asesoramiento jurídico especializado independiente, que no tenga vinculación con las partes del proceso.

III. La Comisión de Justicia Plural, Ministerio Publico y Defensa Legal del Estado de la Cámara de Diputados estará a cargo de sostener la acusación”.

[61] Art. 44 de la ley 044, modificada por la ley 612:

“II.La Sentencia podrá ser sancionatoria o absolutoria, debiendo contener los siguientes aspectos debidamente fundamentados:

1.   Los relativos a los incidentes que se hayan diferido para ese momento.

2.   Los relativos a la existencia del hecho o los hechos acusados.

3.   La calificación jurídica de los hechos tenidos por probados.

4.   La sanción o absolución de la o del acusado; y,

5.   En caso de sanción, la destitución definitiva del cargo".

[62] Art. 50 de la Ley 044 modificada por la ley 612:

“IV. El recurso será presentado ante la Cámara de Senadores por escrito y debidamente fundamentado dentro de los quince (15) días de notificado la o el recurrente con la sentencia sancionatoria. Recibido el recurso, la Cámara de Senadores notificará a las otras partes para que contesten en el plazo de diez (10) días. Dentro de los tres (3) días siguientes de vencido el plazo, la Cámara de Senadores remitirá las actuaciones a la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional”.

[63] Enciclopedia Histórica del Proceso Constituyente Boliviano 2006-2009, Vicepresidencia del Estado Plurinacional. Tomo III, Vol. I y II; Tomos IV y Tomo V.

[64] CIDH. Acceso a la Justicia e Inclusión Social: el camino hacia el fortalecimiento de la democracia en Bolivia. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 34 de 28 junio 2007. Disponible en: http://www.cidh.org/countryrep/bolivia2007sp/bolivia07indice.sp.htm

[65] En el proyecto de Constitución Política del Estado aprobada en grande, en detalle y en revisión, Control Administrativo Disciplinario de Justicia.

[66] La Ley 026, modificada por la Ley 929, respecto al Capítulo V, relativo a Elección de Autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Título III referido a la Democracia Representativa, establece:

Artículo 75. (OBJETO). El presente Capítulo regula la elección, mediante sufragio universal, de: Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia; Magistradas y Magistrados del Tribunal Agroambiental; Consejeras y Consejeros del Consejo de la Magistratura; y Magistradas y Magistrados del Tribunal Constitucional Plurinacional.

[67] Para el último proceso electoral de esta naturaleza, se dictó la Ley 960 de 23 de junio de 2017 –Ley Transitoria para el proceso de preselección y elección de máximas autoridades del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura–.

[68] El art. 183.II de la CPE, establece las causales de cesación de funciones de las Magistradas y Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, norma que es aplicable tanto a los miembros del Tribunal Agroambiental y Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme a las arts. 188.III y 200 de la misma Norma.

[69] Conforme al art. 11.I de la CPE, “La República de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática, participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres”.

[70] Corte IDH. Caso Yatama Vs. Nicaragua. (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 23 de junio de 2005.

[71] Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos. (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 6 de agosto de 2008.

[72] Ibíd. Párr. 145.

[73] Corte IDH. Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela. (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C No. 227, párr. 135.

[74] Corte IDH. Caso Chitay Nech y otros Vs. Guatemala. (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 25 de mayo de 2010: “107. Los derechos políticos consagrados en la Convención Americana, así como en diversos instrumentos internacionales, propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político. En particular el derecho a una participación política efectiva implica que los ciudadanos tienen no sólo el derecho sino también la posibilidad de participar en la dirección de los asuntos públicos. Además se ha reconocido que el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención”.

[75] Disponible en: https://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_234_esp.pdf

[76] Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_303_esp.pdf

[77] Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_71_esp.pdf

[78] Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_334_esp.pdf

[79] Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_69_esp.pdf

[80] Disponible en: https://www.cejil.org/sites/default/files/sentencia_la_rochela.pdf

[81] Ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 11 de la Ley 044 , por cuanto en esta disposición legal incluso se aclara que la aplicación supletoria de las normas del referido Código, será procedente en todo lo que no esté regulado en la Ley 044 y no sea contrario a su sentido y finalidad.

“Artículo 11. (Supletoriedad). Se aplicarán supletoriamente las disposiciones del Código de Procedimiento Penal, en todo lo que no este regulado en la presente Ley y no sea contrario a su sentido y finalidad”.

[82] Al respecto, la Ley del Órgano Judicial –Ley 025 de 24 de junio de 2010–, acerca de las normas generales de la jurisdicción ordinaria, en su art. 30, se refiere a los principios que sustentan su labor, entre los que se encuentra el numeral 4 de la norma citada, referido a la probidad y que textualmente señala: “Toca a la exigencia de conocimiento y de capacitación permanente de las juezas y los jueces, como fundamento para un servicio de calidad en la administración de justicia”.

[83] Cita proveniente de la SCP 2493/2012 de 3 de diciembre, citando a su vez a la SC 0239/2010-R de 31 de mayo.

[84] Corte IDH. Caso Tribunal Constitucional (Camba Campos Y Otros) Vs. Ecuador. (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones Y Costas). Sentencia de 28 de agosto de 2013.

[85] Entendimiento reiterado en el Caso Del Tribunal Constitucional (Camba Campos Y Otros) Vs. Ecuador. Sentencia de 28 de agosto de 2013.

[86] El señor Petro fue sancionado disciplinariamente por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General con una pena de destitución e inhabilidad general por el término de 15 años para ocupar cargos públicos. Ver Corte IDH. Caso Petro Urrego Vs. Colombia. (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Sentencia de 8 de julio de 2020.